Argentine, Brésil, Pérou et Uruguay : Consolidation démocratique et hyper-inflation.

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1 Argentine, Brésil, Pérou et Uruguay : Consolidation démocratique et hyper-inflation. Stéphanie Gaudron 1 CEPN (CNRS-UMR n 7115) et GREITD Résumé. La consolidation démocratique en Amérique latine est un défi. D'un côté, la démocratie (re)naît après plusieurs années de dictature. De l'autre, l'hyper-inflation et l'endettement se développent dans les années 1990 et conduisent les gouvernements latino-américains à élaborer des politiques autoritaires délibérément peu consultatives. Cette situation semble paradoxale. Tandis que la population souhaite une intervention étatique vigoureuse, c'est l'autorité coercitive de l'etat qui semble renforcée. L'utilisation abusive des décrets-lois de Fujimori au Pérou et de Menem en Argentine en témoigne et traduit un surcroît de souveraineté qui s'avère socialement et politiquement coûteux. Abstract. In Latin America, the consolidation of democracy is challenged. On the one hand, the region is becoming democratic. On the other hand, the hyper-inflation and the indebtedness in the 1990's lead the governments to elaborate authoritarian and no consultative politics. This situation seems to be a paradox. Whereas people want a strong intervention of the State, the governments harden the coercive authority of the State. The abusive utilisation of the statutory orders by Fujimori in Peru and by Menem in Argentina testifies it and expresses an additional sovereignty which turned to be costly on the social and political planes. Mots-clés : Amérique latine, consolidation démocratique, hyper-inflation, décrets-lois, libéralisme. 1 Docteur en Sciences Economiques et ATER à l'université Paris 13, UFR Sciences Economiques. stephanie.gaudron@wanadoo.fr 1

2 Introduction : la reconstruction de l'etat et la réhabilitation de l'intervention étatique en Amérique latine, en période de consolidation démocratique. Les transitions politiques des années dans les économies latino-américaines se sont déroulées dans des climats de crise et de libéralisation économiques. La question est de savoir si la politique de libéralisation préconisée pour et suivie par ces pays, qui s avère coûteuse pour certains secteurs, ne l est pas aussi sur le plan politique en terme de légitimité. Nous avançons l'hypothèse que les réformes économiques entreprises par la plupart des nouveaux gouvernements démocratiques d'amérique latine ont défié la stabilisation macroéconomique de ces économies et ont fragilisé leur démocratie. Les nouveaux dirigeants ont dû faire face à l'état de crise économique que les gouvernements autoritaires ont laissé en héritage après leur retrait. Les réformes économiques ont été nombreuses et leurs implications sur la disparition de la pauvreté et la distribution des revenus ont été souvent négatives. Ces échecs combinés vont finalement affecter les perspectives de démocratie elles-mêmes. La consolidation et la survie de la démocratie devant être distinguées, les cas de nouvelles démocraties ayant survécu aux crises économiques ne prouvent pas qu'elles soient à l'abris de régressions autoritaires. Diverses politiques d'ajustement ont été mises en œuvre par les gouvernements. Elles visaient à contrôler l'inflation défavorable à l'investissement et à la croissance et à rééquilibrer la balance des paiements.. La stabilisation des prix a constitué un pré requis pour d'autres réformes à venir et devait garantir la relance des exportations. Cependant, le succès escompté de ces programmes est souvent en deçà et "le transfert des ressources du secteur non échangeable au secteur échangeable n'était pas suffisant" (Haggard et Kaufman, 1995, p.315) pour impulser les exportations. L'éducation et la santé ont fortement souffert des restrictions budgétaires et les réductions drastiques des salaires publics ont démotivé les employés de ce secteur. Ainsi, les coûts de court terme engendrés par ces réformes sur l'emploi et les salaires par exemple en dissimulent un autre, celui-là de long terme : la diminution croissante et certaine de la capacité de l'etat à maintenir une stratégie de 2

3 développement cohérente. L'objectif de cet article est double. Nous tentons d'évaluer en Amérique latine 1) la capacité de l'etat à mettre en œuvre une réforme économique permettant de résoudre la crise héritée des régimes autoritaires et 2) les résultats de ces politiques en terme d'efficacité. Puis nous tentons de comprendre pourquoi ces politiques sont peu consultatives et d'en analyser les risques sur le devenir de la démocratie. 1. Efficacité de l'intervention de l'etat et consolidation de la démocratie. a) Inflation et pauvreté en période de consolidation démocratique. Encadré : la notion de démocratisation. La démocratisation est un processus long que l'on peut décomposer en trois étapes : la chute du régime autoritaire, l'apparition de la démocratie et la consolidation de la démocratie. Seule, la seconde étape (l'apparition de la démocratie) est courte. Dates d'apparition de la démocratie dans seize pays d'amérique latine. Pays Dates Argentine 1983 Bolivie 1982 Brésil 1985 Chili 1990 Colombie 1978 République dominicaine 1978 Equateur 1979 Guatemala 1996 Honduras 1981 Mexique 2000 Nicaragua 1984 Panama 1994 Paraguay 1993 Pérou 1980 Salvador 1994 Uruguay 1984 La plupart des pays latino-américains ont subi une hausse des prix extrêmement forte, même si certains ont plus été touchés que d'autres. 3

4 Graphique 1 (a) : évolution du taux d'inflation en période de consolidation démocratique en Amérique latine (1) taux d'inflation en % Argentine Bolivie Brésil années La Bolivie, le Brésil, l'argentine (graphique 1 (a)) ainsi que le Nicaragua et le Pérou (graphique 1 (c)) ont subi une montée des prix extrêmement forte atteignant % en Bolivie en 1987, 3000 % en Argentine et au Brésil en 1990 et 1991 respectivement. Au Nicaragua, le taux d'inflation a atteint 1400 % en 1989 et 8000 % en 1992, comme au Pérou en Il a fluctué sans cesse en Colombie, en République dominicaine, en Equateur, au Guatemala et au Honduras (graphique 1 (b)). Au Chili (graphique 1 (b)), le taux d'inflation diminue progressivement tandis que le pays expérimente une nouvelle démocratie. Graphique 1 (b) : évolution du taux d'inlfation en période de consolidation démocratique en Amérique latine (2) taux d'inflation en % Chili Colombie Rép. Domi. Equateur Guatemala Honduras Mexique années 4

5 Graphique 1 (c) : évolution du taux d'inflation en période de consolidation démocratique en Amérique latine (3) taux d'inflation en % Nicaragua Pérou années Seuls le Panama, le Paraguay et le Salvador (graphique 1 (d)) ne connaissent pas d'hyperinflation, les taux d'inflation fluctuant dans des marges relativement étroites (jusqu'à 20 % pour le Paraguay en 1995) ; leur évolution acquiescent un déclin de la montée des prix en période de consolidation démocratique. Graphique 1 (d) : évolution du taux d'inflation en période de consolidation démocratique en Amérique latine (4) taux d'inflation en % Panama Paraguay El Salvador annés 5

6 Le taux d'inflation uruguayen (graphique 1 (e)) s'est traduit par une forte hausse entre 1994 et 1991, avec une relâche en 1988, en atteignant un pic à plus de 110 %. L'hyperinflation a été maîtrisée à partir de 1991 pour finalement atteindre un taux à un chiffre à partir de Graphique 1 (e) : évolution du taux d'inlfation en période de consolidation démocratique en Uruguay taux d'inflation en % Uruguay années Source des graphiques 1 (a)-1 (e) : à partir du rapport du FMI, L'hyper-inflation a participé à la recrudescence de la pauvreté dans le début de la décennie 1990 est générée par à l'hyper-inflation. Mais celle-ci est ensuite entretenue par les phénomènes de désindustrialisation que connaissent la plupart des économies latinoaméricaines. Le chômage et le sous-emploi s'accroissent. En parallèle, la précarisation de l'emploi s'aggrave. Il est généralement admis que quand un pays pervient à recouvrer une croissance stable, la pauvreté (absolue) diminue par la même occasion. Mais, en ce qui concerne la distribution des revenus, ce postulat n'est pas souvent vérifié. L'affaiblissement de la mobilité des membres des classes laborieuses et moyennes exacerbe les mouvements politiques et sociaux et fournit la justification pour un coup d'etat. Le graphique 2 compare les inégalités des principaux pays d'amérique latine et de l'ocde (Organisation de Coopération et de Développement Economique). 6

7 Graphique 2 : évolution des inégalités en Amérique latine sur les décennies 1970 ; 1980 et indices de Gini en % Argentine Bolivie Brésil Chili Colombie Rép. Domi. Equateur Guatemala Pays Graphique 2-bis : évolution des inégalités en Amérique latine sur les décennies 1970 ; 1980 et indices de Gini en % Honduras Mexique Nicaragua Panama Paraguay Pérou El Salvador Uruguay pays Source : à partir des données du Rapport sur le Développement Humain, 2000 (pour l'amérique latine) et de Higgins et Williamson (1999), (pour les autres régions). Les pays latino-américains ont un indice de Gini moyen supérieur à 48 % en période démocratique, dépassant celui de l'ocde et celui de l'afrique. La moyenne des inégalités en Amérique latine (49,68) est supérieure à celle de l'afrique (46,4). Les inégalités se sont accrues dans la plupart d'entre eux entre les décennies 1970 et Si l'hyper inflation est jugulée dans la plupart des pays d'amérique latine à la fin des années 1980 et au cours de la décennie 1990, les inégalités de leur côté ont atteint des plafonds. Il s'est ainsi dessinée une priorité monétariste -combattre l'inflation. Les 7

8 politiques mises en œuvre après le retrait des régimes autoritaires sont destinées à combattre avant tout l'hyperinflation au détriment de la résolution des problèmes de pauvreté et d'inégalités de revenus. Quelles ont été les politiques utilisées pour maîtriser l'inflation et comment ont-elles pu constituer des menaces pour le processus de consolidation de la démocratie? Nous nous intéresserons particulièrement à quatre pays : le Brésil, le Pérou, l'argentine et l'uruguay. b) L'hyperinflation : la cible numéro un des programmes d'ajustement. La convergence des économies latino-américaines dans les années 1980 et 1990, en terme d'endettement notamment se traduit par l'hyperinflation des années 1980 et l'application de plan d'ajustement fidèles au Consensus de Washington 2. Même si les deux phénomènes sont très liés, l'hyperinflation s'est manifestée inégalement selon les pays et a conduit à des politiques différentes pour y remédier. Revenons sur les deux notions que sont la dette externe et l'hyper-inflation. L'essor de la dette extérieure a été alimenté par le déséquilibre sur le marché international entre l'offre et la demande de liquidités. Ce surcroît de liquidités provoque une hyperinflation. Celle-ci peut être définie par la hausse exponentielle des prix devenus incohérents et par l'effondrement de la valeur de la monnaie qui perd de plus en plus l'exercice de ses fonctions essentielles ; conduisant dans certains cas à la substitution de la fonction de la monnaie nationale par la fonction d'une devise-clé, tel le dollar assurant la fonction de moyen de circulation (Salama et Valier, 1990). La dette conjuguée au déficit fiscal ont un rôle d'autant plus important qu'ils contribuent à l'échec des politiques hétérodoxes de lutte contre l'hyperinflation, via des mesures de relance, en ce sens que l'augmentation du pouvoir d'achat qui en résulte ne se traduit pas par une augmentation de l'épargne, ne permettant pas de pallier le boom de la demande. Juguler l'hyperinflation est 8

9 devenu la cible numéro un des pays d'amérique latine dans les années Le manque de financement externe a conduit les gouvernements de ces pays à rassembler tous les moyens nécessaires pour rétablir la crédibilité du taux de change vis à vis des créanciers internationaux via la stabilisation du cours de la monnaie nationale. Pour cela, certains ont eu recours à des réformes hétérodoxes et d'autres à des plans orthodoxes visant à réduire de manière drastique le taux d'inflation. L'expérience montre que les premières, si elles n'étaient pas accompagnées d'une remise du service de la dette, rétablissant peu à peu l'équilibre externe, n'ont pas eu le succès escompté et que les secondes, réduisant drastiquement la demande, n'ont pas fonctionné ou si elles sont parvenues à juguler l'inflation, cela ne s'est pas fait sans coûts sociaux importants. - Le Brésil, le Pérou et l'argentine : la démocratie menacée par le boom de la demande et le déséquilibre externe. Au Brésil, Sarney, soucieux de pallier l'absence de popularité à son égard, refuse les mesures préconisées par le FMI, et décide en avril 1985 de doubler le salaire minimal du pays que reçoivent 21 sur 50 millions des travailleurs brésiliens. Le plan Cruzado de Sarney, mis en place en février 1986, a pour objet de juguler le rythme de l'inflation (500 % par an) sans récession via la création d'une nouvelle monnaie (le cruzado). Les résultats sont spectaculaires puisque l'inflation atteint 16 % en février L'augmentation du pouvoir d'achat accroît la demande -les recettes publiques ne sont pas suffisantes pour y répondre en augmentant la production- produisant de l'inflation. Les mesures tardives de Sarney visant à augmenter les recettes publiques -via la création d'une taxe sur l'essence, l'alcool, les carburants, etc.- sont insuffisantes pour limiter le rythme de l'inflation. 2 qui contient essentiellement dix réformes : discipline fiscale, rigueur des dépenses publiques, réforme fiscale, libéralisation financière, unification des taux de change, libéralisation commerciale, IDE, privatisation, dérégulation, respect de la propriété privée. Voir O.Dabène (1997). 9

10 Au Pérou, contrairement au Brésil, les réserves de change ont permis l'application d'une politique de relance sous Garcia, dans la fin des années 80. En 1983, la fin brutale du crédit à laquelle s'ajoutent l'accroissement de l'inflation (158 % en 1985) et l'appréciation du taux de change qui sapent la compétitivité du secteur exportateur contribuent à délégitimer le programme d'ulloa (ministre des finances) sous le mandat de Belaunde. Les diminutions des dépenses publiques conduisent à exacerber l'opposition des industriels dans le milieu des années 80. Le changement politique en faveur de la gauche a été permis grâce au discrédit de l'administration Belaunde et de ses mesures orthodoxes. Les nouvelles politiques hétérodoxes visant à réduire les inégalités ont bénéficié du soutien de la population et leur réussite a largement été permise par l'accumulation des réserves de change étrangères pendant les derniers mois du mandat de Belaunde. "Ironiquement, (celle-ci) a apporté une base pour le boom de la demande dans les années de Garcia" (Haggard et Kaufman, 1995, p.189). Contrairement au Brésil, le Pérou a profité de réserves de change et d'une remise du paiement de la dette en 1986 pour pallier l'accroissement de la demande. Mais à la veille de la décennie 90, les réserves s'amenuisent, l'inflation reprend et l'échec de la lutte contre le Sentier Lumineux conduit l'ensemble du gouvernement à démissionner en Ce qui a ouvert la voie au fujimorisme autoritaire que l'on étudiera par la suite. Sept plans au Brésil se sont succédé pour juguler l'inflation sans succès. En 1989, l'inflation atteint 1863 % et 475 % en L'implication du président Fernando Collor (élu en décembre 1989) dans des affaires de corruption l'amène à démissionner en décembre 1992, permettant à Itamar Franco de prendre la succession jusqu'aux élections présidentielles de Durant le mandat par intérim, Cardoso (le ministre des finances) instaure un septième plan qui consiste à introduire dans l'économie une nouvelle monnaie, le Real (la cinquième depuis 1986) et à laisser libre l'évolution des prix et des salaires. Du point de vue de l'inflation, c'est une réussite, le taux atteignant 45,2 % en

11 Au Brésil, les présidents successifs n'ont pas eu recours à une dérive autoritaire comme Menem en Argentine et Fujimori au Pérou, comme nous le verrons par la suite. Toutefois, lors du mandat de Sarney, l'échec des deux plans Cruzado (largement inspiré du plan Austral argentin) et Cruzado II appliqué par Bresser, alors ministre de l'économie (qui ont conduit à une augmentation de l'inflation de 394 % en 1987 à 1863 % en 1989) a provoqué de violentes manifestations et des pillages à Brasilia le 27 novembre 1986 ainsi qu'une grève générale organisée par les syndicats le 12 décembre de la même année. C'est la première grève générale depuis le retour à la démocratie. Les rumeurs de coup d'etat et le soulèvement populaire menaçant la consolidation démocratique conduisent Sarney à écourter son mandat de 6 à 5 ans. Durant les décennies 1980 et 1990, la politique du taux de change a été démesurément utilisée contre l'inflation. L'afflux de capitaux qu'ont pu engendrer la stabilisation du cours de la monnaie et le caractère séduisant des réformes structurelles a pallié le manque d'une politique d'assainissement des finances publiques qui nécessairement devait passer par un remède contre l'évasion fiscale et une réforme de la fiscalité. Il a également compensé dans les premiers temps le déséquilibre des balances commerciales, devenues déficitaires en raison de l'appréciation des monnaies. Finalement, "l'appréciation des taux de change a été utilisée pour faire diminuer l'inflation en lieu et place d'un assainissement des finances publiques" (Dabène, 1997). Le plan Austral du juin 1985, modérément orthodoxe du président argentin Raúl Alfonsin -il consiste en un gel des prix et des salaires, en une augmentation du nombre des privatisations et en une parité fixe de la nouvelle monnaie Austral, ce qui le qualifie de plan hétérodoxe par le FMI qui exigeait notamment du gouvernement argentin une réduction drastique du déficit budgétaire- produit de bons résultats sur l'inflation. Mais celle-ci ne disparaît pas, la surévaluation de l'austral pèse sur les comptes extérieurs et la montée des 11

12 intérêts sur la dette publique sape les efforts des finances publiques. Les manifestations du secteur industriel ont conduit le gouvernement à placer au ministère du travail le dirigeant du plus puissant syndicat d'une entreprise électrique. Mais la décision d'alfonsin de libérer les prix conduit à un discrédit du plan. - L'Uruguay : une crise économique dans un cadre institutionnel unique. Le gouvernement de Sanguinetti conjugue une relance de l'économie par une augmentation des salaires avec un contrôle du déficit qui a pour but de modérer les pressions inflationnistes et de re-créditer l'économie uruguayenne vis à vis des créditeurs internationaux. Malgré l'accord signé avec le FMI, ces mesures permettent au gouvernement Sanguinetti de passer outre les programmes d'ajustement choc. En parallèle, et contrairement à la plupart des autres pays d'amérique latine, les politiques de Sanguinetti reposent sur un cadre institutionnel unique que caractérisent trois aspects controversés : une proposition constitutionnelle permettant les referenda populaires directs sur la législation ; la concession de pouvoirs au président par les réformes constitutionnelles de 1967 (par exemple, le droit de mettre des limites aux propositions législatives et le droit d'appeler à de nouvelles élections législatives durant le mandat présidentiel) ; un système de vote double simultané (depuis 1910) dans lequel les votants élisent à la fois le président et les législateurs en choisissant simultanément (parmi les listes concurrentes) à l'intérieur des partis et entre les partis. En 1985, Sanguinetti a eu la majorité législative mais ne peut pas compter sur le support législatif des listes rivales à l'intérieur de son propre parti. Ce cadre institutionnel établit un équilibre politique. La coopération avec les Blancos a joué un rôle important dans la réduction des menaces émanant des militaires lors d'un referendum sur les accusations d'abus de droits humains commis sous la dictature. En effet, même si les Blancos ont refusé 12

13 l'invitation de Sanguinetti à rentrer dans la coalition du cabinet, ils fournissent l'assurance d'un soutien en s'engageant à éviter les formes d'opposition qui pourraient défier les décisions du gouvernement et la démocratie. En revanche, il n'évite pas les défis provenant de la population via les manifestations des syndicats demandant un moratoire du paiement la dette externe et aux grèves dans le textile, les ports et les chemins de fer suite à la recrudescence de l'inflation à la fin des années 1980 (en partie due à l'instabilité économique argentine qui a conduit les Argentins à consommer ou à placer en Uruguay rendant difficile le contrôle de l'offre de monnaie uruguayenne). Face à cette mobilisation sociale, lorsque les négociations n'ont pas abouti, Sanguinetti a été conduit à utiliser les décrets-lois. Le mariage de la consultation 3 et de l'autorité a largement contribué à la consolidation démocratique et à la re-légitimation de l'etat en Uruguay. Tandis que les gouvernements démocratiques ont recours à l'application de réformes économiques et d'ajustements sévères, l'autorité est souvent requise. 2. Démocratie autocratique ou le danger du surcroît de souveraineté. L'autorité discrétionnaire peut surmonter la résistance de certains intérêts privilégiant le statu quo. Or, l'autorité post-démocratique, dans beaucoup de pays latino-américains reste personnalisée octroyant aux démocraties un caractère charismatique. Les politiques qui incarnent cette autorité demeurent éloignées des demandes nationales exposant plus encore les réformes aux coups d'etat et aux renversements. Si nous définissons la souveraineté comme étant la capacité de l'etat à ne pas céder aux demandes de prérogatives émanant des pressions à la fois internes et externes et à résister aux méthodes coercitives pour régler les conflits (Hershberg, 2000, p.299), alors nous sommes en mesure d'affirmer que, lors des réformes économiques, les nouveaux gouvernements semblent s'être octroyés un surcroît de 3 Lacalle, successeur du président Sanguinetti a par exemple été amené à respecter les résultats (l'échec) du referendum sur les privatisations, en

14 souveraineté en ayant recours aux décrets annonçant des chocs répétés pour contrôler les conflits économiques. Ces mesures provenant du gouvernement sont adoptées sans consultation et annoncées par surprise. Quels ont été les conséquences sur la consolidation des démocraties de ces politiques appliquées par des gouvernements très personnalisés? a) Les démocraties mourantes. Les démocraties mourantes, selon l'expression de O'Donnell, traduisent un manque d'institutionnalisation issu d'un style de politique. En Amérique latine, sont apparus des mouvements politiques, tels le fujimorisme (au Pérou) ou le menemisme (en Argentine), qui prétendent être l'unique incarnation légitime de la nation. Ils ont un contenu autoritaire, antiinstitutionnel et excluant et ne favorisent pas la consolidation démocratique. Tandis qu' "une démocratie est mûre quand on découvre qu'elle sert pour organiser les flux de pouvoir d'une société et lorsqu'on découvre que c'est un avantage pour incorporer voire créer des instances de contrôle, de dialogue et de négociation", la vision totalisante, de mouvement, finalement autoritaire, ne sert pas la démocratie (O'Donnell, 2002). Selon O'Donnell, ces processus de mort lente que vivent certaines démocraties latino-américaines traduisent une corrosion où le peuple perd les libertés, où il se produit une érosion de la légitimité du régime politique, où l'etat n'apparaît pas comme un Etat pour la nation et où les politiques ont un comportement autiste vis à vis de la population. Le danger de ces processus, c'est qu'ils peuvent conduire à une citoyenneté de basse intensité, alors même que les droits politiques sont ce qu'il reste aux populations de ces démocraties mourantes pour y faire face. Durant les années 1970, dans les économies latino-américaines, les bases traditionnelles du pouvoir autoritaire étaient oligarchiques. Pendant la démocratisation, l'apparition des mobilisations populaires, voire populistes, a provoqué une crise de ce modèle de domination. Toutefois, les politiques peu consultatives ne sont pas spécifiques aux régimes 14

15 autoritaires, et la crise économique peut constituer un prétexte qui légitime l'isolation des décideurs vis à vis des lobbies, quelque soit la nature du régime politique. Selon Conaghan, ce qui est frappant durant les années 1980, au début de la période post-démocratique dans les pays des Andes centrales tels l'equateur, la Bolivie et le Pérou, "c'est l'effort de garder les groupes d'intérêts du travail et des affaires hors du processus de prise de décision"(conaghan, 1992, p.231). Ce phénomène traduit l'idée que l'etat aurait intérêt à maintenir une espèce de "mal intégration délibérée" pour garantir l'efficacité externe, selon son terme. L'efficacité interne -celle qui traduit la manière dont les acteurs perçoivent leurs propres capacités à affecter le processus politique- reste problématique. L'isolement de ces acteurs vis à vis des processus de prise de décision peut exacerber la volonté des acteurs à s'unir pour augmenter leur poids et leur influence dans les décisions politiques. Finalement, "les attentes pour la consolidation de la démocratie dépendent initialement de comment les relations entre les groupes (militaires, bourgeoisie, bureaucrates, le monde du travail, etc.) s'unissent devant les conjonctures spécifiques"(conaghan, 1992, p.324). Cette situation, provoquée par l'isolement des politiques vis à vis des acteurs nationaux, tend à exacerber la violence que ceux-ci sont amenés à utiliser pour défendre leurs intérêts. En retour, les gouvernements, pourtant démocratiques, peuvent avoir de plus en plus recours aux méthodes autoritaires pour faire appliquer leurs politiques. C'est ainsi qu'il se produit une érosion progressive de la légitimité des régimes démocratiques contenue dans le processus de mort lente de la démocratie. En Bolivie, par exemple, le "pacte de démocratie" entre le MNR (Mouvement pour la Révolution Nationale de Paz Estenssoro et l'adn (l'action Démocratique Nationaliste) constitue la fondation politique pour la réforme économique dans le pays, en insistant sur le pouvoir exécutif. Le président bolivien Paz profite du soutien apporté par la coalition du MNR-ADN et de la majorité législative au congrès pour utiliser à plusieurs reprises l'autorité (via les états de siège) afin de faire face aux 15

16 nombreuses grèves et manifestations. Le gouvernement a par exemple fermé les sièges des syndicats et a arrêté une centaine de chefs de syndicats. Ces mesures provoquant la fermeture de plusieurs entreprises a réduit la main d'œuvre dans les entreprises publiques de à 7000 entre 1985 à Aussi ont-elles exacerbé la violence citadine et détérioré les relations entre le gouvernement et les travailleurs se plaignant du manque de consultation. Les pays des Andes centrales ne sont pas les seuls à être enfermés dans ce processus. Il s'est produit dans les années 1980 et 1990, dans l'amérique latine de la période postdémocratique ou période de consolidation de la démocratie, un "délitement du tissu social", selon le terme de G.Couffignal et d'o.dabène. Le phénomène traduit le fait que les Etats démocratiques se sont peu à peu défaits de leurs moyens d'intervention de régulation produisant un phénomène d' "abdication d'authenticité démocratique" décrit par Juan Linz (Linz, 1978). La crise économique des années 1980 et la recrudescence de la pauvreté dans les années 1990 ont tendance à remettre en cause l'efficacité de l'intervention de l'etat en régime démocratique et finalement l'efficacité de la démocratie, elle-même. Tandis que les symptômes du délitement social sont les problèmes sociaux, en Amérique latine ceux-ci "ne semblent pas immédiatement menacer l'existence des démocraties, (mais) ils en affectent en revanche la nature" (Couffignal et Dabène, 1997, p.18). Les problèmes sociaux ont augmenté la délinquance et la criminalité dans ces pays et la violence des rues tend à substituer la violence révolutionnaire traditionnelle -les tentatives de (ré)intégration des guérillas ou des minorités régionales aux arènes politiques étant de plus en plus nombreuses (ce qui fut le cas du projet de Fox au Mexique avec les Indiens du Chiapas), même si certaines guérillas perdurent (en Colombie ou au Pérou), celles-ci s'avèrent adopter des pratiques autant mafieuses que révolutionnaires. Face à cette violence, l'etat tend à répondre par un durcissement de la répression menaçant les droits de l'homme. 16

17 Cependant, devant la recrudescence de la pauvreté et l'inefficacité de l'intervention étatique, le durcissement de l'intervention publique, employé au départ dans le but de réprimer la violence des rues -elle-même, comme nous venons de l'évoquer, engendrée par "la mal intégration" des acteurs nationaux dans les processus de prise de décision-, est peu à peu considéré par la population comme un moyen de rétablir l'ordre. Ce qui explique les opinions de moins en moins favorables aux démocraties, comme au Brésil où le pourcentage de ceux qui préfèrent la démocratie à toute autre forme de régime passe de 53 % en septembre 1994 à 46 % en avril Au Chili, la proportion de Chiliens déclarant ne se sentir représentés par aucun parti politique augmente de 44 % à 58 % entre mars et novembre Actuellement, c'est au Chili que l'on relève la plus grande indifférence pour la démocratie : 31 % des Chiliens interrogés soutiennent le régime, alors qu'au Brésil, le pourcentage atteint 37 % (Ventura, 2002) 4. Les Costariciens, dont les institutions démocratiques sont centenaires, estiment à 78 % début 1996 qu'il faut un "homme fort" pour gouverner le pays (Couffignal et Dabène, 1997, p.24). Au Venezuela, en 1998, la population avait confiance dans les forces armées à hauteur de 60 %, alors que le pourcentage concernant le congrès et les partis politiques sont respectivement de 23 % et 15 % (Gaudron, 2001). En Equateur, en 1991, à la question "Toutes choses considérées êtes-vous satisfait ou insatisfait avec la façon dont la démocratie fonctionne dans votre pays? Très satisfait, quelques peu insatisfait, très insatisfait?", 64 % des personnes interrogées ont répondu "quelque peu insatisfait" et "très insatisfait". En Colombie, en 1992, 62 % ont répondu la même chose en Au Pérou, en 1991, à la même question, 58 % des personnes interrogées de la même façon. Et 61 % ont répondu "un changement radical est requis pour notre société" à la question "Parmi les propositions suivantes, quelle est celle qui, selon vous, est la plus proche de votre opinion? Un changement radical est requis pour notre société ; quelques réformes semblent être 4 Pour le Chili et le Brésil. 17

18 nécessaires ; notre société fonctionne bien et aucune réforme ni changements révolutionnaires ne sont requis"(haggard et Kaufman, 1995, p.330) 5. Le durcissement de l'intervention publique contribue à expliquer les succès des mouvements politiques de Carlos Menem en Argentine, d'alberto Fujimori au Pérou réélus en Les mouvements politiques forts développés au cours des années 1990 dans ces pays peuvent en ce sens être considérés comme des réponses aux populations désirant un changement politique radical. Cette situation d'ambivalence des Latino-Américains vis à vis de la démocratie naît ainsi de la recrudescence de la pauvreté et des inégalités sociales dans la région exacerbant à leur tour la violence quotidienne en période démocratique. Le caractère ambivalent de la situation actuelle tient au fait que les populations qui ont participé à la transition démocratique peuvent être aussi ceux qui ont légitimé (en Argentine et au Pérou) ou qui légitiment actuellement (au Venezuela) le retour d'hommes forts ou de mouvements politique très personnalisés. Toutefois, l'ambivalence peut ne pas en être une, si nous ne confondons pas la demande accrue d'etat avec le retour à un régime autoritaire. En réalité, ce que les populations latino-américaines attendent de l'etat c'est qu'il se modernise et "qu'il retrouve sous d'autres formes une capacité à réguler le social" (Couffignal et Dabène, 1997, p.27). Aussi, ne faut-il pas interpréter trop rapidement les sondages précédents comme un désir de retour à l'autoritarisme. Certes, le soutien d'une bonne partie des populations argentine et péruvienne ont permis les réélections de Menem et de Fujimori respectivement. Mais il semble qu'il faille plutôt expliquer ces mouvements politiques personnalisés par une demande d'etat fort. La légitimité de l'intervention publique tient largement à la représentation que se font les acteurs nationaux de l'efficacité de l'intervention étatique. Les pratiques autoritaires des gouvernements démocratiques incarnés par des "hommes forts" sont réellement menaçantes pour la consolidation démocratique si celles-ci sont finalement perçues comme peu efficaces 5 Pour les sondages en Equateur, en Colombie et au Pérou. 18

19 ou si elles ne requièrent qu'une légitimité restreinte. Afin d'illustrer notre propos, procédons à la comparaison de deux pays : le Pérou sous Fujimori et l'argentine sous Menem. b) La concentration exceptionnelle du pouvoir dans l'exécutif : les gouvernements par décrets ou la décrétisation. Il y a différentes sortes de décrets. Les décrets d'exécution (réglementés par une loi dictée par le Congrès) ; le décret autonome (quand l'exécutif régule seul une affaire considérée par la Constitution comme une faculté privée) ; le décret délégué (quand l'exécutif règle des affaires propres au Congrès, en vertu d'une délégation de facultés ordonnées par le pouvoir législatif lui-même) et les décrets d'exception (de nécessité et d'urgence). Mais ces derniers ne sont pas intégrés dans l'ensemble des capacités présidentielles, seuls les trois premiers types de décrets le sont. La fréquence inhabituelle de l'utilisation par le pouvoir exécutif de ces décrets d'urgence et de nécessité notamment au Pérou et en Argentine dans le début des années 1990 est tout à fait remarquable. Ceux-ci sont dictés par le président sans autorisation constitutionnelle ni légale. Elles sont donc considérées comme des initiatives para- constitutionnelles. Selon Rubio et Goretti (Ferreira Rubio et Goretti, 1996), deux facteurs ont contribué à faciliter la concentration du pouvoir dans l'exécutif : d'une part, le contrôle que le parti du gouvernement avait sur les principales institutions publiques comme les chambres du Congrès, la Cour Suprême de Justice, le ministère publique et les organes de fiscalisation et de contrôle. D'autre part, la concentration des attentes envers l'exécutif émergeant de la situation de crise économique. Ces attentes se traduisent dans l'opinion publique par une forte demande de gouvernabilité et d'efficacité dans la recherche de politiques économiques visant à résoudre la crise. Les présidents, à la tête de pays nouvellement démocratiques, ont fait une grande utilisation de ces décrets de nécessité et d'urgence parce qu'ils confèrent à l'exécutif 19

20 une plus grande capacité d'action et de réaction rapide, ce qui lui permet de satisfaire la demande d'efficacité et ainsi de gagner en légitimité. Toutefois, nous verrons que, pour l'argentine, notamment, à peine la moitié de ces décrets sont reconnus par le Congrès comme étant véritablement d'urgence. c) L'efficacité relative du Fujimorisme. Lors des élections de juin 1990, Alberto Fujimori (ingénieur agronome) gagne les élections présidentielles. La politique d'ajustement (le fujichoc) qu'il applique avec l'appui du FMI parvient à juguler l'inflation -le taux ayant atteint 7649,6 % en au détriment des couches les plus favorisées constituant pourtant son électorat populaire. Les programmes de privatisations pour attirer les investissements directs à l'étranger et la récession économique encore très profonde jusqu'en 1993 provoquent de nombreuses manifestations populaires ainsi que des grèves, notamment la grève générale du 18 juillet Aussi augmentent-ils les rangs de la guérilla. En 1991, tous les secteurs publics péruviens sont privatisés. En 1992, l'insécurité est telle que la société étasunienne Business Risk International classe le Pérou en tête des pays à très haute insécurité dans le monde. Fujimori estime que la consolidation de la démocratie doit passer par une pacification de la société. Il décide alors de faire du combat de l'insécurité l'objectif numéro un de son programme, considérant que du rétablissement de la sécurité au Pérou dépend la légitimité de son gouvernement. Pour cela, Fujimori dissout le parlement la même année, réorganise le pouvoir judiciaire, suspend les activités des partis et demande à l'armée de prendre toutes les actions pertinentes pour maintenir l'ordre et garantir la sécurité des citoyens. Le parlement lui confère des pouvoirs exceptionnels dont il fait un usage excessif. Fujimori utilisera 126 décrets-lois entre 1990 et 1995 dont la plupart sont contestés par le parlement. Cet autogolpe (auto-coup d'etat), bien que dénoncé par la Communauté Internationale est largement soutenu par la population et l'armée. Après 20