Réforme du secteur électrique en Afrique Sub- Saharienne : retour vers plus de pragmatisme?

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1 Réforme du secteur électrique en Afrique Sub- Saharienne : retour vers plus de pragmatisme? Dans les années 90, la recherche d une plus grande efficacité des entreprises du secteur de l énergie alliée à une forte croyance aux vertus de la concurrence et des forces du marché a conduit à d importants changements institutionnels dans des pays industriels comme les Etats-Unis et surtout la Grande Bretagne. Dans ce dernier pays, on a ainsi assisté à la privatisation des entreprises publiques et à la dé-intégration de l industrie, accompagnée de l introduction de la compétition dans certains segments, en l occurrence la production et la vente. Presque simultanément, des pays africains comme la Côte d Ivoire, suivie plus tard par le Ghana, le Mali, le Gabon, la Guinée, les Comores etc ont été gagnés par le vent de la réforme. Mais dans ces pays, les premières expériences de réforme s apparentent à des opérations de sapeurs pompiers, les changements étant imposés par une détérioration profonde des résultats, notamment financiers, des entreprises publiques (cf. tableau ). Les premières générations de réforme ont consisté à impliquer le secteur privé dans la gestion de monopoles intégrés verticalement. Certaines questions telles que la refonte de la structure de l industrie électrique et la libéralisation ne seront posées que bien plus tard même si très tôt, l option de la production indépendante s est avérée incontournable pour faire face au problème du financement des industries. Ainsi, en Côte d Ivoire, il n a pas suffi à ce pays de faire appel à la C.I.E. (Compagnie Ivorienne d Electricité appartenant à 51% à SAUR (Groupe BOUYGUES) et à EdF) pour gérer le service public dans le cadre d un affermage mais il a fallu, en marge de la société de patrimoine, mettre en œuvre des projets BOO (Build-Own-Operate) pour accroître la capacité de production (CIPREL et AZITO). L échec relatif de ces expériences de privatisation de la gestion, à l exception notable de la Côte d Ivoire et l acuité des difficultés de financement dans un contexte de tarissement des ressources concesionnelles ont amené des gouvernements comme celui du Sénégal à engager des réformes plus profondes du secteur électrique. La réforme du secteur électrique du Sénégal : une nouvelle approche La réforme du secteur électrique du Sénégal s inscrit dans le cadre de la réforme complète du secteur de l énergie, qui elle-même participe d une stratégie plus globale d ajustement de l économie visant à créer les conditions d une croissance économique forte et durable et d une réduction significative de la pauvreté.

2 Tels qu ils ressortent de la Lettre de Politique de Développement du Secteur de l Energie, les objectifs principaux poursuivis par le Gouvernement dans le secteur de l électricité consistent, d une part, à garantir l approvisionnement en électricité du pays dans les meilleures conditions de fiabilité et de prix et, d autre part, à élargir l accès des populations à l électricité, le Sénégal affichant un taux d électrification de près de 32 % contre un taux moyen mondial de 60 %. Ici comme ailleurs en Afrique Sub-Saharienne, le financement du développement du secteur électrique ainsi que l amélioration de la gestion apparaissent comme les défis majeurs auxquels doit faire face le Gouvernement. Celuici est ainsi amené à changer de paradigme, récusant le tout-etat et les monopoles et pariant sur les avantages d un plus important rôle du secteur privé et d une libéralisation progressive de l industrie électrique. C est ainsi que le Sénégal a retenu des mesures de réforme relativement «radicales (en comparaison avec les premières expériences de réforme dans les pays cités précédemment), consistant à : (i) privatiser l entreprise nationale d électricité ; (ii) restructurer l industrie électrique sur la base des principes suivants : recours systématique à la production indépendante pour toute nouvelle capacité de production par le biais d appels d offres compétitifs (concurrence pour le marché) ; accès des tiers aux réseaux, notamment les clients éligibles qui pourront choisir leur fournisseur ; modèle de l Acheteur Unique avec une durée limitée du monopole de l achat en gros ; 2 (iii) (iv) «autonomiser» la régulation par la création d un organe indépendant chargé de la régulation, la Commission de Régulation du Secteur de l Electricité qui, entre autres objectifs, vise à : promouvoir le développement rationnel de l offre d énergie électrique ; créer les conditions nécessaires à l équilibre économique et financier du secteur électrique ; préserver les intérêts des consommateurs et à assurer la protection de leurs droits ; promouvoir la concurrence et la participation du secteur privé ; mettre en place une agence dédiée à l électrification rurale, l Agence Sénégalaise d Electrification Rurale. En l espace de deux ans ( ), le Sénégal a mis en œuvre l intégralité du programme de réformes du secteur électrique, notamment par l adoption des lois et décrets refondant complètement le cadre légal et réglementaire du secteur, la

3 3 privatisation de l entreprise publique d électricité et la mise en place des nouvelles institutions, à savoir l organe de régulation et l agence d électrification rurale. La stratégie de réforme du secteur électrique du Sénégal qui, d ailleurs figurait sur la «watch-list» de la Banque Mondiale, suscitait beaucoup d espoirs tant dans la communauté des bailleurs de fonds que dans la communauté des électriciens africains. Cependant, sa mise en œuvre devait être ternie par les vicissitudes du partenariat public-privé instauré entre l Etat du Sénégal et le consortium Canado- Français HydroQuébec / Elyo, partenariat qui a volé en éclats 21 mois après l entrée dans le capital de la Société Nationale d Electricité du Consortium. Si l on songe que l absence d investissements et ses conséquences sur le fonctionnement du système est à l origine de la rupture du partenariat entre l Etat et le Consortium, l expérience sénégalaise soulève une question qui a longtemps taraudé l esprit de nombre d experts, celle de savoir si la réforme du secteur électrique suffit pour régler durablement le problème de financement du développement du secteur. Ceci pose la question du bilan des réformes de l industrie électrique des pays africains, bilan qui reste à faire. Esquisse de bilan et perspectives : Dans un secteur hautement capitalistique devant engager des investissements colossaux de l ordre de 17 milliards de dollars US sur une période de 10 ans, pour l Afrique Sub-Saharienne (hors République d Afrique du Sud) selon des estimations de la Banque Mondiale, la question du financement revêt une importance capitale. A cet égard, le pari du désengagement de l Etat est de créer les conditions permettant au secteur privé de suppléer aux efforts de l Etat dans un contexte de reflux des sources publiques de financement. A la lumière des premières expériences de privatisation de la gestion, mis à part le cas de la Côte d Ivoire, on peut considérer que celles-ci ne sont que des solutions partielles ou, au mieux transitoires en ce sens qu elles n apportent pas de réponse au problème du financement du développement à long terme du secteur ; de surcroît, dans certains cas comme en Guinée et au Mali, durant la période de la Délégation Globale de Gestion, elles ont tardé, si elles n ont pas failli, à résoudre les dysfonctionnements dans la gestion à court terme du système ; en particulier, faute d un minimum d investissements de réhabilitation et d extension, la qualité de service ne s est pas améliorée, renforçant dans l esprit du public les doutes sur la pertinence de la réforme institutionnelle. La privatisation dans le vrai sens du terme vente d actifs ou d un bloc majoritaire d actions au secteur privé- qui théoriquement permet à l Etat de se décharger de la responsabilité du financement des investissements n a pas, dans la pratique, tenu ses promesses si l on en juge par les difficultés enregistrées au Sénégal, au Cameroun et au Mali. Dans tous ces exemples, le partenariat public-privé est mis à mal ou en péril par des divergences sur le rythme et l étendue des investissements à

4 4 réaliser ainsi que sur la question des ajustements de tarifs, ceci sur fonds de mauvaise qualité de service. La question se pose de savoir si la privatisation (cession d actifs ou du capital) a encore un avenir en Afrique Sub-Saharienne, compte tenu des changements importants du contexte international, notamment : - les événements du 11 septembre 2001 ; - la faillite du courtier en énergie ENRON ; - le marasme boursier et son impact sur la capacité des grands groupes opérant à l international de développer de nouveaux projets ; - la crise dans les pays émergents avec velléité des opérateurs étrangers qui avaient fait des acquisitions de sociétés d électricité, il y a peu, de revendre ces actifs (ENRON, AES, EdF notamment) ; - la chute de 51 % en 2001, selon la CNUCED, des investissements directs étrangers (IED) ; L expérience de la deuxième tentative de privatisation ( ) conduite au Sénégal, dont l appel d offres a été déclaré infructueux, le constat ayant été fait de l incapacité des candidats à mobiliser les ressources nécessaires en vue du «closing financier», indique la difficulté d attirer le secteur privé dans ce type de partenariat avec l Etat. Le cas du Sénégal n est pas isolé puisque la Mauritanie voisine n a pas été plus heureuse dans sa première opération de privatisation, n ayant pas réussi à trouver un repreneur de la Société nationale d électricité. Nécessité d un plus grand pragmatisme Ces échecs ou les résultats mitigés enregistrés en Afrique Sub-Saharienne dans la privatisation d entreprises d électricité ne peuvent signifier le retour ou le maintien de l ancien régime avec un seul acteur principal l Etat, propriétaire, opérateur et régulateur. Cela peut vouloir dire simplement que la réforme doit mieux tenir compte des réalités locales au plan politique, économique et social notamment et de la faisabilité des formules de désengagement en termes d allocation des risques entre le secteur privé et l Etat, ce qui pose le problème de la multiplicité des objectifs des objectifs poursuivis par l Etat qui veut tout à la fois, le maximum de rentrées d argent pour le Trésor public, l extension du service de l électricité, le financement des investissements par le Partenaire Stratégique et des tarifs les plus bas possible. Très clairement, l expérience de l Afrique Sub-Saharienne montre la nécessité, pour faire revenir le privé ou l aider à rester en partenariat avec l Etat, d appuyer financièrement les opérations de privatisation et plus généralement de réforme du secteur électrique. L exemple du Sénégal tend à prouver que si les institutions financières n avaient pas eu une approche séquentielle du processus de réforme

5 5 consistant à ne s intéresser qu à la prise des mesures de changement institutionnel rejetant quasiment aux calendes grecques la question de l apport de fonds pour les investissements, le partenariat entre l Etat du Sénégal et le Consortium Hydro- Québec/Elyo aurait eu plus de chances de succès. Au total, le retour du privé dans le secteur électrique africain requiert que soit revisité le type de partenariat public-privé en faisant preuve de réalisme et de beaucoup de pragmatisme. Il semble, dans le présent contexte international, que les formules d affermage ou de concession classique sans rachat de l actif existant méritent d être considérées avec beaucoup d attention en Afrique Sub-Saharienne comme cela peut se déduire des conclusions de la table ronde Banque Mondiale / EdF relatives à la taxinomie des réformes dans le secteur électrique. Mais en tout état de cause, pour ces petits systèmes présentant des contraintes techniques, économiques et financières relativement sévères, la réforme, pour réussir, a besoin de l accompagnement des institutions financières internationales.

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