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1 Cet article est disponible en ligne à l adresse : Le chantier ouvert des réformes de la justice par Jean-Paul JEAN Ecole Nationale d'administration Revue française d administration publique 2008/1 - n 125 ISSN ISBN pages 7 à 19 Pour citer cet article : Jean J.-P., Le chantier ouvert des réformes de la justice, Revue française d administration publique 2008/1, n 125, p Distribution électronique Cairn pour Ecole Nationale d'administration. Ecole Nationale d'administration. Tous droits réservés pour tous pays. La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les limites des conditions générales d'utilisation du site ou, le cas échéant, des conditions générales de la licence souscrite par votre établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en France. Il est précisé que son stockage dans une base de données est également interdit.

2 LA CONDUITE DES RÉFORMES LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE Résumé Jean-Paul JEAN Avocat général près la cour d appel de Paris,professeur associé àl Université de Poitiers,et expert auprès de la Commission européenne pour l efficacité de lajustice du Conseil de l Europe La justice,sous le regard permanent de l opinion publique,est soumise à un flot continu de réformes.l exigence derésultats,en termes de délais et d efficacité,s accentue dans le cadre de lalolf.pour améliorerson fonctionnement,l institutionjudiciairenebénéficie pourtant quedepuispeude moyensréelsetdusupport d une véritable administration,venues intégrer dans unsystème organisationnel et décisionnel complexe hérité del histoire. La culture administrative progresse au sein de l institution,dans une cohabitation parfois délicate avec l indépendance etl individualisation nécessaires de l acte juridictionnel et une gestion des ressources humaines àparfaire. La réforme de la carte judiciaire constitue lerévélateur d un processus plus profond de modernisation de la justice qui doit adapter ses modes et ses niveaux de réponses au divers contentieux en combinant proximité et spécialisation. Abstract The New Process of JusticeReforms Under the constant gazeofpublic opinion,the judicial system is subject toacontinuous stream ofreforms.the requirement for results in terms of deadlines and efficiency is becoming greater further tothe Constitutional Bylaw on BudgetActs (LOLF). However,toimprove the way it functions,the judicial system has only recently acquired the resources and support it needs in order tofunction as areal administration, on top of a complex traditional system of organisation and decision-making. Administrativecultureismaking progress within the system,sometimescoexisting precariously with the independence and personal approach required for judicial acts and improvable humanresourcesmanagement.the reformofthe judicialmap (the location and jurisdiction of Frenchcourts)reflects adeeperprocess of modernisation in the judicialsystem,whichmust adaptits methodsand levelsof responsetothe differenttypesof casesbycombining proximity with specialisation. Le chantier de la réforme de la justice est immense,les donneurs d ordre multiples, l architecture complexe etle terrain particulièrement délicat. La nécessaire réforme de lajusticefaitpartie desinvariants dudiscours politique 1.Programme électoraux,rapports 1. Jean (J.-P.), Les réformes de la justice,regards sur l actualité,ladocumentation française,février 1999, p

3 8 JEAN-PAUL JEAN parlementaires sont précédés ou relayés par une abondante littérature faite dedénonciation,de scandalesoud erreurs,de témoignagesde professionnels,maisaussid analyses etde propositionsdocumentées 2.Lephénomène n est en rien nouveau.lesouvragesont fleuri tout au long de la Troisième et de la Quatrième République, se sont faits moins nombreux après les grandes réformes Debré de 1958,pour reprendre àla fin des années quatre-vingt, comme moyen de sortir de l affrontement entre politiques et juges à l occasion des affaires politico-financières 3. «L idée et l acte de réforme sont inhérents àl histoire de lajustice. Innombrables, lesréformesen ontjalonné le cours.certainesn ontétéquedesimplesretouches,d autres de véritablesbouleversements,quelques-unsontservid alibiàdesrèglements de compte politique. Dans leur majorité, les réformateurs ont voulu lutter contre lepoids du passé et s adapter aux évolutions d une société enmutation constante» 4.Deux champs de réforme se sont toujours entrecroisés :d une part,le statut des magistrats et leur rapport au politique;d autre part, les structures de l institution, incluant la question récurrente de la carte judiciaire. Le débat sur le statut des magistrats, membres de «l autorité judiciaire»indépendanteausensde l article 64delaConstitution etcomposantuncorpsunique 5,aprogressé différemment selon leur appartenance au siège ou au parquet. Si larévision constitutionnelle du 27 juillet 1993 relative au Conseil supérieur de la magistrature aétendu les garanties dont bénéficiaient les juges dans le processus de nomination, les membres duparquetsubissentune pression croissantedupolitique. La loi du9mars 2004arenforcé lahiérarchie duministèrepublicen matièredeconduitedel action publique,lesavisnon conformes rendus par le Conseil supérieur de la magistrature sur les propositions de nomination ne sont plus suivis par le garde des sceaux 6,et les procureurs généraux, nommésen Conseil desministresontfaitl objeten novembre2007 d unmouvementforcé sans précédent, aunom de la parité entre hommes et femmes. Si l implication des membresduministèrepublicdanslaconduitedepolitiquespubliquesetleur organisation hiérarchisée nécessite un statut différent de celui des juges, ils doivent cependant bénéficierde garantiesstatutairesfortespour quesoientassurésleur impartialité,l égalité des citoyens devant la loi et le respect des libertés individuelles 7. La volonté de réformes de structure s appuie sur un constat qui a peu varié depuis deux siècles. Dans tous les sondages d opinion, la Justice fait à la fois l objet de fortes attentes et souffre d un déficit de confiance, est estimée trop lente, trop chère, 2. Dalle (H.), Soulez-Larivière (D.) dir., Notre justice,r.laffont, 2001 ;Cadiet (L.), Richer (L.) dir., Réforme de la justice,réforme de l État,PUF,2003 ;Vauchez (A.) etwillemez (L.), La justice face àses réformateurs, PUF, 2007 ;ainsi que les rapports parlementaires en particulier ceux, de grande qualité, émanant du Sénat,depuisle rapport Haenel-Arthuisde Cf.lalistedesprincipaux travaux in VauchezetVillemez, op.cit. p Rapport de la commission de réflexion sur la justice,présidée par Pierre Truche, Ladocumentation française,juillet Royer (Jean-Pierre), Histoire delajustice,puf, 3 e éd., 2001 ; ibid., «réforme de la justice», in Cadiet (L.) dir., Dictionnaire delajustice,puf, Cons.Const.21février1992,déc.n DC ;Renoux (Thierry-Serge), Code constitutionnel,commentaires sous art.c.64,juriscode Litec. 6. Le rapport d activité 2006 du CSM, paru en novembre 2007, souligne que legarde des sceaux apassé outre àneuf avis défavorables sur dix, «situation sans précédent dans l histoire récente ducsm»qui «réitère le vœude voirlesconditionsde nomination desmagistrats duparquetalignéessur cellesdesmagistrats dusiège», p ActesducolloqueorganiséauSénatle 13octobre2007 parle procureur généraldelacour de cassation «L avenir du ministère public», Dalloz, àparaître en2008 ;Jean (J.-P.), «Le ministère public, entre modèle jacobin et modèle européen», RSC,3,2005,p. 670.

4 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 9 incompréhensible etinégalitaire. Lesenquêtesconduitesauprèsdesusagers effectifssont cependant plus nuancées. La première grande enquête qualitative réalisée en France montre que les principaux reproches sont de trois ordres :le sentiment de n avoir pas pu se défendre devant le juge, la lenteur et l incompréhension de la procédure. Les professionnels,avocats,juges et greffiers,se sortent plutôt bien de cette confrontation entre les attentesdescitoyensetlaprestation effectivedel institution. Lesopinionssontcependant corrélées au résultat du procès et les victimes apparaissent comme les moins satisfaites desmodalitésdupassage en Justice. Lesdemandesd amélioration portentprincipalement sur l information,le coût,lacompréhension desdécisionsetl accèsaujuge 8.Une enquête spécifique conduite auprès des victimes semble montrer qu une victime sur deux estimerait que justice lui aurait été rendue après réponse pénale donnée àl auteur des faits,le taux variant fortement selon la gravité del infraction 9. LA FORTE AUGMENTATION DES CONTENTIEUX L analysedel activitéetde laperformancedel institution judiciairefournitd autres instruments de compréhension du malaise récurrent des magistrats et fonctionnaires de greffe 10. Les difficultés de la justice proviennent d abord d une crise decroissance dunombre d affaires nouvelles sans moyens d y répondre jusqu à la fin des années quatre-vingt-dix, ainsi que lafrénésie législative complexifiantlaprocédure pénale.la justice a dufaire face àune augmentation de 50%des affaires civiles sur la période ,puis une accélération des saisines (35 %dans les tribunaux de grande instance et31%dans les cours d appel entre 1990 et ). Malgré deforts gains de productivité liés àl activité des personnels et àl informatisation, la situation des délais et des stocks n a fait que se dégrader progressivement.après la mise enplace decontrats d objectifs dans les cours d appel, des recrutements significatifs et une certaine stabilisation des contentieux, le mouvement est repartiuntemps àlahausse(+17%des affaires civiles entre2000 et 2004). La justiceaccompagne lesmouvements de lasociété. Ainsi,lesséparationsetrecompositions des familles font que lamoitié des affaires des tribunaux de grande instance concerne le contentieux familial. Il faut ajouter àcette progression celle de contentieux spécialisés,comme la justice des mineurs ou le contrôle de la rétention des étrangers.la justice civile d instance doit aussi faire face àla progression des impayés, du surendettement,des mesures de protection comme les tutelles et les curatelles 12. Le domaine pénal aconnu une inflation similaire et occupe une part grandissante dansl activitédesjuridictions.pastantparle nombredeprocès-verbaux etplaintesreçus relatifsaux crimes,délits etcontraventionsde cinquième classe(environ cinq millionspar 8. François (Bastien), «Opinion des justiciables», in Cadiet (L.) dir., Dictionnaire delajustice, op. cit.; Institut Louis Harris/Mission de recherche droit et justice,enquête menée en mai 2001 auprès des usagers de la justice ;Jean (J.-P.),«Les attentes des usagers de la justice», in Cavrois,Dalle,Jean, dir., La qualité delajustice, La documentation française, Les victimes face àla justice,ministère delajustice, enquête par questionnaire réalisée en mars-avril 2006 ;Zakia Belmokhtar, Infostat Justice,n 98,décembre Cf.ledossier «Être magistrat aujourd hui», Les cahiers de la justice, Ce qui représentait 203 affaires par magistrat de cour d appel en 1990 et 259 en Plus de mesures de tutelle àgérer, sans contrôle suffisant, pour les juges d instance, et une progression inévitable àprévoir du fait du vieillissement de la population et des conséquences de la maladie d Alzheimer.

5 10 JEAN-PAUL JEAN an dont trois millions avec auteur inconnu) que par le nombre d affaires dites poursuivables (avec auteur identifié et pouvant qualifier une infraction) auxquelles le parquet donne une suiteeffectivedésormaisde façon quasisystématique. La diminution fortedes classements sans suite afait progresser le taux de réponse pénale des parquets,passé de 67,3%en 2001 à80,4%en Lesalternativesaux poursuites(rappel àlaloi,médiation,réparation ) etlesprocéduressimplifiées(ordonnancespénalesetcompositionspénales)représententaujourd hui plus de la moitié des réponses, transférant sur le parquet une proportion toujours plus importante d affaires dans lesquelles le juge n intervient pas ou bien seulement pour une simple validation de la procédure. Le nombre decondamnations prononcées par les tribunaux correctionnels est passé,quant àlui,de en 2001 à en 2006,en intégrant des modes simplifiés de jugement.et le nombre d affaires jugées par les cours d assises aaugmenté de 17,5%du fait de l instauration de l appel par la loi du 15 juin UNE TENSION PERMANENTE ENTRE OBJECTIFS ET RESSOURCES Face àcette multiplicité des tâches, la pauvreté séculaire delajustice neconstitue pas unmythe 13.Le politique n a pris conscience delanécessité dedoter la justice de moyens correspondant à son activité qu à partir du constat de son engorgement chronique. Le rattrapage avéritablement commencé àchanger d échelle par la loi de programmation du6janvier1995 (respectée seulementlapremièreannée),s est poursuivi par une progression de 28%sur la législature , avant de s accentuer par une nouvelle loi de programmation ,respectée pour l essentiel. Cet effort soutenu, pour la première fois de son histoire,afait passer la part du budget de la justice dans le budget de l État de 1,51 % en 1997 à 1,74% en 2002 et 2,40% en La dotation de lamission «justice»dansle projetde loi de finances2008s élèveà6,519 milliardsd euros en crédits de paiement, dont 41,87 %pour la justice judiciaire et36,55 %pour l administration pénitentiaire 14.Toutefois, la part qui ale plus progressé sur toute lapériode est celle consacrée àl administration pénitentiaire,etnon celle consacrée aux juridictions. La France se situe dans l échelle basse des pays européens comparables,pour les moyens consacrés àses tribunaux 15. Le recrutement aété important ces dernières années puisque lenombre demagistrats et de fonctionnaires des services judiciaires aprogressé respectivement de 33,8% 13. Asselain (Jean-Charles), «Histoire des budgets de la justice de la Restauration au seuil du XXI e siècle», recherche présentée àl Association française pour l histoire delajustice enjuin L auteur conclut qu un chemin considérable aété fait depuis 30 ans,et que lebudget de la justice n est pas «un tonneau desdanaïdes»,maisquel élargissementde sesmissionssetraduitparune tension permanenteentresesobjectifs et ses ressources ,40 %pour la protection judiciaire delajeunesse,5,14 %pour l accès au droit et àla justice,4,02 % pour la conduite des politiques de la justice etles organismes rattachés (Sources :ministère delajustice et commissions parlementaires). Le projet de loi de finances pour 2008 fixe à7,3 milliards d euros les autorisations d engagement,dont36,85 %pour lajusticejudiciaireet42,45 %pour l administration pénitentiaire,comptetenu des constructions d établissements pénitentiaires. 15. Commission européenne pour l efficacité delajustice, Systèmes judiciaires européens,conseil de l Europe, octobre 2006, ;Douat (Étienne) dir., Les budgets de la justice,ladocumentation française,2001.

6 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 11 et 18,8%sur la période Les difficultés de fonctionnement des tribunaux ne se situent plus aujourd hui au niveau du nombre des magistrats, mais de celui de personnels de greffe du fait du non-respect de la loi de programmation sur ce point : seulement un tiers des emplois prévus ont été créés.le ratio de greffiers par magistrat a ainsi fortement diminué,passant de 2,85 en 1997 à2,57 en La progression du nombre des avocats influe aussi beaucoup sur l activité des juridictions. Ceux-ci sont passés de en 1997 à en 2007 (+ 40,2%) dont près de la moitié exerçant en région parisienne. UNE ORGANISATION COMPLEXE ET UNE CULTURE ADMINISTRATIVE RÉCENTE Les tribunaux étaient autrefois gérés par les collectivités locales et le transfert des charges budgétaires des juridictions àl État se prépara àpartir de 1982 pour être effectif au1 er janvier1987.la gestion de lajustices est étatisée aumomentmême où,àl inverse, s effectuaient les transferts de compétence deladécentralisation au profit des collectivités territoriales et où les toutes les autres administrations sedéconcentraient pour s adapteràcesnouvellesréalités.la gestion trèscentralisée desjuridictionsne s appuyait sur aucune administration judiciaire autre que les greffes, le préfet étant l ordonnateur secondaire des dépenses. Les personnels de greffe géraient l administration àchaque niveau de juridiction, sous l autorité dyarchique des chefs de cours d appel (premiers présidents et procureurs généraux) et des chefs de juridiction (président et procureur). Après une expérimentation de gestion départementalisée, la cour d appel aété retenue en 1992comme l échelon pertinentde ladéconcentration desservicesjudiciaires 17,choix consacréparlaloi du6janvier1995. L échelon de l arrondissementregroupe,quantàlui, autour dutribunaldegrande instance,lestribunaux de commerceetlesconseilsde prud - hommes. Dans chaque cour d appel ont été créés des services d administration régionaux (SAR) chargés de l administration des moyens déconcentrés des moyens humains,financiers,budgétaires,informatiques,ainsiquedelagestion etde laformation despersonnels. Les services d administration régionaux ont été créés par simple circulaire du8juillet 1996 plaçant àleur tête un coordinateur sans statut,choisi intuitu personnae par les chefs de cour.ilafalluattendre pour doterlesservicesd administration régionaux d un statut juridique. Lecoordinateur est devenudirecteur déléguéàl administration régionale judiciaire,exerçantsous l autoritéconjointedupremierprésidentetduprocureur général qui, entre temps,sont devenus ordonnateurs secondaires 19.Deux directeurs sur 35 sont 16. Source : Rapport de la commission des finances de l Assemblée nationale sur le projet de budget 2008, annexe n 25 Justice. Le rapporteur fixe comme première priorité «le renforcement des effectifs de personnels desgreffes,administratifsettechniquesau-delàdesratiosactuels,tantsontcriants lesbesoinsdanscedomaine». Le rapporteur souligne que «l accompagnement des réformes par l affectation de personnel de greffe et de personnel administratif aété très insuffisant.l accumulation de tâches nouvelles qui résulte des nouvelles législations ou réglementation, sans attention suffisante portée aux conditions de travail, finit par susciter le rejet et l amertume chez les fonctionnaires,déjà exaspérés par les lenteurs de la gestion du personnel [ce, d autant plus que] la mise enœuvre delalolf n a été accompagnée d aucun moyen supplémentaire». 17. Décret du 1 er juillet 1992 portant charte deladéconcentration. 18. Décret n du 14 mars 2007 relatif aux services administratifs régionaux judiciaires. 19. Article R du code de l organisation judiciaire (décret n du24mai 2004). Mais les servicesprécédemmenten charge de lagestion judiciairedanslespréfecturessontrestésdansleur administration malgré letransfert de charges.

7 12 JEAN-PAUL JEAN desmagistrats,lesautresétantissus ducorpsdesgreffiers en chef quiaaussiobtenupour d autres emplois en juridiction le nouveau statut de directeur de greffe 20. La complexité organisationnelle pose un réel problème de définition des responsabilités.leprocureur généraletle premierprésident,chacunassistéd unsecrétairegénéral codirigent une administration régionale aux contours géographiques ne correspondant à aucune autreadministration de l État etle découpage descours l appel n est pastouché par la réforme de la carte judiciaire,s appuient sur des personnels àculture gestionnaire récente etaux statuts parfois concurrents 21,qui ont eu àse convertir àla gestion par objectifs et programmes depuis la mise en œuvre de laloi organique relative aux lois de finances (LOLF) au 1 er janvier Premiers présidents,nomméssur proposition duconseil supérieur de lamagistrature et procureurs généraux, nommés en Conseil des ministres,ne possèdent pas toujours la même culturegestionnaireetpeuventavoirdesprioritésdivergentes.lespremiers présidents estiment en outre que ces modalités de gestion posent un problème de principe et portent atteinte àl indépendance des juges.ils s étonnent de ce que lacour des comptes et les juridictions administratives aient été rattachées, dans le cadre de laloi organique relative aux lois de finances,àla mission «Conseil et contrôle de l État»,sous l égide du Premier ministre, pour assurer leur indépendance, alors que lebudget des tribunaux judiciaires reste rattaché au ministère de lajustice etcontinue d être commun avec celui duparquet.ilsdemandentlacréation de deux programmesdistincts ausein de lamission «justice»,l un pour le parquet, l autre pour l activité juridictionnelle, géré selon des modalités permettant de garantir l indépendance des juges 23. UNE SUCCESSION DE RÉFORMES Les réformes sectorielles ont concerné les trois grands secteurs de la justice :les juridictions, la protection judiciaire delajeunesse etl administration pénitentiaire. Les années furent celles du programme des structures d accueil de l éducation surveillée.la loi du 22juin 1987 relative au service public pénitentiaire engagea la mise en œuvre d un programme de places de prison et la rénovation des équipements pénitentiaires,poursuivi àla fin des années quatre-vingt-dix avec le développement des alternatives àl incarcération. La loi de programmation pour la justice du9septembre 2002 apermis la création de 31 centres éducatifs fermés pour les mineurs délinquants et ainitié un nouveau programme de places de prison. Les réformes concernant plus précisément les services judiciaires sesont accompagnées depuis vingt ans d un effort significatif de modernisation des conditions de travail 20. Décret du 14 mars Les articles R812-1 et 2du code de l organisation judiciaire prévoient que «les chefs de juridiction sont responsables du fonctionnement de celle-ci [... ]ils exercent leur autorité etun contrôle hiérarchique sur le greffier en chef [ ] ils ne peuvent toutefois sesubstituer àlui dans l exercice deses fonctions.le directeur de greffe,le greffier en chef [ ] dirige l ensemble des services administratifs du greffe [...] il est responsable de leur fonctionnement. Il définit et met en œuvre les mesures d application des directives générales qui lui sont données par les chefs de juridiction. Il tient ces derniers informés de ses diligences». 21. Le malaise des greffiers en chef est patent depuis la montée en charge des prérogatives des services d administration régionaux et des secrétaires généraux. 22. Jean (J.-P.) et Pauliat (H.), «L administration de la justice eneurope et l évaluation de sa qualité», D.,2005,Chr.p Délibération adoptée àl unanimitéparlaconférencedespremiers présidents le 2juin Le Rapport 2006 de la CEPEJ précité met en évidence que sur 45 pays étudiés, seuls 13 dont la France, font l objet d une gestion administrative etbudgétaire commune siège/parquet.

8 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 13 par la construction ou la rénovation immobilière des juridictions et le développement de l équipement informatique. La qualité de la formation continue à l École nationale de la magistrature,laformation spécifiquedescadresàl administration etlagestion desjuridictionsdepuisle milieudesannéesquatre-vingt,l accélération dueàlaloi organiquerelative aux lois de finances et àla montée en puissance des services d administration régionaux, ont accompagné des évolutions qui, peu àpeu, ont transformé les mentalités dans l institution judiciaire qui afait preuve deréelles capacités d adaptation. Parler de service public de la justice 24,de productivité judiciaire, ne constitue plus aujourd hui un tabou, même si ce discours est équilibré par des exigences légitimes portant sur la spécificité du processus juridictionnel et de la qualité 25 qui doit s attacher aux décisions de justice. Parmi les réformes tendant àmoderniser l institution, on peut relever en 1991 la tentative infructueuse dehenri Nallet 26 d instaurer la départementalisation. Pierre Méhaignerie afait voter la loi du 8 février 1995 relative àl organisation des juridictions etàlaprocédurecivile,pénale etadministrative,prévoyantle transfert de tâchesde juges aux greffiers,instaurant les assistants de justice,la conciliation et la médiation judiciaire, étendant les compétences du juge unique. La dernière décennie s est caractérisée par le développement des politiques publiques de la justice :politique de laville,aide juridique et accès au droit,mise enplace des maisons de justice 27,et concomitamment,du secteur des associations concourrant au service de lajustice, en particulier dans le domaine de l accès au droit et de l aide aux victimes.également,par la création des pôles de compétenceenmatièrepénale,depuislespôlesfinanciers en jusqu aux juridictionsinterrégionales spécialisées créées par la loi dite «Perben II»du9mars 2004 pour lutter contre la criminalité organisée. La coopération judiciaire européenne, l instauration des magistrats de liaison, la mise enplace duréseau européen de formation des juges ont ouvert l institution àde nouvelles approches. D autres évolutions importantes sont en cours, notamment le programme de dématérialisation des procédures. Ces évolutions technologiques ont également une influence sur la façon d aborder la réforme emblématique delacarte judiciaire. QUAND LA CARTE JUDICIAIRE EST AU MENU POLITIQUE 29 Depuisunsiècle,àchaqueannoncederéforme,quand lacartejudiciaireest aumenu politique,lesdébats opposenttoujours le nationalaulocal,lesgrandscentresurbainsaux territoires ruraux,les élites administratives,porteuses d une rationalité organisationnelle et d une volonté d économies budgétaires,aux notables locaux,aupremier rang desquels les avocats,défendant une «justice deproximité»et la présence des services de l État Guigou (E.) et al., Le service public de la justice,o.jacob, Cavrois (M.-L.),Dalle (H.),Jean (J.-P.) dir., La qualité delajustice,ladocumentation française, Qui par contre apu réussir en 1991 deux réformes difficiles, celle des professions judiciaires et juridiques et celle de l aide juridique dont il atriplé le budget. 27. Loi du 18 décembre 1998 sur l accès au droit et les modes alternatifs de résolution des litiges,fixant le statut des maisons de la justice etdu droit. 28. La loi du 2juillet 1998 instaure lafonction d assistants spécialisés, collaborateurs du parquet ou du juge d instruction,issus d autres administrations et mis àla disposition des pôles économiques et financiers créés dans huit cours d appel. 29. Cf.sous cemême titrejean(j.-p.), Dalloz,ActualitéjuridiquePénal,décembre2007,p. 507 etle dossier consacré àcesujet. Ibid,«La mythique réforme de la carte judiciaire,entre justice deproximité etspécialisation des contentieux»,in Cadiet (L.) et Richer (L.), Réforme de la Justice,réforme de l État, op.cit.,pp Du juge de paix au tribunal départemental. Histoire delajustice,actes du colloque du17 mars 1995, Association française pour l histoire delajustice,1997.

9 14 JEAN-PAUL JEAN L héritage historique peut se résumer àquelques épisodes marquants :la pléthore d implantations judiciaires de l Ancien régime,la nouvelle rationalité révolutionnaire,le schéma napoléonien qui fixe lesocle actuel 31. En 1789, les Révolutionnaires ont fondé la division territoriale administrative et judiciaire sur l égalité spatiale,selon le schémadépartemental,présenté parthouretdevant l Assemblée nationale 32.Le décret du 3mars 1790 établit 83 départements, 547 districts et 6000 cantons, avec un tribunal par district. La grande loi des août 1790 fixe à habitants le seuil des tribunaux d instance. Les tribunaux criminels sont installés l année suivante auchef-lieududépartement.le Directoire abandonne le districtauprofit du département et on passe d un territoire judiciaire trop exigu àun territoire trop vaste, entraînant une désorganisation totale.sous le Consulat,la loi sur l organisation judiciaire du 27 ventôse de l anviii (17 mars 1800)remet tout le système à plat et crée les tribunaux de première instance dans chacun des 398 arrondissements de âmes chacun. La carte judiciaire actuelle est héritée de ce schéma puisque, de l An VIII àla Première Guerre mondiale, seules huit villes ont perdu leur statut de chef-lieu d arrondissement,malgrédenombreusesvelléitésde réforme expriméesdansplus d une centaine de projets de modifications.depuis deux siècles,seules deux réformes ont profondément marqué le système judiciaire. La première est celle conduite par Raymond Poincaré au vu de l étatdesfinancespubliquesetde lanécessitéderembourserlesemprunts faits aux États-UnispendantlaGrande Guerre. Deux décrets-loisdu3septembre1926,quiconstituaient le versant judiciaire de lapolitique de réduction de la dette publique, instaurent le tribunaldépartementaletsuppriment227 tribunaux,dessous-préfecturesetdesprisons. Toutes les petites villes semobilisèrent autour des élus locaux de la «République des avocats». Dès 1929, furent instaurées autant de sections du tribunal départemental que de juridictionssupprimées,avantquelaloi du22août 1930 ne supprime le tribunaldépartemental, les sections redevenant tribunaux de première instance 33.D où unretour àla situation antérieure,qui perdura jusqu en LA RÉFORME DEBRÉ Après des intentions non suivies d effets àla Libération, et une lente dégradation de la situation des tribunaux sous la Quatrième République, la seule vraie réforme achevée depuis la Révolution aété celle menée tambour battant par Michel Debré en En sept mois,le garde des sceaux, par ordonnances et décrets, ignorant les protestations des élus locaux, réforma le Conseil supérieur de la magistrature, créa le Centre nationald étudesjudiciairesetréalisalaréforme de l organisation judiciaire 34.Ilsupprima les justices de paix et 150 tribunaux d arrondissements, établit les tribunaux de grande instance en tant que juridiction de droit commun, et fonctionnarisa les greffes.seuls les tribunaux de commerce échappèrent àcette restructuration. 31. Chauvaud (F.),«La carte judiciaire dans tous ses états,de la Révolution aux années 1930», in Cadiet (L.) et Richer (L.), Réforme de la Justice,réforme de l État, op.cit.pp «Une bonne administration de la justice paraît attachée aux trois conditions suivantes :1 que les tribunaux ne soient pas plus nombreux que nel exige la nécessité réelle du service ;2 qu ils soient cependant assez rapprochés des justiciables,pour que ladépense etl incommodité des déplacements ne prive aucun citoyen du droit de se faire rendre justice ;3 que hors les cas où la faculté del appel est plus une aggravation qu une ressource, il yait toujours deux degrés de juridictions»,thouret, «Discours sur la réorganisation judiciaire», 24 mars 1790, Les grands orateurs de la Révolution française,i,les Constituants,LaPléiade,1989,p s. 33. Royer (J.-P.), Histoire delajustice,3 e édition 2001,p. 771 s. 34. Commaille (J.), Territoires de justice. Une sociologie politique delacarte judiciaire,puf,1999.

10 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 15 Michel Debré voulait moderniser la justice enl inscrivant dans le mouvement de modernisation de l État.Il rendit irréversible la réforme en étendant la compétence des avocats etdeshuissiers desjuridictionssuppriméesauressort desnouveaux tribunaux de grande instance, tout en mettant fin àl office des avoués auprès de ces juridictions.les magistrats soutinrent la réforme qui fut aussi l occasion d améliorer leur recrutement 35, de revaloriser leur statut et leurs salaires,jusqu alors dérisoires. Contrairement àcequi est souvent affirmé, la carte judiciaire évolua, les trente annéesquisuivirent,pour tenircomptedesévolutionsdémographiques 36,essentiellement par la création de quatre cours d appel et de grands tribunaux dans les nouveaux départements de larégion parisienne,àbobigny,nanterreetcréteil 37.Maisaucune juridiction ne fût créée dans les villes nouvelles. DES VELLÉITÉS CONSTANTES DE RÉFORME Le débat sur la réforme de la carte judiciaire s est accéléré depuis la fin des années quatre-vingt,l augmentation indispensable des moyens attribués àla justice étant conditionnée par le ministère des finances àune modernisation de son administration et àla fermeture des sites judiciaires inutilement entretenus.henri Nallet engagea le processus en 1990 et expérimenta une démarche fondée sur la départementalisation qui se heurta àde fortesoppositions.en1993,pierreméhaignerie mandatauncomitéderéorganisation du ministère de lajustice pour construire des hypothèses de suppression de juridictions àpartir de leur activité réelle.la loi du 8février 1995 permet,de façon très pragmatique, d offrir une grande souplesse d adaptation au fonctionnement des juridictions (délégations de magistrats, chambres détachées, audiences foraines, statut des magistrats concernés par la suppression d une juridiction). JacquesToubon lança en 1996 une vaste consultation sur la carte judiciaire, mais en affirmant qu aucune évolution n interviendrait sans consensus local. Le rapport Casorla proposa en 1997 une redéfinition des contentieux soumis au tribunal depremière instance, ainsi que lacréation de guichets uniques de greffe. Élisabeth Guigou créa, fin 1997,une Mission de réforme de la carte judiciaire. Cette équipe pluridisciplinaire utilisa les méthodes de la Délégation àl aménagement du territoire (DATAR), intégrant l activité des juridictions, mais aussi laprise encompte les solidarités territoriales,les temps de trajet,privilégiant les échanges sur le terrain àpartir des évolutions géographiques, économiques et humaines 38.Cette méthode de «surmesure»,expérimentée dans six cours d appel sur le seul champ des tribunaux de 35. Compte tenu de la crise des effectifs,michel Debré voulait recruter des étudiants brillants des grandes universitésquijusque-làne voulaientpasêtreaffectésdans«despetits tribunaux perdus aufond d une province Leregroupementdesjuridictionsdansleslocalitéslesplus importantesdevrait,avecd autresmesures,contribuer àredonner àla magistrature une place éminente».cité par Anne Boigeol, «L Histoire d une revendication, l École nationale de la magistrature », Cahiers du CRIV, Création des cours d appel de Reims (1967), Metz (1973),Versailles (1975) et Papeete (1981), des tribunaux de grande instancedebobigny,nanterreetcréteil (1967),destribunaux de commercedecréteil (1985) Bobigny(1986),Douai(1988),Foix(1989),tandisquefurentsupprimés11 conseilsde prud hommeset142greffes détachés n ayant plus aucune activité. 37. Balle,Bastard,Ensellem,Garioud, La création de tribunaux de grande instancedanslesnouveaux départements de la région parisienne.une analyse sociologique d un changementinstitutionnel,centre desociologie des organisations,rapport de recherche,cnrs/ministère delajustice, Errera (Flavien),«État des lieux dans l ordre judicaire», in Cadiet (L.) et Richer (L.), Réforme de la Justice, réforme de l État, op.cit.

11 16 JEAN-PAUL JEAN commerce,aboutitaudécretdu30juillet1999 supprimant36juridictionsàfaible activité, 16 autres étant décidées en 2003 par Dominique Perben. Soit au total, sans drame, la suppression de près d une juridiction commerciale sur quatre (il en existait 227 en 1997). Entre temps,la proximité des élections avait neutralisé toute volonté d aller plus loin. Depuis2000,lespetitesjuridictionsontplutôtétérenforcées,puisque,outred importants investissements immobiliers pour nombre d entre elles, 15 tribunaux de grande instance,quin en étaientpaspourvus,sesontvudoteren 2002 d untribunalpour enfants. De même,l instauration par la loi du 15 juin 2000 du juge des libertés et de la détention aabouti,pour des raisons procédurales,àdoter de magistrats supplémentaires de petites juridictions dont l activité pénale ne le justifiait pas vraiment.quant aux territoires de la politique de laville qui n avaient pu bénéficier du service public de justice auxquels ils pouvaient légitimement prétendre,cesont les 120 maisons de la justice etdu droit créées depuis 1989 qui en ont constitué le substrat. La création du juge de proximité par la loi du 9septembre 2002 s est inscrite dans ce mouvement. PENSER LES TERRITOIRES DE JUSTICE L incohérence delacarte judiciaire par rapport aux découpages administratifs constitue une évidence. Et ce, plus encore si on lacompare àl organisation territoriale de l administration pénitentiaire etde la protection judiciaire delajeunesse, qui ont cependant eu le mérite, àla fin des années quatre-vingt-dix, de se structurer au niveau départemental. De même,le ministère de l intérieur a-t-il réussi laréforme organisationnelle des territoires respectifs des services de la police etde la gendarmerie.les compétences de police judiciaire ont été rationalisées, tandis que lagendarmerie nationale réorganisaitson commandementterritorialàpartirdesrégionsetdéfinissaitdanscecadre les zones de compétence des sections de recherche 39.Face àcette structuration, la complexité del organisation judiciaire constitue un handicap, notamment pour les 181 parquets et 35 parquets généraux chargés d exercer l action publique et de diriger la police judiciaire. Mais l organisation judiciaire ne peut pas se concevoir àpartir du seul champ pénal et une réforme de l organisation judiciaire doit se penser autrement qu à travers la seule suppression de petites juridictions.il convient plutôt de partir des différents niveaux de besoins des justiciables,des modalités et de la qualité des différentes prestations offertes par la justice (accès au droit, consultation, modes alternatifs de règlement des litiges, justicedeproximitéetjusticespécialisée ) 40.La réflexion doitaussiportersur lanature du service delajustice deproximité au temps de l informatique etdes téléprocédures,de l organisation du travail, des permanences, de la mobilité des personnels, des temps et modalités de déplacement, de la nécessaire redistribution des contentieux entre les tribunaux de grande instance etles tribunaux d instance 41. Àl instar du secteur de la santé qui s est organisé en médecine de réseau autour de l hôpital général etdes soins àdomicile, les hôpitaux en pôles de spécialités, la justice 39. Mouhanna (Christian),«La répartition des forces de sécurité sur le territoire :des leçons àtirer pour la carte judiciaire?», Dalloz,Actualité juridique Pénal,décembre 2007,p Jean (J.-P.), audition par la commission d enquête del Assemblée nationale sur les tribunaux de commerce,rapport 1998,tome II auditions,p. 410 s. 41. Dalle (H.) et Jean (J.-P.),«Moderniser la justice etles tribunaux», in Soulez-Larivière (D.),Dalle (H.) dir., Notre Justice, op.cit.

12 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 17 pourrait déployer ses services sur différents niveaux.auniveau local,un point d accès au droit ou unguichet unique degreffe, aucontact direct des usagers, s appuyant sur les réseaux informatiques et Internet.Au niveau intermédiaire, les petites juridictions pour les contentieux de proximité, soit tous ceux traités actuellement en juge unique par le juge d instance ouau tribunal degrande instance, en matière civile ou pénale, dans lesquels la présence des justiciables est nécessaire, ainsi les affaires familiales et les tutelles.àune plus grande distance, les contentieux plus rares pour les justiciables et la constitution de pôlesjudiciairesspécialisés,dotésde moyens adhoc,dansdesjuridictions départementalesourégionalesde plus grande taille,desserviesparlesprincipaux axesde transport.cetteapproche nécessitedepasserparlaloi,doncaffronterlesparlementaires élus locaux ;elle est parconséquentplus complexeetplus difficile àmettreenœuvreque des suppressions de tribunaux par décret en Conseil d État. LA CARTE JUDICIAIRE, ENTRE PROXIMITÉ ET SPÉCIALISATION Pour ce qui concerne la matière pénale, derrière un processus de réforme très médiatisé etconflictuel,l évolution des structures judiciaires abeaucoup progressé àbas bruit,de façon plutôt consensuelle chez les professionnels. La loi du 5mars 2007 tendant àrenforcer l équilibre delaprocédure pénale va dans le sens de la spécialisation au niveau départemental,par la compétence exclusive donnée aux juges d instruction composant un pôle de l instruction pour connaître des informations en matière decrime, ou encore lorsqu une co-saisine de juges est décidée 42. L objectif fixé est la mise enœuvre delacollégialité del instruction au 1 er janvier 2010, qui va accélérer le mouvement de regroupement des procédures et des moyens de la justice spécialisée. Cette spécialisation s est construite progressivement depuis trente ans par grandes thématiques, depuis la loi du 6 août 1975 créant au niveau de chaque cour d appel une juridiction spécialisée en matièreéconomiqueetfinancière 43 jusqu àlaloi du9mars 2004 créant les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) 44. D autresspécialisationsexistent,telle lacompétencenationale dutribunaldegrande instance deparis en matière d actes terroristes (article du code de procédure pénale), concernant également l application des peines depuis la loi du 23janvier Les seules juridictions de Paris et Marseille possèdent une compétence interrégionale, chacune sur le ressort de plusieurs cours d appel,pour connaîtredesaffairesrelativesaux produits de santéetdesproduits destinésàl alimentation,lorsqu ellesapparaissentd une grande complexité 45.En matière depollution des eaux maritimes par rejet des navires, six tribunaux sont compétents, chacun sur le ressort de plusieurs cours d appel, correspondant àune face maritime de métropole ou àdes eaux territoriales entourant 42. Art.52-1 du CPP applicable àcompter du 1 er mars Deffains,Giudicelli-Delage, Godefroy,Lascoumes,Massé, Staziak, dir., Le dispositif judiciaire delutte contre lacriminalité économique etfinancière,publications de l Université depoitiers,novembre Juridictions interrégionales établies àbordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy,Paris, Rennes et Fortde-France (art.d47-3 et D47-8,CPP). 45. Art.D47-5 CPP issu du décret du 16 septembre Marseille pour le ressort de 7cours d appel et Paris pour les 28autres dont les DOM-TOM. Ce regroupement est ainsi intervenu pour toutes les procédures relatives aux risques liés àl exposition àl amiante.

13 18 JEAN-PAUL JEAN les départements d outre mer 46.Le tribunal degrande instance deparis peut être saisi pour toutes les affaires apparaissant d une grande complexité,et bénéficie d une compétence exclusive lorsque les infractions ont été commises àbord d un navire français,hors des espaces maritimes sous juridiction française (article ducode de procédure pénale). Il paraît étonnant, en revanche, que le législateur, pourtant toujours prolixe en matière pénale,n ait pas encore prévu la nécessaire saisine concurrente d une juridiction régionale spécialisée en matière d accidents collectifs,d avion ou de train,par exemple. Lesparquets lesplus importants,auprèsdesjuridictionsinterrégionalesspécialisées, disposentde compétencesnationalesouinterrégionalesquileur offrentunniveaud intervention adéquat pour lutter contre lagrande criminalité, comme dans la plupart des grands pays européens.ces pôles de compétences dont disposent aussi d autres juridictionsimportantes,notammentlorsqu ellessesituentdansune zone frontièreouprèsd un grand aéroport (Bobigny, Créteil) constituent le socle de la coopération judiciaire européenne et internationale qui réclame un haut niveau de technicité etde stratégie, une capacité àéchanger et àregrouper des informations avec les magistrats spécialisés des autres pays. CARTE JUDICIAIRE ET MODERNISATION DE LA JUSTICE Cette recomposition des structures et des compétences au sein de l appareil judiciaire,commune àd autres secteurs de l État,dessine progressivement trois modèles de juridictions au pénal sur lesquels les contentieux civils vont sans doute s aligner :les plus petites, traitant les contraventions et les délits relevant du juge unique, les contentieux civils de proximité ;les juridictions de niveau départemental pour les affaires instruites par les pôles de l instruction et tous les contentieux jugés en collégialité ; quelques juridictions compétentes pour connaître des dossiers très complexes et spécialisés. Ces évolutions vont sepoursuivre avec l intégration inéluctable des parquets des petits tribunaux dans les plus importants disposant d un pôle de l instruction. Elles vont accélérer la spécialisation des cabinets d avocats, l exercice encabinet de groupe et changer les modes d organisation de la profession. Quelles que soient par ailleurs les critiques qu on peut apporter àla méthode suivie dans l actuel processus de réforme de la carte judiciaire, les professionnels du monde judiciaire sont conscients de ce que des recompositions essentielles sont en cours, et qu elles auront des effets déterminants sur lesconditionsd exercicedeleursmétiers.la réforme de lacartejudiciaireconstitueainsi le révélateur d un processus beaucoup plus profond de modernisation de la justice. 46. Art CPP issu de la loi du 3mars Les juridictions spécialisées définies par le décret du 11 février 2002 sont Le Havre, Brest, Marseille, Fort-de-France, Saint-Denis de la Réunion et Saint-Pierre-et- Miquelon.

14 LE CHANTIER OUVERT DES RÉFORMES DE LA JUSTICE 19 ANNEXE Carte judiciaire :la «réforme Dati» La carte judiciaire se compose de près de juridictions,implantées sur plus de 800 sites.le nouveau schéma d organisation repose sur une base réglementaire,les décrets de suppression intervenant début 2008 pour une mise en œuvre sur trois ans. En 2008,sera terminée la mise en place des pôles de l instruction. Interviendront ensuite progressivement les suppressions effectives : en 2008,de 63 conseils de prud hommes sur 271; en2009, de 55 tribunaux de commerce sur 185 et le transfert de la compétence commerciale de 23 tribunaux de grande instance aux tribunaux de commerce; en 2010, de 178 tribunaux d instance sur 473, ainsi que des greffes détachés,sauf à transformer certains en tribunaux d instance; en 2011,de 23 tribunaux de grande instance sur 181. La carte des cours d appel n est pas touchée par la réforme. Àla suite des critiques selon lesquelles le projet de réforme n intégrait pas la question pourtant fondamentale de la répartition des contentieux,qui exige de passer par la loi, le recteur Serge Guinchard, professeur émérite àl Université de Paris II, a été mandaté le 14 janvier 2008 par le Garde des sceaux pour présider un groupe de travail sur la répartition des contentieux civils entre juridictions, chargé d étudier notamment :la simplification de la répartition des contentieux entre les juridictions et lesrèglesde procédurenécessitéesparcetteorganisation,laspécialisation descontentieux les plus techniques et la déjudiciarisation de certains contentieux dont celui du divorce par consentement mutuel, ainsi que laredéfinition des modes de traitement des affaires et des critères de l intervention du juge. La commission doit rendre son rapport le 30 juin 2008.