Audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes. Discours prononcé par M. Gilles Johanet. Procureur général Jeudi 15 janvier 2015

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1 Audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes Discours prononcé par M. Gilles Johanet Procureur général Jeudi 15 janvier 2015 Monsieur le Président du Sénat Monsieur le Président de l Assemblée Nationale Madame la Garde des Sceaux Madame, monsieur les Ministres Mesdames et messieurs les autorités civiles et militaires Mesdames et messieurs Permettez-moi de m associer aux souhaits de bienvenue et de reconnaissance exprimés par le Premier président. Chacun ici ressent l honneur que vous nous faites, l attention que vous nous portez, le soutien que cela signifie à la bonne exécution de nos missions. Nos esprits nos préoccupations nos combats sont tournés vers ce que vient de traverser la France depuis le 7 janvier sur ce que cela contient de menaces mais aussi ce que cela porte comme espérance. Dans ces circonstances, mon propos sera contenu. Etre «ensemble». A la Cour, «ensemble», Siège et Parquet pour une institution libre et efficace au service de la République, chacun jouant pleinement son rôle. Dans une juridiction, comme la nôtre, le Procureur général est «près» la Cour des comptes. Cette position donne son poids aux missions que me confie la loi : surveiller l exécution des travaux de la Cour, veiller à l application de la loi, poursuivre les infractions à l ordre budgétaire et financier, animer le réseau des procureurs financiers près les chambres régionales et territoriales des comptes.

2 Plus que jamais, l actualité nous oblige. 1. Dans un contexte où la Cour joue un rôle croissant dans le débat public, le Parquet général doit contribuer à la qualité des travaux de la Cour, qualité qui est la condition de sa crédibilité. C est une priorité. Il le fait au quotidien en examinant les rapports de la Cour avant le délibéré des chambres et en leur adressant ce que nous appelons les «conclusions» sur les rapports. L apport de nos conclusions aux travaux de la juridiction est fonction de leur contenu, bien sûr, et du temps laissé aux magistrats pour en prendre connaissance avant l examen collégial. Dans nos conclusions, nous veillerons désormais aussi au respect des normes professionnelles qui s imposent aux équipes de contrôle. Les normes que vous avez arrêtées en décembre dernier, monsieur le Premier président, étaient voulues par le législateur. L évolution des exigences du citoyen, comme nos engagements internationaux, commandaient de concevoir des normes définissant nos principes et nos méthodes de contrôle et que ces normes soient publiques, opposables, constituant des garanties pour les justiciables et les entités que nous contrôlons. Voilà qui est fait et je suis heureux de pouvoir dire que le Parquet a apporté une contribution importante à ce travail. Elles vont être complétées en 2015 par des normes propres au ministère public, qui seront d ailleurs préparées en sollicitant le concours des magistrats du siège et des rapporteurs, premiers intéressés à la conception de normes protectrices et fiables. Dans nos conclusions, nous formulons aussi des observations sur le fond prenant en compte le respect de la loi et la nécessaire cohérence des appréciations et jugements des juridictions financières, préoccupation de cohérence qui augmente à mesure de l attention qu y porte le citoyen, préoccupation qui s étend, prenant en compte, par exemple, l écart qui peut se déceler entre le discours public et l action qu il est censé porter. S il n appartient pas à la Cour de dicter à l Etat les priorités des politiques publiques à retenir, elle peut en revanche utilement éclairer le législateur, le décideur public et le citoyen sur la cohérence entre les objectifs et les moyens, entre les objectifs et les résultats et enfin entre le discours tenu et l action mise en œuvre. 2. Une autre priorité pour nous est que dans un contexte de demande forte des citoyens pour un Etat juste, sans hypothéquer l avenir par des comptes publics durablement déséquilibrés, le parquet général exerce pleinement son rôle de ministère public. Dans le domaine contentieux, il a le monopole des poursuites dans le champ des infractions à l ordre public budgétaire et comptable et, pour les infractions pénales relevant du juge judiciaire, il est l intermédiaire obligé dans les relations avec les autorités judiciaires. Le Parquet général a engagé un travail visant à mettre en place une «politique de poursuite» beaucoup plus lisible, visible, élément majeur d une logique de l action publique en orientant l action du ministère public par ce que le code des juridictions financières appelle les «recommandations» du Procureur général.

3 L objectif est clair : il s agit, en cas d irrégularité, de faute de gestion grave ou d atteinte à la probité, de mettre en jeu de façon plus efficace les responsabilités individuelles qui doivent l être. Et donc nécessairement de faire aussi preuve d une plus grande sélectivité au moment d engager des procédures juridictionnelles et contentieuses. Renforçons l efficacité de notre action, en ciblant les dossiers à enjeux, écartons les autres. La rareté de nos moyens financiers et humains nous contraint - Etat, administration, Cour des comptes - à reconnaître enfin qu on ne peut tout faire. Les fonctions régaliennes en jeu ici, le recouvrement de l impôt et des autres recettes publiques et la justice pour réprimer la délinquance économique et financière, nous obligent : il faut en finir avec la dispersion de nos actions et le mésusage de nos ressources. «Politique de poursuite» disais-je. Il appartient en effet au seul Parquet général de décider, à son initiative ou sur le signalement de la Cour, d engager par «réquisitoire» la procédure en vue de la mise en jeu d une responsabilité. Dans l exercice de cette responsabilité, il nous paraît notamment possible, et même indispensable, de concilier le régime historique de la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics avec les exigences de gestion moderne comme la sélectivité dans le contrôle de la dépense ou l efficacité du recouvrement des recettes. Nous avons diffusé, fin 2014, une recommandation en ce sens, avec l objectif de faire largement évoluer les pratiques. Ainsi, avant de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire d un comptable public qui n aurait pas recouvré une recette qu il avait prise en charge, nous veillerons désormais d une part à porter un regard sur la qualité d ensemble des diligences qu il a accomplies pour recouvrer les créances publiques, compte tenu des contraintes auxquelles il devait faire face, et d autre part, à nous concentrer sur les situations les plus critiquables et illustrant davantage sauf en cas d anomalie grave des insuffisances à caractère systémique qu un manquement ponctuel. De même, dans notre rôle de ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, nous continuerons à œuvrer pour que, progressivement, la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires publics tire davantage les conséquences de la révolution opérée il y a plus de douze ans par la loi organique sur les lois de finances, en particulier quand les mauvaises performances d un décideur caractérisent une faute de gestion grave et causent un préjudice à la collectivité publique. Le citoyen a de plus en plus de difficulté à accepter que les errements décrits par la Cour dans ses rapports ne soient pas suivis de sanctions. Il est de notre devoir de veiller à la plus grande efficacité de nos poursuites. Le rapport que vous venez, Monsieur le Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, de remettre au Président de la République, sur l exemplarité des responsables publics, on parle déjà du «rapport Nadal», je devrais dire du nouveau «rapport Nadal» formule sur la Cour de discipline budgétaire et financière des propositions qui vont dans le même sens, et suggère d étendre le champ des justiciables de cette Juridiction à l ensemble des ordonnateurs.

4 Ambition forte, ambition que la Cour connaît bien, a fait sienne et qui demandera du temps et des étapes probablement pour devenir le droit. Enfin, avec le même souci d accroître notre efficacité au service de la République et de la Justice, j ai diffusé, il y a un mois, une recommandation concernant les relations de nos juridictions financières avec les juridictions de l ordre judiciaire. Je l ai signée le 10 décembre, le jour même où vous adressiez, Madame le Garde des sceaux à tous les procureurs généraux, une circulaire dont l objet était identique et le contenu complémentaire, remplaçant et complétant la circulaire dite «Marin» 1. Préparés conjointement, par un groupe de travail, où le Parquet de la Cour, renforcés de trois procureurs financiers auprès des chambres régionales des comptes, était représenté à parité avec la direction des affaires criminelles et des grâces et des membres des parquets généraux de Paris, Versailles et Aix-en-Provence, ces deux textes forment un modus operandi unique. Améliorer nos modes de fonctionnement est une nécessité absolue, car je suis convaincu que nos concitoyens ne comprendraient pas que les responsabilités des manquements à la probité je parle évidemment des plus graves-, des libertés prises parfois avec la règle de droit, dans l utilisation de l argent public toujours plus rare, ne soient pas toujours plus efficacement recherchées. Sans détailler le contenu de ce modus operandi, il suffit de mentionner, que tirant les enseignements de la décennie écoulée et considérant les changements intervenus dans nos organisations respectives, nous avons insisté : - Sur la nécessité d organiser un meilleur partage de l information par des contacts plus fréquents, comme nous le faisons désormais plusieurs fois par an via des réunions régionales ; - Sur l ambition de contribuer à dessiner ensemble une véritable cartographie des risques, susceptibles d éclairer la programmation des travaux de la Cour et des chambres régionales des comptes ; - Sur le rappel que cette relation se nourrit de réciprocité, car nos interventions sont complémentaires et non concurrentes ; - sur la nécessité d un meilleur suivi des transmissions dont nous prenons l initiative, dans le double but de démontrer leur utilité, comme de nous interroger sur les raisons qui conduisent parfois à ce que certaines affaires transmises ne prospèrent pas. Dans ma communication aux procureurs financiers près les chambre régionales et territoriales des comptes, j ai appelé l attention sur l indispensable recherche d efficience qui s impose à nous, car nous avons bien conscience que les moyens des parquets judiciaires, ceux de la police judiciaire, conduisent les autorités de poursuite à se concentrer sur les enjeux les plus importants. L autorité judiciaire traitera d autant mieux les affaires que les chambres régionales et territoriales des comptes et la Cour des comptes lui déféront, que la juridiction 1 Du nom de l actuel Procureur général près la Cour de cassation

5 financière à l origine du déféré aura fourni, sur la cible, des informations plus pertinentes, voire une sélection de ces informations. En bref, il ne suffit pas de partager les objectifs, il faut agir ensemble et non côte à côte. En conclusion, les enjeux les plus significatifs pour la Cour des comptes ne se résument pas aux seuls enjeux financiers. Sans doute les rapports qui traitent des grands équilibres budgétaires, de l optimisation des recettes fiscales, des possibilités d économies sur les principaux postes de dépenses comme le personnel, les finances sociales, les transferts aux collectivités locales ou à l Union européenne, exigent-ils de robustes constats et des préconisations adaptées. Mais l importance des masses financières en jeu et le souci de rééquilibrer nos comptes publics n épuisent pas le champ de nos priorités. L exigence de régularité de la gestion publique constitue un axe essentiel de préoccupation des juridictions financières. D abord parce que le respect de la règle, s il ne suffit pas, contribue à la qualité de la gestion : les normes ne sont pas le produit de l arbitraire ou du hasard mais ont été conçues comme destinées à répondre à un besoin social. Lorsqu il s agit de lois, elles expriment la volonté générale et il n appartient pas au juge d en présumer la péremption. Enfin, lorsque l irrégularité engage la responsabilité personnelle de son auteur, ordonnateur ou comptable, il appartient au parquet d en requérir la sanction par la Cour des comptes ou la Cour de discipline budgétaire et financière ; lorsque ces agissements s accompagnent de manquements à la probité, il est du rôle des juridictions financières d alerter les autorités judiciaires pour les poursuivre. La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes disposent du privilège de pouvoir se prononcer sur la totalité des dépenses et des recettes décrites dans les comptes publics ; elles sont, de ce fait, les juges de droit commun de la gestion publique et peuvent ainsi contribuer tant à la régulation des circuits d exécution des budgets qu à la sanction des irrégularités graves qui les affectent. La Constitution a confié à la Cour la mission d informer le citoyen, mission que je qualifierai presque de sacrée car aujourd hui, le jugement que porte le citoyen sur l État, l administration, est le socle de son adhésion à la démocratie. Pour remplir cette mission, en être digne, il ne suffit pas de traiter également le puissant et le misérable, enfin, ce n est déjà pas rien si on y parvient, et ce n est pas toujours facile et je suis sûr à cet égard que les auditeurs qui viennent de prêter serment, de la promotion Jean de La Fontaine, auront à l esprit, la fameuse fable des Animaux malades de la peste («Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de Cour vous rendront blanc ou noir») : mais il faut aussi avant d engager la moindre enquête, le plus modeste contrôle, se demander si c est bien dans ce domaine, sur ce sujet-là que nos ressources, rares, sont les mieux employées. La logique de l action publique est une logique de rareté, autant que de régularité et du souci constant du bon emploi des fonds publics.