Au-delà des règles, l importance de la surveillance prudentielle en matière de réglementation financière

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1 Au-delà des règles, l importance de la surveillance prudentielle en matière de réglementation financière Allocution de M me Julie Dickson, surintendante des institutions financières Heyman Center on Corporate Governance New York (New York) Le mardi 16 mars 2010 Le texte prononcé fait foi Renseignements : Jason LaMontagne Communications et consultations

2 Allocution de M me Julie Dickson, surintendante des institutions financières du Canada Heyman Center on Corporate Governance New York (New York) Le 16 mars 2010 Au-delà des règles, l importance de la surveillance prudentielle en matière de réglementation financière Introduction Je suis très heureuse d être parmi vous. Comme la plupart d entre vous le savent, le système financier du Canada a tenu le coup particulièrement bien au cours de la dernière crise économique, et nombreux sont ceux et celles qui nous ont demandé ce que nous en pensions. Selon moi, parmi les facteurs qui ont joué un rôle pour expliquer la performance du Canada, on retrouve l existence de dispositions réglementaires robustes en ce qui concerne le capital et l effet de levier financier 1, un système réglementaire en vertu duquel toutes les banques, ainsi que toutes leurs filiales (incluant les services bancaires d investissement), sont soumises à l examen d un seul organisme de réglementation le BSIF, des politiques gouvernementales solides, y compris l absence de déduction fiscale associée aux paiements hypothécaires, et le fait que nos banques possèdent généralement des recours contre l emprunteur lorsque le remboursement des prêts devient problématique. Les banques elles-mêmes ont démontré qu elles disposaient, en règle générale, de systèmes de gestion des risques robustes. D autres facteurs peuvent aussi être intervenus. Par exemple, certaines personnes nous demandent si la personnalité plus conservatrice des Canadiens peut avoir compté ou si même notre constitution n a pas représenté un facteur (la paix, l ordre et le bon gouvernement par opposition à la vie, à la liberté et à la recherche du bonheur). 1 Au Canada, les banques ont l obligation de détenir au minimum 7 % de fonds propres de catégorie 1 et, avant la crise, 75 % de ceux-ci devaient être sous forme d actions ordinaires. L effet de levier financier ne peut excéder un rapport de 20 contre 1 (sous réserve de l octroi d une approbation pouvant atteindre au plus 23 contre1). 1

3 À mes yeux, ce serait tout un défi que de réussir à énoncer avec certitude les raisons qui font que le Canada s en est mieux tiré; pour ce faire, il faudrait disposer d une foule de renseignements au sujet des autres systèmes en plus de celui du Canada. Toutefois, comme le système financier canadien s en est sorti relativement bien, le Canada peut vouloir réfléchir davantage à certains des changements qui pourraient se révéler nécessaires, alors qu il s engage dans des pourparlers internationaux relatifs aux changements à apporter à la surveillance et à la réglementation des services financiers. À cet égard, les délibérations ont repris à toute vitesse et les nouvelles propositions se sont multipliées. La plupart d entre elles portent sur la nécessité de nouvelles règles (nouvelles règles de fonds propres, règles sur l effet de levier financier, règles sur les liquidités). Depuis l annonce récente du président Obama, il est également question de la mise en place possible de nouvelles règles portant sur la participation des banques aux opérations de négociation de fonds propres. Parmi les autres enjeux visés par les discussions, on retrouve les institutions financières importantes sur le plan systémique, le concept du «too big to fail» (établissements jugés si importants qu ils ne peuvent faire faillite), les fonds de règlement mondiaux et le capital conditionnel (un élément de prédilection au BSIF). Les délibérations entourant ces mesures ne manquent pas. La surveillance : le parent pauvre de ces délibérations? Toutefois, aujourd hui, je tiens à vous parler de la nécessité d orienter la discussion vers un autre domaine : la surveillance. Bien que les règles (telles que les normes minimales en matière de fonds propres, les ratios de levier financier, les limites imposées aux activités) soient importantes, au vu de l expérience canadienne, la surveillance prudentielle réelle au quotidien des institutions financières l est tout autant. Dans le cadre des divers rapports rédigés, sur une période de plusieurs années, sur la politique bancaire et monétaire centrale, la forme de l institution et des incitatifs s imposent comme un thème omniprésent et on retrouve d innombrables rapports relatifs à ces enjeux. Cependant, lorsqu il est question de la signification d une surveillance efficace et des moyens permettant d y parvenir, on a peine à mettre la main sur des documents traitant de ce sujet. J aimerais aborder l importance de la surveillance prudentielle efficace car je perçois une tendance à en ignorer l importance ou, pire encore, à la minimiser. Si nous nous rangeons du côté de ceux qui croient que les organismes de surveillance ont maintes fois manqué de jugement et que nous devrions, par conséquent, nous fier beaucoup plus aux règles qu aux surveillants, nous pourrions ainsi créer un système présentant des risques accrus car, souvent, les 2

4 règles s accompagnent de conséquences inattendues qui peuvent n apparaître qu après un bon bout de temps. Par ailleurs, qui peut avancer que nous possédons un dossier sans taches quant à la conception de règles parfaites? Des règles plus sévères, comme des normes beaucoup plus élevées en matière de fonds propres, pourraient engendrer un faux sentiment de sécurité; une institution ne possédera jamais suffisamment de capital si ses pratiques de gestion des risques présentent des lacunes importantes. Voilà pourquoi la surveillance importe. Alors, en quoi consiste la surveillance? La surveillance s apparente à la tâche essentielle d arriver à comprendre s il existe une possibilité de défaillance sur le plan des mécanismes de contrôle de la gestion des risques au sein d une institution et si la culture de cette institution et sa tolérance au risque seront source de dangers pouvant mener à l insolvabilité. La surveillance prudentielle se rapporte à la nature de l attention que les organismes de surveillance accordent aux institutions financières. On entend par là les questions que nous posons aux institutions, la teneur des propos que nous leur communiquons, la façon que nous communiquons avec elles, le genre de renseignements que nous sollicitons, les gens que nous demandons à rencontrer, notre façon de composer avec les réticences, nos activités lorsque nous nous rendons sur place ou que nous traitons autrement avec une institution, la mesure dans laquelle nous vérifions tous les détails ou réfléchissons aux principaux risque et à la façon dont ils sont gérés. En bref, les surveillants sont les personnes qui, en première ligne, détectent les problèmes de gestion des risques dans les institutions à titre individuel et décident de la suite des choses à cet égard. Ils décident s il faudra enjoindre une institution de cesser d accroître ses activités commerciales dans certains champs d application d ici à ce que certains problèmes soient réglés ou exiger d un établissement qu il multiplie les simulations de crise ou demander à une institution d accroître le capital ou de solliciter d un établissement qu il embauche du personnel spécialisé dans un domaine particulier afin de gérer le risque ou d insister auprès d une institution pour qu elle investisse dans ses systèmes de données de façon à pouvoir mieux cerner la nature des risques qu elle a souscrits. Ce sont là des fonctions cruciales, et celles-ci contribuent à sécuriser les institutions et à limiter les pertes. À l échelle mondiale, on trouve beaucoup plus d individus s activant au niveau de la surveillance qu il y en a pour rédiger des règles, ce qui donne à penser qu il est dans notre intérêt substantiel de découvrir ce qui fait en sorte que la surveillance se révèle efficace. 3

5 Alors, pourquoi portons-nous autant d attention aux règles et, à toutes fins pratiques, nous préoccupons-nous si peu du rôle de la surveillance? Peut-être cela a-t-il quelque chose à voir avec le fait que le changement d une règle est perçu comme un geste concret, comme une mesure décisive. Il s agit d une initiative qui offre une grande visibilité aux yeux du public et qui peut, rapidement, provoquer une réaction. Peut-être est-ce aussi en partie attribuable à ce que les lacunes dans les règles les plus importantes peuvent plus facilement être décelées à la suite d une crise. Par exemple, aux premières heures de la crise financière mondiale, il était évident que le niveau minimal de fonds propres que les banques étaient tenues de conserver en vertu des ententes internationales sur le capital était trop faible, et il était plus facile de modifier les normes de fonds propres que de modifier un système de surveillance, en particulier à une échelle mondiale. Au moment d expliquer l importance de la surveillance, peut-être serait-il plus approprié d y aller d une comparaison avec les sports, étant donné que la ville de New York compte un très grand nombre d excellentes équipes, dont les noms font aussi rêver, comme les Yankees, les Rangers, les Mets, les Giants et les Knicks. Dans le domaine sportif, on retrouve des livres de règlements, tout comme pour les services financiers. Et, bien que les règlements soient importants, la façon dont le match est surveillé présente beaucoup plus de pertinence quant au déroulement du match. Par exemple, pour ce qui est de l application des règlements durant les matches, les arbitres ne se contentent certainement pas d y aller de quelques coups de sifflet. Ils parlent aux joueurs et aux entraîneurs pour leur dire ce que l on attend d eux, leur préciser ce qui est acceptable et ce qui ne l est pas, pour évoquer la nature des situations qui, au vu de l expérience passée, feront l objet d une plus grande surveillance. Ils connaissent la personnalité des joueurs sur le terrain, ils se servent de la carotte et du bâton, ils accordent à certains joueurs le bénéfice du doute et, à d autres, ils ne laissent aucune chance. Les règlements sont importants mais, en dernier ressort, ce sont les arbitres qui déterminent le déroulement du jeu. Donc, si nous voulons définir de nouvelles règles internationales à l intention du secteur financier, nous devons, au départ, nous concentrer sur le rôle joué au jour le jour par la surveillance prudentielle, parce que les règles ne représentent qu un élément de l équation. Un secteur financier doté de solides dispositions réglementaires, mais d un faible outil de surveillance prudentielle, ne constitue nullement un secteur financier sûr et stable. Une surveillance efficace 4

6 Malgré son importance, on ne retrouve curieusement que très peu d information sur ce qui définit un régime efficace de surveillance. C est sans doute pour cette raison qu il existe, de par le monde, des approches très différentes en matière de surveillance. Parmi les différences observées, on retrouve : l étendue de la surveillance sur place par opposition à la surveillance à distance (certains surveillants possèdent des bureaux permanents dans des banques, d autres y effectuent des visites qui peuvent durer des semaines et d autres, quelques heures seulement), l ampleur de l attention accordée par les surveillants à la conformité (relativement facile) par comparaison à la détermination et à l atténuation des risques (relativement difficile), le rôle du surveillant au niveau de la gouvernance d entreprise (certains surveillants envoient des observateurs assister aux réunions du conseil d administration, et certains soumettent des administrateurs éventuels à d intenses entrevues en compagnie de spécialistes avant qu ils ne soient nommés), la mesure dans laquelle le travail est imparti à des experts-conseils ou à des vérificateurs externes plutôt que d être exécuté par du personnel qualifié à l interne et différents styles de gestion (la direction autocratique, paternaliste, démocratique ou de type laissez-faire). En dépit de son nom, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire porte une bien plus grande attention aux règles et aux saines pratiques de gestion du risque des banques qu aux approches en matière de surveillance. En effet, dans les Principes fondamentaux de Bâle pour un contrôle bancaire efficace, il est dit ce qui suit : «Les Principes fondamentaux conservent une neutralité par rapport aux différentes approches en matière de surveillance pourvu que les buts primordiaux soient atteints». C est là un écart qui se doit d être comblé. Ceci étant dit, les principes fondamentaux de Bâle évoquent tout de même certaines doctrines très importantes qui forment les assises d une bonne surveillance. Un mandat limpide et la responsabilisation Par exemple, le principe n o 1 énonce qu un système efficace de surveillance des opérations bancaires comprendra des responsabilités et des objectifs limpides propres à chacune des instances mises à contribution dans la surveillance des banques. Chaque instance devra être dotée d une indépendance opérationnelle, de processus transparents, d une gouvernance saine et de ressources adéquates, et elle devra faire preuve de responsabilité en en ce qui touche 5

7 l accomplissement de ses tâches. Actuellement, combien trouve-t-on d organismes de surveillance financière qui possèdent des responsabilités et des objectifs limpides et qui disposent d un financement qui soit à la fois stable et suffisant? De plus, si la présente crise ne constitue pas un signal puissant faisant la preuve que ces enjeux revêtent une importance primordiale, que nous faudra-t-il de plus? Dans les années 1980, le Canada a été la scène d un raz-de-marée de faillites de petites institutions. En 1995, nous avons assisté à la faillite d une importante société d assurance-vie. L une des principales leçons apprises dans la foulée de ces épisodes se résumait au fait que les surveillants canadiens ne disposaient d aucun mandat clair définissant la nature exacte de leur travail. Se devaient-ils de prendre des mesures lorsque les problèmes devenaient évidents, comme lorsque se produisent d importantes pertes en raison d une gestion des risques qui laisse à désirer ou d une prise de risques excessive? Devaient-ils plutôt intervenir beaucoup plus tôt alors qu aucune perte n était à déplorer mais que, possiblement, certains signaux visibles apparaissaient? Lorsque des enjeux étaient détectés, quelle était la durée des délais devant être accordés pour les solutionner? Comment les surveillants devaient-ils s y prendre pour trouver un juste équilibre entre, d une part, la nécessité d atténuer le risque d une faillite bancaire et, d autre part, favoriser la compétitivité des institutions? Après de nombreuses délibérations, une tentative de réponse à ces questions a revêtu la forme d un mandat prescrit par la loi à l intention du BSIF, lequel est devenu une loi qui a été adoptée par le gouvernement canadien il y a environ 15 ans. Selon le mandat confié au BSIF, nous devons : 1. nous assurer que les institutions financières sont en bonne santé financière; 2. prendre les mesures correctrices nécessaires ou une série de mesures afin de composer avec les institutions dont la situation n est pas saine ou qui ne souscrivent pas, de façon expéditive, aux exigences en matière de surveillance; 3. favoriser l adoption de politiques et de procédures destinées à contrôler et à gérer le risque; 4. surveiller et évaluer, dans l ensemble du système ou dans un secteur d activités en particulier, les événements et les enjeux qui risquent d avoir des répercussions négatives sur la situation financière des institutions. 6

8 En outre, selon notre mandat, le BSIF doit s efforcer de protéger les intérêts des déposants, compte dûment tenu de la nécessité de permettre aux institutions financières de faire face à la concurrence de façon efficace et de prendre des risques raisonnables. L impact visé par ce choix de mots consistait à mettre en avant-plan la sécurité (la protection des déposants) par opposition à la nécessité d une concurrence de la part des institutions. La disposition législative ne comportait aucune ambiguïté quant à la détermination de la priorité fondamentale de l organisme de surveillance. Cela s avérait important puisque, en dernier ressort, les surveillants allaient se retrouver en situation conflictuelle s ils étaient déchirés entre plusieurs objectifs concurrents. Le choix de ces mots allait aussi rendre difficile l adoption de théories telles que la théorie du marché des capitaux efficient et celle des marchés rationnels. Lorsqu il s agit de déterminer si les institutions sont en bonne santé financière, de prendre promptement des mesures dès qu un problème est détecté et de favoriser des procédures conçues pour contrôler les risques, il est difficile de se laisser entraîner dans la déréglementation. En vertu du mandat du BSIF, il est également clair qu il est possible, pour les institutions réglementées, d éprouver des difficultés financières pouvant les mener à la faillite. Selon d autres dispositions de notre loi constitutive, il est clair que, placés dans une telle situation, nous devons rapidement fermer l institution dans le but d en préserver les actifs. Cette formulation avait pour but de doter l organisme de surveillance d une «colonne vertébrale»; si le surveillant entretenait une attitude ancrée à l effet qu une faillite bancaire signifiait aussi un échec de sa part, les organismes de surveillance pouvaient alors éviter d intervenir, dans l espoir que le temps vienne régler le problème, alors même qu une fermeture s imposait pour protéger les déposants. Dans certains territoires, toutefois, les énoncés constitutifs des organismes de surveillance contiennent des formulations telles que «sauvegarde de l aspect esthétique du centre financier en tant qu emplacement» ou «maintien de la position concurrentielle du pays». Dans de tels cas, les surveillants peuvent avoir été enjoints d accorder plus de poids à des facteurs autres que la sécurité (la protection des déposants). 2 Les organismes de surveillance ne peuvent douter de la nature de leur travail, ils doivent savoir exactement dans quelle mesure il leur est possible de travailler sans relâche sur des enjeux; ils ne peuvent faire preuve de timidité quand il s agit d évaluer le risque et ils ne peuvent éviter de transiger avec les membres de la haute direction ou des conseils d administration des institutions. Ils doivent 2 7

9 disposer du pouvoir d établir des règles et de surveiller les institutions, ce qui découle du mandat et des responsabilités qui leur ont été officiellement confiés. Des pouvoirs suffisants et un personnel qualifié Il est également d une importance primordiale de disposer de pouvoirs suffisants et de pouvoir compter sur un personnel possédant les compétences nécessaires à l exercice de ces pouvoirs. Les Principes fondamentaux de Bâle pour un contrôle bancaire efficace énoncent divers pouvoirs dont les surveillants doivent être dotés ainsi que certaines activités standards auxquelles les organismes de surveillance devraient apporter une attention particulière dans le cadre de leurs activités au jour le jour. Par exemple, les Principes fondamentaux affirment que les organismes de surveillance doivent constater avec satisfaction que les banques disposent d un processus global de gestion du risque susceptible de cerner, d évaluer, de surveiller et de contrôler ou limiter tous les risques importants. Il existe une tâche immense qui n a absolument rien à voir avec les règles. Elle se rapporte à l activité essentielle de surveillance d une institution afin de vérifier s il existe une possibilité de panne des mécanismes de contrôle de la gestion du risque. Cela exige de disposer de surveillants qui puissent être à même de comprendre la culture dans laquelle baigne l institution et sa tolérance au risque et de comprendre à quel niveau des modifications peuvent être apportées lorsqu un problème se pose. Prenons un autre exemple. Les Principes fondamentaux de Bâle précisent également que les surveillants doivent avoir le pouvoir de passer en revue les principaux investissements et acquisitions d une banque, et qu ils doivent confirmer que ces structures «n exposent pas la banque à un risque inacceptable ou n entravent pas l action d une surveillance efficace». Il s agit là d une tâche extrêmement difficile, qui exige tant des compétences que du courage. Tous les organismes de surveillance doivent s interroger quant à la nature des compétences dont ils ont besoin pour exercer leurs fonctions. Ils doivent prendre des décisions quant au nombre exact de surveillants de carrière et de nouveaux ensembles de compétences issus des marchés financiers dont ils auront besoin, et il leur faut déterminer de quelle façon ils vont s y prendre pour attirer et retenir ces ensembles de compétences. Les gens demeurent le maillon le plus important de la chaîne de surveillance. Le jugement et les incitatifs 8

10 De nombreuses délibérations ont cours actuellement qui visent à comprendre les motifs qui ont fait en sorte que les directions et les conseils d administration des institutions financières ont été incapables de faire preuve d un jugement approprié avant que ne survienne la crise. Il existe de nombreuses écoles de pensée. Certaines affirment que les hautes directions étaient dans les faits incitées à prendre des risques excessifs, en se fondant soit sur la conviction que le gouvernement allait les sortir du pétrin ou parce que leur rémunération supérieure était intimement associée à une prise de risques excessifs. D autres, en donnant à penser que les incitatifs n ont rien à y voir et que les gens ont tout simplement fait ce qu ils croyaient devoir faire pour s apercevoir ensuite qu ils s étaient trompés, ébranlent les colonnes du temple de la science économique. Pour ma part, je me range du côté des incitatifs. Nous nous devons de discuter des incitatifs au moment d évoquer les organismes de surveillance : quelles sont nos incitatifs et de quelle façon exercent-ils une influence sur notre travail et sur notre jugement? M. Simon Johnson, qui enseigne au Massachusetts Institute of Technology, a affirmé que l échec du jugement en matière de surveillance est souvent associé à l interdépendance réglementaire. Par interdépendance réglementaire, on entend le fait pour les surveillants de penser de la même façon que le domaine qu ils surveillent, soit parce qu ils proviennent de ce même secteur ou qu ils souhaitent éventuellement y travailler. Dans certains cas, on pourra même retrouver une certaine croyance qui veut qu il soit plus facile de tout simplement acquiescer à ce que disent et pensent les intervenants de l industrie plutôt que de combattre leurs efforts de lobbyisme. Il a rédigé de nombreux articles sur le sujet, et je les ai lus avec grand intérêt car ils contribuent à alimenter le débat entourant les organismes de surveillance, les incitatifs et le jugement. À mes yeux, un mandat et des responsabilités claires, l indépendance, les ressources et les programmes internationaux d évaluation sont essentiels pour bien situer les incitatifs. Je tiens à souligner que j ai vu certains surveillants faire preuve d un grand courage; j ai observé également que parfois les gens qui proviennent de l industrie sont encore plus exigeants, ayant fait personnellement l expérience de la dynamique de certaines instituions. Il s agit donc d une question plutôt complexe. Parmi les aspects connexes à l interdépendance réglementaire et à ses effets sur le jugement, on retrouve le fait que certains pays puissent craindre l apparition de puissants organismes de réglementation. Plusieurs motifs peuvent justifier cette situation. L un de ceux-ci s apparente au fait que les abus de pouvoir réglementaire demeurent possibles, mais c est précisément pour cette raison que les Principes fondamentaux de Bâle évoquent aussi la nécessité d expliquer les décisions, d être assujetti à la gouvernance (comme dans le cas des vérifications) et de demeurer transparent en ce qui concerne les processus et les normes. Les évaluations par les pairs du Conseil de stabilité financière et 9

11 du Programme d évaluation de la stabilité financière du Fonds monétaire international aident également à composer avec cette préoccupation. Le fait que nous évoquons un compromis fondamental peut constituer une autre raison pouvant expliquer que certains soient effrayés par la présence de puissants organismes de réglementation; les pratiques conservatrices peuvent être perçues comme une source de ralentissement de la croissance et de l innovation. Comme l indique M. Johnson, personne ne veut entendre parler d un surveillant costaud sauf lorsque survient une crise. Ce dont il est question ici, c est du fait que si les organismes de réglementation et de surveillance échouent, cela peut être attribuable à des facteurs tels que des mandats inadéquats, des pouvoirs insuffisants, une liberté incomplète ne permettant pas de rendre les jugements qui s imposent, une incapacité à embaucher les compétences requises ou de l influence qui peut être exercée par d autres parties. Il nous faut demeurer centré sur ce qui suit : les organismes de réglementation et de surveillance ont besoin des compétences qui leur sont nécessaires afin de mettre en pratique un jugement fort et indépendant. Conclusion Aujourd hui, je me suis efforcée de faire valoir avec insistance auprès de la collectivité mondiale qu il y a lieu de porter autant d attention à l importance de la supervision que nous le faisons en ce qui concerne les règles. Je n affirme pas qu il faudrait consacrer moins de temps aux règles les règles demeurent importantes; elles jouent d ailleurs un rôle de premier plan dans la réussite du Canada mais bien qu une attention égale devrait être accordée aux avantages découlant d une surveillance efficace. Aucun de ces rôles ne se joue facilement. Même si nous en arrivons à apporter des améliorations aux règles et à la surveillance, tout ne sera pas réglé pour autant. Un troisième élément entre en jeu, et il s agit d une réaffirmation de la discipline de marché; si cela n est pas fait, le système continuera d être faussé à cause d une prise de risques trop accentuée et d un trop grande fiabilité à l égard des organismes de surveillance (cependant, il faudra attendre quelque temps avant d aborder les modes de réaffirmation de la discipline de marché). Alors que la communauté mondiale entreprend d explorer des avenues totalement nouvelles, orientée généralement vers les règles, nous ne pouvons perdre de vue le rôle fondamental de la surveillance. Nous devrions appliquer notre énergie à déterminer si la qualité de la surveillance s est révélée aussi importante que les règles, et à répertorier les composantes d une surveillance de qualité. La réussite future du système financier mondial pourrait en dépendre. Merci. 10

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