Le projet Chorus a été conçu pour doter. Chorus : résultats et perspectives

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1 Danièle LAJOUMARD Inspecteur Général des Finances Chorus : résultats et perspectives Le projet Chorus destiné à permettre la mise en œuvre intégrale de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, peut légitimement être considéré comme une réussite. Utilisé par plus de personnes, le système d information Chorus est devenu l outil unique et partagé de tenue des comptabilités budgétaires et de la comptabilité générale de l État. Il constitue désormais le centre du système de gestion de l État et est au cœur de la démarche de dématérialisation et de simplification des procédures financières de l État. Le projet Chorus a été conçu pour doter l État d un système d information financière, budgétaire et comptable unique et partagé, permettant la mise en œuvre intégrale de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août Il avait également pour but de contribuer à l amélioration de la programmation, du suivi et du pilotage de la dépense de l État ainsi qu à la qualité et à la sécurité des opérations. Lors du lancement du projet, à la fin de l année 2006, le choix a été fait de faire reposer Chorus sur un progiciel de gestion intégré (PGI) 1 constituant un puissant outil de standardisation et de rationalisation des procédures et des organisations. Le projet Chorus s inscrivait, ainsi, dans une perspective de transformation en profondeur de la fonction financière de l État. La conduite du projet a été confiée à l Agence pour l informatique financière de l État (AIFE), service à compétence nationale créé par décret n o du 11 février et rattaché au ministre chargé du budget. Le projet, d une ampleur exceptionnelle, peut légitimement être considéré comme une réussite. En effet, de fin 2006 à 2011, l AIFE a mené à bien, dans le cadre d une gouvernance interministérielle et en étroite liaison avec les ministères, la direction générale des finances publiques (DGFiP) 1. Il s agit d un progiciel de l éditeur SAP. 2. Modifié par décret du 2 novembre

2 et la direction du budget, les travaux de construction du système d information Chorus (SI Chorus) et de déploiement de l outil auprès de l ensemble des utilisateurs. Elle a ensuite réalisé, avec la DGFiP, la reprise de la comptabilité générale sur le nouveau système d information Chorus au 1 er janvier Utilisé par plus de personnes (gestionnaires, ordonnateurs et comptables), le SI Chorus est devenu l outil unique et partagé de tenue des comptabilités budgétaires et de la comptabilité générale de l État (I). Il constitue le centre d un système d information dont la rationalisation et l enrichissement ont pour but de permettre à l État d améliorer sa gestion (II). Sur cette base unifiée et rationalisée, s ouvrent désormais des perspectives nouvelles attachées à la dématérialisation des procédures de gestion financières de l État (III). 1 Chorus est devenu l outil unique et partagé permettant de tenir l ensemble des comptabilités exigées par la LOLF 3 3. L article 27 de la LOLF définit les trois comptabilités que l État doit tenir. 4. L article 27 de la LOLF prévoit la tenue de la comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires (ce qui permet donc de suivre la consommation des crédits de paiement). En revanche, la LOLF n évoque pas explicitement une comptabilité permettant de suivre la consommation des autorisations d engagement. La tenue d une telle comptabilité est cependant indispensable pour répondre aux exigences de la LOLF en ce domaine. 5. Sous réserve du cas particulier des budgets annexes. Pour que la LOLF puisse être intégralement appliquée, le système d information Chorus devait permettre de suivre les autorisations d engagement et la consommation des crédits de paiement (les comptabilités budgétaires) 4, de tenir la comptabilité générale de l État et la comptabilité d analyse des coûts (CAC) des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Tout ceci dans un champ couvrant la totalité des ministères et impliquant plus de utilisateurs directs et indirects, au titre des compétences relevant tant des ordonnateurs que des comptables. Compte tenu de son ampleur et de son ambition et afin d éviter les risques d échec, la construction de la solution Chorus a été découpée en plusieurs phases, en commençant par les fonctionnalités de base. C est ainsi que le déploiement s est effectué par vagues annuelles successives, à partir de versions de Chorus progressivement enrichies, permettant le traitement d opérations budgétaires de plus en plus complexes et leur comptabilisation aux fins de suivi des autorisations d engagement et des crédits de paiement. Les deux vagues majeures au 1 er janvier.2010 (vague V4) et 1 er janvier 2011 (vague V6) ont porté chacune sur près de utilisateurs directs de Chorus (utilisateurs «Chorus cœur»), correspondant pour l essentiel aux personnels des centres de service partagés (CSP), des services facturiers et des comptables de la DGFiP. Les personnels des ordonnateurs (les «prescripteurs»), intervenant en amont des centres de services partagés pour exprimer leurs besoins au stade de l engagement juridique et attester du service fait, communiquent avec les CSP à partir d une technologie web («Chorus formulaires») permettant ainsi un usage indirect de Chorus dans des conditions simplifiées. À la fin de l année 2013, le nombre d utilisateurs de Chorus était de dont utilisateurs déclarés dans «Chorus cœur» et utilisateurs de «Chorus formulaires». Avec la dernière vague de déploiement au 1 er janvier 2011, Chorus est devenu l outil d exécution budgétaire commun à toutes les administrations et l unique support de tenue des comptabilités budgétaires de l État 5. L AIFE a ensuite pu procéder, en association avec la DGFiP, à l opération de reprise de la compta - bilité générale de l État dans Chorus au 1 er janvier La DGFiP a fait précéder cette «bascule comp - table» d un important travail de reconception et de simplification du plan comptable de l État précédemment aménagé pour répondre aux besoins du système d information transitoire (dit «du palier LOLF») qui a fonctionné du 1 er janvier 2006 au 31 décembre Elle a également fait évoluer son dispositif de maîtrise de la qualité comptable pour prendre en compte la mutation fondamentale que constitue Chorus. Cette très délicate opération de «bascule comptable» a été préparée pendant l essentiel de l année 2011 et a été réalisée en différentes étapes tout au long du premier semestre 2012 (reprise des balances d entrée, reprise des développements de soldes ) selon un processus permettant d assurer la traçabilité des opérations et de répondre ainsi tant aux attentes des comptables qu aux exigences de la Cour des comptes qui a 36

3 été régulièrement tenue informée de la conception et du déroulement de ces différentes phases. Les comptes de l exercice 2012 ont, ainsi, pu être intégralement tenus dans Chorus. Ils ont été les premiers à avoir été, au début de l année 2013, arrêtés et présentés par le comptable de l État en utilisant cet outil, avant d être audités par la Cour des comptes. Celle-ci, dans son acte de certification des comptes de l État pour l exercice 2012, constate qu «en 2012, la mise en place du progiciel de gestion intégré Chorus s est achevée avec succès, mobilisant fortement l administration afin de sécuriser les opérations réalisées à cette occasion et de valider les données qui y ont été transférées, au regard des exigences d intégrité de l information comptable.» Elle relève que «cette étape étant franchie, il faut désormais réussir l appropriation progressive de cet outil par l ensemble des gestionnaires, la mise en œuvre des contrôles internes appropriés dans ce nouvel environnement et la résolution des difficultés qui pèsent encore sur les comptes de l État». Après avoir développé ce dernier point, la Cour, considère que «la mise en place d un système d information aussi structurant et centralisé que Chorus devrait y contribuer» Le troisième volet comptable tel que prévu par l article 27 de la LOLF, portant sur la comptabilité d analyse des coûts (CAC) a, quant à lui, été mis en œuvre en 2013, pour la confection des projets annuels de performance (PAP) accompagnant le projet de budget pour L utilisation de Chorus permet l amélioration des délais de production des PAP et la fiabilisation des données. Des travaux ont été engagés en étroite liaison avec la DGFiP pour assurer, à partir de 2014, la production des rapports annuels de performance (RAP) qui seront déposés devant le Parlement avec le projet de loi de règlement concernant l exécution du budget Les RAP au titre de l année 2013 devraient ainsi être les premiers à être présentés à partir de Chorus. Il convient de noter que la LOLF ne mentionne pas la tenue d une comptabilité analytique par les services de l État. En revanche, l article 166 du décret sur la gestion budgétaire et comptable (GBCP) du 7 novembre 2012 prévoit que des services de l État ou certaines opérations seront soumis à la tenue d une comptabilité analytique et que les principes régissant cette comptabilité seront fixés par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre intéressé. Des études de faisabilité 6 engagées par l AIFE avec des ministères volontaires, à la fin de l année 2012, ont permis de vérifier, in concreto, la possibilité de tenir dans Chorus une pluralité de comptabilités analytiques répondant à des besoins divers conformément aux dispositions du décret GBCP. Ainsi rien ne s oppose à ce que l outil puisse porter cette nouvelle dimension comp - table lorsque le cadre conceptuel de la comptabilité analytique aura été arrêté et que les services et opérations, objet de l article 166 du décret GBCP, auront été définis. 6. Il s agit techniquement de «proof of concept» (P.O.C) 2 Chorus constitue désormais le centre d un système d information dont la rationalisation et l enrichissement ont pour but de permettre à l État d améliorer sa gestion La conception et la mise en œuvre du SI Chorus se sont accompagnées d une réflexion visant à rationaliser le système d information financière de l État qui comprenait non seulement les applications de comptabilités budgétaires et de comptabilité générale «du palier», mais aussi de nombreuses applications ministérielles de gestion développées tant pour répondre aux impératifs de la LOLF en matière budgétaire que pour satisfaire à des besoins de gestion propres à chaque ministère. La mise en place du SI Chorus rendait redondants nombre de ces outils et a d ores et déjà entraîné la suppression d une soixantaine d applications ministérielles de gestion (sur 80 prévues à terme) et de 13 applications interministérielles (sur 16 prévues à terme). Par ailleurs, l AIFE et les ministères ont conduit et conduisent encore des travaux permettant l interfaçage avec Chorus des applications ministérielles de gestion dont Chorus ne reprend pas les fonctionnalités. Pour ne donner que quelques exemples, l application de liquidation des bourses étudiantes (AGLAE) du ministère de l Enseignement supérieur et de la Recherche a été interfacée au 1 er janvier 2011 tandis que les différentes appli - cations de suivi des stocks du ministère de la Défense le sont progressivement depuis

4 Un autre axe de rationalisation est la mutualisation d applications ministérielles de gestion conduisant à faire évoluer ou à créer une application compatible avec l univers Chorus Un autre axe de rationalisation est la mutualisation d applications ministérielles de gestion conduisant à faire évoluer ou à créer une application compatible avec l univers Chorus et mise ensuite à la disposition des autres ministères qui souhaitent l utiliser. La nouvelle application «Chorus déplacements temporaires» (Chorus DT) relève de cette logique. Au total, ce travail d urbanisation informatique, sous ses différents aspects, a permis la suppression des coûts d exploitation et de maintenance d applications anciennes dont les fonctionnalités sont reprises par Chorus et l amélioration des processus, notamment grâce à la disparition de doubles saisies et de redondances diverses. La mise en place de Chorus a également été l occasion de repenser le système de suivi de l immobilier de l État et de mettre en place en 2010 dans Chorus un dispositif articulé de recensement de l ensemble des biens immo - biliers de l État (module RE-FX) et de comptabilisation des immobilisations (module RE-FI). Cette évolution venait après une importante opération de recensement et de valorisation du patrimoine immobilier de l État en vue de la préparation du bilan d ouverture de l État au 1 er janvier 2006, réalisée sous l égide de la direction générale de la Comptabilité publique 7 dans le cadre des travaux de création d une compta - bilité générale conforme aux exigences de l article 27 de la LOLF. Depuis lors, l évolution de l organisation de la gestion du patrimoine immobilier de l État avec un rôle central attribué à France Domaine a fait évoluer les besoins d information. Des travaux se poursuivent pour donner à ce service, mais aussi aux directions les outils nécessaires pour assumer les tâches de gestion qui leur incombent. De même, l organisation d une «fonction achat» professionnalisée, animée par le service des achats de l État (SAE) a nécessité la mise en place d outils d analyse et de suivi articulés avec Chorus. Des travaux sont également en cours pour rationaliser le dispositif et améliorer l information des acheteurs afin de leur permettre de faire des choix plus éclairés et d être en capacité de négocier les produits et les prix dans les meilleures conditions. 3 Chorus permet d entrer dans une nouvelle phase de modernisation grâce à la dématérialisation des procédures de gestion financières de l État 7. Fusionnée avec la Direction générale des impôts pour constituer, en 2008, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) Parce qu il repose sur un progiciel de gestion intégré (PGI), le SI Chorus est, par nature, porteur de dématérialisation. Partagé entre tous les acteurs d un processus, il assure la description, sans ressaisie de données ni rupture de chaîne, de la totalité des phases et des aspects d une opération et permet l'automatisation du traitement et les échanges de données internes et externes. Des gains d efficacité et de productivité dans les procédures comptables et budgétaires sont donc, en puissance, liés à l outil Chorus. Les projets de dématérialisation permettent de concrétiser ces gains en prolongeant l auto - matisation des échanges et des processus. Ces projets sont désormais largement permis, en tous domaines, par le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre Son article 51 précise, notamment, que «l établis - sement, la conservation et la transmission des documents et pièces justificatives de toutes natures peuvent, dans les conditions arrêtées par le ministre chargé du budget, être effectués sous forme dématérialisée». En mettant en place l outil «Chorus factures», l AIFE avait permis aux services de l État de satisfaire à l obligation d accepter les factures dématérialisées de leurs fournisseurs à compter du 2 janvier 2012, en application de la loi de modernisation de l économie (LME). L AIFE s est désormais mise en capacité de compléter cette réponse initiale en proposant une offre de dématérialisation diversifiée et de grande ampleur, permettant de satisfaire des besoins tant internes qu externes à l administration. La dématérialisation est, en effet, l une des priorités gouvernementales. C est un des leviers mis en œuvre par l État pour moderniser et simplifier ses relations avec les entreprises. C est ainsi que la dématérialisation des factures a été retenue comme une des actions prioritaires 38

5 du plan de modernisation et de simplification pour les entreprises dans le cadre du Comité interministériel pour la modernisation de l action publique (CIMAP) présidé, le 2 avril 2013, par le Premier ministre. Le CIMAP du 18 juillet 2013 a confirmé que la dématérialisation était le corollaire indispensable de la modernisation de l action publique : elle permet la réduction des délais de paiement, la diminution des coûts de fonctionnement tant pour l État que pour les fournisseurs et l amélioration du service rendu. La dématérialisation des factures des fournisseurs de l État, ainsi retenue comme action prioritaire, a été intégrée dans le projet de loi d habilitation à prendre, par ordonnances, diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises, présenté le 4 septembre 2013 en conseil des ministres. La dématérialisation des relations avec les fournisseurs est, de façon cohérente, un des axes de modernisation de la fonction financière de l État défini par le programme ministériel de modernisation et de simplification (PMMS) des ministères économique et financier. Le SI Chorus est en capacité de répondre à ces ambitions et attentes, selon un triple dispositif. Il s agit tout d abord, au sein de l administration, d utiliser les outils du SI Chorus sans matérialiser les documents sous forme traditionnelle. Des dispositifs sont d ores et déjà opérationnels. Ils reposent sur l aménagement des formulaires Chorus et la définition de procédures facilitant l expression de besoin 8, l attestation de service fait 9 ou l émission de demandes de paiement sur la base d un plan de facturation pour les dépenses récurrentes comme celles concernant les fluides (eau, électricité ) ou les baux. Il s agit ensuite, pour les relations avec les fournisseurs, de privilégier les formes natives de dématérialisation qui conduisent à d importants gains de productivité et des réductions de délais de paiement substantielles. L enjeu est d importance puisque les services de l État reçoivent actuel - lement plus de 4 millions de factures par an. La solution de base offre, dans le cadre de l outil «Chorus factures», la possibilité pour les fournisseurs de s inscrire sur un portail et d y déposer leurs factures sous forme dématérialisée. Pour les fournisseurs établissant un volume important de factures concernant l État, la forme adaptée est celle de l échange de données informatisé (EDI). Lorsque les formes natives ne sont pas utilisées par les fournisseurs, la dématérialisation repose alors sur une solution industrielle de numéri - sation : il s agit de transformer les factures en documents numériques qui pourront être ainsi plus aisément et plus rapidement traités dans le cadre du processus Chorus. Après une phase d expérimentation, un déploiement progressif est prévu à partir de La dématérialisation ne concerne pas que le traitement des factures. Elle porte également sur les frais de justice ou le traitement des frais de déplacement des agents de l administration à travers la nouvelle appli cation «Chorus dépla - cements temporaires» (Chorus DT) en cours de déploiement. De même, la plateforme des achats de l État (PLACE), interfacée à Chorus en 2011, permet aux acheteurs de l État de mettre en ligne les dossiers de consultation des entreprises, de publier des avis électroniques, de traiter les offres dématérialisées des entreprises et de notifier électroniquement les marchés à ces dernières. Les entreprises peuvent télécharger les dossiers de consultation mis en ligne et transmettre leurs réponses par voie électronique. C est ainsi toute une gamme de services dématérialisés que le SI Chorus propose, tant pour les entreprises que pour les services de l État et leurs agents. Il répond ainsi à la vocation qui lui a été assignée à sa création : au-delà de sa dimension technique, le projet Chorus a été conçu comme un levier de transformation de la fonction financière de l État au service de la collectivité nationale. *** Au total, le SI Chorus s inscrit dans la volonté politique qui avait présidé à la définition de la LOLF de moderniser, de rationaliser et de mieux maîtriser la gestion des services de l État. Par sa technologie, il porte, en puissance des possibilités de modernisation que les administrations de l État concrétisent en adaptant en permanence les processus aux attentes des usagers. Il contribue à rationaliser des dispositifs informatiques apparus pour répondre en des temps plus ou moins anciens à des besoins qu il couvre désormais largement selon une logique interministérielle qui permet de fédérer les énergies et de mutualiser travaux, outils et expériences. Il permet, au travers des dispositifs comptables dont il est le support, de fournir aux citoyens, à leurs représentants, au Gouvernement, aux instances européennes et aux gestionnaires les informations qui sont nécessaires dans une démocratie moderne et exigeante. 8. Les prescripteurs expriment leurs besoins au travers d un formulaire web (formulaire Chorus) traité par le centre de services partagés concerné pour intégration dans Chorus au stade de l engagement juridique (EJ). 9. Le formulaire service fait en «mode push» donne la possibilité d envoyer automatiquement à l utilisateur concerné un formulaire de service fait, à l approche de la date de livraison. Ce formulaire est notamment utilisé par le ministère des Finances. 39

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