REPOBLIKAN I MADAGASIKARA Fitiavana-Tanindrazana Fandrosoana Mémoire de Fin d Etudes

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1 ENAM REPOBLIKAN I MADAGASIKARA Fitiavana-Tanindrazana Fandrosoana Ecole Nationale d Administration de Madagascar- Mémoire de Fin d Etudes Thème : ATTRIBUTION GRATUITE DE TERRAINS ET MIGRATIONS DANS LE MOYEN-OUEST DE MADAGASCAR : CAS DU DISTRICT DE TSIROANIMANDIDY Présenté par RATELIFERA Tantely Ravelomaharavo Section Inspecteur des domaines, Promotion FANILO Encadreur : Madame RANDRIANAMPY Olinantenaina Inspecteur des Domaines Mars 2011 ECOLE NATIONALE D ADMINISTRATION DE MADAGASCAR ENAM BP 1163 Androhibe Antananarivo 101 Tél. : enam@enam.mg Site web:

2 II Remerciements Nous tenons à exprimer notre profonde gratitude et notre reconnaissance à toutes celles et à tous ceux qui ont contribué à la réalisation de ce présent mémoire. Plus particulièrement, nous nous adressons à : - Monsieur le Directeur Général de l ENAM pour le grand honneur qu il nous fait. Qu il soit assuré de notre respect, de notre reconnaissance, - Madame et Monsieur les Directeurs et à tous les personnels de l ENAM qui, malgré leurs multiples fonctions n ont pas ménagé leurs efforts pour mener à terme notre formation, - la Direction Générale du Service Foncier pour les recommandations qu elle nous a prodiguées, - Monsieur le Correspondant qui nous a inspiré inspire le sujet de cette recherche, - Madame RANDRIANAMPY Olinantenaina, qui a accepté avec spontanéité d être l encadreur de notre travail et nous a toujours aider en prodiguant de judicieux conseils et directives, et qui n a pas ménagé ses efforts pour la réalisation de ce mémoire, - tous les organismes, publics ou privés qui nous ont fourni des informations et documents relatifs à notre thème de mémoire sans le moindre atermoiement. - aux enseignants, permanents ou vacataires de l ENAM, qui nous ont dirigées pendant nos deux années de formation, - aux membres de jury. Nous adressons également nos remerciements à : - toute ma famille et à mon mari, qui nous ont soutenue pendant nos études, avec toute notre affection, - Monsieur RAKOLOLAHY Charles Clément Sévérin qui nous a beaucoup assistées durant la réalisation de ce mémoire, qu il daigne recevoir ici le témoignage de notre profonde et éternelle reconnaissance, - tous nos collègues de l ENAM, avec toute notre sympathie.

3 III Résumé La migration et le foncier sont, a priori, deux thèmes différents, mais à bien y réfléchir, ils peuvent être associés. Dans le cadre d une politique de migration à Madagascar, l aspect «accès à la propriété foncière» a été particulièrement mis en exergue et c est dans ce sens que trois modes d attributions gratuites font l objet de ce mémoire, à travers lesquelles, l accession des migrants spontanés et des migrants organisés à la terre est mise en relief. La facilité d accès à la terre reconnue au paysan malgache serait un des moyens de sortir Madagascar du sous-développement. L intervention foncière dans le Moyen-Ouest a permis la réalisation de projet de migration tantôt organisée par l Etat, tantôt par des personnes morales de droit privé. Bien que l accès au foncier pour les migrants individuels s avère difficile, ils ont toutefois pu réaliser une croissance économique. D un côté la dotation foncière à la Commune d Ankadinondry Sakay constitue un cas assez particulier qui se manifeste par une spéculation foncière avant même que l acte de dotation conférant la propriété à la Commune n ait été approuvée, due à la fois à la méconnaissance de la procédure, et à l ambigüité de l origine de la propriété. D un autre côté, l objectif de l ASA est de réinsérer les familles sans-abris d Antananarivo. Le projet de réinsertion a coïncidé avec la mise à la disposition gratuite accordée par l Etat. L association ASA a été et reste encore fructueux mis à part quelques difficultés rencontrées tant par la famille des Sans-abris que par l association organisatrice. Dans la Commune de Belobaka, presque toutes les terres de culture ne sont pas sécurisées. La plupart des cultivateurs possédant une grande superficie de terrain ignorent, voire même, sont indifférents la consécration de leur droit de propriété, ce qui favorise les conflits fonciers. Possédant de nombreux atouts, entre autres, l élevage extensive de bovidé, la fertilité du sol, l existence des ressources minières, le Moyen-Ouest, et plus particulièrement, la Région de Bongolava doit être exploitée à fond et partant, peut accueillir de nouveaux migrants. Toujours est-il les organismes public ou privé organisateurs des migrations doivent insister plus particulièrement sur la question environnementale afin de permettre un développement durable. Mots clés : sécurisation foncière, dotation, mise à disposition gratuite, accès au foncier, migration, conflit foncier, aménagement du territoire, développement rural.

4 IV Sommaire INTRODUCTION... I PREMIERE PARTIE : NOTION D ATTRRIBUTION GRATUITE DE TERRAIN PRIVE DE L ETAT ET MIGRATION... 4 CHAPITRE I : DROIT DE PROPRIETE ET SECURISATION FONCIERE A MADAGASCAR Accession au droit de propriété foncière en droit malgache Sécurisation foncière en droit malgache 8 CHAPITRE II : MODES D ATRIBUTION GRATUITE DE TERRAIN Dotation foncière Mise à disposition gratuite Concession gratuite 24 CHAPITRE III : MIGRATION POUR L EPANOUISEMENT DU MILIEU RURAL Causes de la migration Relation entre migration et foncier Relation entre développement et foncier 36 CONCLUSION DEUXIEME PARTIE : MISE EN PRATIQUE DE L ATTRIBUTION GRATUITE ET MIGRATIONS DANS LE MOYEN-OUEST (CAS DU DISTRICT DE TSIROANIMANDIDY) CHAPITRE I : MIGRATION DANS LA COMMUNE DE BELOBAKA Accession au terrain des migrants spontanés Accession au terrain des migrants organisés Problèmes rencontrés 52 CHAPITRE II : DOTATION FONCIERE DANS LE CAS DE LA COMMUNE D ANKADINONDRY SAKAY Sakay, terre de migration Présentation du litige foncier à Ankadinondry Sakay Réalisation du projet d exploitation socioéconomique 60 CHAPITRE III : MISE A LA DISPOSITION GRATUITE DES TERRAINS A L ASSOCIATION ASA Présentation générale de l ASA Palmarès de l Asa Problèmes rencontrés 72 CONCLUSION... 74

5 V TROISIEME PARTIE : ATTRIBUTION GRATUITE DE TERRAIN ET MIGRATION EN VUE D UN DEVELOPPEMENT RURAL CHAPITRE I : FACTEURS DETERMINANTS A LA CONCRETISATION D UN REFORME RURAL Solutions aux problèmes sociaux Solutions aux problèmes organisationnels Mise en œuvre d une politique de migration effective 84 CHAPITRE II : OPPORTUNITES ET RISQUES Opportunité de l attribution gratuite de terrain Opportunité de la migration Risques 89 CHAPITRE III : PERSPECTIVES D AVENIR Exploration à fond de la région de Bongolava Développement durable Appui étatique 97 Conclusion CONCLUSION GENERALE

6 VI Liste des tableaux Tableau n 1 : Récapitulatif de la procédure de reconnaissance assimilée à une certification.20 Tableau n 2 : récapitulatif de la procédure de délimitation avec enquête et délimitation de parcelles occupées Tableau n 3 : Répartition des migrants selon la branche d activité, par niveau d instruction 31 Tableau n 4 : Effectif de la population de la Commune de Belobaka (année 2009) 46 Tableau n 5 : Mouvement migratoire dans le District de Tsiroanimandidy (année 2009).49 Liste des cartes Carte de la Région de Bongolava 42 Localisation des villages des migrants dans la zone d Ampasimpotsy...69

7 VII Glossaire Bornage : Cadastre : Certificat Foncier : Concession : Dotation foncière : Immatriculation : Reconnaissance : Superficiaire : action de délimitation d un terrain par la matérialisation de ses limites techniquement, le terme Cadastre est utilisé à la fois pour désigner le service spécialisé de l Administration qui gère la cartographie foncière de cette dernière ; techniquement, à Madagascar, le terme Cadastre est utilisé pour désigner une procédure particulière applicable aux droit de jouissance aboutissant à une reconnaissance juridique collective de ces derniers. acte administratif attestant l existence de droits d occupation, d utilisation, de mise en valeur, personnels et exclusifs, portant sur une parcelle de terre, établi par suite d une procédure spécifique légalement définie. Le certificat reconnait un droit de propriété opposable aux tiers jusqu à preuve du contraire. acte juridique qui permet le transfert, moyennant ou non une contrepartie, de la propriété d un bien d une personne juridique à une autre personne juridique. La concession peut être à titre onéreux ou à titre gratuit. une procédure particulière qui permet de transférer un terrain de domaine privé de l Etat à celui d une collectivité décentralisée à charge pour celle-ci d en assurer la gestion et ou la redistribution au profit de ses membres en se fondant sur le droit de jouissance ou d occupation existants, selon les règles du droit commun. régime juridique applicable à la procédure foncière garantissant à celle-ci un caractère définitif et inattaquable. C est la phase qui permet d identification du terrain par le bornage de celui-ci à l attribution d un numéraux chronologique au livre foncier. procédure fixée légalement qui permet la mise en œuvre au niveau local d un processus de constat et de validation de situation juridique d un terrain, par une commission ad hoc. C est celui qui bénéficie de droit de superficie.

8 VIII Liste des abréviations ASA CASA CCDF CIRDOMA CIRTOPO C.M.R CRIF CRI DDSF DGSF EKA F.E.SA M.C.A OPCI PLOF P.S.D.R. R.F.R. SDC S.F.I. S.F.O S.F.R. SOGEA SRD SRI : Association pour les Sans-abris d Antananarivo : Centre d Accueil pour les Sans-abris : Chef Circonscription des Domaines et Foncière : Circonscription Domaniale : Circonscription Topographique : Centre de Métier Rural : Centre de Ressource et d Informations Foncières : Centre d Information Régionale : Direction des Domaines et des Services fonciers : Direction Générale des Services Fonciers : Ezaka Kopian ny soram-pahaterahana ho an ny Ankizy : Ferme d Etat de la Sakay : Millennium Challenge Account : Organisme Public de Coopération Intercommunale : Plan Local d Occupation Foncière : Programme Sociaux pour le Développement Rural : Reserve Foncière pour le Reboisement : Service des Domaines et de la Conservation : Sécurisation Foncière Intermédiaire : Sécurisation Foncière Optimale : Sécurisation Foncière Relative : Société Générale de l Elevage et de l Agriculture : Service Régional des Domaines : Système De Riziculture Intensive

9 IX Liste des annexes Annexe n 1: Arrêté de mise la disposition de terrain à l association ASA 102 Annexe n 2 : Cahier des charges relatif aux conditions d acquisition de terrain à L ASA 104 Annexe n 3 : Acte domanial de conversion de droit de jouissance en droit de propriété 106 Annexe n 4 : Partenaire de l ASA 108 Annexe n 5 : Note relative à la soustraction de terrain de la FESA 109 Annexe n 6: Lettre du président du comité de privatisation 110 Annexe n 7 : Cahier des charges relatif à la cession de terrain à Ankadinondry 111 Annexe n8 : Exemplaire d arrêté de dotation 114 Annexe n 9 : Liste des questionnaires utilisés lors de l enquête 117 Annexe n 10 : Liste des informateurs 118

10 1 INTRODUCTION Madagascar possède une grande superficie de terres encore disponible. Si l ancienne loi domaniale 1 prévoyait que l Etat est présumé propriétaire de tous les terrains non immatriculés ni cadastrés ou encore non appropriés en vertu d un titre régulier de concession ou selon les règles de droit commun public ou privé 2, la nouvelle loi 3 sur le domaine privé de l Etat ne dispose que le domaine privé qui est constitué par des terrains acquis, soit en vertu d une transmission à titre gratuit (don et legs), ou à titre onéreux (acquisition amiable, ou expropriation), soit en droit de souveraineté 4. Les Malgaches, vivant dans un pays sous-développé à vocation essentiellement agricole, n exploitent pas rationnellement la terre. Ceux qui en possèdent ne disposent que des terres de culture très exiguës. En tout état de cause, il est remarqué que la plupart des terres détenues en vertu du droit coutumier restent inexploitées. Les titulaires de tel droit, n ont au regard de la loi qu une précaire présomption de propriété qui peut être débattue par des preuves contraires. Dans le même ordre d idée, les terres qui semblent inexploitées pendant plusieurs années pourraient induire en erreur car elles pourraient être déclarées vacantes et sans maître et cet état de fait pourraient engendrer ultérieurement des conflits. L esprit du législateur est de concilier le droit coutumier avec le droit moderne pour promouvoir le développement économique du pays. L insuffisance de l exploitation de la terre et la nécessité de développer le pays ont ainsi incité le législateur à faciliter l accession au droit de propriété. Ce dernier préconise non seulement la mise en valeur effective du terrain mais aussi sa sécurisation. Les terrains privés de l Etat peuvent donc être attribués à titre onéreux ou à titre gratuit. S agissant d un terrain cédé à titre onéreux, l Etat se comporte comme un particulier et peut effectuer toute transaction de droit commun. Il peut ainsi attribuer à titre gratuit ou encore procéder à une mise à la disposition gratuite un terrain privé titré à son nom à des personnes privilégiées dont la catégorie est préalablement prévue par la loi. La dotation foncière, la mise à disposition ainsi que la concession gratuite sont des types de cessions gratuites qui feront l objet de cette étude. La dotation foncière existait 1-Loi n du 15 février 1960 relative au domaine privé national. 2- Article 3 de la loi du précitée. 3- Loi n du 25 juillet 2008 sur le domaine privé de l Etat, des collectivités Décentralisées et des Personnes morales de Droit public. 4- Article 3 de la loi précitée.

11 2 depuis l ère féodale. Seulement à cette époque, les terrains n étaient pas attribués en toute propriété aux peuples. Ils n avaient que des droits d usage et une bonne partie des récoltes revenaient aux suzerains. Cette dotation a été maintenue durant l époque de la colonisation. Elle a été prévue dans la loi domaniale n du 15 février 1960 et reprise dans la nouvelle loi n du 25 juillet Les bénéficiaires de la dotation foncière sont principalement les résidents de la Commune qui en fait une demande. Cependant, les habitants d une collectivité territoriale ne se résument pas aux originaires de la région. Elle se constitue autant d autochtones que de migrants. Les termes «foncier» et «migration» apparaitraient, de premier abord, comme étant deux notions très différentes et sans relation, mais ils peuvent toutefois être liés ; ce qui fera l objet de cette étude. Une étude approfondie de la société rurale pourrait être avancée pour mieux analyser l impact de la migration dans le milieu rural. Une recherche de la solution pour une sécurisation foncière apte à satisfaire l ensemble des acteurs impliqués dans le jeu foncier sera l idéal, le foncier étant devenu une question majeure, voire même capitale tant sur le plan social que sur le plan économique. Il est ainsi utile de localiser les terrains disponibles et envisager une migration d une population vers cet endroit afin de pouvoir les exploiter raisonnablement. C est pour cette raison que le thème «Attribution gratuite des terrains et migrations dans le moyen ouest : cas du District de Tsiroanimandidy» a été choisi, l attribution gratuite de terrain étant un mode de sécurisation foncière, pilier de la sécurité tant sociale qu économique. Avant d entrer dans le vif du sujet, il est opportun de retracer brièvement les objectifs, la problématique et l hypothèse ainsi que le plan de cette étude. Si la dotation foncière, la mise à disposition gratuite ainsi que la migration étaient un projet, elles ont toutes les trois comme objectif général de promouvoir un développement agricole, social et économique de Madagascar. Cependant, la première et la seconde ont pour objectifs spécifiques la sécurisation foncière tandis que la migration profite de l exploitation des espaces ressources une fois ces derniers sécurisés. Si on veut exploiter un espace ressource, il faut savoir localiser les terrains qui feront l objet de l attribution gratuite et déterminer les futurs bénéficiaires. Pour y parvenir, il faut préalablement s assurer de la disponibilité du terrain mais aussi de l existence d une politique migratoire bien précise.

12 3 Favoriser les migrations implique une situation délicate en ce sens qu elles sont souvent distinguées en fonction des critères de motivation des migrants et qu elles peuvent avoir comme conséquence des catastrophes naturelles et environnementales 5. Freiner le phénomène de dégradation de l environnement et promouvoir le mouvement migratoire tout en développant le secteur agricole et économique du pays n est pas du tout chose facile. De quelle manière peut-on concilier les migrations, perçue comme un des facteurs de dégradation de l environnement, l attribution gratuite de terrain de grande superficie au détriment de l Etat, étant donné qu aucune recette au profit de celui-ci n est perçue, avec le développement agricole et économique du milieu rural et de surcroît du pays? Dans la première partie, il est primordial de parler de la notion d attribution gratuite et de migration. Les trois chapitres concernent la notion de droit de propriété, les modes d attribution gratuite des terrains et l objectif de la migration. La deuxième partie sera axée sur la mise en pratique de l attribution gratuite de terrain et la migration dans le Moyen-Ouest ; les trois chapitres parleront successivement du cas de la Commune d Ankadinondry, de celui de la Commune de Belobaka, et enfin du cas de la migration initiée par l Association A.S.A. A travers tous ces chapitres, seront analysés, cas par cas, les problèmes rencontrés tant dans la réalisation de ce mémoire ainsi que le mode d attribution gratuite et la migration dans ledit milieu. Pour ce qui est de la troisième partie, il y sera mis en exergue que l attribution gratuite des terrains et la migration sont la clef de la réussite du développement agro-économique en démontrant l apport de l attribution gratuite et de la migration au développement. Des propositions de solutions, des recommandations, et enfin des perspectives d avenir y seront cadrées successivement. 5- RAMIALISO (L), «les Migrations internes à Madagascar : que sait-on?» in Bulletin d Information sur la population de Madagascar n 36, p. 2.

13 4 PREMIERE PARTIE : NOTION D ATTRRIBUTION GRATUITE DE TERRAIN PRIVE DE L ETAT ET MIGRATION Il a déjà été dit auparavant que les termes «foncier» et «migration» semblent à première vue deux sujets différents, complexes et sans relation. Ils sont différents en ce sens que la question migratoire est étudiée par les sociologues tandis que la question foncière préoccupe plutôt les juristes alors que les deux matières relèvent toute de la science sociale. Elles sont complexes en ce sens que d une part, en procédant à la dotation foncière au profit de la collectivité, l Etat, agit au détriment des migrants qui, compte tenu de leur situation, ne peuvent acquérir en toute propriété qu après écoulement d un certain délai selon le cas et que d autre part, la migration favorise le conflit foncier entre migrants et autochtones. Quoiqu il en soit, le mouvement migratoire constitue une stratégie foncière et la politique foncière est façonnée par les migrants 6. Vue sous cet angle, la notion d attribution gratuite des terrains par le biais de la dotation et la mise à la disposition gratuite des terrains et la migration peuvent être complémentaires. Ces notions seront étudiées simultanément dans la mesure où elles peuvent contribuer au développement agricole et économique mais également engendrer la dégradation de la pauvreté. Le premier chapitre portera sur le droit de propriété tandis que le second examinera les modes d attribution gratuite des terres. Il sera traité dans le troisième chapitre l objectif de la migration. 6 RAZANAKA S, GAOUSIS et al, «Société paysannes, transition agraire et dynamique écologique dans le Sudouest de Madagascar», in acte de l atelier CNRE-IRD Antananarivo, p37.

14 5 CHAPITRE I : DROIT DE PROPRIETE ET SECURISATION FONCIERE A MADAGASCAR Le but de l Etat est de mettre des parcelles de son domaine privé à la disposition des nationaux ou au service des autres personnes morales de droit publique ou privé qui désirent les exploiter moyennant l accomplissement d un certain nombre d obligations. L accession au droit de propriété est souvent difficile. L Etat est le maître de son domaine privé, comme toute autre propriétaire privé. C est lui qui décide de l opportunité de laisser la libre accession au terrain et en détermine les conditions d attribution et celle afférentes à l exploitation des terrains. Il soumet l accession à une parcelle de son domaine à des conditions qui peuvent varier selon le cas. La première section étudiera l accession au droit de propriété tandis que la seconde parlera de la sécurisation foncière Accession au droit de propriété foncière en droit malgache Comme toute notion, celle du droit de propriété a ses fondements et ses conditions. Il n est pas facile d accéder en toute propriété, de manière définitive et absolue sur un terrain déterminé alors que la facilité d accès à la terre qu on devait reconnaitre au paysan malgache seraient un des moyens permettant de sortir Madagascar du sous-développement économique et du problème alimentaire 7. L accession à la propriété foncière trouve son fondement dans le travail 8, cela sous-entend une mise en valeur ou une mise en culture des terres. Les trois paragraphes qui suivent se pencheront plutôt sur le fondement du droit de propriété, les conditions de cette accession et enfin sur la détermination des terrains susceptibles d être appropriés Fondement du droit de propriété Le fondement du droit de propriété se traduit le plus souvent non seulement par le travail conforme à la vocation du sol mais également par le travail conforme à des directives économiques bien précises 9. 7-RAMAROLANTO (R), «l accès à la terre en droit rural malgache» in RIDC, p RARIJAONINA, «Concept de droit de propriété en droit foncier à Madagascar : étude de sociologie juridique», CUJAS, PARIS, p RARIJAONINA, op.cit, p.186.

15 6 Ils ont peur de briser la croyance et de ne pas pouvoir perpétuer le vœu des ancêtres. La terre coutumière transférée de génération en génération constitue une bonne base du droit de propriété. «L occupation de fait» vient aussi combler cette base. Le droit de celui qui exploite sans être le véritable propriétaire est consacré. La préservation de la coutume est une des choses qui préoccupe les Malgaches. La loi dispose en faveur des titulaires de droit coutumier et des occupants de fait en stipulant qu ils peuvent acquérir un droit individuel de propriété lorsqu ils réalisent sur ces terres des travaux agricoles conformes aux usages des lieux et du moment. La coutume n est pas étrangère à cela. Elle a déjà exigé au tenant des terres une mise en valeur effective. En effet l article 30 du décret de 1926 édictait qu il fallait prouver une mise en valeur continue et effective. Le législateur colonial exigeait une mise en valeur d une durée de 20 ans pour consolider une propriété coutumière 10. Pour accéder à un terrain quelconque, il est indispensable de connaitre les détails de toutes les conditions à l accession au droit de propriété. Le mode essentiel d accession à la terre est l aliénation à titre onéreux. La vente de terrain apporte les conséquences de droit et la sécurité relative de l acquéreur. 11 C est une accession fondée sur le droit moderne. Mais ce mode d accession ne fait pas l objet de cette étude. Par contre, l accession à titre gratuit mérite une étude approfondie en ce sens que les migrants venus en groupe tendent à bénéficier gratuitement des terrains en milieu rural. Les autres modes sont essentiellement la donation, le bail tant emphytéotique qu ordinaire. Quoiqu il en soit, l accession au foncier par coutume ou par droit moderne a toujours tendance à tendre vers une immatriculation pour sécuriser la possession du terrain afin d éviter la précarité du droit allégué. En tout état de cause, cette accession est soumise à des conditions tant sur le fond que sur la forme Conditions d accession au droit de propriété Autrefois, il était très fréquent de trouver des concessions non exploitées, laissées en friche, voire même abandonnées. Il est parfois constaté que les terrains attribués aux bénéficiaires ne sont pas utilisés selon la vocation du sol. C est pour cette raison que le législateur a édicté des conditions préalables avant toute accession et des sanctions à 10- RARIJAONINA, op.cit., p RAMAROLANTO (R), op.cit, p 642.

16 7 l encontre des propriétaires qui n ont pas su user à bon droit de leur propriété. C est le fameux abus de droit. Mais, au préalable, il faut déterminer les terrains susceptibles d appropriation, le concept de mise en valeur et celle que l on entend par vocation du sol Détermination de terrain susceptible d appropriation Sous l égide de la loi N du 5 février 1960 sur le domaine national, le principe de domanialité stipule que les terrains non immatriculés ni cadastrés sont présumés appartenir à l Etat. L annulation de ce principe de domanialité dans la nouvelle loi n sur le domaine privé a fait que le domaine privé de l Etat est constitué soit par des terrains immatriculés ou cadastrés à son nom, soit par des terrains non immatriculés ni cadastrés et n ayant jamais été occupé. La loi n reconnait désormais le droit des occupants sur des terrains non immatriculés ni cadastrés. C est ainsi que dans la pratique, pour éviter tout empiétement, avant tout dépôt de demande d acquisition de terrain, ladite demande est soumise au «repérage préalable» du service topographique. Lorsque le terrain est compris dans le domaine privé de l Etat, et qu aucun empiétement n est signalé et qu aucune occupation n y a été décelée, le terrain ainsi convoité pourrait être qualifié de disponible. La disponibilité du terrain est une des conditions sine qua non de l accession au terrain dépendant du domaine privé de l Etat mais aussi de l inscription du droit du demandeur dans le livre foncier Concept de mise en valeur Il n y a pas de modèle spécifique de mise en valeur ou d utilisation particulière de la terre. La mise en valeur est appréciée uniquement par l intention de l occupant de vouloir édifier une construction ou de mettre en culture le sol en question, selon le cas. La conception de la mise en valeur tend plutôt vers l appréciation selon laquelle le terrain en cause est suffisamment ou non exploité. On exige aux occupants une possession plutôt dynamique, concrète, non équivoque et continue. La mise en valeur est la marque idéale pour connaitre qu un terrain est déjà approprié. Cette mise en valeur est le lien qui unit l occupant à la terre. L acquisition du terrain requiert un lien profond entre l acquéreur et la terre, ce qui sous-entend toute idée d emprise. Cette

17 8 emprise est ici la matérialisation de la mise en valeur. Pour acquérir un droit réel sur un terrain occupé par soi-même, il faut y exercer une emprise réelle, évidente, permanente, non équivoque et continue sur ledit terrain. Mais l idée fondamentale est de confier aux intéressés (individu ou groupement) le soin de valoriser les terrains qu on leur aura, au préalable, attribués à titre personnel. 12 La mise en valeur est devenue un principe fondamental dans le droit foncier malgache d où le principe de confiscation de la propriété fondée sur l absence ou encore sur l insuffisance de travail foncier Respect de la vocation du sol Cette condition est plutôt exigée postérieurement à la cession du terrain. A cet effet, l acquéreur ne doit changer en aucun cas la destination préalablement déterminée. Lors de la constatation de mise en valeur, après attribution, il sera tenu compte de la réalisation conforme à la vocation du terrain selon l usage du moment et du lieu, suivant le plan d aménagement ou de production initialement établi par l acquéreur et dûment approuvé par le service technique compétent lequel demeure annexé au cahier de charges. 14 La vocation du sol peut être édilitaire, agricole ou encore pastorale. Son usage doit être conforme au milieu, urbain ou rural. L accession au droit de propriété contribue à la consécration du droit du détenteur. La consécration de droit de propriété n est que le corollaire de la sécurisation foncière. Il convient alors de définir ce qu est la sécurisation foncière et ses différents modes Sécurisation foncière en droit malgache La terre a toujours tenu une place prépondérante dans l histoire de Madagascar et jusqu à maintenant, la population s obstine à conserver sa valeur ancestrale d où le terme «tanindrazana». Ainsi, la sécurisation foncière s avère nécessaire et indispensable. La sécurisation foncière est une manière de consacrer le droit des occupants de fait. Par définition, la sécurisation foncière est un processus de mise en sécurité des acteurs relatifs au droit foncier. Cela implique des règles de gestion foncière appropriées et légitimes. Passer de «sécurité» à «sécurisation», c est exprimer l idée que la sécurité n est pas un état stable mais le résultat d un ensemble de facteurs s inscrivant dans un espace-temps à prendre en 12- RAMAROLANTO (R), op.cit. p RARIJAONINA, op.cit., p Manuel de procédure de dotation foncière, p3

18 9 considération cas par cas. En interprétant ce propos de Le ROY, la sécurisation foncière s acquiert et se mérite. Elle n est pas acquise qu en fonction du travail effectué par le soidisant propriétaire. La terre a acquis une valeur marchande considérable ces dernières années. Un besoin individuel ou collectif de sécurisation foncière est imminent. Elle consiste à conditionner l investissement, la valorisation du sol, le développement et la gestion responsable des ressources naturelles. Le foncier malgache actuel rencontre une crise foncière caractérisée par une insécurité foncière généralisée Niveaux de sécurisation foncière Il existe trois niveaux de sécurisation foncière qui seront développés à savoir : Sécurisation Foncière Relative, Sécurisation Foncière Intermédiaire, Sécurisation Foncière Optimale Ces trois types de sécurisations foncières sont classés selon leur degré et en fonction des besoins et des attentes de la société concernée. La sécurisation foncière a pour but de faire valoir le droit de l occupant aux yeux de la société Sécurisation Foncière Relative (SFR) La SFR est mise en œuvre à la suite d une demande de la communauté, pour gérer spécifiquement des ressources renouvelables de son terroir 15. La sécurisation de base, «relative», peut consister «soit en une simple constatation des occupations, soit en une constatation des droits de propriété par une ou plusieurs brigades topographiques». L important est le fait que les usagers peuvent désormais faire certifier administrativement, et donc légalement, un simple état des droits revendiqués sur les terres, selon les modalités fixées. C est également une sécurisation foncière de premier niveau selon laquelle le droit de propriété n est convenu qu entre les parties. Elle est caractérisée par le principe de consensualisme. Elle est plutôt basée sur le droit coutumier où les preuves écrites ne sont pas exigées. Le droit de propriété coutumier est dans la plupart des cas acquis selon des modes 15- RABESIHANAKA (H.) «Les modes envisageables de sécurisation foncière à Madagascar» in Communication présentées à l Atelier Foncier à Madagascar 8 et 9 avril 1999 Ambohimanambola sud conseil et stratégie, p.315

19 10 traditionnels qui sont essentiellement des propriétés ancestrales transmises de père en fils. Ce droit de propriété n est donc pas publié. La SFR a été adoptée récemment par le Gouvernement 16 pour tenter de répondre à la demande croissante de sécurisation foncière, et résoudre l incessante insécurité et conflits fonciers en milieu rural. C est une «constatation des occupations du sol» et des droits de jouissance des populations locales dans un cadre négocié et constitue une nouvelle modalité de sécurisation foncière, sensée être moins couteuse, plus rapide et plus souple que les procédures réglementaires d immatriculation et de cadastrage. 17 La SFR constitue une reconnaissance par l Etat des droits de jouissance de la communauté de base : elle ne fait que «le constat des occupations comprises dans le terroir d une communauté locale de base 18 et constate uniquement le droit de jouissance des droits des occupants. 19 Cette SFR ne donne pourtant qu un droit de jouissance et non de propriété. 20 Elle est matérialisée par la conclusion d un acte sous seing privé souvent enregistré auprès du chef du village. C est une simple reconnaissance administrative et non juridique. Elle prend fin par l immatriculation collective des parcelles du périmètre, sur demande de la communauté ou encore sur réquisition individuelle des occupants auprès des Services Fonciers Sécurisation Foncière Intermédiaire (SFI) Ce type de sécurisation foncière est le deuxième degré. Le droit de propriété est, ici garanti par l Etat. A ce titre, la valeur probante de ce droit est aussi intermédiaire. Elle peut être abattue par la preuve contraire du faite qu elle est opposable au tiers. Elle consiste en une «consécration du droit de propriété par le tribunal terrier ambulant». Une étape est franchie : l Etat permet de constater l existence de droits de jouissance qui ont les caractéristiques du droit de propriété selon la loi, mais sans aller jusqu à la création du titre foncier. Cela revient à dire que le bornage de la parcelle n est pas nécessaire. Tel est le cas d une opération cadastrale qui n a pas été achevée. Mais l opération cadastrale a été exorbitante, ce qui est aggravé par le problème lié à l inachèvement des 16- Décret interministériel du 13 Août MALDIDIER (C)., «La «SFR», une nouvelle donne pour la sécurisation foncière en milieu rural?» in Communication présentées à l Atelier Foncier à Madagascar 8 et 9 avril 1999 Ambohimanambola sud conseil et stratégie, p Article 1 du décret n précité. 19- Article 2 du décret n précité. 20- FREDERIC (S), op.cit., p119.

20 11 opérations jusqu à la phase administrative (immatriculation au registre foncier). Le décalage entre fait réel et information sur papier est également susceptible de créer des conflits Sécurisation Foncière Optimale C est le troisième degré de sécurisation foncière. C est la sécurisation foncière la plus forte. En bref, la finalité de toute sécurisation doit tendre vers cette dernière option pour que le droit de propriété soit garanti par l Etat de façon absolue. A ce stade, le bénéficiaire est assuré sur son droit publié. On entend par «absolu», le fait que le titre foncier obtenu à l issue d une telle sécurisation soit définitif et inattaquable 21. C est le niveau de sécurisation foncière maximale qui inclut «l établissement des titres de propriété et leur conservation 22 par l administration foncière». Il s agit en fait du régime juridique qui jusque là était de droit commun et le seul permettant la sécurisation foncière. C est naturellement le régime qui, puisqu il garantit un droit de propriété inattaquable, est celui qui offre le plus de sécurité pour l investisseur économique. Ces différents niveaux de sécurisation foncière ne sont pas exclusifs les uns des autres, mais ils peuvent être utilisés successivement pour augmenter le niveau de la sécurisation établie juridiquement d abord, ensuite en tenant compte de l exigence du décret de toujours commencer par la SFR, et que «le choix de la troisième phase emporte l adoption des trois phases» 23. En effet, le service de la conservation de la propriété foncière est chargé d assurer aux titulaires la garantie des droits réels qu ils possèdent sur les immeubles soumis au régime de l immatriculation. La garantie des droits réels est obtenue au moyen de la publication sur les livres fonciers de tous les droits qui s y rapportent, ainsi que des modifications de ces mêmes droits ; ladite publication étant précédée de la vérification des juridictions produites et faisant foi à l égard des tiers dans la limite 24. Le terrain ainsi garanti est purgé de toute autre revendication. De ce fait, non seulement l immatriculation est inattaquable, mais elle est aussi irréversible en ce sens qu une fois qu une propriété donnée est soumise dans le système d immatriculation, le terrain reste toujours dans ce système. Tout porte à croire que l intérêt de l établissement de titre est double : d une part il permet de mettre en évidence l importance qui s attache dorénavant 21- Article 123 de la loi n du 3 octobre 1960 relative au régime foncier de l immatriculation. 22- Le terme «conservation» devant être pris ici au sens de la gestion foncière selon le régime du livre foncier. 23- Article 1 er dernier alinéa de la loi n Article premier de la loi n précitée.

21 12 dans l esprit de l usager à avoir entre ses mains un document qui établit non seulement un droit précis légalement défini mais aussi une légitimité juridique ; d autre part, il reconnait l existence d un droit réel pour l inscrit. Toutefois, l immatriculation est facultative. Exceptionnellement, elle est obligatoire : - dans le cas où des personnes d autres nationalités se rendraient acquéreurs de droit réel immobilier sur des biens non immatriculés appartenant à des Malgaches. - lorsque l Administration a décidé l application de la procédure d immatriculation collective dans une zone déterminée. 25 Il est souvent entendu et lu dans bon nombre d ouvrage que la sécurisation foncière massive est la force du développement du pays. La sécurisation foncière est instituée pour parer à d éventuels accaparements des terres. L exemple le plus classique est l immatriculation collective ou individuelle Mode de sécurisation foncière Immatriculation collective Pour satisfaire au demi-million de demandes de titres déposées auprès du Service Foncier, l Etat a réalisé des opérations collectives d immatriculation appelées «opération cadastrale» 26. L intention du législateur était la régularisation des modes de possession de la terre. En ce sens, la propriété coutumière devait tendre à s intégrer définitivement dans le moule des dispositions de droit moderne. 27 Il reste à démontrer que l immatriculation collective est une consécration de droit de propriété traditionnelle. L immatriculation collective a beau être lente, elle s avère toujours être un moyen efficace d immatriculation massive. La preuve en est par l affluence des usagers qui fréquentent le Tribunal Terrier pour la consécration de leur droit. L immatriculation collective issue d une opération cadastrale est effectuée le plus souvent suite à l initiative de l Etat. Cette opération est toutefois très onéreuse mais elle est plus rapide que l immatriculation individuelle 28. L avantage de l immatriculation collective est sa gratuité. 25- Article 3 de la loi n précitée. 26- Lettre de Politique Foncière p RAMAROLANTO (R), op.cit., p Dans la lettre de politique foncière citée ci-dessus, l opération cadastrale coute environ 70 $ par Hectar.

22 Immatriculation individuelle L histoire de l immatriculation a commencé par la loi du 9 mars 1896 qui avait pour ambition de règlementer la propriété privée à Madagascar. En terme de son article 2, «les habitants continueront à jouir des parcelles sur lesquelles ils ont bâti et de celles qu ils ont eu l habitude de cultiver jusqu à ce jour.» L idée était, d amener les occupants traditionnels à obtenir un titre d immatriculation. Tous les moyens de preuve étaient alors admis et, notamment, la preuve testimoniale. L ancienne loi du 15 février 1960 et celle du 23 juillet 2008 consacrent le droit de propriété d un propriétaire traditionnel. Les critères restent la possession paisible, continue et non équivoque. Le titre foncier d immatriculation est le titre dont la valeur juridique est incontestée du fait, que le droit sur la terre est publié. Cette dernière facilite la protection des tiers détenteurs éventuels de droits sur l immeuble. En effet, le propriétaire mentionné sur le titre foncier est réputé propriétaire de l immeuble. 29 Toutes les conséquences inhérentes au titre expliquent la faveur du législateur moderne pour le régime foncier de l immatriculation. 30 Par ailleurs, le régime foncier malgache a institué l attribution gratuite de terrains pour pallier au manque d exploitation de terrain dans le milieu rural. Le chapitre qui suit mettra en évidence les modes de cession gratuite de terrain. 29- Article 123, décret du 28 décembre 1960 réglementant la modalité d application de la loi n précitée. 30- RAMAROLANTO (R), op.cit., p.692

23 14 CHAPITRE II : MODES D ATRIBUTION GRATUITE DE TERRAIN Le présent chapitre renferme trois modes d attribution gratuite de terrain à savoir, la dotation foncière, la mise à disposition ainsi que la concession gratuite. Ces modes sont soutenus pour une seule raison qu ils contiennent tous leurs spécificités respectives tant sur le fond que sur la forme. Ils sont aussi intéressants par le fait que les migrants peuvent en bénéficier d une manière directe ou indirecte selon le cas Dotation foncière Définition et cadre juridique Définition Le terme dotation foncière désigne une procédure particulière qui permet de transférer un terrain du domaine privé de l Etat à celui d une collectivité décentralisée ; à charge pour celle-ci d en assurer la gestion ou la redistribution au profit de ses membres en se fondant sur les droits de jouissance ou d occupation existant selon les règles de droit commun. 31 Les terrains traditionnellement exploités par les membres de la collectivité selon les usages du moment et du lieu ne tombent pas d office dans la propriété collective de la communauté 32. Pour mieux isoler le cas de la propriété collective de celle de la propriété coutumière et ainsi faciliter sa transformation en droit individuel de propriété, la loi a préconisé l attribution de ces propriétés collectives en dotation. La dotation peut être faite quand il s agit d un terrain relevant du domaine privé de l Etat, qu il soit titré ou non Régime juridique de la dotation Les collectivités publiques dotées de la personnalité morale peuvent recevoir à titre de dotation, des biens dépendants du domaine privé de l Etat pour leurs besoins actuels et/ou futurs en fonction de la progression démographique constatée ou autres circonstances économiques ou sociales 33. La loi n du 24 Novembre 2006 prévoit l attribution des 31- Article 3 de la loi n du 17 Octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres. 32- Article 32 de loi précitée. 33- Article 30 al 2 de la loi n précitée.

24 15 terrains en dotation en faveur des habitants qui exercent collectivement des droits de jouissances sur lesdits terrains. La dotation foncière est régie par des conditions de fond et de forme. Le bénéfice de la dotation est un privilège exclusif des collectivités publiques possédant la personnalité morale. La dotation foncière est également un moyen rapide pour la consécration de droit de propriété. La dotation c est l idée d attribution des droits à la mesure de la faculté et des besoins de chaque collectivité 34. La règle de procédure se fait comme en matière de demande individuelle de terrain. La collectivité intéressée doit formuler auprès du Service Foncier territorialement compétent une demande mentionnant la destination du terrain demandé, la nécessité et besoin futur et autres circonstances économique et sociale. Comme toute demande de terrain relevant du domaine privé de l état, une constatation de l état des lieux est effectuée. Après instruction, la décision finale pour l attribution des terres convoitées reste de la compétence de l Administration. La dotation est prononcée par arrêté du Ministère chargé de Domaine et de la Propriété Foncière. La nécessité de mener à bonne fin le programme de développement, l élargissement du pouvoir de l administration parait inévitable puisqu elle va jouer le rôle moteur dans la réalisation des tâches 35. La dotation foncière est une manière d unifier la communauté et de contribuer à la réalisation des objectifs de développement. Le bénéfice de la dotation est limité aux communes ou aux collectivités traditionnelles possédant de la personnalité morale. Le «fokonolona» ne peut en aucun cas demander des terrains en dotation étant donné que la personnalité morale qui lui permettra d acquérir des biens fait défaut, quand bien même certains juristes considèrent ce «fokonolona» comme étant une collectivité traditionnelle de base. Les terrains pouvant faire l objet d une dotation sont : 1. les terrains qui sont occupés ou exploités par les membres de la collectivité et qui feront ultérieurement l objet de redistribution gratuite. L exploitation doit être conforme aux usages du moment et du lieu. 36 Seuls les habitants du territoire villageois peuvent bénéficier de la dotation ; autrement dit le bénéfice d une dotation 34- RARIJAONINA, «Concept de droit de propriété», p RARIJAONIA, op.cit, p Article 32 de la loi précitée.

25 16 est réservé au seul habitant faisant partie de la collectivité et résidant dans le territoire villageois 37. Cette mesure a probablement été prise pour conserver l unité de groupe et pour éviter des éventuels conflits interethniques et ainsi diminuer les chances d accaparement des terres de la part des étrangers. 2. Les terrains immatriculés au nom de l Etat qui vont servir à la réalisation d infrastructures d utilité publique en fonction de la progression démographique constatée ou autres circonstances économiques ou sociales Nature de droit acquis par voie de dotation foncière Les terrains acquis par la commune par voie de dotation en vertu de la loi n du 25 juillet 2008 sont destinés soit à construire des ouvrages d utilité publique tels les écoles, les marchés, les hôpitaux ; soit encore à être redistribués gratuitement aux habitants qui sont reconnus les avoir occupés et mis en valeur. A l égard de la collectivité bénéficiaire, le droit acquis est un droit de propriété. Toutefois, il appartient au Conseil de la Collectivité de déterminer les terrains dont l usage doit rester collectif, ce qu il entend réserver en vue d une mise en valeur collective 38 ou encore ce qu il compte repartir entre les habitants. Pour ce qui est de la redistribution, il répartit entre les habitants les terrains à vocation édilitaire, urbaine, agricole ou pastorale en tenant compte des besoins, de l importance et des possibilités d exploitation de chaque famille. Les questions qui se posent sont les suivantes : le droit acquis est-il révocable? Est-il inattaquable? En principe, le droit acquis par voie de dotation foncière est irrévocable. Mais, comme toute acquisition, elle est soumise aux clauses stipulées dans l acte de dotation dont l inobservation est susceptible d entraîner la révocation de l acte de dotation. Il en est ainsi lorsque la collectivité a procédé à la vente du terrain obtenu par voie de dotation. Le fruit de cette procédure est un acte de reconnaissance de droit de propriété. Mais cela ne suffit pas encore, il faut que le droit de propriété soit détenu d une manière individuelle Objectifs de la dotation foncière La population rurale persiste à acquérir des droits de propriété suivant le mode traditionnel. La dotation foncière a été instaurée pour remédier contre la réticence de la 37- Article 40 nouveau de la loi Article 37 de la loi précitée

26 17 population à opter pour la sécurisation foncière moderne. Elle a de ce fait, des impacts sur le plan social, juridique et économique Sur le plan social Avoir une propriété est le rêve de tout un chacun. En effet c est la raison pour lequel un groupe de personnes ou toute une population déterminée émigre. Les migrants sont en quête de terres neuves, et fertiles qu ils peuvent cultiver. L acquisition d un terrain à l intérieur de la collectivité au sein duquel on appartient stabilise une population. Dans le même ordre d idée, la population au sein de cette collectivité aura un sentiment d appartenance puisqu elle possède un terrain source d enracinement au sein de sa collectivité. L objectif de la dotation foncière est aussi d atténuer l exode rural. C est donc une manière de fixer une population à leur terre Sur le plan juridique Etant donné que les Malgaches s attachent à la terre des ancêtres, à la terre coutumière, le législateur veut prendre part dans la «juridicisation» de leur situation de fait. En soumettant la terre au régime de la dotation foncière, ses occupants n auront plus de difficulté en matière de preuve de leur droit de propriété du moment qu ils ont chacun entre leur mains un certificat foncier ou un titre collectif, voire même, un titre individuel dudit terrain. En somme, l objectif de la dotation foncière sur le plan juridique n est autre que la sécurisation foncière. Il ne faut pas non plus oublier que la dotation foncière contribue à un meilleur aménagement du territoire étant donné que c est l Administration qui procède au partage de lots Sur le plan économique Une des conditions de la reconnaissance des droits des occupants est la mise en valeur. Cette mise en valeur doit être effective pour que l occupant puisse avoir un titre individuel. La sécurisation foncière peut faire augmenter le taux de productivité du fait d une exploitation rationnelle Intervenants dans la procédure de dotation Les intervenants dans la procédure de dotation varieront en fonction des différentes phases de la procédure. En effet, il y a deux sortes de procédure de dotation : la procédure