COUR DES COMPTES. Synthèse. du Rapport public thématique Mai Les aides à la pierre :

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1 COUR DES COMPTES Synthèse du Rapport public thématique Mai 2011 Les aides à la pierre : l expérience des délégations de l Etat aux intercommunalités et aux départements Avertissement Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l utilisation du rapport de la Cour des comptes. Seule le rapport engage la Cour des comptes. Les réponses des administrations et des organismes concernés sont insérés dans le rapport.

2 Sommaire Présentation Un dispositif original fondé sur le volontariat La construction de nouveaux logements sociaux : un succès reposant sur des bases fragiles La rénovation du parc privé : une délégation plus complexe à mettre en oeuvre Conclusion Recommandations

3 Présentation Depuis longtemps, la construction de logements sociaux est un des éléments clés de la politique menée par l Etat en faveur du logement. Un effort particulier a été entrepris pour la rénovation de l habitat ancien avec les interventions de l Agence nationale de l habitat (Anah). Du ressort de l Etat, ces deux aspects de la politique en faveur du logement étaient, particulièrement le premier, mis en oeuvre par des directions d administration centrale qui répartissaient les moyens entre des échelons locaux (services déconcentrés auprès des préfets) placés sous leur contrôle. A partir de 2004, en application de la loi libertés et responsabilités locales, l Etat a proposé aux intercommunalités et aux départements d exercer ces prérogatives. Ce mécanisme, appelé délégation des aides à la pierre, très original sur le plan de la méthode, car il n est ni une décentralisation, ni une déconcentration, a connu un succès certain auprès des responsables locaux. Aujourd hui, la moitié de la population métropolitaine est concernée par ces accords de délégation. Sept ans après le début de l expérience, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes ont voulu prendre la mesure de ce qui a déjà été réalisé. Pour ce faire, la Cour a conduit ses investigations auprès du ministère chargé du logement : à la direction générale de l aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et dans huit directions régionales. Dix chambres régionales des comptes ont, par ailleurs, examiné les comptes de gestion de quinze délégataires, ainsi que celui des communes associées et des offices publics d habitat, de sociétés d économie mixte ou d autres acteurs qui leur sont liés. Il apparaît que cette délégation a permis de mobiliser les énergies sur le terrain et de rassembler des moyens financiers accrus. Les résultats sont encourageants pour ce qui concerne la construction de logements sociaux mais plus décevants pour la rénovation du parc privé. 5

4 Cour des comptes 1 Un dispositif original fondé sur le volontariat La délégation des «aides à la pierre» : un dispositif novateur Le dispositif très particulier de la délégation est intervenu à un moment où les pouvoirs publics cherchaient à infléchir la politique du logement en redonnant une forte impulsion aux aides à la pierre. La loi de programmation pour la cohésion sociale en janvier 2005, puis en mars 2007, la loi instituant le droit au logement opposable (DALO) ont en effet promu des objectifs ambitieux de construction de logements sociaux nouveaux et de rénovation du parc ancien. C est en 2004 que l Etat a donné la possibilité aux intercommunalités et aux départements, qui le souhaitaient, de mettre en œuvre, via un mécanisme de délégation, les aides à la construction, à l acquisition, à la réhabilitation et à la démolition de logements locatifs sociaux, ainsi que des aides destinées à la rénovation de l habitat privé, formant un ensemble que l on appelle plus communément «aides à la pierre». Si elles ne représentent pas des crédits budgétaires très élevés, ces aides comprennent aussi des crédits bonifiés sur des durées très longues et des exonérations d impôts. Construire un logement social engage donc les finances publiques pour plusieurs années. Lorsque le délégataire est un établissement public de coopération intercommunal, il doit avoir déjà approuvé un programme local de l habitat (PLH) dont l objet est de fixer des objectifs chiffrés en matière d habitat et d indiquer les moyens à mettre en œuvre pour le réaliser. En l absence de candidature d un EPCI ou pour le ressort excluant le périmètre des EPCI ayant conclu une convention, le département peut également se porter volontaire. Une convention est alors conclue avec l Etat pour une durée de six ans ; elle définit les objectifs et fixe les modalités d évaluation, notamment un bilan d exécution à mi-parcours. Elle arrête le montant des droits à engagement alloués au délégataire et celui des crédits que ce dernier affectera à la réalisation des opérations sur son budget propre. Elle précise également, en accord avec la Caisse des dépôts et consignations, l enveloppe de prêts que cet établissement peut affecter aux opérations retenues. Synthèsedu Rapport public thématique de la Cour des comptes 7

5 Un dispositif original fondé sur le volontariat 8 L obtention des prêts de la Caisse des dépôts et consignations est conjointe à l attribution de subventions de l Etat et des exonérations finales qui sont liées. Le délégataire peut majorer, sur ses financements propres, les subventions déterminées selon le barème arrêté par l Etat, dans la limite de 5 %, exceptionnellement portée à 25% pour surcharge foncière. S agissant des modalités de gestion, l Etat propose la mise à disposition des directions départementales des territoires (DDT, les anciennes DDE) et du réseau de l Anah, aujourd hui inséré dans les services déconcentrés de l Etat mais laisse aussi la possibilité aux délégataires d assurer eux-mêmes l instruction. En 2011, 108 délégataires se sont engagés dans cette voie, dont 27 départements, la quasi-totalité des communautés urbaines et le tiers des communautés d agglomération. Un dispositif qui s inscrit dans un cadre en évolution La délégation des aides à la pierre s est insérée dans un ensemble de dispositions législatives qui ont beaucoup évolué. Tant la gouvernance des bailleurs sociaux que celle de l Anah, ont été profondément modifiées. L administration territoriale de l Etat a aussi évolué pendant la période. Au niveau régional ont été constituées des Directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement (DREAL). Dans les départements, les questions d urbanisme, d offre de logement social et de rénovation urbaine relèvent des directions départementales des territoires (DDT). La demande de logements et les relations avec les demandeurs relève des directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) ou des directions départementales de la protection des populations et de la cohésion sociale (DDPPCS). Dans ce nouveau cadre, il n est pas sûr que l action de l Etat puisse encore s exercer comme il le faudrait, l Etat n ayant plus partout les moyens d exercer ses compétences. La délicate articulation des délégataires avec les communes Les délégataires ne disposent que de pouvoirs propres restreints et doivent, pour mettre en œuvre opérationnellement leur délégation, trouver un accord avec les collectivités

6 Un dipositif original fondé sur le volontariat chargées de la compétence en matière d urbanisme, voire d habitat. La proximité territoriale facilite en général des négociations pragmatiques à même d éviter des blocages préjudiciables, mais au risque de fragiliser parfois le positionnement des délégataires. La mise en œuvre du dispositif de la délégation n'a toutefois pas été l'occasion de résoudre la dichotomie entre les compétences urbanistiques de la commune (PLU, DPU, ZAC et réserves foncières qui en découlent) et les compétences en matière d habitat des intercommunalités. Une indispensable clarification C'est pourquoi il est indispensable que soient clarifiées en temps utile, après une évaluation partagée, les orientations que les pouvoirs publics entendent retenir pour l avenir. Rien ne serait en effet plus préjudiciable à la poursuite et à l amplification nécessaire des efforts qu un attentisme prolongé. En tout état de cause, une poursuite du dispositif actuel de délégation ne pourrait se concevoir que très temporairement et dès lors que le terme ultime en serait précisément déterminé. Plusieurs options sont envisageables. La généralisation du système de la délégation constituerait une piste ; la décentralisation généralisée représente une autre voie. Quelle que soit la solution retenue, les pouvoirs publics ne peuvent faire l économie d une réflexion d ensemble. En effet, il ne s agit pas seulement du devenir d un mode de gestion ou de son unification dans une vision de bonne administration. Bien plus profondément, la question posée concerne à la fois la détermination d une nouvelle articulation entre les responsabilités de l Etat et celles des collectivités territoriales et la question, tout aussi délicate, des compétences respectives des différents niveaux d'administration territoriale en matière de logement et d habitat d une part, d'urbanisme d'autre part. 9

7 Cour des comptes 2 La construction de nouveaux logements sociaux : un succès reposant sur des bases fragiles Une augmentation du nombre des logements sociaux et très sociaux financés La mise en œuvre de la délégation s'est accompagnée d'objectifs de construction ambitieux (plus de logements par an). Ces derniers ont été déclinés par région, et sous l'égide du préfet, répartis entre zones déléguées et non déléguées, au risque parfois d une surestimation des besoins locaux et au prix d une concertation inégale. Néanmoins, les délégataires ont, dans l'ensemble, largement pris leur part de l'effort demandé. Si les objectifs sont comparés à la population concernée, l'engagement des délégataires a été plus fort que celui des zones hors délégation, particulièrement pour les logements sociaux et très sociaux (PLUS et PLA-I). Confronté à de très fortes tensions sur le marché du logement, l Etat a mobilisé tous les financements possibles. Les résultats ont été à la hauteur des attentes. Globalement le nombre de logements sociaux annuellement financés est passé de à La progression du nombre de conventions signées a fait jouer aux délégataires un rôle croissant, désormais majoritaire : en 2009 le nombre de logements financés dans le cadre de délégation a atteint , soit 56 % du total de l année. La progression des logements très sociaux est aussi plus forte au sein des logements lancés par les délégataires ; c est un point essentiel pour répondre aux attentes des demandeurs. Mais un manque d informations sur les logements effectivement livrés Néanmoins, du fait du système d'information retenu par l'administration centrale, déjà critiqué à 11

8 La construction de nouveaux logements sociaux 12 plusieurs reprises par la Cour (1), le suivi du plan de cohésion sociale ou des objectifs de la loi DALO ne concerne que les logements financés et non pas les logements livrés ; en cela, il est cohérent avec les indicateurs retenus pour le programme budgétaire 135 "Développement et amélioration de l'offre de logements" qui ignore la production de logements et ne retient que son financement. L'État n'a pas su, ou pas voulu, adapter son système d'information, de nature essentiellement budgétaire, pour suivre de manière opérationnelle et concrète les opérations lancées. Les délégataires, en revanche, ont progressivement développé, à l'échelle locale, des outils d'information qui leur permettent de mieux suivre la consommation des crédits et d'affiner leur connaissance des marchés et des coûts de la construction. Une minorité de délégataires a souhaité, dès l'origine ou lors du renouvellement de la délégation, assurer elle-même l'instruction des aides, sans recourir à une mise à disposition des services de l'etat (DDE puis DDT) ; parmi eux, certains envisagent désormais la mise au point d'un système d'information autonome. Il revient donc à l'etat, s'il veut conserver son pouvoir d'information et d'expertise, de pouvoir proposer des outils de suivi modernisés et adaptés. Des initiatives pour régler le problème du foncier Le manque de foncier et son coût constituent le premier verrou à la construction nouvelle. Or, la délégation des aides à la pierre s'est faite à droit constant, c'est-à-dire compte tenu du transfert, ancien, aux communes des compétences en matière d'urbanisme. Les intercommunalités délégataires et les départements se trouvaient ainsi les plus mal placés pour disposer de réserves foncières ou pour en constituer. Et l'apport de l'état, en termes de mobilisation de son patrimoine et de celui de ses opérateurs, est resté limité. Les réussites de la délégation sont donc liées au lancement d'une dynamique qui a permis une évolution vers un système partagé. Les communes ont transféré, au cas par cas, une part de leurs pouvoirs aux EPCI, conclu des contrats de territorialisation avec les départements délégataires ou participé d'elles-mêmes aux objectifs communs, éventuellement à travers les sociétés d'économie mixte dont elles sont actionnaires ou au moyen des établissements publics fonciers locaux. Les établissements publics fonciers nationaux intervenaient depuis longtemps pour certains, dans le Nord- (1) Notamment : Rapport public particulier de juin 1994 : Les aides au logement dans le budget de l'etat p.78 et Rapport public 2010 p. 55 (Occupation et gestion du parc locatif social)

9 La construction de nouveaux logements sociaux Pas-de-Calais, par exemple. Leur action est désormais complétée par celle d établissements locaux de création récente. Des réserves foncières sont en cours de constitution. Enfin, concomitamment avec la constitution de réserves foncières, certaines intercommunalités ont développé des aides spécifiques dites de compensation du surcoût foncier ; elles ont aussi eu recours à des modes d intervention nouveaux, en procédant à des acquisitions disséminées dans le parc existant ou à venir (ventes en état futur d'achèvement (VEFA) Par ailleurs, le dispositif prévu par l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbain pour favoriser une meilleure répartition des logements sociaux n a pas fait la preuve de son efficacité. L objectif de 20 % de logements sociaux Le texte prévoit, depuis 2002, un prélèvement sur les ressources fiscales des communes ne remplissant pas l objectif de 20 % de logements sociaux. Mais, au sein d'une intercommunalité, le mécanisme est largement privé d effet, du fait de l'application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Cet article définit des modalités d'attribution de la dotation de compensation que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre versent aux communes membres ; le prélèvement éventuellement dû par une commune entre dans l'assiette du calcul, ce qui fait que, pour une fraction déterminée en pourcentage du potentiel fiscal, les versements qu'une commune effectue lui sont retournés. La mobilisation des bailleurs Les organismes de construction de logement social ont été associés au pilotage de la politique du logement social au moyen de conventions nationales qui devaient être déclinées localement, via l'échelon régional. Les plans stratégiques de patrimoine, remplacés aujourd'hui par les conventions globales de patrimoine auraient en outre dû doter les organismes HLM de priorités claires, en accord avec les programmes locaux de l habitat existants. 13

10 La construction de nouveaux logements sociaux Toutefois, face à l'inefficience de ces outils, ce sont les initiatives volontaristes des collectivités délégataires et des bailleurs qui ont permis de répondre à l objectif de relance de la construction du logement social. Les délégataires ont passé convention avec les bailleurs publics dont ils constituent la collectivité de référence mais aussi avec les bailleurs privés. La loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine avait en effet prévu que les EPCI qui n étaient pas déjà actionnaires de référence deviendraient actionnaires de deuxième catégorie des SA HLM pour un prix symbolique. Certains délégataires ont alors pris toute leur place et des protocoles d accord avec l ensemble des opérateurs de logements sociaux intervenant sur un territoire ont pu être signés. Ils visent au développement d'une offre de logements sociaux en cohérence avec les dispositions de la convention de délégation et offrent aux bailleurs sociaux une base claire permettant d intégrer dans les plans de financement les aides futures. Des délégataires se sont, de plus, engagés dans un partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations pour proposer aux bailleurs la mise en place d une ligne globale de financement pluri - annuel valant contrat de prêts multi - produits auprès de la Caisse de dépôts et garantie d'emprunts de la collectivité. Les conventions tripartites, reliées aux conventions d'objectifs conclues avec les mêmes bailleurs, ont facilité la mobilisation des ressources et raccourci les délais d'ingénierie financière et administrative. 14

11 Cour des comptes 3 La rénovation du parc privé : une délégation plus complexe à mettre en oeuvre Un pilotage déficient La délégation des aides à la rénovation du parc privé ancien a souffert à l origine d'un défaut de pilotage. Des objectifs novateurs, précis et socialement ciblés, ont été retenus, au plan national par le plan de cohésion sociale comme par la loi DALO mais leur champ ne couvrait qu'une partie de la politique déléguée. Les conventions de délégation ont ainsi inclus, en fonction du contexte local, d'autres objectifs, issus des programmes locaux de l'habitat ou des plans départementaux d'aide au logement des personnes défavorisées, au risque d'une dispersion de l'effort des délégataires. Ce risque s'est avéré d'autant plus prégnant que les délégataires disposaient de peu d'outils de régulation. Le système fonctionne en effet à guichet ouvert, dans la limite des enveloppes financières définies. Dans ces conditions, une politique peut conduire à une explosion de la demande. Quant à la gestion des files d'attente, afin de promouvoir les priorités, elle a été délicate à mettre en œuvre. La quasi-totalité des délégataires ayant opté pour une convention de gestion qui confie à l'anah la responsabilité de l'instruction des dossiers et du paiement des aides, l'efficacité du délégataire a été fonction de sa capacité à faire respecter, par l'agence, les directives retenues. Il en est résulté un positionnement d autant plus difficile que, jusqu'en 2010 où elle s'est dotée d'un système central plus performant, l'agence a assuré le suivi des résultats dans des conditions peu transparentes. Un bilan mitigé et des priorités sociales mal définies En nombre de logements, les résultats, hors effets des contrats passés avec les bailleurs institutionnels, sont proportionnellement plus faibles que ceux des zones hors délégation. Ces dernières, de 2006 à 2009, ont contribué 15

12 La rénovation du parc privé pour 49 % à la production des résultats et les délégataires pour pratiquement 41 %, soit une part inférieure de quatre points à la population moyenne concernée (45 %). Ces résultats modestes s'ajoute une absence de priorités sociales marquées. Si, dans les zones de délégation comme dans celles hors délégations, la proportion d'aides accordées aux propriétaires bailleurs est sensiblement la même, la part des logements réhabilités faisant ensuite l objet d une location sans conventionnement des loyers est très sensiblement supérieure, de l ordre de 10 points, chez les délégataires. A la différence du logement locatif social, la rénovation du parc privé ne peut pas toujours s'appuyer en effet sur un réseau d'acteurs et d'intervenants à même de faire connaître les besoins et de se charger de la mise en chantier des opérations retenues. 16

13 Conclusion La mise en œuvre de la délégation des aides à la pierre a concrétisé les espoirs qui avaient été placés en elle. Malgré l originalité et la complexité de ce dispositif juridique, la délégation des aides à la pierre a su attirer l adhésion d intercommunalités et de départements volontaires qui se sont impliqués fortement pour atteindre les objectifs ambitieux de production de logements locatifs sociaux et, dans une moindre mesure, de rénovation du parc privé ancien. Le volontariat a constitué un élément essentiel de la réussite et il a été accompagné par les délégataires d une mobilisation importante de moyens financiers et humains propres. Cette dynamique tient plus encore à la manière pragmatique dont se sont élaborées de nouvelles coopérations entre les acteurs locaux ; le dispositif de délégation apparaît comme un palliatif des risques de blocage que font surgir l enchevêtrement des compétences et les relations parfois complexes avec les opérateurs de l habitat. Sept ans après sa création, le dispositif a produit des résultats encourageants mais il apparaît en même temps fragilisé par un contexte qui change rapidement. Les délégataires ne disposent plus de la visibilité pluriannuelle des lois de programmation qui avaient présidé à leur création. La réforme territoriale rend incertaine la compétence des départements délégataires des aides à la pierre. En cas de non renouvellement des délégations, l Etat ne serait pas en mesure de reprendre la gestion directe. La délégation apparaît donc peu réversible. La poursuite du dispositif nécessite donc des clarifications, notamment l articulation, en matière habitat d une part, entre les responsabilités de l Etat et celles des collectivités territoriales et les compétences respectives des communes, intercommunalités, départements et régions ; d autre part, en matière d urbanisme, l expérience acquise par les délégataires doit conduire à un nouveau partage, entre les différents acteurs, de la politique de l habitat. 17

14 Recommandations La Cour recommande : d inscrire les délégations de l'etat dans une programmation pluriannuelle fixant des objectifs globalisés et des moyens financiers prévisionnels ; de réviser les systèmes d'information ministériels pour connaître en continu et précisément les résultats obtenus dans les zones sous délégation et hors dlégation en termes de logements effectivement réalisés ainsi que l'effort financier propre des délégataires ; de retirer de l'assiette du calcul de la dotation de compensation le prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui ne remplissent pas l'objectif de 20% de logements sociaux ; d étudier la possibilité d ouvrir, en cas de délégation, dans la comptabilité d un EPCI, un fonds dédié aux acquisitions dans la commune redevable du prélèvement et poser la question du transfert du droit de préemption à l EPCI, jusqu à obtention du taux de logement sociaux fixé par la loi, en envisageant un régime analogue au bénéfice des départements délégataires ; de mettre en place le système unique de suivi des plans locaux de l'urbanisme et des programmes locaux de l'habitat prévu par la loi Molle et la loi portant engagement national pour l'environnement ; de favoriser le transfert aux intercommunalités des compétences en matière d'urbanisme ; de prendre en compte les données des programmes locaux de l'habitat et des plans intercommunaux d'urbanisme dans les conventions conclues entre l'etat et les bailleurs sociaux, dans les opérations ANRU et lors des modifications de zonage ; de fixer à l'anah des objectifs couvrant l'ensemble du champ des aides déléguées, qui puissent ainsi servir de fondement aux délégations ; de poursuivre l'adaptation du système d'information de l ANAH au suivi effectif des délégations ; de maintenir, dans les objectifs retenus, l apport des propriétaires bailleurs, sous condition de loyers maîtrisés, afin de diversifier l'offre de logements sociaux. 18