Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi

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1 Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi RESUME Depuis son indépendance en 1962, le Burundi a été pris dans un cycle de conflit et de pauvreté. Les vagues successives de violence ont creusé des divisions ethniques et régionales, tout en approfondissant une pauvreté déjà aiguë. Les Burundais n avaient pas de tradition de mobilisation politique autour de leur identité hutue ou tutsie, mais la violence chronique de l'après-indépendance a donné une dimension de masse à ce qui est à l origine un conflit créé et alimenté par les élites. L effet devenant la cause, les massacres inter-communautaires répétés ont rendu la population de plus en plus réceptive aux appels à la mobilisation ethnique. Le processus de paix d Arusha, entamé en 1996, donne l opportunité au Burundi de sortir du jeu à somme nulle qui caractérise son histoire depuis peu après l'indépendance. Les violences ont cessé presque partout, mais la paix demeure fragile, comme l a tragiquement démontré le massacre de Banyamulenge congolais dans un camp de réfugiés au Burundi en août 2004 et les éruptions de violence sporadiques dans la province de Bujumbura Rurale. Dans ce contexte, cette étude analyse les causes et les dynamiques du conflit burundais pour identifier les manières spécifiques dont l'aide au développement peut contribuer à la consolidation de la paix. Une des conclusions de l étude est que l'appartenance ethnique est seulement l une de plusieurs divisions au sein de la société burundaise : il existe d autres divisions, claniques, régionales et de classes. Ces divisions et les identités sous-jacentes sont donc multidimensionnelles. Des inégalités d accès aux opportunités économiques et sociales très marquées, une histoire de violence et d'impunité, une économie frappée par la guerre et d autres causes, la dégradation de l environnement, la faillite du gouvernement et des institutions, et l effet déstabilisant des conflits dans les Etats voisins ont aggravé et prolongé ces divisions. Depuis le début de la transition en novembre 2001, quelques facteurs menacent de contribuer à l escalade du conflit burundais, tandis que d autres contribuent nettement à sa désescalade, et d autres enfin ont un impact encore ambigu. Le Burundi se situe donc à la croisée des chemins : il faut investir dans la consolidation de la paix par les moyens disponibles (restauration de la sécurité et de la gouvernance, aide au développement renforçant la cohésion sociale et l accès aux opportunités économiques et aux services sociaux, diplomatie formelle et informelle). Cette étude identifie huit principes pour guider l'aide au développement : (i) ne pas de renforcer les causes structurelles ni les causes déclenchantes du conflit ; (ii) rendre visibles les dividendes de la paix aux yeux de la population; (iii) identifier les priorités à court terme, particulièrement la restauration de la sécurité ; (iv) limiter le potentiel pour la mobilisation de masse, notamment des jeunes ; (v) prendre en compte et tenter de résoudre les causes structurelles du conflit ; (vi) prendre en compte le lourd héritage du conflit en termes de perceptions et d attitudes; (vii) s'assurer que l'aide au développement est cohérente et soutenue sur une durée suffisante; et (viii) prendre en compte le contexte régional.

2 En termes de programmes, l étude passe en revue un certain nombre de domaines de l aide développement où il y a des occasions d'incorporer les principes ci-dessus, notamment : le processus du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ; le développement rural ; les infrastructures ; la réforme du secteur de sécurité et la réintégration des ex-combattants ; les questions foncières ; la création d emplois ; la gouvernance et enfin les secteurs sociaux de l éducation et de la santé. En termes de projets (conception, mise en œuvre et suivi-évaluation), l étude souligne la nécessité d engager fermement les élites du côté de la paix ; d investir dans des approches à la base, particulièrement par des interventions inclusives dans lesquelles les communautés bénéficiaires contribuent à la définition de leurs propres priorités ; d inclure des objectifs mesurables de consolidation de la paix dans les projets qui ont cette ambition ; reconnaître la multiplicité des variables qui affectent le processus de paix ; et consolider la paix par des efforts de stabilisation dans la sous-région des Grands Lacs dans son ensemble.

3 TABLE DES MATIERES Acronymes...ii Remerciements... iii Introduction et Contexte...1 Section I. Analyse du Conflit Burundais ( )...7 I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et instrumentalisation de la question ethnique...7 II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de ressources rares et d extreme concentration du pouvoir...11 III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands lacs...13 Section II. Dynamiques du Conflit sur Trente Ans : Causes Structurelles, Causes Declenchantes, et Effets de Retroaction...14 I. Causes structurelles et causes déclenchantes sur trente ans...14 II. Effets rétroactifs...15 Section III. Dynamiques du Conflit Aujourd hui : A la Croisee des Chemins...17 I. Facteurs de désescalade...17 II. Facteurs d escalade potentielle...18 III. L issue de certains facteurs est encore indéterminée...19 Section IV. Domaines dans Lesquelles L'aide au Developpement Peut Soutenir la Transition...21 I. L aide au développement et la diplomatie dans les transitions de la guerre à la paix...21 II. Considérations pour l aide au développement au Burundi...24 Section V. Considerations Operationnelles : Conception, Mise en Oeuvre et Suivi-Evaluation des Projets...30 Annexe: Chronologie...34 Bibliographie...38 Encadrés Encadré 1: Quatre phases dans le processus de paix, Encadré 2: Relations causales, Encadré 3: Priorités du Gouvernement et Soutien des Bailleurs, Tableaux Tableau 1: Indicateurs socio-économiques, Tableau 2: Conflits depuis l'indépendance..14 Tableau 3: Causes que le développement et l'action diplomatique formelle et informelle peuvent aborder...22 Tableau 4: Les variables du conflit et les implications en termes de programmes et de projets...32

4 ACRONYMES AMIB BLTP CNDD-FDD DDR DSRP EMGI FAB IFAD FMI FNL MDRP ONUB PIB PDDR PNB PNUD RDC UN UNICEF UPRONA VIH/SIDA African Mission in Burundi Burundi Leadership Training Program Conseil National pour la Défense de la Démocratie/Forces pour la Défense e la Démocratie Disarmament, Demobilisation and Reintegration Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté Etat-Major Général Intégré Forces Armées du Burundi Fonds International de Développement Agricole Fonds Monétaire International Forces Nationales de Libération Programme multi-pays pour la Démobilisation et la Réintégration Opérations des Nations Unies au Burundi Produit Intérieur Brut Programme de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion Produit National Brut Programme des Nations Unies pour le Développement République Démocratique du Congo Nations Unies Fonds des Nations Unies pour l'enfance Parti de l Unité pour le Progrès National Virus de l'immunodéficience Humaine/Syndrome de l'immunodéficience Acquise ii

5 REMERCIEMENTS Ce document de travail a été préparé par Juana Brachet et Howard Wolpe. Juana Brachet est actuellement conseillère auprès du Forum conjoint pour le Processus de Paix à Aceh, Gouvernorat d Aceh. Précédemment, elle était Spécialiste Conflits au sein de l'unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale et de l'equipe-pays Afrique centrale (RDC, Burundi, Rwanda, République du Congo), puis Conseillère technique auprès de la Commission nationale de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion du Gouvernement de la République démocratique du Congo. Howard Wolpe, ancien Envoyé Spécial des Etats-Unis d'amérique dans la sous-région des Grands Lacs, a lancé le Burundi Leadership Training Program, une initiative de renforcement des capacités soutenue par le Fonds post-conflit de la Banque mondiale. Il dirige actuellement le programme Afrique du Woodrow Wilson International Center for Scholars. Cet article s'appuie sur quatre initiatives: 1. La première est la collaboration entre la Banque mondiale et le Secrétariat permanent pour les réformes économiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour développer le document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), et notamment pour identifier comment le processus de consultation et le DSRP lui-même peuvent aborder certaines des causes structurelles du conflit et ainsi contribuer à la consolidation de la paix (2004). 2. La seconde initiative est le Burundi Leadership Training Program, une initiative de reconstruction post-conflit lancée par le Woodrow Wilson International Center for Scholars en octobre 2002 avec l'appui du Fonds post-conflit de la Banque mondiale. 3. La troisième initiative est le Projet sur les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté dans les pays affectés par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale (Groupe de Réduction de la Pauvreté et Unité Prévention des Conflits et Reconstruction) et le DfID, et qui vise à (i) analyser une série de conflits dans les pays pilotes et (ii) l'aspect consolidation de la paix par les DSRP. 4. La quatrième initiative est l'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Libère Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et le Fonds international de Développement agricole. Les auteurs tiennent à remercier leurs collaborateurs qui ont participé à ces quatre initiatives, ainsi que les nombreux collègues qui ont contribué par leurs commentaires à cet article. Ils sont particulièrement reconnaissants à Ian Bannon, René Lemarchand, Ana Paula Fialho Lopes, Steve McDonald, Eugene Nindorera, Katrina Sharkey, Alassane Sow, Maude Svensson, Achille Toto, Peter Uvin, Per Wam, Ingo Wiederhofer et Peter Woodrow. Juana Brachet Howard Wolpe iii

6 Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi INTRODUCTION ET CONTEXTE "Le peuple burundais doit pouvoir distinguer matériellement entre le temps du conflit et les bénéfices de la paix". --Nelson Mandela, médiateur du processus de paix burundais Depuis son indépendance en 1962, le Burundi est pris dans un cycle de conflits chroniques. Les vagues successives de la violence, particulièrement en , 1972, 1988, 1991 et 1993, ont créé des divisions ethniques et régionales tout en approfondissant une pauvreté déjà extrême. Au cours des 43 ans qui ont suivi la fin de la présence belge, le Burundi a été le théâtre de massacres de à personnes. Depuis 1993, environ 1,3 millions personnes (16% de la population) ont fui leur village et ont le statut de déplacés ou de réfugiés. Le PIB par habitant est tombé à 110 de dollars en 2003, un des plus bas en Afrique, et la proportion de personnes vivant en dessous de la ligne de pauvreté est passée de 35% en 1992 à plus à 60% en La violence chronique a eu un impact direct sur le secteur agricole, qui représente 50% du produit national du Burundi. La situation économique a été aggravée par la chute des prix du café et l'érosion de la terre. Ces problèmes économiques ont rendu la compétition pour le pouvoir et le contrôle de l'etat particulièrement féroce. Bien que les Burundais n'aient pas une tradition de mobilisation politique autour de leurs identités hutue et tutsie, la violence chronique de l'après-indépendance a étendu aux populations ce qui était à l origine un conflit entre élites et provoqué par elles. Des massacres inter-communaux répétés ont rendu la population sensible aux appels à la mobilisation utilisant la question ethnique. Le bilan de la réponse de la communauté internationale à cette situation de violence chronique au Burundi est mitigé. Les assassinats perpétrés après l'indépendance, la répétition régulière de la violence inter-communale, et même les massacres de 1972 ont été largement ignorés par la communauté internationale, une attitude que les perpétrateurs et les victimes de ces violences n'ont pas manqué de remarquer. Sur le plan diplomatique, on peut distinguer trois phases dans le processus de paix burundais depuis l'assassinat en 1993 du premier président démocratiquement élu du Burundi. Chaque phase a ses propres forces et faiblesses (Encadré 1) 1. 1 Voir Wolpe (2003). 1

7 Encadré 1 : Les quatre phases du processus de paix, Entre 1994 et 1996, l'onu a essayé de faciliter la négociation du partage du pouvoir pour stabiliser le Burundi, après la vague de violence de 1993 consécutive à l'assassinat du Président Ndadaye et le génocide de 1994 au Rwanda voisin. Cette tentative a été handicapée par l'absence d'une puissance prête à prendre le leadership sur le plan diplomatique ou sécuritaire. En effet, l'appel du secrétaire général de l'onu à une force de maintien de la paix est restée sans réponse. Entre début 1996 et fin 1999, l'ancien Président tanzanien Julius Nyerere a facilité un processus de paix sous-régional, avec l'appui de la communauté internationale dans son ensemble. Le processus de paix s'est déroulé sur trois fronts différents mais de plus en plus liés : à Arusha, Rome et Bujumbura. La facilitation de Julius Nyerere a été affaiblie par : - La multiplicité des sponsors régionaux du processus d'arusha, - Un manque de confiance réciproque entre le médiateur d'une part, et les parties négociantes d'autres part. Les éléments tutsis ont perçu le médiateur comme biaisé en faveur des Hutus. De fait, en agissant non seulement comme le médiateur mais également comme l'autorité derrière les sanctions imposée au Burundi par la sous-région, c'est toute la neutralité et la crédibilité du processus d'arusha qui a été mise en question. - La concurrence entre la conception de l'interlocuteur tutsi principal, le Président Buyoya, qui considérait le processus comme un processus national dont il serait le guide, et la conception de Julius Nyerere d'un processus sous-régional. - Les tensions entre l'équipe de Julius Nyerere et la Communauté de Sant 'Egidio de Rome qui a facilité les premiers entretiens secrets entre le gouvernement et le mouvement rebelle CNDD. En dépit de ces multiples difficultés, Julius Nyerere et son équipe ont réussi à emmener les Burundais vers l'accord sur certains protocoles qui sont devenus les fondations de l'accord d'arusha. Entre la fin de 1999 et août 2000, après la mort de Julius Nyerere, l'ancien président sud-africain Nelson Mandela a joué le rôle principal dans le processus qui a abouti à l'accord d'arusha, signé par dix-neuf parties à la négociation. L'accord a fourni un cadre pour le partage du pouvoir et la réforme des institutions-clés, et a prescrit une période de transition de 36 mois à partir du 1er novembre Cependant, l'accord d'arusha est fragile à deux égards : - (i) Il lui manquait l'adhésion des deux principaux groupes armés, et plusieurs signataires ont émis des réserves formelles. - (ii) Il ne réglait pas les questions essentielles de qui gouvernerait pendant la transition et de la réforme du secteur de sécurité. Dans un processus qui ressemblait parfois plus à un arbitrage qu à une facilitation, Nelson Mandela et les leaders de la sous-région ont convaincu les Burundais de diviser la transition en deux parties égales, avec le Président Buyoya comme président pour les 18 premiers mois et son vice-président hutu, Domitien Ndayizeye, pour assurer la présidence pour la deuxième moitié de la transition. 2

8 Depuis 2000, un des deux groupes rebelles absents de l'accord d'arusha, le CNDD-FDD (Nkurunziza), a accepté un cessez-le-feu (décembre 2002) et accepté de participer au gouvernement de transition (novembre 2003). Toutefois, le FNL-Palipehutu (Rwasa) reste intransigeant et poursuit ses opérations dans la province de Bujumbura Rurale. En avril 2003, le transfert du pouvoir entre Pierre Buyoya et Dominique Ndayizeye s'est produit sans incident. Cependant, des désaccords persistants sur le partage du pouvoir après la période de la transition ont retardé les élections. Le 28 février 2005, le référendum pour adopter la nouvelle constitution s'est tenu, et plus de 90% des 3 millions d'électeurs enregistrés ont voté "oui". Selon le calendrier électoral révisé, des élections communales ont été tenues le 3 juin 2005 ; les élections législatives le 4 juillet 2005, les élections sénatoriales le 29 juillet 2005, et le président a été choisi par l'assemblée nationale et le Sénat le 19 août En avril 2005, le FNL a déclaré son intention de cesser ses opérations militaires et sa volonté de commencer des négociations avec le gouvernement de transition. Sur le plan sécuritaire, le Secrétaire général des Nations Unies Boutros Boutros-Ghali a échoué dans sa tentative de préparer un plan de contingence militaire : le gouvernement burundais, dominé par les Tutsis, s'est opposé à une force de maintien de la paix qui pourrait menacer sa commande de l'armée burundaise, vu par les Tutsis comme l'instrument principal de leur protection et de leur contrôle, et le Secrétaire général a été mal appuyé par les puissances principales. Dans les années qui ont suivi, cependant, la résistance du gouvernement burundais a été surmontée et, en 2003, la mission africaine au Burundi (AMIB), une force africaine de maintien de la paix soutenue par l'union africaine, a été mise en place pour surveiller les accords de cessez-le-feu. En mai 2004, la résolution 1545 du Conseil de sécurité de l'onu a transformé l'amib en opération de maintien de la paix de l'onu, l Opération des Nations Unies au Burundi (ONUB). Avec l'intégration récente du CNDD-FDD (Nkurunziza) dans l'armée et les institutions politiques de la transition, la réforme du secteur de sécurité (qui implique la réforme de l'armée, le démantèlement de la gendarmerie et du corps des gardiens de la paix, et le renforcement de la police nationale, et qui est vue par toutes les parties comme une des questions les plus sensibles et essentiels à un Burundi stable) a finalement démarré, et le processus de démobilisation et réinsertion des ex-combattants a commencé. En ce qui concerne l aide humanitaire et au développement au cours de cette période ( ) 2, la communauté internationale s'est engagée et désengagée tour à tour. Entre 1992 et 2002, l'aide financière internationale est tombée de presque 300 millions de dollars de moyenne annuelle à moins de 100 millions, en grande partie en raison de la reprise du conflit en Les 2 Dans cette étude, les auteurs ne séparent pas l'humanitaire et l'aide au développement. L'aide humanitaire est traditionnellement une activité d'urgence fondée sur les besoins, et l'aide au développement a des objectifs à plus long terme, mais du point de vue des programmes la distinction est de plus en plus artificielle : (i) Les "urgences complexes" de la post-guerre froide, tels que les conflits caractérisés par des vagues de violence récurrentes et une instabilité chronique plutôt que par des phases différenciées pré-conflit, conflit et post-conflit, rendent la distinction entre activités à court terme et long terme peu pertinent ; (ii) les acteurs humanitaires ont presque tous commencé à intégrer des objectifs à plus long terme dans leur programmation (par exemple, le Comité international de la Croix-Rouge distribue des graines et des outils en Afghanistan depuis plus de cinq ans); et (iii) dans des contextes de post-crise, ce qui est habituellement vu comme aide au développement a un impact humanitaire direct (par exemple, la reconstruction des routes, qui améliore directement la sécurité alimentaire). 3

9 bailleurs ont promis une aide au développement importante après la signature de l'accord d'arusha en 2000, mais une proportion significative de cette aide n'a pas été déboursée, en partie en raison de l'insécurité persistante et des incertitudes politiques. Dans une tentative de mobilisation de l'aide, le gouvernement de la Belgique et le PNUD ont organisé une concertation des bailleurs en janvier 2004, au cours duquel les bailleurs ont promis 1,032 milliards de dollars, et l'aide au développement a repris. En dépit de toutes ses difficultés, le processus de paix d'arusha donne l opportunité au Burundi de sortir du jeu à somme nulle qui caractérise sa vie politique depuis l'indépendance : - Une constitution de transition a été adoptée en octobre Le parlement de transition a commencé ses travaux en janvier Le gouvernement de transition installé en novembre 2001 est fondé sur le principe du partage de puissance entre les deux groupes ethniques principaux du pays. Le Président Buyoya, un Tutsi, a mené les 18 premiers mois du gouvernement de transition. En mai 2003, le vice-président hutu, Domitien Ndayizeye, a pris le relais à la présidence sans incident, alors qu'alphonse Kadege, un Tutsi, assumait la vice-présidence. Quand le Président (avec la nouvelle autorité que lui accorde la constitution intérimaire) a écarté le vice-président tutsi, avec qui il a eu un rapport personnel difficile, et a nommé un autre chef du parti tutsi UPRONA a sa place, sa décision a été acceptée sans peine. - Après une série de négociations difficiles et prolongées, le gouvernement de transition a signé de nouveaux accords de paix et de cessez-le-feu avec tous les groupes armés qui n'avaient pas signé l'accord d'arusha, sauf un. En novembre 2003, le CNDD-FDD (Nkurunziza), le groupe rebelle le plus important, a accepté de participer au gouvernement de transition. Ces nouveaux accords post-arusha ont eu pour conséquence un gouvernement de transition incluant les nouveaux signataires. - Les combats ont cessé partout sauf dans la province de Bujumbura Rurale, où le FNL-Palipehutu (Rwasa) continue à lancer des attaques et à adopter une ligne dure en opposition aux négociations et au gouvernement de transition. Toutefois, alors que les Burundais sont fatigués de la guerre et sont résolus à la résolution pacifique des questions en suspens, le massacre de Banyamulenge congolais dans un camp de réfugiés au Burundi en août 2004, auquel le FNL a participé, était un rappel tragique de la fragilité du processus de paix et, en particulier, de l'impact sur le Burundi de la volatilité continue de l'est de la République démocratique du Congo (région frontalière avec le Burundi). En outre, bien qu'il y ait à l'évidence un effort considérable des forces armées burundaises et des commandants militaires rebelles pour établir une armée et une police intégrées, le processus de la réforme de secteur de sécurité comporte des risques potentiellement déstabilisants. De plus, les tensions au sujet de la nouvelle constitution suggèrent que quelques éléments tutsis ne sont pas complètement acquis aux accords de partage du pouvoir. Dans le contexte d'une diminution de la violence mais d'incertitude politique continue, comment l'aide au développement peut-elle contribuer à la consolidation de la paix? Bien que la paix soit une opportunité pour l amélioration des conditions de vie des populations, le développement ne peut contribuer à soutenir le processus de paix qu'à certaines conditions. Bien conçue, l'aide au développement peut s'attaquer à certaines des causes fondamentales du conflit. Avec des politiques macro-économiques appropriées, l'amélioration des conditions matérielles des 4

10 communautés peut réduire des conflits dont les sources sont principalement économiques, par exemple, des conflits fonciers. Les projets de reconstruction peuvent également contribuer à réduire des tensions sociales en favorisant la coopération inter-groupes, si possible avec la mise en place ou le renforcement de mécanismes de décision collective et de gestion des conflits. - Pour être efficace et consolider la paix, l aide au développement nécessite en premier lieu l'identification adéquate des causes et des dynamiques du conflit, afin de donner un cadre à l'engagement des bailleurs. Par exemple, au-delà du serment d'hippocrate de "ne faire aucun mal" en veillant à ne pas renforcer les inégalités structurelles qui caractérisent le Burundi, une aide au développement qui consoliderait effectivement la paix mettrait l'accent sur l'inclusion, la responsabilisation des élites, la décentralisation de la puissance économique et politique, et la création d'opportunités économiques en dehors de la sphère de l'etat. - En second lieu, il faut identifier les secteurs spécifiques dans lesquels l'aide au développement peut et devrait soutenir la transition. Par exemple, le processus du DSRP, les programmes macro-économiques et sectoriels peuvent fournir des occasions de s'attaquer à certaines des causes structurelles du conflit. - Enfin, une aide externe bien conçue devrait renforcer la cohésion et l'efficacité manageriale des élites nationales et, au niveau des communautés, (i) prendre en compte l'héritage de méfiance et de haine qui résulte de quatre décennies de conflit, et (ii) diminuer le potentiel de mobilisation ethnique et de recours à la violence. Les projets de développement qui souhaitent consolider la paix doivent incorporer des objectifs explicites et mesurables, basés sur l'analyse du conflit, et définir des manières spécifiques d'atteindre ces objectifs. Cet article, qui s'appuie sur quatre initiatives 3, utilise le cadre d'analyse des conflits 4 développé par l'unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale pour identifier les dynamiques du conflit burundais depuis son indépendance en 1962, en mettant l'accent sur la période post-arusha ( ). Pour analyser le conflit burundais de manière dynamique et pour identifier des réponses appropriées, cet article fait également une distinction entre causes structurelles et causes déclenchantes. - Les causes déclenchantes sont des événements ou des facteurs qui causent l'explosion de la violence. - Les causes structurelles sont les causes fondamentales du conflit mais n'expliquent pas à elles seules le passage à la violence. Cet article identifie d'abord les causes du conflit (Section I), les relations rétroactives entre ces 3 Ces quatre initiatives sont: (i) la collaboration entre la Banque mondiale et le Secrétariat permanent pour les réformes économiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour développer le document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), (ii) le Burundi Leadership Training Program, une initiative de reconstruction post-conflit du Woodrow Wilson International Center for Scholars ( ); (iii) le Projet sur les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté dans les pays affectés par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale et du DfID, et (iv) l 'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Libère Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et le Fonds International de Développement Agricole utilisant le Cadre d Analyse des Conflits développé par l Unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale. 4 Voir 5

11 causes (Section II), et les dynamiques actuelles (Section III), puis met en relief les domaines critiques dans lesquels l'aide au développement peut investir pour soutenir la transition (Section II), et enfin propose quelques recommandations opérationnelles. 6

12 SECTION I. ANALYSE DU CONFLIT BURUNDAIS ( ) L'Accord d'arusha conclut que le conflit "est fondamentalement politique, avec des dimensions ethniques extrêmement importantes. Il provient d'une lutte par la classe politique pour accéder à et/ou rester au pouvoir" (Préambule, Protocole I). En utilisant le cadre d'analyse des conflits, cette section identifie les causes saillantes du conflit burundais, les relations entre elles, et leur contribution à l'escalade ou à la désescalade des tensions. Les implications pour l'aide au développement en termes de programmes (quels sont les domaines prioritaires?) et de projet (quelles sont les recommandations en ce qui concerne la conception, la mise en oeuvre et le suivi-évaluation des projets?) découlent des conclusions de cette analyse du conflit. I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et instrumentalisation de la question ethnique 1. Clivages sociaux, ethniques et économiques, et déséquilibres régionaux : L'appartenance ethnique est seulement un clivage parmi plusieurs autres dans la société burundaise. Bien que les clivages ethniques soient perçus comme dominants en raison de quatre décennies de manipulation des identités socio-ethniques dans la lutte pour le pouvoir après l'indépendance, les clivages sociaux au Burundi sont aussi bien verticaux qu horizontaux, et sont d'au moins quatre types : ethnique, clanique, régional, et de classe (élites urbaines contre masses rurales). Ces quatre clivages se recoupent et se renforcent souvent : Ainsi, malgré une longue histoire d inter mariages et de cohabitation, et d'allégeances claniques, la distinction entre les puissants et les démunis coïncide souvent avec les distinctions ethniques (Hutus et Tutsis) et régionales (Bururi et reste du pays). La composition ethnique du Burundi est semblable à celle du Rwanda (85% Hutu, 14% Tutsi, 1% de Twa), et les destins de ces deux petits pays semblent inextricablement liés, mais le Burundi diffère nettement du Rwanda en ce qu'avant l'indépendance du Burundi en 1962, la distinction entre Hutus et Tutsis n'était pas à la base de la mobilisation politique. Bien au contraire, au Burundi, Hutus et Tutsis étaient unis par leur allégeance commune à la monarchie. Les gouverneurs provinciaux, gouvernant les diverses régions du Burundi au nom du roi, étaient traditionnellement membres de l'aristocratie (gansa). La compétition politique existait principalement entre les différents clans qui constituaient collectivement le ganwa, et les prétendants à la puissance monarchique ont utilisé des bases tant tutsies que hutues pour tenter d y accéder. Etant données ces dynamiques, les colons belges ont exploité les clivages claniques au sein du ganwa plutôt que la distinction Hutus/Tutis. C est bien différent au Rwanda, ou les Belges ont exploité la division Hutus/Tutsis, donnant le pouvoir aux Tutsis et gouvernant à travers eux. Bien que la distinction Hutus/Tutsis se soit creusée au cours de l époque coloniale, cette division est tempérée par un réseau de relations sociales complexes: - Un système hiérarchique de castes : par exemple, la caste tutsie supérieure Banyaruguru et la caste inférieure tutsie Hima - Des divisions horizontales à l intérieur des castes (selon les différentes lignées). - Ces castes et lignées étaient ancrées dans des territoires précis. De fait, les divisions régionales s ajoutent aux divisions ethniques et claniques. Ainsi, la province de Bururi est politiquement 7

13 et économiquement dominante depuis les années Trois présidents de la République et une grande partie de l état-major proviennent de Bururi. - Des divisions profondes au sein de chaque groupe ethnique entre modérés et extrémistes. - Des divisions entre les élites et les populations : élites instruites contre populations illettrées, fossé entre les urbains et les ruraux, élites urbaines contre populations urbaines sans emploi). - Les femmes sont aussi victimes de discriminations juridique et sociale : lois de transmission et pratiques en matière de crédit discriminatoires, et violence domestique répandue. - Des tensions entre les populations déplacées et réfugiées revenant dans leurs communautés d origine, et ces communautés, notamment sur les questions foncières, un problème avivé par la spéculation et des attributions de terre irrégulières. - La minorité twa demeure marginalisée économiquement, socialement, et politiquement, avec une grande partie vivant de manière isolée, sans accès aux services sociaux. Sans atteindre le même degré qu'au Rwanda, la colonisation belge au Burundi a renforcé la distinction Hutus/Tutsis. Avec comme point de départ l'assassinat en 1965 du ministre Ngendandumwe par un Tutsi rwandais réfugié au Burundi, la distinction Hutus/Tutsis est devenue la grille de lecture à travers laquelle tout événement au Burundi tend à être lu. Les événements au Rwanda dans les années qui ont suivi ont aussi contribué à cristalliser le conflit burundais autour de la question ethnique. La situation au Rwanda a mis de l huile sur le feu du ressentiment croissant des Hutus burundais à l égard de la dominance tutsie après l indépendance. En même temps, la minorité tutsie du Burundi craignait de plus en plus l expansion de la révolution du Hutu Power" (en faveur des Hutus) du Rwanda jusqu au Burundi. L'assassinat de 1965, les massacres de masse qui ont suivi, les assassinats et les massacres subséquents ( , 1972, 1988, 1991 et 1993) ont considérablement intensifié les craintes des deux côtés, et lancé une spirale de violence qui n a commencé à s enrayer qu avec la transition d'arusha. Ces craintes ont été alimentées et amplifiées par les élites politiques burundaises, hutues comme tutsies. Elles ont systématiquement mis la question ethnique en avant pour justifier les coups d Etat, assassinats et insurrections qui rythmé l histoire burundaise. Les appels à la mobilisation ethnique ont été une constante. Par exemple, le capitaine Micombero, qui a déclaré l'abolition de la monarchie en 1966 et mis en place une dictature militaire, était membre de la basse caste tutsie et a employé son appartenance tutsie pour gagner l'appui de la haute caste tutsie. Il "a employé son appartenance ethnique pour les raisons qui étaient loin d'être abstraites et idéologiques. En fait, ce nouvel ordre militaire était le reflet de la marginalisation des anciennes élites et l arrivée de nouveaux groupes de parvenus. La vieille élite ganwa a perdu sa pertinence, enlevant de ce fait un amortisseur entre Tutsis et Hutus" (Prunier 1994). 5 Pour les indicateurs sociaux par province, voir le DSRP intérimaire (novembre 2003) et la Burundi Poverty Note, Prospects for Social Protection in a Crisis Economy. Par exemple, en 1999, la province de Karuzi comptait trois fois plus de ménages sous la ligne de pauvreté (pourcentage de la population totale) que la province de Cankuzo. 8

14 2. Différences d accès aux opportunités socio-économiques : Exclusion et injustice dans un contexte de pauvreté extrême et de pénurie de ressources. Les différences d accès aux opportunités socio-économiques ont sensiblement aggravé les divisions ethniques, sociales, économiques et régionales décrites ci-dessus. Ces divisions n'ont pas par elles-mêmes mené au conflit violent. Mais dans un contexte d'aggravation de la dépression économique, et notamment des questions foncières, et de concentration de la puissance économique et politique aux mains d'une petite élite urbaine, l aggravation des disparités sociales au cours du temps a considérablement augmenté le risque de conflit violent. En fin de compte, le facteur le plus déstabilisant a été l'exclusion des Hutus de pratiquement toutes les institutions économiques, sociales, et politiques du Burundi, une pratique qui a commencé en 1965 et a atteint un niveau inimaginable avec les massacres de 1972 visant les Hutus instruits. 3. Capital social. Le capital social entre groupes ( liens horizontaux ) était traditionnellement important, y compris entre différents clans et groupes ethniques. En effet, le Burundi est l un des rares Etats africains qui avaient une identité nationale avant l arrivé du colon européen : "le système monarchique s est maintenu depuis le 17ème siècle grâce à des alliances entre tous les groupes ethniques et entre certains clans, établissant de ce fait un véritable État-nation." (Gahama 2002). Cependant, ce capital social horizontal a été épuisé par les 40 années de conflit violent. La crainte et la méfiance croissantes entre Hutus et Tutsis, l approfondissement des divisions entre régions et entre Bujumbura et les provinces, le fosse grandissant entre "la classe politique" et les populations, et le politisation de l institution de l abashingantahe a érodé la capacité de la société burundaise traditionnelle à gérer les conflits de manière non-violente 6. En revanche, le capital social à l intérieur de chaque groupe s'est développé au cours de la période , mais s'est manifesté principalement de manière négative. L instrumentalisation de la question ethnique et les vagues successives de la violence ont fourni des moyens de mobilisation puissants, comme démontré lors des massacres de 1965, de 1972, et de Cependant, depuis l Accord d Arusha, les extrémistes tant hutus que tutsis semblent avoir perdu beaucoup de leur puissance : les deux côtés sont arrivés au constat que la victoire militaire n est pas à portée de main, et que seuls des accords politiquement négociés sont possibles. Le choix de la coexistence pacifique a pour le moment ralenti les dynamiques de formation des identités de groupe à l oeuvre depuis les années 60, et a multiplié les occasions pour la coopération inter-groupes. Les relations inter-groupes au niveau des élites ont déjà considérablement évoluées, grâce aux institutions de la transition et à des initiatives de diplomatie informelle telles que le Burundi Leadership Training Programme. La politique burundaise continue à être dominée par la distinction Hutus/Tutsis, les inégalités structurelles qui sont à la base du conflit du Burundi restent inchangées, il y a encore des extrémistes dans chaque camp, et la compétition électorale peut toujours raviver le conflit, mais le discours politique est de plus en plus focalisé sur l'objectif de la cohabitation et du partage inter-ethnique du pouvoir. De nombreux défis demeurent, mais les Burundais semblent fermement engagés à faire les compromis nécessaires pour une paix et un rétablissement économique durables. 6 Ces divisions sont des conditions pré-existentes. Certaines, pas toutes, ont été activées par la mobilisation politique. 9

15 4. Une histoire de violence et d'impunité Les vagues chroniques de massacres préemptifs et de vengeance, ainsi que l'absence de toute notion de responsabilité juridique et d'impartialité judiciaire, ont produit une culture d'impunité, de demandes de réparation d un groupe ethnique à l autre, et une crainte et une méfiance mutuelles profondes. La prolifération de petites armes est une source additionnelle de craintes et de tension. Beaucoup de citoyens ont perdu toute confiance en la capacité du système judiciaire à assurer même une protection juridique de base, le présumant corrompu et partial. La faillite du système juridique formel est seulement en partie compensée par des mécanismes traditionnels de gestion des conflits, tels que l'abashingantahe. La politisation de cette institution durant cette dernière décennie lui a fait perdre beaucoup de son autorité morale traditionnelle. L'absence de justice et notamment l impunité ont donné lieu à de nombreux meurtres préemptifs par des personnes craignant leur propre élimination, et à des actes de vengeance comme seul moyen de faire justice. Le rétablissement de l Etat de droit et des institutions judiciaires crédibles sont des conditions essentielles pour une paix durable au Burundi. 5. La faillite des institutions L'histoire du Burundi, marquée par des assassinats politiques, des coups d Etat et des soulèvements politiques témoigne de l échec du gouvernement et de la gouvernance au Burundi. Il y a eu des moments historiques positifs - tels que le gouvernement constitué par Rwagasore à l'indépendance (ethniquement inclusif), et la transition démocratique de 1993 qui a porté au pouvoir le premier président hutu démocratiquement élu du Burundi, mais ces rares moments ont été de courte durée. Autoritarisme, corruption et népotisme ont caractérisé les institutions et les relations entre le gouvernement et les citoyens. La transition en cours offre des opportunités d amélioration et permet une certaine dose d optimisme en ce qui concerne le partage du pouvoir, mais les mécanismes de participation des communautés et de responsabilisation des élites sont encore inexistants. Un gouffre sépare les élites et la population du Burundi. Les décennies de conflit violent dont la population a été la première victime l a rendue profondément méfiante et cynique vis-à-vis de leaders vus comme corrompus et irresponsables. La restauration de la confiance publique dans les institutions prendra du temps et un effort considérable. À cet égard, un développement positif a été l émergence au cours de la décennie passée d'une société civile active et organisée : associations de défense des droits de l'homme, associations de jeunes, associations de femmes, associations paroissiales, et organisations non-gouvernementales contribuant à la réconciliation à la base et au développement par les communautés. Les chefs des partis politiques ont réservé un accueil enthousiaste aux ateliers du Burundian Leadership Training Program conçus pour favoriser leur capacité à collaborer et gérer efficacement les premières élections post-transition. Lentement mais sûrement, une éthique politique fondée sur la participation est en train de prendre racine dans ce qui est historiquement un système politique autoritaire. L'émergence de médias indépendants a aussi contribué à cette démocratisation. Lorsque le monopole d'etat sur les médias a été levé en 1992, il y a d abord eu une explosion des médias partisans et ethniques qui ont parfois été le véhicule d appels à la haine (par exemple, Radio Rutomorangingo), quoique sans commune mesure avec ce qui s est passé au Rwanda. Maintenant, cependant, les radios sont de plus en plus utilisées pour promouvoir la paix. Un tel exemple est la Radio Publique Africaine, qui propose des programmes sur un large nombre de questions sociales et est un symbole de la réconciliation entre Hutus et Tutsis. 10

16 6. Sécurité humaine: Un cycle de conflit et de pauvreté. Le manque de sécurité humaine (sécurité des personnes, protégées des menaces d'atteintes à leurs droits, leur sécurité et leur vie) a augmenté le potentiel pour la mobilisation ethnique. La sécurité physique est restaurée dans 16 des 17 provinces du Burundi. L'armée et la plupart des groupes rebelles ont commencé à prendre part au programme de désarmement, de démobilisation, et de réintégration. Toutefois, le FNL continue à lancer des attaques dans la province de Bujumbura Rurale, et la guerre civile a laissé une population civile fortement armée, avec des milices hutues et tutsies et des groupes d'autodéfense au niveau des collines. Deux tâches sont essentielles à une paix durable : la réforme de l'armée et de la police nationales, afin de les rendre cohésives, professionnelles et indépendantes, au service de tous les éléments de la population et symbole de l'unité de la nation ; et le désarmement de la population civile. Le chemin est long mais les développements récents sont encourageants, notamment la demande de formation venant de l armée et de la police auprès du Burundi Leadership Training Program, afin de renforcer la collaboration et les capacités de gestion des états-majors nouvellement intégrés. Restaurer la confiance publique dans des forces de sécurité professionnelles et impartiales prendra du temps et des efforts considérables, toutefois les premières étapes de leur réforme donnent matière à optimisme. II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de ressources rares et d extreme concentration du pouvoir 1. Croissance économique et inégalités Déjà un des pays les plus pauvres du monde lors de son indépendance, l'économie burundaise fondée sur l agriculture a été directement affectée par violence chronique et les déplacements massifs. Le taux de croissance économique moyen du Burundi était de 4% avant 1993, avant de devenir négatif pour le reste de la décennie, avec un PNB par habitant réduit de moitié entre 1993 et Avec une croissance de 2,4% entre (6% dans des secteurs urbains), la population du Burundi a augmenté bien plus rapidement que son économie, d où la dégradation brutale de son PNB par habitant. L'explosion de la population a également mené à la division de terres déjà rares en parcelles de plus en plus petites, et à la dégradation de l environnement. En outre, l économie du Burundi, petite et ouverte aux échanges internationaux, a été affecté par : - la diminution de 66% de l aide internationale entre 1996 et 2003 ; - la nette dégradation des prix du café et du thé, ses deux exportations principales; - l'embargo imposé par six pays voisins ( ) ; - l augmentation des dépenses militaires ; - l augmentation du service de la dette ; - une inflation élevée (40% de 1998) ; et - la dévaluation de 20% du Franc burundais en août Ces facteurs ont tous contribués à briser l'économie, mais de tous ces facteurs, aucun n'a eu plus d impact que la guerre civile. La dépression économique, la croissance rapide de la population du pays, et la concentration de la puissance économique et politique aux mains d'un petit sous-ensemble de la minorité tutsie, ont sévèrement limité les aspirations socio-économiques des populations tant tutsies et que hutues, et aussi aggravé les clivages ethniques et régionaux. En effet, la distinction entre les possédants et les démunis à tendu à coïncider avec ces clivages et à rendre encore plus direct le lien entre les intérêts 11

17 économiques dominants et la commande de l appareil d Etat 7. L Etat est devenu le principal moyen d'accès à la richesse et la majorité des opportunités socio-économiques s est concentrée dans le secteur public. L'accès aux emplois du secteur public et privé, cependant, est conditionné par l'accès à l'éducation, lequel a été fortement inégal en termes ethniques et régionaux. Les Burundais sont conscients que la mauvaise gestion économique du pays a contribué à la dégradation de la situation économique et à des injustices sociales graves. Alors que le revenu national diminuait, les dépenses militaires ont augmenté - au détriment de dépenses sociales essentielles. La pauvreté des ménages a doublé pendant les années de guerre 8. Une pauvreté causée principalement par la guerre. Le Burundi a été pris dans un cycle tragique de pauvreté et de conflit. La pauvreté a rendu la population plus réceptive à la mobilisation ethnique, et le conflit a progressivement érodé le capital humain, physique et social du Burundi. Le conflit a également créé une population croissante de personnes vulnérables, notamment une jeunesse marginalisée, les réfugiés et les déplacés. On estime que la guerre a causé plus de morts depuis l'indépendance, avec réfugiés dans les pays voisins et déplacés. Toutefois, les différentes provinces n ont pas été affectées par la violence et la polarisation ethnique de la même manière, et la dynamique politique locale varie selon les différentes régions. La rareté des ressources naturelles a toujours été une source de tensions au Burundi, une société agricole avec 92% de population rurale. La diminution de la terre arable disponible, combinée avec le retour massif des réfugiés et des personnes déplacées, produira presque certainement de nouvelles tensions importantes sur les questions foncières et d accès aux autres ressources naturelles. Tableau 1: Indicateurs sociaux et économiques, Indicateurs Produit national brut na Produit national brut par habitant (US$ actuels) Population (millions) % Urbain % Rural Population sous la ligne de pauvreté (%) Densité de population (personnes/km carré) Terre arable (% de la superficie) Actifs (% de la population totale) Secteur public (% du secteur formel) Secteur privé (% du secteur formel) Source: Gouvernement du Burundi, Secrétariat permanent pour les Réformes économiques et sociales. 7 En 1985, moins de 20% de la population de l Université nationale était hutue ; 15% des étudiants de l Université du Burundi venait d une commune de la province de Bururi, Mugamba; la majorité des Hutus ayant reçu une éducation supérieure a été massacrée en 1972 ou s est réfugiée dans les pays voisins. Les grandes inégalités d emploi et de revenus entre Hutus et Tutsis en résultent (Nkurunziza and Ngaruko 2002). 8 Les inégalités au Burundi sont aussi perçues en termes non-ethniques : le sentiment d injustice est également dirigé contre les classes urbaines aisées. 12

18 III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands lacs La sous-région des Grands Lacs est prise dans la toile de multiples conflits nationaux qui ont des dimensions régionales. La République Démocratique du Congo, le Rwanda et le Burundi ont chacun été des bases arrières pour des groupes armés des pays voisins, et reçu des réfugiés des pays voisins. Les trois pays partagent des problématiques identitaires, avec des solidarités ethniques malléables et fluides (par exemple entre les Banyamulenge (Congolais d'origine rwandaise, hutus et tutsis), et les Tutsis rwandais et burundais. Les événements militaires et politiques au Burundi et au Rwanda ont eu des impacts mutuels importants. Ainsi, la révolution du "Hutu Power" au Rwanda a inspiré les Hutus burundais, exclus des principales institutions de l après-indépendance. En même temps, les Tutsis burundais sont venus à craindre le même sort violent que les Tutsis rwandais. La République Démocratique du Congo a servi de base arrière et d'asile aux groupes rebelles hutus, tant rwandais que burundais. Les combattants burundais et rwandais se sont alliés avec l'armée congolaise contre les interventions armées de l'ouganda et du Rwanda en RDC. Ils ont reçu une instruction, des armes et un financement en échange de leur contribution à l'effort de guerre congolais. Un autre Etat de la sous-région, la Tanzanie, a subi l impact direct du conflit burundais. Des centaines de milliers de personnes (7% de la population du Burundi en 1999) se sont réfugiées en Tanzanie, et la rébellion hutue armée a beaucoup recruté au sein des camps de réfugiés en Tanzanie. En outre, des Tanzaniens ont soutenu la lutte hutue contre l'hégémonie tutsie, avec des indices d un appui tacite aux groupes armés hutus. 13

19 SECTION II. DYNAMIQUES DU CONFLIT SUR TRENTE ANS : CAUSES STRUCTURELLES, CAUSES DECLENCHANTES, ET EFFETS DE RETROACTION I. Causes structurelles et causes déclenchantes sur trente ans Comprendre les relations entre les causes du conflit, et notamment distinguer les causes structurelles (causes préexistantes qui en elles-même n expliquent pas le passage à la violence de masse) des causes déclenchantes, est essentiel pour comprendre les dynamiques du conflit. Une manière d appréhender ces relations est d identifier des causes structurelles et des causes déclenchantes en étudiant une série d événements sur la longue durée. Le Tableau 2 utilise cette approche en couvrant trois décennies de l histoire du Burundi. Tableau 2: Conflits depuis l Indépendance (1962) Année Durée Nombre de morts Nombre de réfugiés Région affectée 1961 Assassinat du Prince Louis Rwagasore mois n.d. n.d. Conflits localisés 1965 Assassinat du Premier Ministre Ngendadumwe 1965 Les Hutus gagnent la majorité parlementaire mais le Roi refuse de nommer un Premier Ministre hutu. Coup d Etat de la police, déjoué mois n.d. Centre (Muramvya) : Coup d Etat et abolition de la monarchie mois n.d. n.d. Conflits localisés mois n.d. n.d. Conflits localisés 1972 Massacre massif des Hutus instruits 1972 Assassinat de Ntare V mois Tout le pays mois n.d Conflits localisés 1976 Coup d Etat de Bagaza mois n.d. n.d. Conflits localisés mois n.d. n.d. Conflits localisés 1987 Coup d Etat de Pierre Buyoya months North (Ngozi, Kirundo) 1991 Rébellions hutus locales et repression de l armée domineer par les Tutsis mois Cibitoke, Bubanza, Bujumbura mois n.d. n.d. Cibitoke, Bubanza 1993 Assassinat du Président Ndadaye mois Tout le pays n.d. = information non disponible Sources: Minorities at Risk Project, University of Maryland ; Human Rights Watch, Economist Intelligence Unit, United States Institute of Peace ; International Crisis Group; et Nkurunziza (2001). A la lecture de ce Tableau 2 résumant trente ans d histoire tragique, les causes immédiates de chacune des éruptions de violence ont été : 14

20 Une violence causée par les élites : quatre assassinats politiques, le massacre de 1972, et trois coups d Etat ou tentatives de coups d Etat, La mobilisation ethnique, Des événements dans la sous-région qui ont déclenché des éruptions de violence (massacres au Rwanda, guerre civile en République démocratique du Congo, flux transfrontaliers de réfugiés, de génocidaires, d armes et de contrebande). Les causes structurelles de ces pages sanglantes de l histoire burundaise ont été relativement constantes : - Clivages structurels : sociaux, ethniques, régionaux et économiques, et accès inégal aux services sociaux et à l emploi, dans un contexte de grande pauvreté et d extrême concentration du pouvoir. - Le legs de trente ans de violence, d'impunité et de la faillite des institutions publiques. - Un cercle vicieux de conflit violent et de pauvreté, dont sont victimes les populations, ce qui augmente le potentiel de mobilisation. Ainsi, la lutte pour le pouvoir dans un contexte de la pauvreté extrême et de ressources rares a instrumentalisé la question ethnique comme moyen de mobilisation de masse. II. Effets rétroactifs L Encadré 2 illustre les nombreux effets de rétroaction qui ont produit un cycle de violence et de pauvreté particulièrement vicieux au Burundi. 15