e Iv.ct. BL. Possibilité de prévoir une épargne logement fiscalement déductible

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1 Nationalrat Conseil national Consiglio nazionale Cussegl naziunal n Iv.pa. Groupe V. Epargne construction fiscalement déductible: compétence aux cantons n Iv.pa. Gysin Hans Rudolf. Epargne logement pour les cantons. Modification de la LHID n Iv.pa. Jermann. Modification de la LHID. Plan d'épargnelogement cantonal e Iv.ct. BL. Possibilité de prévoir une épargne logement fiscalement déductible Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du 22 mai 2007 Réunie le 22 mai 2007, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER CN) a procédé à l'examen préalable des quatre initiatives susmentionnées. Les initiatives demandent une modification de la loi sur l'harmonisation fiscale de sorte que les cantons puissent introduire un régime fiscal privilégié pour l'épargne logement, à l'instar de celui que connaît le canton de Bâle Campagne. Proposition de la commission La commission propose, par 11 voix contre 8, de donner suite aux trois initiatives parlementaires et, par 11 voix contre 7 et 1 abstention, de donner suite à l'initiative du canton de Bâle Campagne. Une minorité (Fässler, Allemann, Berberat, Genner, Gysin Remo, Kiener Nellen, Rechsteiner Paul) propose de ne pas donner suite aux trois initiatives parlementaires. Une minorité (Kiener Nellen, Allemann, Berberat, Fässler, Genner, Gysin Remo, Rechsteiner Paul) propose de ne pas donner suite à l'initiative déposée par Bâle Campagne. Rapporteurs : Gysin Hans Rudolf (d), Rime f) Pour la commission : Le président Caspar Baader 1. Texte et développement Texte Développement 2. État de l'examen préalable 3. Considérations de la commission 1. Texte et développement

2 1. 1. Texte [04.446] Se fondant sur l'article 160 alinéa 1 de la Constitution fédérale et sur l'article 107 de la loi sur le Parlement, le groupe de l'union démocratique du centre dépose l'initiative parlementaire suivante: 1. On modifiera la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) de manière à donner une base légale à l'épargne logement déductible du revenu imposable, que les cantons pourront maintenir, voire créer s'ils le souhaitent. 2. Ce faisant, on respectera les principes suivants: les versements effectués chaque année sur un compte d'épargne logement seront déductibles du revenu imposable du détenteur du compte jusqu'à concurrence d'un certain montant qui restera à définir; le capital de l'épargne logement et les intérêts qu'il rapporte ne seront pas soumis à l'impôt sur la fortune; l'imposition de ce capital sera différée de sorte à permettre à son détenteur de l'utiliser, dans un délai qui restera à fixer, pour acquérir le logement dans lequel il habitera. [04.448] Me fondant sur l'article 160 alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse et sur l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante: La loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) sera modifiée de manière à permettre aux cantons d'introduire une épargne logement bénéficiant d'un traitement fiscal préférentiel. En vue d'accéder à la propriété d'un logement en Suisse, les contribuables pourront constituer une épargnelogement liée, à condition qu'elle soit exclusivement destinée à une première acquisition d'un logement occupé en permanence par l'épargnant lui même. Les versements destinés à alimenter cette épargne devront en outre pouvoir être déduits du revenu imposable à hauteur d'un montant fixé par le droit cantonal. Afin de garantir une harmonisation optimale entre les cantons, le droit cantonal devra se conformer aux dispositions suivantes: La possibilité de faire valoir la déduction s'étendra sur une période de dix ans. Les versements annuels sur le compte d'épargne logement ne devront pas dépasser les 16 pour cent du montant maximum du salaire coordonné prévu à l'article 8 alinéa 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Chacun des époux imposés conjointement pourra faire valoir la déduction individuellement. Pendant la durée de la constitution des réserves, les intérêts versés sur le capital épargne seront exonérés de l'impôt sur le revenu et le capital exonéré de l'impôt sur la fortune. Si le capital épargne n'est pas utilisé conformément à sa destination dans un délai de deux ans à compter de l'échéance de la durée maximale du plan d'épargne ou à compter d'une interruption du plan intervenant plus tôt, il sera taxé rétroactivement comme revenu. La taxation rétroactive interviendra également si, dans les cinq ans qui suivent l'acquisition de son logement, le propriétaire cesse durablement de l'occuper de manière permanente ou s'il le cède à un tiers sans que le produit de la vente lui serve à acquérir un autre logement personnel permanent en Suisse. La taxation rétroactive du capital épargne, intérêts compris, s'effectuera au taux d'imposition obtenu après division du capital épargne par le nombre d'années qu'il a fallu pour le constituer, en prenant en compte les autres revenus et les déductions autorisées. Le décès du contribuable entraînera la taxation rétroactive, à moins que le plan d'épargne ne soit repris pour la durée restante par le conjoint survivant ou par les descendants du défunt. L'article 72d LHID (Déduction pour l'épargne logement) doit être modifié le plus rapidement possible, afin que les cantons qui disposent actuellement d'une réglementation relative à l'épargne logement puissent continuer à l'appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification de la LHID demandée par la présente initiative parlementaire. [04.475] Conformément à l'article 160 alinéa 1 de la Constitution et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je présente l'initiative parlementaire suivante: La loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) sera modifiée de manière à permettre aux cantons qui le souhaitent d'introduire un plan d'épargne logement bénéficiant d'avantages fiscaux. Les conditions cadres seront les suivantes: 2

3 1. Déductibilité fiscale d'un capital d'épargne logement, y compris les intérêts afférents, pour un montant encore à déterminer, sur une durée contractuelle maximale de dix ans. Ce capital peut être porté au maximum au double pour les couples imposables conjointement. 2. Dans un délai de deux ans à compter de l'échéance du contrat d'épargne logement, le capital doit être investi dans la première acquisition d'un logement destiné à l'acquéreur luimême. En cas de non respect de ces conditions, les impôts économisés jusque là devront être remboursés au canton. 3. L'article 72d LHID doit être modifié de manière à ménager un délai transitoire approprié permettant aux cantons qui ont déjà introduit un plan d'épargne logement d'appliquer leur modèle sans entraves jusqu'à l'entrée en vigueur définitive de l'adaptation correspondante de la LHID. [04.308] Se fondant sur l'article 160 alinéa 1 de la Constitution fédérale, le canton de Bâle Campagne soumet à l'assemblée fédérale l'initiative suivante: La loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) est modifiée comme suit: Art. 9a Epargne logement fiscalement déductible Al. 1 Les cantons peuvent décider que les réserves d'épargne affectées à la première acquisition d'un logement en Suisse pour un usage durable et exclusivement privé sont déductibles du revenu imposable à hauteur d'un montant défini par le droit cantonal. Al. 2 La déduction est autorisée pendant une durée maximale de dix ans. Al. 3 Les sommes versées annuellement sur le compte d'épargne logement ne peuvent dépasser 16 pour cent du montant maximal prévu à l'article 8 alinéa 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Al. 4 Les conjoints faisant l'objet d'une imposition commune peuvent chacun faire valoir cette déduction. Al. 5 Pendant toute la durée de constitution de l'épargne affectée au logement, l'intérêt du capital est exempté de l'impôt sur le revenu et le capital épargné est exempté de l'impôt sur la fortune. Al. 6 Si le capital accumulé au titre de l'épargne logement n'est pas utilisé à cette fin dans les deux ans suivant soit l'échéance du délai maximal soit la date du retrait anticipé, il fait l'objet d'un rappel d'impôt. Al. 7 Le rappel d'impôt intervient également si, au cours des cinq années suivant l'acquisition, l'usage du logement est durablement modifié ou si sa propriété est cédée à un tiers sans que le produit de la vente ne soit employé pour l'acquisition en Suisse d'un autre logement immédiatement habité. Al. 8 En cas de rappel d'impôt sur le capital épargné et sur ses intérêts, il est tenu compte des autres revenus et des déductions autorisées ainsi que du taux d'imposition applicable, obtenu en divisant le montant du capital épargné par le nombre d'années d'épargne. Al. 9 Le décès du contribuable entraîne un rappel d'impôt si le conjoint survivant ou les descendants ne continuent pas à alimenter le compte d'épargne logement pour leur propre compte et jusqu'à la fin de la période prévue Développement [04.446] Le peuple ayant rejeté le paquet fiscal 2001 le 16 mai 2004, la base légale qui prévoyait la création d'une épargne logement exonérée d'impôts est donc passée à la trappe. Cela signifie en clair que les cantons qui l'ont introduite avec succès (cas notamment de Bâle Campagne) en accordant des exonérations fiscales sur le plan cantonal à leurs détenteurs, pour ne pas 3

4 parler de ceux qui entendent l'introduire, devront y renoncer à compter du 31 décembre 2004, date à laquelle le délai transitoire visé à l'article 72d LHID arrivera à échéance. Un nombre important de cantons (onze en tout) ayant refusé l'institution de l'épargne logement lors de la consultation sur le paquet fiscal, il est préférable que la loi fédérale donne un caractère facultatif à cette mesure. Les allègements fiscaux ont ceci de bon qu'ils relancent la consommation et partant l'économie. En matière de propriété du logement, moins d'impôts signifie plus d'investissements, donc à nouveau plus de logements appartenant à leurs occupants. Le mandat constitutionnel qui date de 1972 et qui charge la Confédération d'encourager la construction de logements ainsi que l'acquisition d'appartements et de maisons familiales destinés à l'usage personnel de particuliers (cf. l'art. 108 Cst.) serait enfin rempli. Quand on sait qu'un tiers environ de la population suisse est propriétaire de ses quatre murs, il faut agir. Ce pourcentage est l'un des plus bas du monde. Dans les pays européens qui sont comparables au nôtre, les gens qui vivent dans l'appartement ou dans la maison dont ils sont propriétaires sont, en proportion, plus du double de chez nous. Un pays qui compte un grand nombre de propriétaires présente de nombreux avantages d'ordre économique, mais aussi social. Les propriétaires de leur logement sont par exemple moins souvent à la charge de la société, le logement étant une sorte de quatrième pilier de la prévoyance. [04.448] 1. Après le rejet du paquet fiscal 2001, il faut laisser les cantons libres d'introduire des mesures en faveur de l'accession à la propriété du logement, sous la forme d'une épargnelogement déductible du revenu imposable. La Confédération n'en subirait aucune perte de recettes fiscales. 2. La présente initiative parlementaire garantit par ailleurs que seuls les futurs propriétaires d'un premier logement à usage personnel bénéficieront de ces mesures. Les contribuables déjà propriétaires n'en tireront aucun avantage fiscal. 3. Dans le cadre d'un paquet d'encouragement en faveur de l'accession à la propriété du logement, le canton de Bâle Campagne offre depuis quatorze ans déjà un modèle d'épargnelogement qui permet chaque année à quelque 3000 familles jeunes pour la plupart d'aborder l'acquisition d'un logement dans des conditions fiscalement avantageuses. 60 pour cent de ces familles disposent d'un revenu imposable inférieur à francs et seules 10 pour cent environ ont un revenu imposable dépassant francs. Cette épargnelogement entraîne, dans le canton de Bâle Campagne, des investissements qui représentent plusieurs fois le manque à gagner, comparativement faible, des recettes fiscales. L'épargnelogement permet donc non seulement d'encourager véritablement l'accession à la propriété pour les jeunes familles, elle est encore un instrument très efficace de stimulation de l'économie. 4. Une enquête représentative Longchamp, réalisée à la fin de 2003, montre qu'une majorité de la population suisse se dit très attirée par un projet d'épargne logement. Les deux tiers de la population sont même d'avis qu'une diminution des recettes fiscales au profit de l'épargnelogement serait acceptable. 5. Avec l'échéance, le 1er janvier 2005, du délai transitoire prévu par la LHID (art. 72d) pour le maintien de la déduction de l'épargne logement et après le rejet du paquet fiscal 2001, le canton de Bâle Campagne devrait résilier tous les contrats d'épargne pour la fin de l'année et arrêter ainsi un programme judicieux qui a rencontré un vif succès. Par une légère modification, relativement simple, de la LHID, la présente initiative parlementaire vise à permettre à tous les cantons qui le voudraient de poursuivre ou d'introduire, sur une base facultative et à un niveau à définir individuellement, des mesures destinées à encourager l'accession à la propriété du logement, mesures qui correspondent d'ailleurs aux voeux de la Confédération. En attendant l'entrée en vigueur de la modification de la LHID demandée par la présente initiative parlementaire, il serait donc judicieux de proroger de manière adéquate la disposition transitoire de l'article 72d LHID. [04.475] La Constitution donne à la Confédération le mandat d'encourager l'accession à la propriété. A ce jour, le succès escompté n'est manifestement pas au rendez vous. Par contre, le canton de Bâle Campagne, notamment, démontre avec son plan d'épargne logement, appliqué depuis plus de treize ans, que cette forme d'encouragement de l'accession à la propriété se révèle non seulement comme un grand succès, mais qu'elle permet précisément aux classes disposant de revenus moyens ou inférieurs d'accéder elles aussi à la propriété d'un logement, 4

5 sans qu'elles doivent pour autant y consacrer leur capital de prévoyance vieillesse du troisième pilier, ce qui risque toujours d'entraîner par la suite des problèmes financiers à l'âge de la retraite. Des interventions parlementaires solidement étayées ont entre temps été déposées dans différents cantons (notamment ceux d'argovie et d'appenzell Rhodes Extérieures) pour demander l'introduction d'un plan cantonal d'épargne logement. D'autres cantons ont donc manifesté que le besoin existe. L'épargne logement n'est pas une simple subvention sans contrepartie (un cadeau fiscal), elle exige au contraire de ses bénéficiaires une "preuve par l'acte", en leur demandant d'épargner et donc de consentir à certains sacrifices. Elle exerce en outre un effet stimulant bienvenu sur l'économie des régions concernées. Le capital "investi" par le fisc sous forme d'allègements d'impôts retourne donc tôt ou tard dans les caisses cantonales. 2. État de l'examen préalable Conformément à l'article 109 alinéa 2 de la loi sur le Parlement (LParl), la CER N a examiné une première fois les trois initiatives parlementaires lors de sa séance du 25 février 2005 et y a donné suite par 13 voix contre 10. Saisie à son tour des trois initiatives lors de sa séance du 7 juillet 2006, la CER E n'a pas approuvé la décision de donner suite faite par la CER N, conformément à l'article 109 alinéa 3. En ce qui concerne l'initiative du canton de Bâle Campagne, elle a proposé à son conseil de ne pas y donner suite, conformément à l'article 116 LParl. Le 6 mars 2007, le Conseil des Etats a décidé, par 21 voix contre 15, de ne pas donner suite à cette initiative. Lors de sa séance du 22 mai 2007, la commission a, au vu de la décision négative de la CER E, procédé à nouveau à l'examen des trois initiatives parlementaires ainsi qu'à celui, en première lecture (article 116 alinéa 3, 3ème phrase LParl), de l'initiative cantonale. 3. Considérations de la commission L'initiative demande une modification de la loi sur l'harmonisation fiscale de sorte que les cantons puissent introduire un régime fiscal privilégié pour l'épargne logement, à l'instar de ce que le canton de Bâle Campagne connaît. Une disposition transitoire de la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (art. 72d LHID) permettait au canton de Bâle Campagne de maintenir son système jusqu'au 31 décembre Cette disposition avait été introduite dans la LHID dans l'attente que le Parlement décide d'introduire ou non une disposition sur l'épargne logement dans le Paquet fiscal (01.021). Alors qu'effectivement, les deux chambres avaient modifié le paquet fiscal dans le sens désiré par le canton de Bâle Campagne, le rejet du projet par le peuple en mai 2004 a rendu le modèle du canton de Bâle Campagne non conforme à la législation fédérale et a incité les initiants à déposer leurs initiatives. La majorité de la commission rappelle que l'article 108 de la constitution fédérale donne mandat à la Confédération de favoriser l'accession à la propriété et qu'au vu du faible taux de propriétaires en Suisse, ce mandat est loin d'être rempli. En l'occurrence, l'instrument de l'épargne logement tel que développé par le canton de Bâle Campagne a démontré des résultats très intéressants en matière d'accession à la propriété. Il a plus particulièrement profité à des contribuables aux moyens limités (plus de 60 pour cent des épargnants dans le canton de Bâle Campagne ont un revenu annuel inférieur à 80'000 francs). La majorité relève en outre que les pertes fiscales dues aux déductions relatives à l'épargne logement ont été plus que compensées par les recettes supplémentaires engendrées par la stimulation de l'activité de construction qu'a provoquée le modèle. Le modèle d'épargne logement développé par Bâle Campagne étant un instrument efficace, ciblé et profitable également pour les collectivités publiques, il convient de permettre aux cantons qui le souhaitent d'introduire cette mesure. 5

6 Selon la minorité de la commission, l'initiative du canton de Bâle Campagne pose en premier lieu des problèmes de constitutionnalité puisqu'elle viole la norme constitutionnelle relative à l'harmonisation fiscale formelle (art. 129 cst). Elle introduirait en effet non seulement une disharmonisation entre la fiscalité fédérale et les fiscalités cantonales mais également entre les fiscalités cantonales elles mêmes. C'est d'ailleurs principalement pour cet argument que la Conférence des directeurs cantonaux s'oppose à cette initiative. La minorité rappelle en second lieu l'existence des instruments dans le cadre du 2ème pilier et du pilier 3a. Ces instruments ont fait leurs preuves pour la promotion de l'accès à la propriété et sont suffisants. Il n'est donc pas nécessaire d'introduire de nouvelles mesures dont l'efficacité est par ailleurs sujette à caution. 6