L ADMNISTRATION DES JURIDICTIONS DE L ORDRE JUDICIAIRE EN FRANCE

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1 L ADMNISTRATION DES JURIDICTIONS DE L ORDRE JUDICIAIRE EN FRANCE Marie-Luce CAVROIS 10 Mars 2007 Peut on administrer la Justice? Administrer implique de compter, d organiser, de contrôler, et, l administration est organisée sur un mode hiérarchique, alors que la Justice doit être rendue en toute indépendance, que chaque cas soumis au juge doit être examiné de manière individuelle et avec toute l attention requise quelles que soient les exigences ou les normes de l administration. Pour autant, il est clair que la demande très forte des citoyens à l égard de la Justice ne peut être satisfaite que si la Justice est bien organisée et correctement administrée. En effet, faire face à cette demande de justice implique nécessairement que les juridictions soient managées pour produire des réponses de qualité dans des délais raisonnables. Dans les sociétés démocratiques, le fait de reconnaître aux citoyens un droit à la Justice fait peser sur l Etat l obligation de satisfaire ce droit c est à dire d organiser les moyens publics pour permettre concrètement aux personnes de faire valoir leurs droits en justice; L effectivité du droit à la justice impose donc une bonne administration de la Justice et des juridictions. Les moyens affectés à la Justice étant limités, il convient d en tirer le meilleur parti et de les administrer au mieux de l intérêt général. Ce droit à la Justice est évidemment reconnu au plan européen, en particulier par l article 6 de la Convention Européenne des Droits de l Homme qui consacre le droit de toute personne «à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial». Les exigences de ce texte ont eu des conséquences concrètes en France en matière d administration des juridictions. Ce texte s impose d abord à l Etat, aux pouvoirs exécutif et législatif auxquels il incombe de doter la Justice des moyens suffisants, au plan qualitatif et quantitatif, pour que les procès se déroulent dans des conditions de procédure équitable et impartiale et que les décisions soient rendues dans des délais raisonnables. Ainsi, c est pour satisfaire à l exigence du délai raisonnable que des magistrats supplémentaires ont été recrutés et qu ont été introduits les contrats d objectifs dans les juridictions. Ces exigences s imposent aussi aux responsables des juridictions qui doivent organiser la juridiction pour que celle-ci soit en mesure de juger de manière impartiale, équitable et dans un délai raisonnable. Ces exigences ont un impact concret et quotidien sur la 1

2 manière dont les chefs de juridictions gèrent tant le traitement des procédures que l administration des moyens matériels de la juridiction. En France, une récente réforme budgétaire dite «LOLF» (Loi organique sur les lois de finances) a prévu que les crédits alloués à chaque administration seraient fonction des objectifs et des résultats, et a introduit des indicateurs de performance de l activité publique, cette réforme s est aussi imposée à la Justice sans pour autant attenter à son indépendance. Cette intervention traitera uniquement du management des juridictions de l ordre judiciaire, Madame le président du tribunal administratif de Montpellier traitant des juridictions administratives. Après une brève description du modèle français d administration judiciaire, le management des juridictions sera traité en distinguant deux domaines : - le management juridictionnel, c est à dire l organisation de la juridiction en vue de disposer des conditions optimales de traitement des procédures, sans pour autant aborder la question de la mise en état des affaires (case management). - Le management des moyens matériels de la juridiction. Description sommaire du modèle français d administration judiciaire En France, c est le Ministère de la Justice qui négocie le budget de la Justice dans une première phase préparatoire auprès du Ministère des Finances et ensuite auprès des Assemblées parlementaires (Assemblée Nationale et Sénat) ; Le budget Justice comprend non seulement le budget des juridictions de l ordre judiciaire et administratif mais aussi celui de l administration pénitentiaire et celui de la protection judiciaire de la jeunesse. Cette spécificité mérite d être relevée car ces dernières années le budget de la Justice a été présenté comme étant en augmentation mais le plus souvent l essentiel des moyens nouveaux était absorbé par l administration pénitentiaire pour la rénovation et l extension des prisons. En ce qui concerne le budget consacré aux juridictions de l ordre judiciaire, c est le Ministère de la Justice qui opère la répartition des moyens donnés aux différentes régions judiciaires qui correspondent aux 35 cours d appel. Le choix a été fait de déléguer les moyens (crédits de fonctionnement et une partie des crédits d investissement) au niveau des cours d appel et de doter chaque cour d un service régional d administration (SAR). Ensuite les chefs de la cour d appel répartissent les dotations entre la cour d appel qui constitue aussi une juridiction et les différentes juridictions de premier ressort : (Tribunaux de Grande Instance, Tribunaux d Instance, Tribunaux de Commerce et Conseils de Prud hommes). Ainsi en France, c est le Ministère de la Justice qui décide de la répartition entre les différentes cours d appel des moyens qui leur sont affectés : nombre de postes de magistrats et de fonctionnaires, budgets de fonctionnement et d investissement. On 2

3 relèvera que le Conseil Supérieur de la Magistrature n a aucune compétence à cet égard, contrairement à des pays comme l Espagne ou les Pays Bas. Au niveau de chaque juridiction la gestion quotidienne des moyens : crédits de fonctionnement, affectation des fonctionnaires dans les différents services, est effectuée par un fonctionnaire : le chef de greffe qui est placé sous l autorité conjointe du président et du procureur, c est ce que nous appelons la dyarchie. Une spécificité française : la dyarchie. Cette dyarchie présente l avantage d être deux à réfléchir et à dialoguer sur le management de la juridiction et ensuite d être deux à porter la responsabilité de la décision mais en cas de désaccord la dyarchie peut aussi être facteur d immobilisme ou de réelle difficulté dans le fonctionnement de la juridiction. En effet, on indiquera que le président et le procureur d une juridiction s ils sont tous deux magistrats n ont pas le même statut, le procureur n étant pas indépendant mais soumis à la hiérarchie du parquet et in fine du Ministre de la Justice. On rappellera aussi que le mode de nomination de ces deux magistrats est différent, le président étant nommé sur initiative et choix du Conseil supérieur de la Magistrature alors que le procureur est nommé sur initiative du Ministre de la Justice et après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature. Au niveau d une juridiction, pour les deux chefs de juridiction, le président et le procureur, l enjeu est d utiliser au mieux les moyens, de les «optimiser» pour remplir l ensemble des missions du Tribunal. La difficulté ne réside pas seulement dans la mobilisation des moyens (trop souvent insuffisants) mais aussi dans la détermination des objectifs à atteindre qui ne sont pas nécessairement communs et peuvent être concurrents. I. Le management de la «production juridictionnelle» Le juge est indépendant, la qualité de sa décision peut être contrôlée par la voie du recours devant une juridiction de degré supérieur mais il convient d organiser la juridiction pour permettre que les affaires soient jugées dans de bonnes conditions. Une bonne administration de la «production juridictionnelle» vise à obtenir : 1 des décisions de qualité 2 des conditions d écoute correctes, et, le respect des grands principes de procédure (débat contradictoire, tribunal impartial) 3 des délais raisonnables. Pour parvenir à ce résultat, il convient de faire des choix tant dans les objectifs que dans la manière d organiser la production judiciaire (1) et il convient ensuite de suivre cette production à travers divers indicateurs (2). 3

4 1- Les choix d administration visent à organiser la juridiction en vue d objectifs de production judiciaire Pour un tribunal l objectif majeur est d apporter une réponse de qualité et dans des délais raisonnables à la demande de justice de nos concitoyens. Mais cet objectif général recouvre de nombreuses actions qui doivent être remplies concurremment avec des moyens communs et limités. Ainsi le tribunal est il en même temps saisi de demandes civiles et pénales, de demandes urgentes et d autres très complexes, d affaires dans lesquelles il faut à la fois apporter une réponse rapide et une chercher une solution pour le long terme, de cas pour lesquels il n est pas sûr que la réponse de la justice soit adaptée. Par exemple, le même tribunal de grande instance (TGI) sera saisi de procédures pénales simples comme des infractions au code de la route, mais aussi d affaires plus complexes comme des cambriolages ou encore d affaires nécessitant une instruction comme des infractions aux mœurs (viols). La même juridiction sera aussi saisie des affaires familiales (divorces, chambre de la famille, successions ) et des affaires civiles relatives aux contrats et à la responsabilité. Au sein du tribunal pour enfant faut-il privilégier le suivi des mineurs en danger ou celui des mineurs délinquants? L idéal serait que tous ces différents services du TGI disposent de suffisamment de juges et de greffiers pour que les affaires soient toutes jugées rapidement mais la réalité est souvent plus prosaïque! Le temps de travail des juges comme des greffiers n étant pas extensible à l infini, les salles d audience non plus, le nombre d audiences est donc limité comme la capacité des membres de la juridiction à traiter les affaires. Des choix de gestion doivent être faits. Il incombe donc aux chefs de juridiction de faire les arbitrages relatifs à la répartition des différents moyens de la juridiction. Le président comme le procureur doivent alors chacun faire des choix qui leur appartiennent : ainsi le procureur pourra par exemple décider de ne pas poursuivre certaines infractions mineures (ex : usage de stupéfiants, dégradations légères aux biens ) ou encore développer les alternatives aux poursuites en travaillant avec des délégués du procureur ( à condition de disposer des crédits suffisants pour payer leur vacations) ; le président pourra essayer de développer la médiation en matière familiale pour alléger les audiences des juges aux affaires familiales (mais à condition que des financements sociaux existent), il pourra négocier avec le Barreau pour limiter les renvois mais au-delà, il reste à faire des choix plus difficiles entre les audiences civiles et pénales entre les procédures d urgence et celle qui nécessitent un travail plus approfondi. Les débats sont alors plus tendus entre le siège et le parquet quand, comme souvent la question est : faut il donner la priorité à la chambre de la famille ou à la chambre correctionnelle? Il s agit des mêmes greffiers et magistrats, dès lors, où répartir les forces le plus utilement? Au pénal, doit-on accepter la multiplication des audiences sur procédure d urgence telles les audiences de comparution immédiate au détriment du temps que magistrats et fonctionnaires doivent consacrer au traitement des affaires complexes qui ont nécessairement des délais plus longs? 4

5 En filigrane, la question est aussi celle d un choix de politique pénale et de société, doit on multiplier les procédures rapides qui apportent une réponse immédiate mais parfois de piètre qualité - de nombreuses études ayant montré qu elles avaient pour résultat une augmentation des peines de prison - ou doit on préférer la voie ordinaire qui permet de juger avec du recul avec une meilleure connaissance de la personnalité du délinquant? D autant que paradoxalement la procédure ordinaire est souvent plus favorable aux victimes qui ont, alors, le temps de chiffrer leur préjudice et d en produire les justificatifs. Pour un président, les questions très concrètes sont : puis je demander à ce juge d instruction de prendre aussi des audiences correctionnelles? À ce juge civiliste expérimenté de prendre aussi des audiences de juge aux affaires familiales parce que les dossiers sont de plus en plus nombreux? Faut-il laisser attendre les affaires délicates de contrat et propriété immobilière pour traiter la masse des dossiers de pensions alimentaires et des gardes d enfants? Faut-il enlever un greffier de la chambre de la famille «pour porter secours» au tribunal des enfants qui «s écroule» sous le nombre des procédures. Notre Code de l Organisation Judiciaire (COJ) ne contient que quelques règles sommaires d organisation mais il reste que les choix doivent être faits et qu un rapport de force s instaure nécessairement entre le siège et le parquet qui ne sont pas soumis aux mêmes contraintes hiérarchiques, le parquet ayant à suivre les directives de politique pénale données par le Ministère de la Justice. Le COJ prévoit que le nombre et la répartition des différentes audiences est déterminée par les chefs de juridiction après l avis de l assemblée générale des magistrats et qu en cas de désaccord le point est tranché par les chefs de cour ; En pratique, au quotidien, la recherche d un consensus est indispensable au bon fonctionnement d une juridiction. 2 - Les outils du management de la production juridictionnelle, les indicateurs de gestion : Après avoir mis en place la meilleure organisation possible pour produire des décisions, il importe de surveiller attentivement les indicateurs de la juridiction. Il s agit des différentes statistiques qui permettent de mesurer principalement les délais de jugement de chaque chambre et l état des stocks d affaires restant à juger. Ces statistiques doivent faire l objet d un suivi attentif sur la durée pour être en mesure de réagir avant que les stocks ou les délais ne se soient trop aggravés. Il convient de veiller au bon écoulement globalement des dossiers dans chaque chambre mais aussi individuellement des dossiers traités par chaque Juge ou formation de jugement. Actuellement les juridictions disposent de plusieurs types d indicateurs ceux liés à la réforme budgétaire de la «LOLF» qui sont plutôt «macro» et visent à l évaluation de la performance et ceux qui permettent d évaluer l activité de chaque juridiction selon les contentieux différents. 5

6 Les indicateurs «LOLF» : La réforme budgétaire de la LOLF, dont l objectif premier est de favoriser un meilleur contrôle du Parlement sur la dépense publique, a aussi eu pour effet de formaliser les objectifs de la Justice et d introduire des indicateurs de mesure de la performance. S il est trop tôt pour avoir une appréciation complète de cette réforme entrée en vigueur en 2006, il semble toutefois que cette réforme ait déjà permis quelques améliorations spécialement dans le domaine du suivi de la dépense en matière de frais de justice. La réforme budgétaire de la LOLF a aussi introduit des indicateurs de performance portant essentiellement sur les délais de traitement des affaires civiles et pénales. En matière civile, le premier indicateur vise à mesurer le délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction, au plan national le délai moyen de traitement d une procédure devant une cour d appel est de 15 mois (15, 2 pour la cour d appel de Reims, il est de 9 mois devant un TGI, 6,3 pour le TGI de Châlons). Le deuxième indicateur porte sur l ancienneté moyenne du stock par type de juridiction : au plan national le chiffre est de 11, 8 mois pour les cours d appel et de 17 mois pour les TGI (11,4 pour la CA de Reims, 10, 4 pour le TGI de Châlons). On relèvera qu au niveau d une juridiction ces deux indicateurs de performance peuvent se modifier très vite en fonction des aléas de la gestion des personnels : postes vacants, maladie mais aussi en fonction de l organisation adoptée. Le 3 ème indicateur civil porte sur le nombre d affaires traitées par magistrat du siège, les moyennes nationales ne sont pas encore disponibles pour 2006 mais le chiffre est de 437 pour le TGI de Châlons en Champagne. Ce dernier indicateur présente le défaut d être trop globalisant et de ne pas permettre de suivre les évolutions de chaque chambre, il ne permet pas à lui seul de savoir comment réagir pour améliorer la performance. Les indicateurs portant sur la qualité des procédures ont été fortement critiqués comme véritablement insuffisants, puisqu ils se résument en matière civile au taux de rectification pour erreur matérielle, et, en matière pénale au taux de rejet des décisions par le service du Casier Judiciaire. S il est évident que ces éléments ne sauraient constituer la seule mesure de la qualité des décisions judiciaires, il demeure toutefois intéressant au plan d une juridiction de suivre leur évolution et de chercher à les améliorer. Outre la mesure de l activité de chaque service, il est important de situer l activité d une juridiction par rapport à une autre, c est ce que vous, anglo-saxons, appelez le «bench marking»! Il s agit effectivement de procéder par comparaisons. L analyse comparative des juridictions : Dans la droite ligne de la réflexion sur la qualité de la justice nous avons, en France, introduit l analyse comparative des juridictions. Le ministère de la justice les a classées en quatre groupes selon leur taille et a établi des tableaux pour comparer leur activité au regard du contexte et des moyens de chacune. En la matière, il est important de comparer ce qui est comparable car les organisations des services diffèrent selon les tailles des 6

7 juridictions, les charges n y étant pas les mêmes. Dans les petites juridictions les juges doivent être plus polyvalents alors que l on pourra plus aisément spécialiser des juges dans des juridictions d importance. De même ces comparaisons tiennent compte du contexte rural ou urbain, comme des caractéristiques de la population (mineurs, personnes âgées, étrangers, chômeurs ). Cela permet de comparer les charges de travail des magistrats d une juridiction à l autre, et pour déterminer des moyennes nationales de charge de travail selon les catégories de magistrats. Ces tableaux sont utilisés par le ministère pour déterminer les structures des emplois de chaque juridiction et ensuite pour repérer où des moyens supplémentaires sont réellement nécessaires. Ces tableaux sont aussi utilisés au sein de chaque juridiction pour estimer la juste charge de travail de chacun par référence aux moyennes nationales. Bien que chaque affaire soumise au juge demeure différente, il est possible d établir des moyennes et d utiliser ces références dans un dialogue avec les magistrats sur leur charge de travail. Quelques exemples peuvent être donnés sur la base des chiffres moyens de 2005 : Un juge du siège (employé à temps plein) rend en moyenne sur l année 447 décisions civiles ou encore 221 décisions correctionnelles. Un juge de l application des peines suit 113 condamnés détenus et 351 personnes en milieu ouvert. Un juge d instruction a dans son cabinet 94 affaires en cours, il reçoit 54 affaires nouvelles par an. Bien sûr, il s agit d indicateurs moyens. Les chiffres seront évidemment très différents pour un cabinet spécialisé en matière financière. De même, il peut arriver que parce qu une affaire très importante survienne (criminel en série) on décide alors de décharger le juge d instruction de certaines affaires ou de ses tâches annexes et/ou d adjoindre temporairement un magistrat supplémentaire à la juridiction. Le même type de système de références a été établi pour comparer les structures d emploi des fonctionnaires appelé «outil greffe» et, vise aussi, au niveau national, à repérer les besoins des juridictions et, au plan local, à faire l analyse des charges de travail des différents services d une juridiction. Malheureusement, on ne peut s empêcher de relever que malgré ces outils la principale difficulté à laquelle les juridictions de l ordre judiciaire ont à faire face réside dans le manque de fonctionnaires. Si pour un chef de juridiction, il convient de suivre avec la plus grande attention ces indicateurs, il convient aussi de ne pas se limiter à ces seuls éléments chiffrés mais de toujours veiller à prendre en compte le facteur humain et à ne pas oublier la nécessaire communication interne avec les magistrats et fonctionnaires et externe en particulier avec le Barreau et les partenaires de la juridiction. En effet, une bonne administration dépend aussi fonction des relations humaines au sein de la juridiction et de la convivialité qui y règne, ménager une bonne ambiance de travail est un objectif essentiel qui ne saurait se résumer par des indicateurs chiffrés. Sans surestimer leur importance, il reste que ces statistiques et tableaux comparatifs constituent donc un outil essentiel de connaissance des juridictions et servent de base à un dialogue sur les moyens matériel qui leur sont accordés. 7

8 II l administration des moyens matériels de la juridiction Pour être en mesure de répondre aux objectifs de production juridictionnelle, pour remplir sa mission, une juridiction doit disposer de moyens logistiques bien gérés, il s agit essentiellement des personnels, des crédits de fonctionnement et des bâtiments. La bonne administration d une juridiction conduit très souvent les chefs de juridiction à se «battre» auprès de la cour d appel et auprès du Ministère pour obtenir plus de moyens mais faute de ressources disponibles, les résultats sont nécessairement modestes voire parfois décevants. Les chefs de juridiction ont alors comme première mission de rechercher comment optimiser les moyens dont dispose la juridiction en matière de personnels, de crédits de fonctionnement et de locaux. Le management des personnels La qualité et la motivation des personnels sont des points cruciaux dont dépend le bon fonctionnement de toute organisation. Dans les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, la question des ressources humaines de la justice est une question délicate. En schématisant les termes du débat français, on peut dire que la Justice estime qu elle ne dispose pas des effectifs nécessaires et le pouvoir exécutif et législatif estime qu il convient d économiser les deniers publics et de moderniser l institution, rationaliser les processus d organisation. Les deux positions comportent une part de vérité, des gains de productivité peuvent être trouvés dans une modernisation de la justice française (par ex : par la simplification des procédures, la numérisation des dossiers) mais il reste qu actuellement les effectifs des greffes ne sont pas en nombre suffisant pour faire face à l ensemble des tâches actuelles. Il convient de relever qu en matière de personnels la justice est véritablement dépendante des choix et de l action (ou l inaction) des pouvoirs législatif et exécutif auxquels il incombe pour le premier de procéder à un allégement des procédures et de ne pas voter de réformes sans prévoir les moyens humains correspondants, pour le second de procéder aux recrutements des personnels nécessaires. Un manque aigu de fonctionnaires : Actuellement, les juridictions de l ordre judiciaire souffrent d abord d un manque de fonctionnaires. 8

9 Si chacun s accorde à dire que globalement le nombre de magistrats est suffisant (7714 en 2006 en poste dans les juridictions françaises), il est admis que le nombre de fonctionnaires est insuffisant (22 587). Le ratio moyen Fonctionnaires/Magistrats est de 2,73 en 2006 (chiffre ministère de la Justice). Toutefois ce ratio était supérieur à 2,80 de 1992 à Ceci explique que ce ratio soit considéré comme insuffisant pour remplir l ensemble des tâches de greffe. Au surplus, dans la réalité un tel ratio n est pas souvent atteint du fait des vacances de postes, des temps partiels et des congés maladie. Des recrutements de magistrats ont eu lieu ces dernières années pour faire face à différentes réformes sans être accompagnés des recrutements correspondants de personnels de greffe, entraînant de ce fait un déséquilibre entre magistrats et fonctionnaires qui rend difficile la bonne marche des juridictions. Ainsi par exemple, au TGI de Châlons en Champagne, il m est arrivé de ne pas créer d audiences supplémentaires faute de personnel disponible pour les convoquer, y assister et signifier les décisions alors que de telles créations auraient été nécessaires au regard du nombre des affaires en attente et que la ressource magistrats existait. Une structure des postes décidée par le Ministère de la justice au plan national : On soulignera qu en France le nombre et la structure des postes de magistrats du siège et du parquet comme des différents fonctionnaires affectés à chaque juridiction est une décision qui dépend du Ministère de la Justice. Ni les chefs de cour d appel ni les chefs de juridiction n ont compétence pour modifier la structure des emplois. Ainsi par exemple, ils ne peuvent décider de «geler» un poste de juge pour embaucher des fonctionnaires, ni de recruter un juge supplémentaire si des crédits étaient disponibles ni même, par exemple, de transformer un poste de juge d instruction en juge des enfants. La structure des emplois est décidée au plan national par le Ministère en fonction des indicateurs d activité et de situation de chaque juridiction. En matière de personnel, la seule marge de manœuvre pour les chefs de juridiction réside dans l existence de crédits de vacataires et dans celle de postes de magistrats (du siège et du parquet) et de greffiers «placés» auprès des chefs de cour et que ceux-ci peuvent répartir entre les différentes juridictions de leur ressort pour pouvoir aux postes manquants (postes non pourvus, congés maladie et maternité). Dès lors pour une juridiction, l enjeu de la gestion des personnels est d avoir des effectifs au complet, de qualité, motivés et performants! La difficulté d avoir des effectifs au complet. Une première difficulté du management des personnels réside dans la difficulté à pourvoir certains postes, spécialement dans les juridictions du Nord et de l Est de la France qui ne sont pas attractives au plan géographique. 9

10 Trop souvent ces juridictions souffrent de postes vacants parce qu aucun candidats ne s est présenté. Le rôle du président est alors d entamer auprès du Ministère un véritable lobbying pour que les postes vacants soient pourvus par mutation ou par des «sorties d école», c est à dire des magistrats ou fonctionnaires qui prennent un poste à l issue de leur scolarité initiale. De même, tant la ressource est rare, convient-il souvent d argumenter avec persévérance et conviction auprès de ses chefs de cour pour obtenir un greffier placé ou des crédits de vacataires pour pouvoir faire face au retard d un service ou encore pour éviter qu un congé maladie ne «coule» un autre secteur du tribunal. Développer un esprit et un travail d équipe Une juridiction ne fonctionnant bien que grâce à un travail d équipe entre les magistrats et les fonctionnaires, comme entre les différents services il convient aussi de veiller au respect des équilibres et de l ambiance générale. En effet, s il est impossible de tenir des audiences sans juge, il est tout autant impossible de tenir des audiences sans fonctionnaires, lesquels ont un rôle à tenir avant, pendant et après l audience. De même il convient il de veiller à ne laisser aucun service prendre un retard trop important faute d entraîner les autres secteurs avec lui. Ainsi par exemple des retards au Bureau d aide Juridictionnelle (service qui statue sur l attribution d une aide en matière de rémunération de l avocat) engendrent mécaniquement des renvois et des retards dans toutes les chambres de la juridiction. De même, au pénal, laisser un bureau d ordre (service d orientation des procédures) prendre du retard a des conséquences pour tout le secteur correctionnel d une juridiction. Aussi convient-il de veiller à une solidarité entre services et à développer la polyvalence des personnels pour permettre des remplacements et des aides de service à service. Placer les bonnes personnes aux bons endroits Outre le respect des règles de procédure et de déontologie relatives à l impartialité du tribunal et aux incompatibilités qui peuvent exister entre les magistrats du siège et du parquet et entre magistrats et avocats en particulier du fait de liens familiaux, le bon fonctionnement de la juridiction implique de placer les bonnes personnes aux bons endroits, de rechercher l organisation la plus performante des services, de développer la motivation de l ensemble des collaborateurs. Mais il est vrai que les marges de manœuvres sont étroites et qu il s agit d un travail de fourmi voire de Sisyphe dans la mesure où les juridictions françaises connaissent une importante rotation de leur magistrat, la mobilité étant, à juste titre, encouragée. En effet, on rappellera que le président, comme d ailleurs le procureur et le chef de greffe d une juridiction ne choisissent ni le nombre ni la qualité de leurs collaborateurs et ne sont pas associés à leur recrutement. 10

11 Il s agit alors de mobiliser une équipe dont la constitution vous échappe, il reste donc avec les joueurs donnés à les placer au mieux sur le terrain! Il convient alors pour le président d énoncer clairement les objectifs d une justice de qualité et de déceler parmi les juges présents les compétences, les expériences et les goûts qui permettront à chacun de remplir au mieux les besoins de la juridiction. Le même type d analyse des aptitudes et des besoins doit être fait par le chef de greffe pour les fonctionnaires de manière à permettre à chacun de donner le meilleur de lui même au service de la juridiction. Ce «repérage» des potentiels et des souhaits se fait évidemment par un dialogue permanent avec les collaborateurs mais aussi lors du moment privilégié que constitue l entretien d évaluation qui est annuel pour les fonctionnaires et biannuel pour les magistrats. Ce moment doit être consacré à faire le point avec la personne sur son service et sa manière de servir. Il s agit d envisager avec elle, les améliorations possibles en terme d organisation et de formation comme ses perspectives de carrière. Le plus souvent le management des personnels est une démarche positive qui consiste à dynamiser les énergies, à favoriser le travail d équipe et à entretenir la motivation des collaborateurs mais parfois il peut aussi arriver que cette action positive échoue et qu il faille envisager une démarche plus incitative ou coercitive. En matière incitative on indiquera que le législateur a récemment introduit pour les magistrats des primes financières fonction de la contribution du magistrat au bon fonctionnement de la juridiction ; Ces primes peuvent varier entre 0 et 12% du salaire de base, elles sont attribuées sur proposition du chef de juridiction par le chef de la cour d appel. L introduction de telles primes a été fortement critiquée par les syndicats de magistrats qui estiment qu il s agit d une certaine forme d atteinte à l indépendance du juge et craignent les injustices dans leur répartition. En pratique, de telles primes varient le plus souvent de 7 à 10 % du salaire, pour le moment on ne peut pas dire que cette prime soit pour le chef de juridiction un véritable moyen d encourager les contributions au bon fonctionnement de la juridiction. Surtout la question se pose de savoir si ces primes individuelles sont pertinentes au regard de l objectif qui est plutôt d encourager le travail d équipe et la performance collective. Mais en matière de prime individuelle de rendement, la pratique des juridictions administratives qui est plus ancienne, est semble-til différente, voire plus managériale en ce qu elle constituerait une véritable incitation à une productivité individuelle accrue. Enfin en cas de difficulté avec un magistrat ou un fonctionnaire qui ne remplirait pas correctement son service et après avoir vu avec lui les raisons de ses difficultés, si cellesci ne sont pas d ordre médical, et si aucune amélioration n est possible, il convient d envisager une action disciplinaire. S il s agit d un juge du siège, il appartient alors au président de la juridiction du premier ressort d établir un rapport et de le transmettre au premier président de la cour d appel 11

12 qui devra convoquer le juge afin de lui rappeler ses obligations et d envisager l ouverture d une procédure disciplinaire. Si le premier président estime qu une faute disciplinaire a été commise, il peut soit procéder lui même en infligeant un avertissement au juge, soit, s il estime cette sanction insuffisante, décider de saisir le Conseil Supérieur de la Magistrature d une action disciplinaire. Les crédits En matière de crédits de justice, il convient de distinguer d une part les crédits de fonctionnement des juridictions qui permettent le fonctionnement quotidien des palais de Justice (entretien, chauffage, consommables ) et d autre part les «frais de justice» qui correspondent aux frais liés à des procédures particulières (écoutes téléphoniques, analyses et recherches ADN, expertises, enquêtes sociales, rémunération des délégués du procureur ). Le volume des crédits de la Justice est décidé par le Parlement et il appartient ensuite au Ministère de la justice de les déléguer à chaque cour d appel, à charge pour elle, ensuite d assurer les dépenses communes et les marchés publics et de déléguer à chaque juridiction les crédits nécessaires à son fonctionnement. Au niveau de chaque juridiction, les crédits sont gérés par un greffier en chef, sous l autorité des chefs de juridiction. Au regard des exigences propres à l indépendance de la Justice, deux questions majeures méritent d être débattues : - la dyarchie en matière de gestion des crédits de fonctionnement permet elle d assurer l indépendance de la Justice? - l enveloppe limitée des frais de justice pèse-t-elle sur l indépendance des juges? En matière de crédits de fonctionnement, on retrouve la question très française de la dyarchie. En effet les décisions relatives aux crédits de fonctionnement des juridictions tant au niveau des cours d appel que des tribunaux de grande instance font l objet d une décision conjointe du président et du procureur, il peut alors y avoir des intérêts concurrents voire divergents entre le siège et le parquet. La majeure partie des décisions d affectation des crédits ne pose pas de problème dans la mesure où il s agit de payer des dépenses très contraintes et d intérêts commun comme celles d entretien des bâtiments, de leur chauffage et de leur éclairage.mais la question peut parfois être plus aiguë s agissant de réfection ou de l équipement des bureaux, de l achat de matériels propres à certains services des choix et des priorités doivent alors être négociés entre le siège et le parquet. La question des frais de justice est aussi une question sensible. Avant l introduction de la réforme budgétaire de la LOLF, les crédits nécessaires aux frais de justice étaient des crédits dits «évaluatifs» c'est-à-dire qu ils étaient abondés au fur et à mesure des 12

13 besoins. Depuis l introduction de la LOLF, le législateur a décidé du caractère limitatif de ces crédits ce qui signifie que l enveloppe budgétaire est arrêtée en début d année et n est en principe pas ré abondée. Sur ce point, la crainte était que faute de crédits, un juge puisse être empêché de procéder à des investigations nécessaires ou soit limité dans son choix de mesures d enquête. Mais en 2006, l enveloppe budgétaire des frais de justice s est avérée suffisante et les juges n ont pas été limités dans leurs décisions juridictionnelles. En réalité cette réforme a d abord contribué à une plus grande prise de conscience du Ministère et des juridictions du coût des mesures de justice et de la nécessité de rationaliser la dépense publique en la matière. Ceci a conduit le Ministère à négocier au plan national des marchés publics permettant ainsi de faire baisser les coûts par exemple en matière d écoutes téléphoniques, d analyses génétiques et au plan local les magistrats ont été sensibilisés au coût de mesures qu ils ordonnent ce qui les a conduits aussi à une recherche de plus grande efficacité (ainsi par exemple les décisions d appréhender un véhicule qui entraîne des frais de gardiennage importants ont beaucoup diminué). Au-delà de cette sensibilisation, des progrès pourraient encore être faits en matière de suivi de la dépense et on relèvera que les juridictions ne disposent pas encore d indicateurs rendant compte du coût moyen des différentes procédures. Les seuls éléments connus résident dans le montant des enveloppes de frais de justice et l évolution de leur consommation. Pour le moment les juges du siège ne considèrent pas que cette réforme ait attenté à leur libre choix juridictionnel, aucun ne s est encore plaint d avoir été limité dans son choix de mesure d investigation. Cependant c est une question délicate car l indépendance de la Justice impose qu elle ait les moyens de son indépendance et dans le même temps celle-ci fonctionne avec des crédits publics qui sont limités, la répartition de ces moyens relevant de la responsabilité politique du Parlement et du gouvernement. Les bâtiments et les locaux. L enjeu des bâtiments et des locaux est aussi fondamental à plusieurs égards. D abord pour permettre un bon accueil du public et le déroulement des audiences dans de bonnes conditions. Ensuite pour permettre un travail efficace de tous, il convient aussi de veiller à disposer de bureaux adéquats pour les magistrats et fonctionnaires comme de salles de réunion pour favoriser le travail d équipe et avec les partenaires de la juridiction. En France, il entre dans la mission des chefs de juridiction de veiller au bon agencement, au bon entretien et à la sécurité des bâtiments judiciaires. Le président assume même une responsabilité spécifique en matière de sécurité des bâtiments, il est «chef d établissement», c est à dire responsable de la sécurité des personnes au sein du Palais de Justice. 13

14 Cependant on relèvera là encore la difficulté de ces missions en matière immobilière pour les chefs de juridiction qui n ont que des moyens très limités d intervention. En effet dans la plupart des cas, ils n ont à leur disposition que les crédits de fonctionnement de la juridiction et n ont aucune compétence en matière de crédits d investissement ; les opérations importantes en matière immobilières font l objet de programmes décidés et suivis par le Ministère de la Justice et les crédits d investissement immobilier pour les opérations de rénovation sont gérés par la Cour d appel ; dans chaque cour, un magistrat délégué à l équipement suit ces dossiers sous l autorité des chefs de cour. En matière immobilière, les chefs de juridiction doivent surtout être force de proposition, il s agit d anticiper les évolutions, d exprimer les besoins, de préparer les dossiers et les argumentaires, de faire du lobbying auprès des chefs de cour pour les convaincre de l utilité de telle ou telle rénovation ou auprès du Ministère pour que les opérations d investissement nécessaires soient réalisées. Lorsque des opérations immobilières ont été décidées le rôle des chefs de juridiction est alors de veiller à ce qu elles répondent bien aux caractéristiques et aux besoins de la juridiction et de suivre la réalisation des travaux pour veiller au bon respect des prévisions et des délais. Au delà des grandes opérations d investissement immobilier, il est essentiel de veiller à la bonne adéquation des locaux aux missions de la Justice. On mentionnera d abord le point stratégique du guichet d accueil du public et celui la signalétique d une juridiction qui contribuent aussi à l accès du justiciable à son juge et dont la bonne organisation conditionne aussi le bon déroulement des audiences. De même est fondamental le fait de veiller à disposer de bureaux en nombre suffisant pour tous les magistrats de la juridiction (ce qui n est pas toujours le cas) surtout si l on veut développer la possibilité de travail en équipe et un esprit de solidarité entre les différents services. Une telle exigence impose parfois des réaménagements, des modifications qui doivent être décidées, expliquées et suivies par les chefs de juridiction ou de service faute de quoi l ambiance de travail peut en pâtir gravement. La recherche du bon niveau d administration Qu il s agisse des personnels, des crédits ou des locaux, la question est de situer le bon niveau d administration de ces moyens. Il convient de disposer d un niveau d administration où l ensemble des questions à gérer est suffisant pour justifier de services de gestion tout en étant assez proches des réalités pour développer des actions correspondant aux besoins réels. La question et celle d une administration efficace qui permette des économies d échelle tout en laissant des initiatives et des responsabilités aux acteurs de terrain. En France, le choix a été fait de la cour d appel pour l administration locale de la justice. Chaque cour d appel a été dotée d un service régional d administration (circulaire 1996) qui dispose de fonctionnaires et techniciens dédiés à la gestion de l ensemble des ressources de la cour : service des ressources humaines et de la formation, service 14

15 budgétaire et des marchés publics, service informatique, techniciens des bâtiments... Cette organisation a permis de structurer des services d administration, de rationaliser les choix de gestion et de faire certaines économies d échelle. Toutefois la question actuellement posée est celle de redonner plus de responsabilités aux acteurs de terrain de manière à favoriser leur motivation et poursuivre la modernisation de la justice. En effet, il est difficile de demander à des personnes de mieux gérer et de faire toujours plus de recherche de productivité et d efficacité si les gains ainsi obtenus ne sont pas, au moins pour partie, ré attribués aux juridictions et aux services qui les ont générés. Une réflexion est donc menée pour redonner des responsabilités aux arrondissements judiciaires situés au niveau des tribunaux de grande instance. Conclusion : Le «budget temps» imparti dans le cadre de notre rencontre ne permet malheureusement pas de traiter la totalité des problématiques de l administration des juridictions qui revêt de nombreux aspects. Ainsi il aurait probablement aussi été très intéressant d aborder les questions relatives à la communication interne et externe d une juridiction, qui sont essentielles pour permettre d expliquer les choix de gestion, pour mobiliser les magistrats et fonctionnaires dans un travail commun et pour parvenir à une meilleure compréhension de la justice par ses partenaires et le grand public. De même on pourrait aussi évoquer avec intérêt la question des partenariats d une juridiction ou de la nécessité de développer un travail en amont et en aval des décisions de la juridiction afin de parvenir à des solutions plus efficaces, on pense en particulier au développement des alternatives à l incarcération (contrôle judiciaire socio-éducatif, travail d intérêt général, placements extérieurs ) au développement de la médiation familiale, aux relations avec les experts et surtout aux relations avec le Barreau qui doivent être suivies et fréquentes pour favoriser un fonctionnement harmonieux de la juridiction Les développements ci-dessus montrent combien les domaines de l administration des juridictions sont variés, interdépendants et à quel point les enjeux de ce management sont fondamentaux pour la bonne marche de la juridiction et au delà de la Justice. En la matière, le président d une juridiction se doit d entretenir un équilibre permanent entre l indépendance de la Justice et la nécessité d obtenir du Ministère de la Justice, soit du pouvoir exécutif, les moyens du bon fonctionnement de sa juridiction. De même doit il veiller à respecter l indépendance juridictionnelle de chaque juge et la nécessité de parvenir à une production juridictionnelle de qualité dans des délais raisonnables. Il s agit souvent d une mission délicate qui exige du temps, de la patience beaucoup de force de conviction, un certain charisme et des savoir faire diversifiés. 15

16 Le management d une juridiction est donc une technique (voire un art?) difficile qui requiert des chefs de juridictions des compétences multiples, des qualités d organisation, de négociation de décision, de communication, d explication et d entraînement, pour lequel on observera qu en France, il n existe à ce jour aucun traité ni manuel du chef de juridiction. Une formation est actuellement dispensée par l Ecole Nationale de la Magistrature. Elle se situe pour tous, après la sélection, au moment de la prise de fonction sur une durée de deux fois 5 jours et ensuite, après une ou deux années d expérience, chacun peut sur la base du volontariat participer à une formation plus approfondie intitulée «plan de formation des cadres». Celle-ci se déroule à raison d une dizaine de modules sur une période de 18 mois et traite des différents aspects de la fonction (ressources humaines et communication, gestion budgétaire, aspects immobiliers). Ces formations sont très appréciées des chefs de juridiction mais le souhait partagé est que ces formations puissent être encore plus développées. Une réflexion est d ailleurs engagée en France sur la question de la sélection et formation appropriée des chefs de juridiction. Monsieur Guy Canivet, alors qu il était Premier président de la Cour de Cassation, a remis en février 2007 un rapport sur la «Préparation des magistrats de l ordre judiciaire à l exercice des fonctions de chefs de juridiction et de parquet» dans lequel il propose une préparation par une formation approfondie des futurs chefs de juridiction avant leur sélection qui se poursuivrait ensuite par une phase d acquisition des techniques de management par une période de formation professionnelle d administration judiciaire. Mais le Premier Président observe justement que «devra être construite et enseignée la culture de «management judiciaire» dont la spécificité est à créer.». C est dire si l enjeu de notre débat est d importance et si le fruit de nos échanges francobritanniques est d actualité. Marie- Luce CAVROIS Membre du Comité judiciaire franco-britannique, Présidente du tribunal de Grande Instance De Châlons en Champagne. Le 10 mars