Du public au privé au mutuel? La restructuration du secteur de l eau en Angleterre et au Pays de Galles

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1 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 pp Du public au privé au mutuel? La restructuration du secteur de l eau en Angleterre et au Pays de Galles Karen Bakker En juin 2000, le Groupe Kelda dévoile des plans pour mutualiser sa filiale créée en 1989 au moment de la privatisation de l industrie de l eau en Angleterre et au Pays de Galles, en charge des activités régulées d eau et d assainissement. Kelda propose de vendre Yorkshire Water aux consommateurs, en créant une «mutuelle communautaire» à but non lucratif. Tandis que la gestion et la maintenance du système resteraient sous la responsabilité de l ancienne compagnie, les consommateurs deviendraient propriétaires des actifs et auraient une influence plus directe dans la gestion de la compagnie. Selon les communiqués de presse de l entreprise, les consommateurs allaient bénéficier de la mutualisation. Des financements nouveaux et meilleurs marchés pourraient être trouvés et permettraient d accroître l investissement ou de réduire les factures des clients. Le conflit entre les intérêts des actionnaires et ceux des clients seraient éliminés. Cette nouvelle fit les titres de la presse : «La privatisation : retour à la case départ?» Cette question commença à apparaître moins farfelue dans les mois qui suivirent lorsque plusieurs compagnies d eau proposèrent elles aussi des plans de restructuration. Une autre compagnie fit une proposition officielle de mutualisation ; d autres mirent leurs actifs régulés en vente ; d autres encore proposèrent un refinancement radical de leurs activités principales, quittant les marchés boursiers sur lesquelles elles étaient cotées depuis une décennie. Avec le soutien de l Assemblée galloise (nouveau Parlement créé par le processus de décentralisation en Grande-Bretagne), la compagnie d eau (1) du pays de Galles obtint l accord du régulateur pour se transformer en entreprise à but non lucratif, propriété de ses membres et limitée par garantie (forme conventionnelle pour les organisations charitables en Grande- Bretagne). Ces propositions de retour des infrastructures de dis- Dossier 87

2 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 tribution d eau, sous contrôle public, dans un modèle de «mutuelle communautaire», ont suscité un grand intérêt, étant donné le caractère innovant et l influence du modèle britannique de privatisation, et la croissance rapide de la privatisation et de la participation du secteur privé dans la distribution d eau dans le monde pendant la décennie précédente. Certaines analyses ont dépeint les propositions de restructuration comme un «abandon» de la privatisation. En contraste, cet article examine le degré auquel les structures et modes de gestion alternatifs, proposés, représentent des changements du modèle «commercial» mis en place en Il prend comme point de départ la tendance généralisée d érosion des bases traditionnelles de pouvoir politique en Grande- Bretagne comme dans la plupart des pays industrialisés, avancés durant les dernières décennies. Dans le contexte de la transition «du gouvernement à la gouvernance», l autorité formelle de l État se trouve supplantée par une dépendance accrue à l encontre d autorités informelles, particulièrement sous la forme de coopérations entre public et privé. Les rôles préalablement alloués aux gouvernements sont maintenant de plus en plus, et de façon controversée, catégorisés comme des activités pouvant être menées par des institutions politiques et aussi par d autres acteurs (Pierre, 2000 ; Jessop, 1997). Dans le cadre de cette transformation de nouveaux modèles de gouvernance ont émergé ; l un d entre eux est «l auto-gouvernance associative» un modèle ranimé plutôt que nouveau particulièrement en matière de services communautaires. En Grande-Bretagne, des partisans de cette idée de l auto-gouvernance associative soutiennent la création de mutuelles communautaires pour gérer les services publics (voir par exemple, Mayo et Moore 2001 et le débat dans L idée de donner aux consommateurs plus de contrôle sur la fourniture des services en matière de santé, d éducation et «d utilités» (2) a reçu un attention grandissante, y compris au travers du soutien très visible de certains parlementaires du Labour et des ministres du gouvernement Travailliste. Ce parti a récemment présenté un document de consultation sur la politique nationale de santé et des services sociaux qui fait référence de manière explicite à la création de «mutuelles» ou de «compagnies d intérêt public» à l intérieur du National Health Service (Labour Party, 2002). D autres structures alternatives de propriété et de gestion ont été recherchées. Après la chute de Railtrack (opérateur privé des infrastructures ferroviaires), le gouvernement a décidé de le remplacer par un trust public à but non lucratif. Dans l arrondissement londonien de Hackney, l échec des autorités éducatives locales a abouti à la création d un trust indépendant à but non lucratif. Ceux qui soutiennent l auto-gouvernance associative souscrivent, tout du moins de façon implicite, au modèle de gouvernance «communautaire» selon lequel les motivations collectives et individuelles peuvent être créées dans le cadre de structures alternatives de propriété et de gestion qui résolvent les tensions entre les intérêts des actionnaires et ceux des clients évidents dans le cas de monopoles de services privés (Birchall, 2001, 2002 ; Holtman, 1997 ; Kay, 1996 ; Morse, 2000). Cette position contraste avec le modèle de gouvernance par le marché, qui sous-tend les cadres régulateurs établis au moment de la privatisation des utilités. Ceux qui soutiennent le marché argumentent que ni les gouvernements ni les consommateurs ne devraient être impliqués dans des fonctions opérationnelles ou de gestion, et catégorisent les consommateurs comme des clients, plutôt que comme des citoyens, ou comme des utilisateurs ayant un pouvoir de décision. Cet article présente ces débats généraux sur la gouvernance à travers le cas de l industrie de l eau en Angleterre et au Pays de Galles, depuis sa privatisation en La première partie résume brièvement le cadre régulatoire de départ. La deuxième explore la montée régulatoire qu a connue l industrie au cours des années La troisième partie analyse la restructuration des compagnies d eau qui s en est suivie, et qui a été poursuivie au travers d une variété de stratégies : diversification, internationalisation, mutualisation et re-financement. La mutualisation doit être entendue dans le contexte de cette restructuration plus généralisée, comme une des stratégies tentées par les compagnies pour échapper à un secteur de l eau demandant beaucoup de capitaux, offrant un faible retour sur investissement et étant de plus en plus régulé. PRIVATISATION COMME RE-RÉGULATION En décembre 1989, les dix Regional Water Authorities qui avaient été créées au moment de la nationalisation de l industrie de l eau en 1974, étaient mises sur le marché boursier de Londres. Dans la plupart des cas, les activités primaires (et régulées) des services d eau et d épuration étaient transférées à une filiale agissant sous une licence (formellement connue comme un Instrument of Appointment), accordée par le Département de l Environnement, des Transports et des Régions. De sorte 88 Dossier

3 Bakker - Du public au privé au mutuel? qu on peut distinguer des compagnies constituées en sociétés anonymes, cotées en bourse, contrôlant une filiale régulée (et d autres éventuellement). Les limites géographiques de leurs zones d intervention restèrent inchangées ; ces firmes demeuraient des monopoles régionaux, verticalement intégrés, fournissant le cycle entier de services à leur clientèle (3). La privatisation impliqua un changement dans la propriété, le financement et la structure régulatoire de l industrie. Trois agences régulatrices furent créées : un régulateur environnemental (maintenant Environment Agency), un régulateur de la qualité de l eau potable, Drinking Water Inspectorate et un régulateur économique, Office of Water Services, Ofwat. Cet article se concentre sur la régulation économique, dont un aspect central tient dans la détermination des prix par price-cap. La technique de régulation par prix plafonné qui fut formulée dans le milieu des années 1980 par l économiste du Trésor Public Stephen Littlechild est centrale dans le cadre régulatoire et a été appliquée à tous les réseaux d utilités britanniques privatisés (Littlechild, 1988). Les augmentations maximales de prix par les compagnies d eau sont plafonnées au travers d un système conventionnellement cité comme le «RPI X=K». Pour une période de cinq ans, chaque compagnie d eau se voit accorder une hausse de ses tarifs qui correspond à la hausse de l indice des prix de détail (Retail Price Index), plus ou moins un facteur qui dépend de sa productivité et des objectifs d investissement qui lui sont accordés. Si le régulateur ne prenait en compte que la productivité de la firme, celle-ci étant positive, la hausse des prix de l eau serait inférieure à celle de l indice des prix de détail. Ce plafonnement des prix repose sur le régulateur qui, par sa collecte d information sur les performances des entreprises et une estimation des investissements requis, établit ses données. Il doit aussi veiller à ce que les prix permettent de générer un flot de revenus suffisants pour lui permettre de financer ses activités (Glynn, 1992). Les gains potentiels de productivité sont déterminés non seulement pour chaque compagnie prise isolément, mais aussi en référence du classement de l ensemble des performances des compagnies. La fixation des plafonds de prix est donc dépendante d une compétition simulée ou «comparative». Les objectifs de productivité servent de «facteur représentatif (proxy) pour un marché compétitif» (Ofwat, 1998d, p. 49). Avec des plafonds de prix établis à l avance, la compétition entre les compagnies s organise autour d une référence de productivité calculée par le régulateur, les marchés financiers «comptant les points» et le régulateur intervenant occasionnellement comme arbitre. La motivation du profit est, en théorie, limitée par la régulation comparative qui doit favoriser l efficacité pour ensuite l imputer aux consommateurs. Le risque de comportement stratégique de la part d une compagnie est (en théorie) minimisé par cette compétition comparative, en ceci que les augmentations de prix sont calculées non comme une fonction de ses propres actions, mais en relation avec les performances de toutes les autres compagnies. La compétition directe ou simulée est supposée conduire à une plus grande efficacité que la réglementation, la législation, ou la persuasion morale. La privatisation a donc plutôt été une re-régulation sélective qu une dérégulation. Cette re-régulation était, tout du moins en terme d activités d un régulateur économique, prévue pour être temporaire. Les architectes du modèle de régulation anticipaient, que l introduction d une compétition directe dans le marché du secteur des utilités se ferait relativement vite après la privatisation. La solution pour le long terme se devait d être l introduction de la compétition non pas la minimisation des échecs du marché, mais leur élimination, où qu elle soit possible. LE REGAIN RÉGULATOIRE ET L ÉCHEC DE LA RÉGULATION «EN DOUCEUR» Cependant, après quelques années, la régulation commença à s intensifier. Des variables clés, sur lesquelles les prévisions avaient été initialement établies, avaient changé de façon substantielle. Le régulateur décida qu une revue intérimaire devait avoir lieu, afin de réajuster leurs limites. La décision de mener des «Revues Périodiques» à des intervalles de cinq ans fût, en partie, prise en réponse aux difficultés d établir des données précises, même sur des périodes plus courtes. On constatait que les coûts de production réels pour la période 1990/1995 étaient significativement moins élevés que prévu, ce qui se traduisait en des profits plus élevés qu initialement attendus (Saal et Parker, 2001). Les demandes d information ont augmenté substantiellement, avec des décisions, concernant le taux de rendement du capital investi acceptable, prises par le régulateur. Plutôt que d être le produit de la régulation, le plafonnement des prix est devenu un moyen pour réguler le rendement du capital, à partir d un examen minutieux et d une négociation des «vrais» coûts du capital pour les compagnies, conduisant Dossier 89

4 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 ainsi à l annonce de la «mort» de la régulation price cap par les économistes régulateurs. L allégement de la réglementation, envisagée avant la réforme, n eut pas lieu, au contraire, l inverse est arrivé et les compagnies d eau sont maintenant soumises à un régime réglementaire plus strict que n importe quelle autre industrie privatisée. Le renforcement de la régulation fut justifié aussi par la prise en compte des profits élevés. Au cours des années 1990, le retour sur investissement pour les actionnaires dépassa substantiellement le coût du capital et était notablement plus élevé que ceux des «utilités» dans d autres pays (Helm, 1994 ; Defeuilley, 1998). Le taux de rendement attendu était de 7 % (avant financement et taxes d entreprises) ; mais en fait les taux n avaient jamais été en dessous de 10 % depuis la privatisation (Miller-Bakewell, 1998, 2). Il fut de plus en plus reconnu que la régulation price cap fonctionnait bien pour les dépenses opérationnelles (en motivant des gains de productivité entre les Revues Périodiques), mais moins bien pour les dépenses en capital. Le lien nécessaire entre les valeurs de K et les dépenses de capitaux incitait à une surévaluation des programmes d investissement pendant la phase de négociation de la «revue périodique» (4). De ce fait, le régulateur fut amené à faire des études plus détaillées des programmes d investissements prévus par les compagnies. Simultanément, des inquiétudes politiques résultèrent du lien entre les profits élevés et les prix qui avaient augmenté fortement en termes réels depuis la privatisation. Une augmentation dramatique de la «pauvreté en eau» avec des effets négatifs bien documentés sur la santé publique (y compris une résurgence très médiatisée de dysenterie) incita les groupes de défense des consommateurs et les municipalités à conduire des campagnes publiques contre les compagnies d eau. Ils gagnèrent des batailles juridiques significatives contre les pratiques des compagnies, perçues comme ayant des impacts sévères sur les consommateurs «vulnérables» (Bakker, 2001). En plus de la pression régulatoire, l industrie de l eau dut progressivement faire face à une plus grande pression financière. La taxe sur les profits exceptionnels imposée, dans le budget 1997, par le gouvernement travailliste nouvellement élu, fut payée par les compagnies en deux tranches, (décembre 1997 et 1998), pour un montant total de 1,65 G, ce qui représentait alors plus de 20 % du chiffre d affaire de l industrie. Des avantages fiscaux accordés au moment de la privatisation commencèrent aussi à se réduire quand les exemptions de taxe sur les entreprises vinrent à terme. Non négligeables, furent également les conséquences financières cumulatives d un cadre régulatoire de plus en plus sévère, qui imposa aux entreprises de plus en plus de coûts liés aux services essentiels leur demandant plutôt qu aux consommateurs de payer pour l installation de compteurs d eau, interdisant de couper l eau chez les particuliers et étendant «standards de qualité» selon lesquels les mauvaises performances des entreprises se traduisent par des rabais pour les clients. Avec la loi sur la concurrence de 1998, les régulateurs étaient dotés de pouvoirs plus forts pour forcer les compagnies à diminuer leurs prix entre les «Revues Périodiques» lorsque leurs taux de rendement étaient estimés «excessifs», l Office of Fair Trading ayant indiqué que «des profits excédant constamment le coût du capital d une entreprise peuvent servir à indiquer que les prix sont excessifs» (OFT, 1999). Cette perspective était partagée par Ofwat, qui avait commencé, à partir de 1997, à affirmer que les futurs prix pour l eau et l assainissement devraient baisser (Ofwat, 1997, 6). La logique fondamentale de cet argument était que, d une part, la baisse des plafonds de prix bénéficierait aux actionnaires au travers des profits générés par des gains d efficacité (Miller-Bakewell, 1998, 3) et d autre part, que les compagnies devaient être «remises en place» à propos des taux de rendement «attendus» (et politiquement acceptables). Conformément aux prédictions, les limites de prix annoncés en 1999 pour l année 2000/2001 réduisirent les factures par une moyenne de 12,4 % en termes réels, avec des prix à peu près stables jusqu en 2005 (Ofwat, 2000a). L impact de la réduction du price cap et les interventions précédentes du régulateur pour empêcher que les compagnies n adoptent leur prix plafonné maximal, remettaient en question la robustesse des mesures incitatives de productivité telles qu elles avaient été formulées à l origine. Le régulateur note que «le modèle existant a conduit à une plus grande productivité des compagnies d eau la revue des prix de 1999 en a transféré le bénéfice aux clients» (Ofwat, 2000d, 4). Toutefois, dans les compagnies, la peur d une «récupération» des profits sape la motivation, supposément procurée par l objectif de profitabilité, à maximiser la productivité. L inacceptabilité politique de profits plus élevés et le refus commercial de pertes importantes introduisent une contradiction entre la sauvegarde de l incitation à la productivité et la préservation de taux de rendement stables et politiquement acceptables. Cette contradiction, d après la vision de nombreux éco- 90 Dossier

5 Bakker - Du public au privé au mutuel? nomistes régulateurs, implique que «le système courant de régulation par plafonnement de prix finira certainement, et de façon presque inévitable, par s effondrer. Que ce type de régulation soit formellement abandonné, ou pas, dans le proche futur, des interventions du régulateur entre les revues saperont le principe d une régulation par prix plafonné pur» (Mayer, 2000). Bien que d autres industries de réseaux, (gaz, électricité, télécommunications), régulées par price cap aient connu un certain renforcement de la réglementation après la privatisation, des parts significatives de ces industries ont été ouvertes à la compétition, avec une réduction conséquente des activités régulatoires allant jusqu à la suppression des prix plafonnés dans certains cas. Cette différence est en partie attribuable à la très forte demande de capitaux. Les compagnies d eau sont propriétaires des actifs et assurent l exploitation comme la maintenance du réseau (Shaoul, 2000, a, b). Dans ce domaine, la distribution représente environ 2/3 des coûts totaux de dépenses en capitaux ; en contraste, les coûts du réseau de distribution et de transmission ne représentent qu environ les 2/5 des coûts totaux dans le secteur du gaz et 1/3 dans celui de l électricité (Consumers Association, 2000, WSA 2000). Cette contrainte d une forte demande en capital se trouve exacerbée par les caractéristiques d une industrie arrivée à maturité et qui a très peu de marge de manœuvre dans un marché domestique régulé. Étant donnée la demande stagnante et les limites de taille du marché (i.e. les limites des zones de licences), les compagnies d eau ont peu de place pour s accroître dans le marché régulé. La croissance des revenus est donc en grande partie dépendante des prix. S ils devaient cesser d augmenter, les revenus cesseraient également d augmenter dans la plupart des cas, étant donné que les changements technologiques, importants dans le secteur, sont sous contrainte de la législation (le Code de Construction requiert l utilisation d un certain volume minimal d eau dans quelques dispositifs d habitations). La réduction des prix plafonds annoncée en 1999 a donc impliqué une chute de revenus pour la plupart des compagnies d eau, et par conséquent une chute des profits (Saal et Parker, 2001). Cette vulnérabilité fut augmentée par la diminution de la couverture de dividendes (5) dans plusieurs compagnies vers la fin des années «Le Directeur (d Ofwat) a toujours exprimé son opinion qu une augmentation annuelle réelle de dividende de 0 à 2 % est cohérente avec le coût des fonds propres des compagnies d eau Les dividendes des cinq premières années (après la privatisation) augmentèrent en parallèle avec la hausse des profits, mais plus récemment, des dividendes plus importants ont été versés et ils ont été financés par des emprunts plus que par des profits» (Ofwat, 1997, 43). Les compagnies d eau se trouvaient en même temps sous la pression des actionnaires pour la poursuite d une politique de distribution de forts dividendes dans un environnement caractérisé par un analyste financier de la City comme un «Machisme du Dividende» (Miller-Bakewell, 1998). Afin de maintenir les dividendes versés, les compagnies mères utilisèrent leurs filiales régulées en augmentant leur niveau d endettement. «La croissance exceptionnelle des dividendes a été le facteur unique le plus significatif de rentabilité dont ont bénéficié les investisseurs une moyenne de 20 % par an au cours des cinq dernières années. Considérant le contexte des marchés de capitaux, ceux-ci ont été l exception» (Miller-Bakewell, 1998, 5). L augmentation durable des dividendes fut maintenue par la baisse du ratio profits nets/dividende, ce qui impliquait un affaiblissement de la position des actionnaires dans le cas d une chute des revenus tel qu elle se produit à la suite de la Revue Périodique des prix de CAPITAL VAGABOND? MULTI UTILITÉS, UTILITÉS GLOBALES, ET UTILITÉS VIRTUELLES Après l annonce, en 1999, des décisions finales de la Revue Périodique, les prix des actions dans l industrie de l eau chutèrent d environ 50 %. Dans certains cas, la valeur des titres s établit en deçà de la valeur des actifs régulés. Plusieurs compagnies firent face à un manque de liquidités pour financer leurs investissements, étant donné que les nouveaux prix avaient été fixés de manière «à ce qu ils couvrent plus ou moins les dépenses en capitaux, mais pas les dividendes ou les intérêts» (Shaoul, 2000a, 11). Immédiatement après l annonce des plafonds de prix, plusieurs compagnies annoncèrent des licenciements. Deux ans après la revue, les analystes du secteur continuaient à prédire une augmentation des dividendes plus faibles, et une chute des revenus par action de la part de toutes les compagnies d eau, à l exception d une seule (Miller-Bakewell, 2001). Ceci en partie, parce que le programme d investissement est largement non négociable, (du fait des engagements vis-àvis d Ofwat), et que s y ajoutent des demandes législatives spécifiques en matière de qualité de l eau et de standards environnementaux. Dossier 91

6 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 Étant donné la difficulté de trouver des financements pour satisfaire les obligations d investissements (qui ont été fixées bien avant que les limites de prix ne soient annoncées en 1999) et la perception que les opportunités futures sont limitées dans le marché domestique, les compagnies d eau ont opté pour trois stratégies de restructuration : diversification, internationalisation et désintégration verticale. Chacune de ces trois options entraîne une restructuration radicale des activités. Multi utilités, utilités globales : diversification et internationalisation La clé pour comprendre le retrait des compagnies vis-à-vis de leur activité régulée tient à la nature de cette activité. Les compagnies d eau fournissent en permanence une commodité essentielle. Elles ont des marges brutes d autofinancement prévisibles, étant donné que 65 % de leur chiffre d affaires sont basés sur des charges qui ne sont pas reliées aux volumes (WSA, 1998) ; ces charges sont fixées à l avance pour l année et les chances d une autre restriction sur les profits des utilités est perçue comme minime. Comme les utilités opèrent largement comme des monopoles régionaux, il y a peu de risques de pertes de marge brute d autofinancement au profit de compétiteurs. Cette industrie bénéficie donc d un fonds de roulement relativement sûr et élevé, avec une licence de monopole pour un large flux de revenus. Les gestionnaires de l eau étaient bien au courant de cette situation. Les compagnies d eau dans la période suivant la privatisation ont bénéficié d importants fonds de roulement, «mais dans un secteur d activité qui était régulé et avait atteint sa maturité, et dont les futurs retours pour les actionnaires apparaissaient sous la menace d une revue régulatoire plus stricte». En conséquence, les managers «justifièrent la diversification par un besoin de sources alternatives et sûres de revenus et de profits» (McGuiness et Thomas, 1997, 328). Dans cette industrie, la hausse des profits peut venir d une baisse des coûts ou d une hausse des prix. Augmenter la productivité fut un moyen de croissance, que les compagnies d eau tentèrent avec des succès variables, par la sous-traitance et la réduction de la force de travail. La difficulté de maintenir les profits dans ce contexte fut une motivation importante à la diversification vers des secteurs à forte croissance. Ce mouvement commença immédiatement après la privatisation et en mars 1994, les dix compagnies d eau avaient dépensé 1,274 milliards de Livres Sterling en acquisitions (Schofield and Shaoul, 1997). Certaines utilités ont poursuivi une stratégie d intégration «horizontale», créant des multi utilités s étendant aux secteurs de l électricité, du gaz, de l eau et des télécommunications (par exemple, United Utilities et Scottish Power). D autres ont conduit des partenariats et des diversifications «pures» dans des secteurs comme l immobilier, les centres commerciaux, l ingénierie, et l hôtellerie (OXERA, 1994, 1995, 1996). La mise en place de la politique des adjudications obligatoires (compulsory competitive tendering) par les autorités locales pour divers services (Patterson et Pinch, 1995) ont aussi élargi le marché potentiel, le plus notable étant dans le secteur des services de déchets (Curwen, 1994) ; la gestion des déchets est ainsi devenue un élément classique de la diversification pour toutes les compagnies d eau. Cette diversification était aussi motivée par la pression de la City. Dans la première décennie après la privatisation, seules les compagnies qui avaient une base sûre de revenus non régulés étaient perçues comme pouvant rester de bons investissements. Une deuxième source de motivation était la menace d absorption ; une menace réelle puisque cinq des dix compagnies d eau ont été rachetées et que le nombre des Statutory Water Companies a été réduit de vingt neuf à treize par des fusions et acquisitions. Des compagnies étrangères ont absorbé quatre compagnies d eau (Enron-Wessex, RWE-Thames, Lyonnaise des Eaux-Northumbrian, Western Power-Welsh Water) et seize des vingt huit compagnies de fourniture d eau initiales. La diversification est donc à la fois une réponse et une motivation pour la consolidation de l industrie. Une concentration plus grande de cette industrie devrait toutefois être limitée ; si la rationalisation est pensée comme un des moyens pour obtenir des réductions de coûts pour les partenaires d une fusion (Water Briefing, 1996a), les fusions ont été limitées par l insistance des régulateurs sur le besoin d avoir un nombre suffisant de compagnies d eau indépendantes pour assurer une compétition comparative «saine». En raison de cette exigence, le régulateur a clairement déclaré son opposition à des fusions entre des compagnies du secteur (DETR, 2000a, 2000b ; Fletcher, 2001). Empêchées de poursuivre une stratégie d acquisitions sur le marché domestique, nombre de compagnies d eau essayèrent d étendre leurs activités à l étranger, particulièrement dans le domaine du BOT (Built-Operate-Transfer) et des concessions 92 Dossier

7 Bakker - Du public au privé au mutuel? (Bakker, 1999a). Toutefois les acquisitions à l étranger sont largement vues comme des échecs, tant par la City, que par les actionnaires ou les régulateurs (Dale, 1995). Les stratégies de capitaux «vagabonds» en particulier les investissements à l étranger ont été largement critiquées. Les filiales et acquisitions des compagnies mères n ont pas été très profitables : «en 1994 les activités régulées comptaient pour 85 % du chiffre d affaires mais 101 % des profits des compagnies mères et cette tendance s est poursuivie» (Schofield and Shaoul, 1997, 13). En 1995, les profits opérationnels en provenance d activités périphériques pour l industrie de l eau représentaient moins de 3 % du total (Martinson, 1996e). Depuis le milieu des années 1990, nombre de compagnies d eau ont revendu leurs compagnies les moins performantes. Seules deux des principales compagnies d eau Thames (maintenant sous contrôle de RWE) et United Utilities ont conservé un engagement international. Désintégration verticale : utilités virtuelles La privatisation de l industrie de l eau n occasionna pas une libéralisation ; les compagnies d eau restèrent des monopoles verticalement intégrés. Elles possèdent et gèrent les actifs. Elles sont responsables de la maintenance des infrastructures, comme du service. Peu après la Revue Périodique de 1999, diverses compagnies firent des propositions pour une désintégration verticale de l industrie séparant propriété et gestion. Cette opération devait permettre aux propriétaires de sous-traiter la fourniture de services sur la base d offres compétitives de façon similaire au système français, dans lequel les propriétaires de réseaux d eau (presque toujours les municipalités) attribuent des contrats de long terme au travers d un processus d adjudication (bien que gâché par la corruption dans les années récentes (Hall et Lobina, 2001). La désintégration verticale représente donc le changement structurel le plus significatif pour l industrie depuis la privatisation. Il résulte de la difficulté de certaines compagnies à financer leur programme d investissements. Celui, pour la période , a été réduit par rapport aux années 1990, mais avec un montant de 6,4 milliards de Livres Sterling, il reste toujours considérable (House of Commons Environment Audit Committee, 2000, Para 188). Certains pensent qu une restructuration permettrait un meilleur financement que par les actions, en réduisant le coût du capital par un changement du profil de risque. Plus simplement, la propriété des actifs est vue comme une activité présentant peu de risques et qui peut être financée par des dettes à long terme et bon marché ; la gestion et le service à la clientèle sont plus risqués, et seraient financés de façon plus appropriée par des capitaux plus chers. Toutefois, le manque d accès à des financements «bon marché» n est pas la seule motivation des compagnies. Le fait que le rendement du capital des compagnies de services est plus attrayant que celui des firmes propriétaires d actifs, soumises aux prix plafonnés plus stricts maintenant imposés par le régulateur, est un autre facteur. Alors que les compagnies qui exploitent ont généralement de faibles taux de profits, elles sont capables de générer un taux de rendement raisonnable sur le capital employé, parce qu elles ont peu d actifs. Ce mouvement de restructuration, en d autres termes, s inscrit dans la tendance générale des économies industrialisées, au cours des trois dernières décennies, au développement des services (Shaoul, 2000a). Un autre facteur explicatif est que la City est directement intéressée dans une mutualisation, «incitée par des consultants qui espèrent gagner des sommes considérables pour inventer et faciliter les arrangements nécessaires» (Summerton, sous presse). Le vieillissement des infrastructures d eau et d égouts peut être un facteur clé dans le désir des entreprises de se retirer de la propriété de ces actifs. Seule une faible part du stock des actifs en Angleterre et au Pays de Galles a moins de trente ans ; une grande partie à plus de cinquante ans et souvent plus dans les villes à Londres, un kilomètres sur trois date de plus de cent ans (Perera, Farley et al., 1985). Les grandes divergences entre les estimations d Ofwat et celles de l industrie, au sujet des niveaux de financement nécessaires au renouvellement des infrastructures, ont été interprétées comme la preuve de la «négligence intellectuelle» d Ofwat au sujet du problème de la détérioration à long terme de ces actifs (House of Commons Environmental Audit Committee, 2000, Para 208). La Commission de la Concurrence partagea l analyse du Comité Parlementaire, critiquant «la confiance trop grande accordée par Ofwat au critère d utilisabilité des infrastructures» (Utilities Journal, 2000, 32). S il est correct, cet argument soutient l accusation selon laquelle les compagnies d eau ont sous investi dans le renouvellement des actifs, conduisant certains observateurs à argumenter qu en anticipation de la future baisse rapide des niveaux de service, due au déclin de la qualité des infrastructures, les compagnies d eau pourraient opportunément chercher à se débarrasser des actifs. Dossier 93

8 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 En poursuivant une désintégration verticale, les compagnies ont mis en avant une palette de propositions de restructuration (Ofwat, 2000c). Un certain nombre de compagnies sont en train de considérer la séparation de la propriété des actifs de l exploitation et l introduction d une stratégie de sous-traitance de certains services (Ofwat, 2000d). Dans sa forme la plus radicale, la compagnie possédant les actifs serait entièrement financée par des emprunts, établissant des contrats extérieurs pour la gestion avec des fournisseurs indépendants de services. Certaines des compagnies regardent si une nouvelle structure de propriété ne serait pas plus appropriée avec des propriétaires d actifs qui ne seraient pas des actionnaires, mais les clients (ou une sélection d entre eux) ou des membres sous la forme d une mutuelle ou d une société à responsabilité limitée (ou un autre type d organisation à but non lucratif). Les deux propositions formelles présentées à Ofwat jusqu à maintenant entraîneraient deux stratégies distinctes, une mutualisation et une titrisation. La «mutuelle» Kelda Dans le premier cas, la compagnie mère de Yorkshire Water proposa, vers la mi-2000, de «mutualiser» son activité centrale (eau régulée). Ce faisant, la compagnie en appela à la longue tradition de propriété mutuelle en Grande-Bretagne en proposant d enregistrer la nouvelle compagnie sous le Registre des Sociétés Amicales. Kelda décrit le modèle proposé Registered Community Asset Model (RCAM) comme une organisation de stakeholders, par laquelle les actifs seraient rendus aux consommateurs, ceux-ci bénéficiant non seulement d un contrôle accru mais aussi de prix d eau plus bas en raison des coûts moins élevés des capitaux. Cependant, la mutuelle «Kelda» différerait substantiellement des mutuelles traditionnelles notamment parce que l adhésion serait obligatoire pour les clients de Yorkshire Water. Le RCAM aurait été une nouvelle compagnie, possédée par les clients et gérée sur une base non lucrative, qui aurait acquis les actifs et les dettes de Yorkshire Water, et repris sa licence de fourniture d eau. Entièrement financé par emprunt, le RCAM aurait sous-traité la gestion de l eau et de l assainissement à une filiale de Kelda pour une période initiale de cinq ans, au terme de laquelle une mise en compétition serait organisée. Selon la proposition de Kelda, tout profit serait réinvesti dans la compagnie ou rendu aux consommateurs. Certains partisans du modèle RCAM suggérèrent que «la propriété d une utilité régulée selon cette formule permettrait d aligner les intérêts des propriétaires d activités commerciales régulées avec ceux de ses clients et en cela minimiserait les risques politiques et régulatoires» (Ofwat, 2000b, Para 56). D autres argumentèrent que le modèle RCAM représentait «une tentative ratée de repasser les actifs et les responsabilités (financières) d une entreprise privée infructueuse aux consommateurs» (Social Enterprise Institute, 2001, 2). Étant donné que Kelda proposait, que le RCAM achète les actifs de Yorkshire Water à un prix que de nombreux observateurs de l industrie jugeaient exagéré, et que les membres de RCAM les clients actuels de Yorkshire Water devenaient responsables des dettes de la compagnie, le régulateur commenta que «bien qu il apparaisse de clairs bénéfices dans le court terme pour les actionnaires de Kelda dans cette proposition, sous sa forme actuelle, les bénéfices des clients restent à démontrer» (6). Bien que «la séparation de la propriété des actifs et de la gestion, et la sous-traitance puissent apporter une plus grande efficacité résultant de l introduction de la compétition pour le marché de la gestion», le régulateur reconnût le risque que Kelda continue de gagner les contrats d exploitation grâce à sa connaissance supérieure du réseau, et il argumenta que «les bénéfices potentiels, pour les clients, d une plus grande sous-traitance et d une réduction du coût de financement ne sont pas dépendants d une nouvelle structure de propriété et pourraient être obtenus dans la structure d actionnariat existant». L incapacité apparente de la structure institutionnelle, proposée à faire face aux chocs de coûts imprévus en l absence d un actionnariat tampon, et le manque de motivations pour conduire à plus de gains de productivité dans la gestion, constituèrent d autres facteur décisifs dans la décision du régulateur, de rejeter la proposition de restructuration. La réaction des clients et des médias tendait aussi à être négative, découlant en partie de l opinion du public sur la compagnie pour sa gestion d une grave sécheresse dans le milieu des années 1990 (Bakker, 1999b, 2000 ; Haughton, 1998, 1999). La proposition de Glas Cymru-titrisation En rejetant la proposition de Kelda, le régulateur exprima clairement qu il ne s était pas opposé, en principe, à l idée de séparation de la propriété et de l exploitation ou à d autres formes de propriété si celles-ci bénéficiaient au consommateur. La deuxième proposition de désintégration verticale dans le secteur, mise en avant par Dwr Cymru (anciennement Welsh Water), quelques mois après celle de Kelda, fut jugée satisfai- 94 Dossier

9 Bakker - Du public au privé au mutuel? sante au regard de ces critères et approuvée en janvier En contraste avec la proposition de Kelda, celle de Dwr Cymru était basée sur une titrisation plutôt qu une mutualisation, créant une compagnie à but non lucratif, propriété de ses membres et limitée par garantie (une structure classique pour les organisations charitables en Grande-Bretagne), plutôt qu une mutuelle propriété de ses clients. Glas Cymru, nouvelle compagnie limitée par garantie sous le Companies Act de 1985 et entièrement financée par emprunt, était formée dans le seul but d acheter les actifs de Welsh Water, ce qui fut fait en mai Les membres de Glass Cymru, qui n ont pas d intérêt financier dans la compagnie et ne reçoivent aucun dividende, représentent un large éventail des intérêts Gallois. Le fort soutien de l assemblée Galloise fut un facteur clé dans la décision positive du régulateur, elle-même étant vue comme un «test clé de la décentralisation ou dévolution Galloise»(Utilities Journal, 2001b, 28), comme fut le fait que Western Power, le nouveau propriétaire de Hyder Utilities, la compagnie mère de Welsh Water, voulait se désengager du secteur de l eau et était prêt à vendre les actifs au rabais par rapport à leur valeur régulatoire. Un autre facteur clé, dans la décision favorable du régulateur, fut le programme de financement proposé par Glas Cymru, qui promettait une réduction significative des factures des consommateurs. Comme la compagnie le notait, «l industrie de l eau a une forte demande de capitaux et le coût du retour sur capitaux investis est le coût unique le plus élevé de Welsh Water, absorbant maintenant près du tiers des revenus annuels de Welsh Water (i.e. des factures des clients)». Le changement vers un financement sur emprunt de 100 %, par des obligations, entraîne non seulement un coût plus bas du capital, mais aussi un plus grand excédent qui peut être investi dans le réseau et la qualité de l environnement, être utilisé pour renforcer des réserves financières, ou être remis aux clients. Les avantages d un profil à risques limités pour Glas Cymru, étant donné son engagement à rester une compagnie d eau régulée (non diversifiée), furent confirmés par un rating AAA, lors de sa mise sur le marché. Suite à cette approbation, plusieurs compagnies exprimèrent un intérêt pour se restructurer en argumentant que les actions étaient une source dispendieuse de financement et que les autres sources de financement particulièrement les emprunts étaient plus viables sur le long terme. Les partisans de la privatisation ont argumenté que le recours aux investissements par actions, bien que plus onéreux que le financement par dette, créait une pression sur les gestionnaires afin de faire des gains de productivité qui dépassent le coût accru du capital. Les opposants à la privatisation argumentèrent au contraire que les emprunts, et en particulier les emprunts publics, sont si bon marché par rapport aux actions, qu un quelconque gain de productivité sous propriété privée ne pourrait pas contrebalancer une augmentation du coût du capital. Douze ans après la privatisation, bon nombre de compagnies paraissent partager cette dernière perspective, remettant ainsi en question l une des justifications primordiales de la privatisation : que les marchés d actions, en raison de l examen rigoureux auxquels ils soumettraient les gestionnaires, étaient les sources préférables de financement. Cependant, Ofwat avait averti qu il «ne semble pas paraître que (le modèle Glas Cymru) soit un modèle pour l ensemble de l industrie» (Fletcher, 2001). Étant donné que la pression pour la restructuration de l industrie de l eau ne provient pas des consommateurs, mais de «facteurs provenant essentiellement des communautés experte» (Summerton, sous presse, 1), le régulateur n est pas prêt à approuver d autres propositions de restructuration dans le futur. Ceci ne sert seulement qu à retarder le mouvement vers une restructuration, plutôt qu à résoudre les contradictions du cadre régulatoire à l origine des grands défauts des compagnies d eau privées régulées en Angleterre. UN FUTUR «MUTUEL»? Les propositions de mutualisation de l industrie de l eau n auraient sans doute pas eu lieu si Ofwat n avait pas réduit les plafonds de prix lors de la Revue Périodique de La réduction du price cap eut une logique économique (rendre les gains de «productivité» aux consommateurs, qui jusqu en 1999 avaient trop largement bénéficié aux actionnaires), et une évidence politique, étant donné la pression du public pour réduire les prix dans l industrie, après une décennie d augmentation des prix et des hauts profits, durant laquelle les performances des compagnies d eau dépassaient de façon substantielle celles de la bourse. Ne pas réduire les prix plafonds aurait approfondi la crise de légitimité politique de l industrie de l eau. Toutefois, ces réductions menacèrent sérieusement la viabilité économique de certaines compagnies. Les propositions de mutualisation doivent être comprises dans le contexte des processus plus généralisés de re-régulation Dossier 95

10 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 et de restructuration de cette industrie. Dans le long terme, la viabilité financière des compagnies verticalement intégrées et financées par actions est incertaine. Ce faisant les compagnies d eau sont en train de répondre au dilemme auquel font face toutes les compagnies qui possèdent encore des actifs : générer suffisamment de revenus dans les activités régulées, à l intérieur d une industrie à forte demande de capitaux, avec une demande stagnante et un potentiel de croissance de marché faible, dépendre d une croissance des prix qui, pour une ressource partiellement non remplaçable et essentielle à la vie, pose des questions d équité et d accès et résulte d une pression publique et politique pour garder des prix (monopolistiques) bas. Jusqu à maintenant, les propositions de restructuration et en particulier la substitution des marchés d obligations aux actions, soulage la pression du taux de rendement, mais évite plutôt que ne résout le dilemme central du cadre régulatoire. La vague actuelle de restructuration ne doit pas être simplement comprise comme un abandon des mécanismes de marché. Tout d abord, ces propositions laissent indiscutée la théorie redistributive de justice implicite dans le modèle de privatisation et de commercialisation de fourniture de services adopté en Grande-Bretagne, et qui place en priorité l accès aux biens matériels comme mode de satisfaction des besoins. La commercialisation de l industrie commença au début des années 1980, quand le Water Act (1983) et la législation s y rattachant initièrent et formalisèrent la transformation de l industrie de l eau en Grande-Bretagne «d un service public en une organisation commerciale» (Penning-Rowsell et Parker, 1983, 170). Vers la fin des années 1980, les industries nationalisées furent caractérisées comme «des monopoles privés, régulés publiquement et opérant selon des principes de marché modifiés» (Hay, 1996, 53). La privatisation et la mise en place d un cadre régulatoire de prix plafonnés consolidèrent cette transformation. Ce service commercialisé offre un contraste fort avec celui de l ère de la nationalisation, durant laquelle un service d eau était considéré comme une précondition de participation à l activité sociale, collective ; un droit étendu à tous et à toutes. La privatisation et la commercialisation formalisèrent une transformation importante dans les conceptions fondamentales de justice dans l État providence, au travers du démantèlement de ce que Walzer (1983) appellerait la «sphère de justice» des services d utilités en réseau et de la re-classification de leurs produits comme commodités (Bakker, 2001). Aucune des propositions de restructuration, à ce jour, ne remet en question la commercialisation progressive de l industrie, initiée en 1983 avec le Water Act et consolidée par la privatisation, positionnant l eau comme un «business» plutôt qu un service, avec le but de maximisation des profits plutôt que la fourniture d un service (Bakker, 1999a). L eau reste classée dans une catégorie, avec les autres commodités de réseau, pour lesquelles les productivités générées par la propriété privée et l exposition à la discipline de la compétition doivent être en équilibre avec une sphère régulatoire restreinte à des agences gouvernementales quasiment autonomes. La commercialisation et la privatisation «envoyèrent (les compagnies d eau) dans une monde commercialement plus orienté, dans lequel l organisation était sous pression pour démontrer, et par la suite de continuellement étendre, un retour sur le capital employé» (O Connell-Davidson, 1993, 1991). L impact de la commercialisation sur la main d œuvre fut d en réduire la taille et aussi de réduire la part des employés bénéficiant d un contrat «standard» direct, (un emploi stable à plein temps, syndiqué, et avec des avantages associés {O Connell- Davidson, 1993}). L augmentation des contrats informels et à temps partiel a permis aux directions, en général, de forcer les travailleurs à faire des concessions en termes d horaires, de méthodes, et d intensité de travail (O Connell-Davidson, 1990). Ceci a en retour influencé les pratiques et modèles de travail. Avant la commercialisation (i.e. avant le début et milieu des années 1980), les compagnies étaient souvent organisées selon des critères géographiques, reflétant la nature hautement localisée des systèmes d infrastructures hérités des précédentes phases de rationalisation de l industrie et d amalgamation des fournisseurs d eau. Avec la commercialisation, les compagnies d eau furent souvent réorganisées sur des critères fonctionnels, avec pour résultat une perte des connaissances «locales». Le processus de commercialisation et son impact sur la «délocalisation» des compagnies vis-à-vis de la gestion des ressources et de leurs capacités de réponse aux utilisateurs (Page, 2002) ne sont pas affectées par les propositions de restructuration. Au contraire, la commercialisation des activités essentielles a été renforcée par la diversification progressive des compagnies d eau dans des secteurs non essentiels et non régulés. Les propositions de restructuration n ont pas non plus réduit la commercialisation des relations entre les utilisateurs d eau. 96 Dossier

11 Bakker - Du public au privé au mutuel? La commercialisation impliqua une requalification des consommateurs comme clients plutôt que citoyens, une dépolitisation délibérée de la régulation de l eau au travers de la création de régulateurs fonctionnant dans les conditions normales du commerce et de la concurrence, et un virage de l équité sociale vers une équité économique en terme de fixation du prix de l eau, donc une prise en compte de la volonté plutôt que de la capacité à payer avec le fardeau de factures d eau plus élevées, touchant les consommateurs les plus vulnérables (Bakker, 2001). La participation des consommateurs à la décision n a pas été significativement changée par cette restructuration (Page, 2002). La résistance des consommateurs et des hommes politiques à la commercialisation, qui fut articulée à un changement de politique (et aussi de gouvernement) au niveau national (Leys, 2001), conduisit à la re-régulation de l industrie, qui fut une condition favorable de la restructuration, plutôt que son résultat. Enfin, les propositions de restructuration ne transforment pas non plus substantiellement les droits des utilisateurs, renforcés par le cadre régulatoire de l après privatisation. Les politiques contestées de redistribution dépendent d un double mouvement discursif : la reconfiguration des citoyens comme clients, et l environnement comme un «utilisateur» légitime, dont les intérêts se doivent d être pris en considération avec ceux des consommateurs. Après la privatisation, le processus de prise de décision en matière d investissement en capitaux dans l industrie s équilibre avec les intérêts des consommateurs et leur «volonté de payer», contre la protection de l environnement et les besoins de réhabilitation un exercice de «coût bénéfice» qui minimise la participation des travailleurs et tente d exclure les questions de capacité de paiement, en contraste fort avec la période précédant la privatisation (Bakker, 2001). La majorité des augmentations des factures d eau des utilisateurs domestiques a couvert des coûts d amélioration de l eau potable, des eaux de baignade et des plages (7). La qualité de l eau des rivières en Angleterre et au Pays de Galles semble être à son plus haut niveau depuis la Révolution Industrielle (EA, 2001 ; DEFRA, 2001). Cependant, les implications d une amélioration constante de l environnement sur les prix restent contestées. La réduction des prix lors de la Revue Périodique de 1999 impliqua une forte réduction de la taille du programme d investissement et Ofwat rejeta la plupart des plans des compagnies pour une augmentation des «dépenses environnementales», citant le besoin de réduire le fardeau du coût pour les consommateurs. Les luttes distributives, à propos de l eau, ont continué d être articulées à travers un modèle de gouvernance, qui place en priorité l allocation par le marché (ou un marché simulé) des intérêts des clients, des investisseurs et de l environnement, en contraste avec une approche centrée sur les intérêts de la triade «citoyens, État, travailleurs» qui caractérisa les industries nationalisées. Contrairement aux appels plus radicaux, faits internationalement, pour une alliance entre les consommateurs, les travailleurs et l environnement dans la restructuration de la gestion de l approvisionnement en eau (tels que la «Vision 21» du Water Supply and Sanitation Collaborative Council, la Déclaration de Cochabamba, le Manifeste de l Eau du Groupe de Lisbonne et la Déclaration du P7, à leur quatrième sommet en 2000), les propositions actuelles de mutualisation et autres sociétés de propriété, poursuivies jusqu à maintenant dans l industrie de l eau anglaise ne devraient pas perturber de façon significative le modèle de gouvernance sous-tendant la privatisation. Ceci n implique pas que les propositions de restructuration poursuivies jusqu à maintenant dans l industrie de l eau seront des échecs, mais ceci conteste les interprétations de ces modèles comme une remise en question fondamentale de la gouvernance des services publics en Grande-Bretagne. Karen Bakker Assistant Professor Department of Geography - University of Bristish Columbia téléphone : fax : / Dossier 97

12 Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 NOTES (1) Par simplification nous utiliserons le terme «compagnie d eau» pour désigner ces Regional Water Corporations en charge de tout le cycle de l eau : pompage, traitement, transport, distribution, épuration. (2) Utilité, pour utilities, qui désigne les activités en réseaux, régulées. (3) Cette privatisation ne changea pas la situation des petites compagnies privées (statutory water companies), engagées exclusivement dans la fourniture d eau (descendantes des compagnies d eau statutaires établies au XIXe siècle) ; elles reçurent une licence pour fournir des services d eau à leur clientèle précédente. (4) Ce problème est connu des économistes comme : variation de l effet de Averch-Johnson identifié en rapport avec la régulation des taux de rendement (Averch et Johnson, 1962 ; Helm et Yarrow, 1988). (5) Notion, qui correspond au rapport entre le profit net et les dividendes. (6) Sur ce point et les suivants, voir Ofwat, 2000d, pp (7) Programme d investissement dans les infrastructures d assainissement, demandées par les directives européennes et appuyées par les pressions locales des campagnes d associations, telles que les Surfers Against Sewage (Ward, 1996). BIBLIOGRAPHIE BAKKER K., 1999a, Privatising the Environment : A political ecology of water privatization in England and Wales, , Unpublished D. Phil. Thesis, Department of Geography, University of Oxford. BAKKER K., 1999b, Deconstructing discourses of drought Transactions of the Institute of British Geographers, New Series 24, pp BAKKER K., 2000, «Privatising water, producing scarcity : The Yorkshire drought of 1995», Economic Geography 76, (1), pp BAKKER K., 2001, «Paying for Water : Water charging and equity in England and Wales», Transactions of the Institute of British Geographers, June 26, (2), pp BIRCHALL J., 2002, Mutual, non-profit, or public interest company? An evaluation of options for the ownership and control of water utilities, Annals of Public and Cooperative Economics, 73, 2, pp Consumer s Association, 2000, Water competition : pipe dreams?, London, Consumer s Association/Which. COWAN S., 1997, Competition in the Water Industry, Oxford Review of Economic Policy, 13 (1), pp Curwen P., 1994, Privatization in the UK : Facts and Figures, Ernst & Young, London. DALE B., 1995, The Investor s Judgement, In The Water Industry : Looking Forward from the Periodic Review, CIPFA (ed.), pp CIPFA, London. DEFEUILLEY C., 1998, Régulation et service public, Enseignements tirés de l expérience britannique, Flux n 31/32, pp DEFRA, 2001, UK maintains record-breaking performance for river quality, News Release, Department for Environment, Food and Rural Affairs, 5 November. DETR, 2000a, Competition in the Water Industry, London : Department of the Environment, Transport and the Regions. DETR, 2000b, Water Industry Act 1999: Delivering the Government s Objectives London, Department of the Environment, Transport and Regions. EA, 2001, Decade of clean-up brings best ever river and estuary quality results, Press release, Bristol, Environment Agency, 5 November. FLETCHER P., 2001, «Regulatory Developments : Moving towards total competition for utilities?», Talk to the Adam Smith Institute, 6th Annual Conference on the Future of Utilities, London, 14 March. HAUGHTON G., 1998, Private profits public drought: the creation of a crisis in water management for West Yorkshire Transactions of the Institute of British Geographers 23 (4), pp HAUGHTON G., 1999, Analysing the multiple constructions of drought Transactions of the Institute of British Geographers New Series 24, pp HALL D. and LOBINA E., 2001, Private to Public : International lessons of water remunicipalization in Grenoble, France, Presented at the AWRA conference, University of Dundee, August. University of Greenwich, Public Services International Research Unit. HOLTHAM G., 1997, The water industry : why it should adopt the mutual society model, Journal of Co-operative Studies 29 (3), pp House of Commons Environmental Audit Committee 2000 Water Prices and the Environment, Seventh Report of the Select Committee on Environmental Audit. JESSOP B., (forthcoming) «Governance and meta-governance : On reflexivity, requisite variety, and requisite irony» in H. 98 Dossier

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