Ajustement structurel et consolidation de la paix. Une source de conflits ou de paix?

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1 Ajustement structurel et consolidation de la paix Une source de conflits ou de paix? DOCUMENT DE TRAVAIL Février 2007 Marie-France Guimond Stagiaire en recherche, Centre de recherches pour le développement international, Programme paix, conflit et développement

2 Table des matières Liste des sigles... iii Résumé...iv Remerciements...v I. Briser le cycle de la violence? Une introduction aux institutions financières internationales dans des pays en situation d'après-conflit...1 II. Les institutions financières internationales comprennent-elles bien la situation? Trois arguments sur la relation entre les PAS et les conflits...2 A. Argument 1 : Il ne faut pas accuser le docteur! L'ajustement structurel peut contribuer à réduire le risque de conflit...2 B. Argument 2 : L'austérité est mauvaise pour l'économie et la paix...4 C. Argument 3 : Renverser la logique L'ajustement structurel n'est pas correctement mis en œuvre dans les situations instables...5 III. Se pencher sur l'écart : Une étude sur les PAS dans les pays qui se relèvent d'un conflit...6 A. Une étude quantitative Résultats des arguments 1 et 2 : Les PAS sont-ils un remède ou un poison? Résultats de l'argument 3 : Apporte-t-on des ajustements aux économies?...8 B. Deux cas de PAS dans des pays qui se relèvent d'un conflit : le Salvador et le Rwanda Salvador, Rwanda : IV. Conclusion...18 Annexe : Modèle quantitatif et résultats...20 Résultats...22 Tableau 1 : Facteurs de risque de reprise de conflit, équations 1 à 3, OLS...22 Tableau 2 : Facteurs de risque de reprise de conflit, équation 1-OLS, O-Logit et Tobit...23 Tableau 4 : Corrélation : Indicateurs-pays pour la politique étrangère et ajustement structurel...24 Tableau 5 : Corrélation entre les PAS et l'aide par habitant...24 Références...25 ii

3 Liste des sigles CAS CIFP DDR CD FASR FMLN PIB RNB IFI FMI CSLP FPR PAS Prêt AS MINUAR CNUCED PNUD UNRISD USAID Stratégie d aide-pays de la Banque mondiale Indicateurs-pays pour la politique étrangère Désarmement, démobilisation et réinsertion sociale République démocratique du Congo Facilité d'ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional Produit intérieur brut Revenu national brut Institutions financières internationales Fonds monétaire international Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté Front patriotique rwandais Plan d'ajustement structurel Prêt à l'ajustement structurel Mission des Nations Unies pour l'assistance au Rwanda Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement Programme des Nations Unies pour le développement Institut de recherche des Nations Unies pour le développement social Agence américaine pour le développement international iii

4 Résumé La Banque mondiale (BM) et le Fonds monétaire international (FMI) jouent un rôle plus en plus important dans les après-conflits. La plupart des programmes du FMI et un quart à un tiers des programmes de la BM qui sont mis en œuvre dans des pays qui se relèvent d'un conflit sont des plans d'ajustement structurel (PAS). Les PAS suscitent l'intérêt non seulement parce qu'ils sont plutôt courants dans les après-conflits, mais aussi en raison de toute la controverse qu'ils provoquent. Certains auteurs affirment que les PAS créent des tensions politiques, de l'instabilité économique, des inégalités et même des conflits. Très peu de recherches ont été faites sur le rôle des plans d'ajustement structurel dans le contexte des pays en après-conflit. Le présent document offre une exploration du lien entre les PAS et la reprise des conflits. Nous avons tout d'abord effectué une étude quantitative sur 43 après-conflits. Un examen superficiel révèle que la relation entre les indicateurs de PAS et la reprise des conflits est fortement négative. Les résultats sont toutefois plus ambigus lorsqu'on les examine de plus près. Premièrement, il est probable qu'il y ait un biais de sélection. Deuxièmement, plus la mise en œuvre d'un PAS est réussie, plus la reprise d'un conflit est probable. Troisièmement, les résultats indiquent qu'une diminution de l'inflation, qui constitue un élément central des nombreux PAS, ne contribue pas à augmenter la stabilité du processus de paix. En fait, cela peut même être une source d'instabilité. Finalement, il faut noter qu'il existe un lien réel entre les inégalités horizontales, les dépendances à certaines ressources naturelles et le risque de reprise d'un conflit. Les détracteurs des PAS attribuent souvent l'augmentation des inégalités et de la dépendance à des ressources naturelles à la mise en place de PAS. Nous avons ensuite effectué deux brèves études de cas sur le Salvador et le Rwanda afin d'explorer des PAS en situation d'après-conflit. Au Salvador, la Banque mondiale a agi comme organisatrice de la conférence pour les annonces de contributions et comme coordonnatrice de l'aide. Avant de recevoir les prêts à l'ajustement structurel, le gouvernement salvadorien avait déjà entrepris des réformes importantes à partir de Étant donné que le gouvernement salvadorien avait déjà commencé à stabiliser et à libéraliser son économie, il était dans une bonne position pour refuser les conditions dictées par les institutions financières internationales (IFI), ce qui incluait une augmentation des impôts et des dépenses relatives aux programmes sociaux, et une diminution des dépenses militaires. Dans un tel cas, on peut soutenir que c'est l'incapacité des IFI à veiller à l'application des conditions qui est plus problématique que l'imposition de réformes. Qui plus est, certaines indications portent à croire que l'ordre de priorité des réformes aurait pu être mieux établi afin de réduire le risque de reprise de conflit. La BM et le FMI ont prêté des fonds au Rwanda dans le cadre d'un plan d'ajustement structurel en Le pays a atteint une stabilité macroéconomique, l'économie a été libéralisée et le gouvernement national est parvenu à augmenter les dépenses relatives aux programmes sociaux. Comme dans le cas du Salvador, le gouvernement dirigé par le FPR était considéré comme un récipiendaire «engagé», mais les priorités liées à l'ajustement macroéconomique et les besoins en consolidation de la paix étaient parfois contradictoires. Il est également important de bien établir l'ordre des priorités globales relatives au plan de développement du gouvernement. Les inégalités interethniques et la pauvreté rurale sont des problèmes inquiétants dans les aprèsconflits. Tout programme d'aide doit forcément tenir compte du contexte sociopolitique du iv

5 Rwanda. Le fait que la BM et le FMI ont mis un certain temps à développer un plan d'ajustement structurel a sans doute aidé le Rwanda à atteindre une certaine stabilité politique et économique avant que des réformes macroéconomiques majeures soient mises en œuvre. De plus, les efforts visant la réduction de la pauvreté et des inégalités ont semblé plus productifs au Rwanda. Contrairement au gouvernement salvadorien, le gouvernement rwandais a joué un rôle plus important dans la mise en œuvre des réformes pour la réconciliation après-conflit. À la fin de la période examinée, le gouvernement rwandais a présenté ses CLSP, qui ont été considérés comme très participatifs, et a mis l'accent sur la réduction de la pauvreté. Remerciements Nous tenons tout particulièrement à remercier le professeur Dane Rowlands de la Norman Paterson School of International Affairs (NPSIA) de l'université Carleton pour ses conseils et ses commentaires. J'aimerais également remercier de tout coeur le programme paix, conflit et développement, notamment le Dr Gerd Schönwälder, qui a été mon mentor durant mon stage, du Centre de recherches pour le développement international, pour m'avoir permis de faire cette recherche. v

6 I. Briser le cycle de la violence? Une introduction aux institutions financières internationales dans des pays en situation d'après-conflit En 2003, la BM a publié le rapport de recherche intitulé Breaking the Conflict Trap, dans lequel on réclame une meilleure prévention des conflits grâce à des interventions internationales. Les auteurs du rapport soutiennent que les conflits et le développement, ou pour être plus juste, le sous-développement, sont étroitement liés et se renforcent mutuellement : les guerres civiles constituent à la fois un obstacle au développement et un échec du développement. L'argument selon lequel les conflits empêchent le développement est intuitif. Les guerres civiles nuisent sans l'ombre d'un doute à une croissance économique saine. Bien que certaines personnes et certains groupes peuvent tirer profit d'un conflit, comme dans le cas des diamants de la guerre, il existe peu de doutes quant au fait que les conflits sont désastreux sur le plan du développement. Par exemple, la croissance économique moyenne en temps de guerre est 2,2 % inférieure à ce qu'elle est en temps de paix (Collier, 1999). La deuxième partie du cercle vicieux du sous-développement lié aux conflits, à savoir que les conflits sont souvent un échec du développement, est peut-être plus discutable, mais elle néanmoins fondée sur un ensemble de données probantes. La plupart des auteurs qui se sont penchés sur la question estiment qu'une croissance économique négative et un revenu faible (ou pire, en recul) sont des facteurs de risque importants dans les conflits. On a également établi une relation entre une faible capacité étatique et un manque d'institutions, un faible niveau d'éducation, un taux élevé de chômage et un haut niveau d'inégalité. Il n'est pas surprenant que les pays qui se relèvent d'un conflit courent un risque élevé de vivre d'autres conflits. Non seulement ces pays ont-ils été incapables d'empêcher les guerres civiles, probablement en raison d'un échec du développement, mais ils subissent de graves problèmes de développement attribuables à la guerre civile. En effet, les pays sont toujours fragiles après une guerre civile. On estime que les pays qui émergent d'un conflit ont 44 % plus de chances d'être replongés dans un conflit dans les cinq années suivant la fin des hostilités (Collier et al. 2003, p. 83). Ces pays ont un besoin criant de développement, au sens large du terme. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international sont deux des principaux bailleurs de fonds pour les pays en voie de développement. Ces deux institutions financières internationales sont de plus en plus présentes dans les après-conflits et les activités de consolidation de la paix. La BM est très active dans les pays qui se relèvent d'un conflit; on estime qu'environ un quart de ses prêts concessionnels, si l'on exclut les prêts à l'inde et à la Chine, sont destinés à des pays en situation d'après-conflit (Boyce et Pastor, 1998, p.4). Le FMI offre souvent des prêts conditionnels à des pays qui se relèvent d'un conflit et qui traversent une crise économique. De plus, le FMI a mis sur pied le programme d'aide d'urgence en Ce programme s'adresse particulièrement aux pays qui sortent d'un conflit. Il faut aussi établir une distinction entre les différents types de programmes offerts par ces IFI. Dans les pays qui sortent d'un conflit, la plupart des programmes du FMI, et un quart à un tiers des programmes de la BM sont des plans d'ajustement structurel (PAS). Les PAS exigent une réforme de la politique macroéconomique dans le pays récipiendaire, habituellement au moyen d'une libéralisation tous azimuts de l'économie. La BM et le FMI fournissent des prêts 1

7 conditionnels et des prêts à l'ajustement structurel (prêts AS) afin de soutenir ces réformes. Ces prêts sont souvent incorporés aux réformes macroéconomiques du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) des pays concernés. Les PAS suscitent l'intérêt non seulement parce qu'ils sont plutôt courants dans les après-conflits, mais aussi en raison de toute la controverse qu'ils provoquent. Certains auteurs affirment que les PAS créent des tensions politiques, de l'instabilité économique, des inégalités et même des conflits. La plupart des programmes du FMI et de la BM dans des situations d'après-conflit sont gérés comme si les conditions étaient normales. Il s'agit d'un mode opératoire qui est souvent justifié par la position apolitique des IFI, position en vertu de laquelle l'économie et le développement constituent la principale préoccupation, alors que la dimension politique est laissée aux dirigeants locaux. Les auteurs de Breaking the Conflict Trap s'efforcent de soutenir que les meilleures politiques, ce qui comprend les politiques macroéconomiques, réduisent le risque de conflit, mais ils consacrent peu de temps à explorer le processus des réformes macroéconomiques et l'établissement des priorités dans de tels projets. Après tout, le fait que le développement économique est une bonne chose est reconnu presque à l'unanimité. Mais comment y parvient-on? Les réformes macroéconomiques favorisées par les PAS et intégrées aux CLSP sont-elles adéquates, ou constituent-elles un obstacle au processus de paix? Cela nous amène à la question centrale du présent document : peut-on démontrer que les réformes macroéconomiques encouragées par les PAS conçus par des IFI ont un effet positif ou négatif sur les risques de reprise d'une guerre civile dans les pays qui sortent d'un conflit? Quelles seraient les implications de ces conclusions sur la politique économique des pays en voie de développement qui se relèvent d'un conflit, dans le but de créer un environnement durable où règne la paix? II. Les institutions financières internationales comprennent-elles bien la situation? Trois arguments sur la relation entre les PAS et les conflits Très peu de recherches ont été faites sur le rôle des plans d'ajustement structurel dans le contexte des pays en situation d'après-conflit. Des recherches considérables ont toutefois été faites sur les effets des plans d'ajustement structurel et leur rôle potentiel dans le déclenchement ou la réduction de tensions politiques dans une variété de contextes. De manière générale, les trois principaux arguments suivants sont étayés dans les documents sur les PAS : A. Argument 1 : Il ne faut pas accuser le docteur! L'ajustement structurel peut contribuer à réduire le risque de conflit Les plans d'ajustement structurel sont souvent conçus pour atténuer les crises économiques. Les récipiendaires de ces plans tendent donc à être des pays qui souffrent de problèmes économiques déjà existants, comme une faible croissance économique, un niveau de pauvreté élevé, des inégalités importantes, un niveau d'endettement et un taux d'inflation élevés. Tous ces problèmes économiques qui existaient avant la mise en œuvre d'un PAS sont aussi des facteurs de risque de conflit et de troubles sociaux. Paul Collier et Anke Hoeffler (2002) affirment que «le récipiendaire type d'aide court un risque d'environ 11,7 % de voir un conflit se déclarer sur une période de cinq ans». De plus, les réformes macroéconomiques sont parfois mises en œuvre lentement et leurs effets peuvent être retardés. Pendant ce temps, les récipiendaires peuvent courir 2

8 un risque élevé de conflit. Lorsqu'un conflit éclate, il est facile d'accuser le docteur (PAS) au lieu de la maladie (les problèmes économiques déjà existants) pour les tensions politiques et les conflits. Qui plus est, de nombreuses études de cas sur les PAS et les conflits souffrent d'un manque de données hypothétiques. Il est difficile de confirmer que les tensions auraient été créées sans l'intervention des IFI (Rowlands et Joseph, 2003). Il est permis de croire que les gouvernements peuvent devoir effectuer des coupures plus profondes sans le financement fourni dans le cadre des prêts AS. Comme Dane Rowlands le soutient, «La présence des programmes des IFI est pire que leur absence seulement dans la mesure où les conditions politiques font en sorte que les coupures fiscales sont pires que ce que les gouvernements auraient fait, ou si le financement net disponible est inférieur à ce que les gouvernements pourraient obtenir sans l'intervention des IFI» (2000, p. 18). Comment un ajustement structurel peut-il valoir mieux que l'absence de plan d'ajustement? Il peut mener à une augmentation des dépenses relatives aux programmes sociaux et à une réduction des inégalités sociales grâce une réforme de la politique fiscale, notamment à la suite d'un conflit où les gouvernements ont été incapables d'offrir des services sociaux à toute la population ou n'étaient pas disposés à le faire. Il peut permettre de rééchelonner les paiements de la dette plus facilement et d'atténuer le coût du remboursement de la dette grâce aux fonds des IFI. Il peut permettre d'augmenter la capacité des États récipiendaires à augmenter leurs recettes fiscales. Bien qu'il faille reconnaître que tout changement de politique brusque de la part d'un gouvernement peut susciter du mécontentement chez certains groupes de la société à court terme, cela ne signifie pas forcément que les PAS ne peuvent pas avoir des effets positifs à long terme. Après tout, l'objectif des PAS est d'atténuer les crises économiques, de réduire l'inflation et d'augmenter la croissance économique. Si ces programmes sont mis en œuvre et fonctionnent comme il se doit, les répercussions à long terme peuvent comprendre une diminution des risques de conflit, du moins théoriquement. Collier et Hoeffler (2002) ont étudié le rôle des politiques dans la réduction des risques de conflit et ils soutiennent que la combinaison de politiques plus efficaces et d'aide peuvent entraîner une diminution des risques de conflit. 1. Les IFI soutiennent également que l'ajustement structurel augmente l'ouverture commerciale, laquelle est souvent liée à une diminution des risques de guerre entre pays. Il réduit les dépenses superflues des gouvernements, notamment en exigeant une diminution des dépenses militaires, l'élimination des fonctionnaires «fantômes» et la diminution des subventions (qui dans de nombreux cas seraient avantageuses pour les consommateurs urbains de la classe moyenne, mais 1 Par «politiques plus efficaces», les auteurs entendent les politiques mises de l'avant dans la politique de la Banque mondiale sur le processus d évaluation des politiques et des institutions nationales (CPIA). Le CPIA mesure quatre catégories de politiques des pays récipiendaires. Un total de douze critères sur la politique, la gouvernance et les institutions sont évalués selon les rubriques suivantes : A) gestion économique B) politique structurelle C) politiques pour l'inclusion sociale et l'équité D) gestion du secteur privé et des institutions. Les politiques les plus efficaces se rapportent donc à la définition des politiques économiques saines de la Banque mondiale. Il s'agit de politiques habituellement recommandées par la BM aux récipiendaires dans le cadre des PAS. Collier et Hoeffler ont examiné les effets d'une amélioration d'un point de l'indice CPIA et d'une aide d'un dollar par habitant maintenue pendant cinq ans. Les effets combinés de cet ensemble de politiques et d'aide permettraient de réduire les risques de conflit sur une période de cinq ans de 11,7 % à 8,4 %. L'effet n'est pas direct; il est plutôt dû à la croissance accrue du PIB et du revenu par habitant, et à la diminution de la dépendance aux exportations de matières premières attribuables à des politiques plus efficaces. 3

9 désavantageuses pour les producteurs ruraux pauvres). Il mène à la privatisation des sociétés publiques inefficaces. Il peut également contribuer à augmenter les revenus gouvernementaux, notamment grâce aux taxes sur la valeur ajoutée. Au cours des dernières années, l'ajustement structurel inclut également une augmentation des dépenses relatives aux programmes sociaux. Il peut aussi contribuer à l'établissement de codes en matière d'exploitation minière et à une plus grande transparence dans l'exploitation et l'exportation de minéraux, des produits dont les revenus peuvent financer les efforts de guerre lorsqu'ils sont mal gérés. Les conditions de prêt peuvent inclure une réduction des dépenses militaires, qui sont liées à une diminution des risques de conflit et de reprise de conflit (Swanson, Oldgard et Lunde, 2003; Crossin, Hayman et Taylor, 2003; Collier et al., 2003). Toutes ces réformes qui sont financées à l'aide des prêts des IFI pourraient ainsi mener à une croissance économique permettant de réduire la pauvreté. Des études quantitatives portant sur un grand échantillon comme celles de Scott Sidell (1988) et de Juha Auvinen (1996) défendent l'ajustement structurel. Ces chercheurs n'ont trouvé aucun lien entre les programmes du FMI et les troubles sociaux. Macartan Humphreys (2005) et Jeni Klugman (1999) se sont également penchés sur la question et n'ont trouvé aucun lien systématique entre les conflits et les programmes d'ajustement structurel. B. Argument 2 : L'austérité est mauvaise pour l'économie et la paix Il n'est pas surprenant que l'analyse présentée plus haut suscite de la controverse. Plusieurs auteurs soutiennent que les PAS sont une source importante de tensions politiques dans les pays récipiendaires. Ces auteurs citent souvent l'exemple de certaines manifestations appelées «émeutes contre le FMI», qui ont été nourries par le mécontentement que suscitent les effets des PAS sur l'équité et la paix (Woodroffe et Ellis-Jones, 2001). En quoi les PAS sont-ils si problématiques? Une des critiques les plus souvent formulées à l'endroit des PAS est que malgré leur désir de demeurer politiquement neutres, les IFI imposent de nombreuses réformes à des pays qui ont désespérément d'aide. L'imposition de ces réformes est particulièrement problématique dans les pays en situation d'après-conflit dont le gouvernement peut être instable ou considéré illégitime. Bien sûr, l'ajustement structurel peut entraîner une plus grande ouverture commerciale, mais cela est problématique en soi. Les tarifs commerciaux sont souvent la principale source de revenu des pays pauvres. De plus, l'ouverture commerciale peut rendre les producteurs plus vulnérables aux caprices du marché mondial. L'ajustement structurel peut signifier des taxes sur la valeur ajoutée pour les gouvernements, mais ces taxes, qui sont habituellement plus faciles à administrer que les impôts sur le revenu dans les pays pauvres, favorisent souvent les grandes fortunes. La privatisation des sociétés publiques peut entraîner une augmentation des prix et du chômage. Cette critique est souvent associée à l'opposition à la privatisation des services publics, comme l'eau et l'électricité. De nombreuses personnes soutiennent également que les plans d'ajustement structurel entraînent une diminution des services sociaux, ou encore qu'ils n'ont pas permis d'augmenter les dépenses relatives aux programmes sociaux en raison de la priorité accordée à d'autres demandes, comme la réforme fiscale. En somme, une réduction des dépenses gouvernementales et des politiques fiscales strictes peuvent entraîner une augmentation des prix pour les personnes pauvres, de l'inflation, et une augmentation du taux de chômage, des inégalités économiques et de la pauvreté à court terme. 4

10 Les troubles sociaux causés par l'inflation et l'augmentation du chômage et de la pauvreté peuvent se transformer en émeutes. Par exemple, Ho-Won Jeong soutient que les conditions imposées par la BM et le FMI ont causé des émeutes au Sénégal, au Maroc, en Égypte, en Tunisie et au Nigéria. De plus, M. Jeong croit que ces tensions ont contribué à l'effondrement des gouvernements du Soudan (1985) et de la Zambie (1990) (Jeong, 1996). Certains auteurs vont même jusqu'à avancer que les plans d'ajustement structurel peuvent déclencher des conflits généralisés. Regine Andersen (2000) soutient que le PAS mis en œuvre au Rwanda au début des années 1990 a été un facteur dans le conflit et le génocide. Son principal argument est que le PAS demandé (ou peut-être imposé) par le FMI et la BM a ébranlé la légitimité du gouvernement, qui tentait alors de démocratiser ses pratiques. Toutefois, les prêts subséquents de la BM et du FMI dépendaient de la démocratisation et de la réussite du processus de paix. Selon Andersen, le résultat est une série de stratégies contradictoires qui ont entraîné une augmentation des tensions à l'origine de la guerre et du génocide. Elle croit également que la majorité des fonds reçus dans le cadre du plan d'ajustement structurel ont été affectés à des dépenses militaires pour préparer la guerre. Susan Woodward (1995) soutient que l'ajustement structurel a contribué d'une manière importante au conflit qui a sévi en Yougoslavie. Dans son livre intitulé Balkan Tragedy, elle explique que le pays avait besoin des prêts du FMI parce qu'il souffrait d'une pénurie de devises étrangères. Le FMI a accepté de faire les prêts. Ceux-ci étaient toutefois accompagnés de demandes de réformes économiques, comme l'élimination des subventions pour la nourriture, l'essence et d'autres produits. Les taux d'intérêts ont augmenté, tout comme le chômage et l'inflation, alors que le revenu réel a chuté. Woodward soutient que ces facteurs ont contribué à l'érosion de la classe moyenne yougoslave et à l'instauration d'un climat d'insécurité. Cette insécurité, ainsi que les conditions d'austérité, ont mené au conflit qui a éclaté par la suite. Roland Paris (2002) ajoute que les PAS ont entraîné une augmentation du risque de reprise des hostilités au Salvador, au Nicaragua et au Guatemala. Il soutient que les politiques économiques libérales favorisées par le FMI, la BM, USAID et la Banque interaméricaine de développement dans les trois pays centraméricains ont exacerbé les inégalités et la pauvreté, soit les mêmes facteurs qui sont souvent considérés comme la principale cause des conflits dans la région. De surcroît, les PAS ont nui aux efforts de consolidation de la paix, car les réformes économiques ont réduit la capacité des États en matière de programmes sociaux et d'efforts pour la paix, comme le désarmement, la démobilisation et la réinsertion sociale (DDR) des parties armées. Paris soutient que ces réformes économiques causent des troubles sociaux et peuvent même entraîner une reprise des hostilités dans l'avenir. Les organismes des Nations Unies comme l Institut de recherche pour le développement social (UNRISD) et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estiment également que la libéralisation économique et l'intégration rapide dans l'économie mondiale peuvent augmenter le risque de conflit (Fitzgerald, 2001). C. Argument 3 : Renverser la logique L'ajustement structurel n'est pas correctement mis en œuvre dans les situations instables Une autre dimension du débat sur les PAS et les conflits consiste à savoir si les réformes exigées par la BM et le FMI sont bel et bien mises en œuvre. Certaines données indiquent que les intérêts particuliers marqués, l'instabilité politique et les barrières ethnolinguistiques nuisent bien plus à la 5

11 mise en œuvre des PAS que les conditions imposées ou les conditions économiques internes et externes (Ivanova et al., 2003). Il est permis de croire que les facteurs qui nuisent à la mise en œuvre sont également présents dans les pays qui sont susceptibles de vivre une reprise de conflit. Dans ce scénario, les PAS seraient mis en œuvre d'une manière plus complète dans les pays qui jouissent d'une certaine stabilité où le risque de reprise de conflit est plutôt faible. Dans les pays qui présentent plus de risques, les PAS ne seraient pas complètement mis en œuvre. Si c'était le cas, il serait difficile de lier de façon concluante la reprise des hostilités dans les pays instables à la mauvaise mise en œuvre de PAS. Peu d'études de cas portent sur le degré de mise en œuvre des PAS. Andersen (2002) convient toutefois que le PAS rwandais précédant le génocide n'a été que partiellement mis en œuvre. De plus, Woodward et Paris ont également noté que la mise en œuvre des PAS n'avait pas été complète en Yougoslavie et au Guatemala. Il reste à savoir quel rôle a joué la mise en œuvre partielle des PAS dans le déclenchement ou la prévention de conflits ou de reprise de conflit, le cas échéant? III. Se pencher sur l'écart : Une étude sur les PAS dans les pays qui se relèvent d'un conflit Bien que les ouvrages mentionnés précédemment constituent un tremplin pour d'autres recherches, il est évident que nous n'avons pas suffisamment de données probantes pour valider les trois arguments. Existe-t-il des preuves qui soutiennent l'argument selon lequel les PAS exigent une grande austérité, laquelle entraîne une augmentation des tensions politiques et même des conflits. Les PAS sont-ils des forces positives dans un environnement d'après-conflit? Sontils vraiment mis en œuvre dans les pays plus susceptibles de vivre un conflit? A. Une étude quantitative La première étape dans l'étude de ces questions consiste à réaliser une recherche quantitative portant sur un grand échantillon, sur tous les cas (43) de pays qui ont vécu une période de paix après une guerre depuis 1980, ce qui comprend les pays qui ont reçu des prêts AS de la BM et du FMI, et ceux qui n'en ont pas reçu. Cette méthode de recherche quantitative sur un grand échantillon a été choisie parce que les recherches sur ce sujet sont en bonne partie fondées sur des études de cas sur les conflits concernés, alors que la BM et le FMI y administraient des PAS. De plus, il n'y a pas de paramètres de variables clairement définis dans les cas où les études de cas portent sur plus d'un pays. Le modèle de Rowlands et Joseph (2003) sur les ententes du FMI et les conflits constitue le point de départ de notre analyse statistique. Le modèle a été adapté en fonction des paramètres de la question de recherche, particulièrement dans le contexte des aprèsconflits. L'objectif consiste à mesurer l'incidence des PAS sur la durée de la période de paix comparée à d'autres variables fréquemment liées aux conflits et à la reprise des conflits (se reporter à l'annexe pour le modèle quantitatif). 1. Résultats des arguments 1 et 2 : Les PAS sont-ils un remède ou un poison? Quelles que soient la méthode de régression, les périodes d'observation et les équations utilisées, les résultats indiquent invariablement que les prêts AS du FMI et de la BM ont un lien fortement négatif avec la reprise des conflits (se reporter aux tableaux 1 à 3 de l'annexe). Cet effet inclut peut-être d'autres variables comme l'ouverture commerciale, une conséquence courante des PAS. Ces résultats semblent indiquer que les PAS ne provoquent pas de conflits et qu'ils peuvent même réduire le risque de conflit. 6

12 Il faut toutefois faire attention aux biais de sélection possibles avant de tirer des conclusions. Autrement dit, les IFI peuvent présélectionner des pays dont l'environnement après-conflit est plutôt stable (p. ex. des pays qui suivent un processus de paix avec le soutien de la communauté internationale) 2. Woodward (2002) affirme que «les IFI se montreront réticentes à soutenir une paix fragile, à moins que le conseil d'administration de la BM ou du FMI exercent de fortes pressions politiques en ce sens. Cela peut par la suite déboucher sur un effet Pygmalion en ce qui concerne la réussite de l'aide». De plus, les IFI peuvent interrompre un PAS s'il y a reprise d'un conflit, ce qui peut contribuer à accentuer la relation négative entre les conflits et les IFI, bien que rien n'indique que cela se soit produit dans les programmes examinés. Boyce (2002), soutient toutefois que lorsqu'on les compare à des banques commerciales, les IFI n'accordent pas une grande importance au risque de conflit ou de reprise des hostilités. «Dans le cas des banques commerciales, le fait que le remboursement est lié au rendement incite le créancier à considérer tous les renseignements pertinents, ce qui inclut le risque que la valeur des actifs soit réduite ou éliminée par un conflit violent, avant de faire un prêt. On ne trouve pas cette mesure incitative dans les IFI, où les prêts sont remboursés ou rééchelonnés, peu importe leur résultat». (Boyce, 2002, p.1041). En ce moment, aucune méthode sophistiquée n'a été mise au point afin de vérifier le biais de sélection des IFI. On a plutôt procédé à l'évaluation des risques des indicateurs-pays pour la politique étrangère (CIFP) de la première année de paix de toutes les études de cas de manière à calculer de façon approximative le niveau de stabilité du processus de paix. Les valeurs CIFP sont fondées sur neufs indicateurs dont la pondération est définie dans la méthodologie CIFP 3. Cette évaluation des risques a ensuite été mise en corrélation avec les indicateurs d'ajustement structurel (se reporter au tableau 4 de l'annexe). Les résultats indiquent une corrélation entre la présence de PAS au cours des dix dernières années suivant la transition de la guerre vers la paix et la stabilité du processus de paix, comme l'indiquent les chiffres approximatifs du CIFP. Il faut faire des recherches plus approfondies pour confirmer ce lien. Une autre possibilité est que les PAS jouent le rôle de «contrôleur» pour les autres organismes et programmes d'aide. Autrement dit, lorsqu'un pays reçoit de l'aide sous la forme d'un prêt AS de la BM ou du FMI, cela contribue à augmenter la confiance en la capacité du pays à se développer davantage, à améliorer son économie et à rembourser sa dette. Dans ce cas, le lien négatif réel entre les PAS et la reprise des conflits pourrait plutôt permettre de mesurer par approximation les avantages d'autres types d'aide et de prêts, comme la reconstruction de l'infrastructure (se reporter au tableau 5 de l'annexe). On constate une corrélation, quoique faible, lorsqu'on vérifie ce lien. Les autres variables explicatives nous fournissent une bonne vue d'ensemble du sujet. Il existe un lien solide entre un faible revenu national brut (RNB) par habitant et un risque élevé de reprise de 2 Cette hypothèse n'est pas confirmée. La corrélation entre la présence de PAS et les accords de paix est de 0,167, statistiquement importante dans une proportion de 1 %. 3 Les neufs indicateurs sont : 1) l'historique des conflits armés, 2) la gouvernance et la stabilité politique, 3) la militarisation, 4) l'hétérogénéité de la population, 5) les pressions démographiques, 6) les résultats économiques, 7) le développement social, 8) les pressions environnementales, 9) les relations internationales. 7

13 conflit, comme le soutiennent habituellement les auteurs à ce sujet et les conclusions de Rowlands et de Joseph. C'est avec surprise qu'on constate également qu'une diminution du taux d'inflation peut aussi entraîner une augmentation des risques de conflit. Cela pourrait signifier que les mesures requises pour réduire l'inflation peuvent entraîner plus de problèmes économiques et de mécontentement dans les pays en situation d'après-conflit qu'une inflation élevée (Rowlands et Joseph constatent la relation inverse en examinant l'ensemble des pays en voie de développement). Il est intéressant de noter que les différences économiques entre groupes ethniques semblent être une des principales causes de reprise des hostilités. Les autres facteurs importants incluent l'exportation de carburant et de minerai, qui sont tous deux associés à un risque accru de reprise de conflit. Pourquoi ces autres variables explicatives sont-elles importantes? Parce que les PAS peuvent interagir avec plusieurs de ces variables. Premièrement, les PAS incluent souvent des politiques pour la réduction et la stabilisation rapide de l'inflation. Deuxièmement, les réussites demeurent mitigées, bien que la réduction de la pauvreté soit souvent un objectif officiel ou officieux des PAS. Troisièmement, le FMI et la BM ont participé dans une certaine mesure à la gestion des ressources naturelles. Il serait donc intéressant d'explorer cette relation de façon plus approfondie. Les détracteurs des PAS attribuent souvent l'augmentation des inégalités et de la dépendance à des ressources naturelles à la mise en place de PAS. Finalement, une autre critique formulée à l'égard des PAS est le fait qu'ils augmentent les inégalités, souvent sans aucune considération pour les tensions ethniques déjà existantes. 2. Résultats de l'argument 3 : Apporte-t-on des ajustements aux économies? Les résultats exposés précédemment tiennent compte de l'argument de l'austérité et de l'argument «n'accusez pas le docteur». Jusqu'ici, il y a provisoirement plus de preuves en faveur de l'argument «n'accusez pas le docteur». Il existe toutefois aussi le troisième argument présenté plus haut : la relation entre la mise en œuvre des PAS et la reprise des conflits. Si l'on se fiait à notre intuition, on pourrait supposer que le niveau de mise en œuvre est moins élevé dans les pays instables. Ce ne sont donc pas forcément les PAS qui causent des difficultés dans les pays concernés, mais plutôt l'instabilité politique qui prévalait déjà. Cette supposition n'est pas soutenue par l'indicateur de mise en œuvre développé dans le cadre de cette étude, lequel indique que la mise en œuvre est en corrélation avec la reprise des conflits. Une première corrélation a été vérifiée (se reporter au tableau 6 de l'annexe) entre le niveau de mise en œuvre de la BM et du FMI et la reprise des conflits année par année. Une deuxième corrélation (se reporter au tableau 7 de l'annexe) a été vérifiée en faisant la moyenne du niveau de mise en œuvre de tous les après-conflits où il y a un PAS, et en examinant s'il y a eu reprise du conflit ou non. Les résultats infirment donc la relation attendue. Ces résultats peuvent s'expliquer par l'inexactitude possible de l'indicateur de mise en œuvre. La variable provient de rapports du FMI et de la BM. Ces institutions ont tout intérêt à aborder le niveau de mise en œuvre de leurs plans sous cet angle. Les résultats peuvent aussi s'expliquer par le fait que malgré la relation négative entre les PAS et la reprise des conflits, la mise en œuvre de réformes économiques peut être déstabilisante, surtout dans le contexte d'un après-conflit. Cette relation peut ne pas sauter immédiatement aux yeux dans les résultats en raison d'un biais de sélection. Autrement dit, bien 8

14 que les pays choisis pour les PAS soient habituellement plus stables, la mise en œuvre d'autres réformes sera une source d'instabilité, malgré le fait que ces pays souffrent habituellement moins d'instabilité que les pays instables qui ne sont pas choisis pour les PAS. Il faut faire plus de recherches sur la mise en œuvre pour explorer ce sujet. B. Deux cas de PAS dans des pays qui se relèvent d'un conflit : le Salvador et le Rwanda Les résultats qui ressortent de la partie quantitative donnent matière à réflexion en ce qui concerne la relation entre l'ajustement structurel en période de consolidation de la paix et la probabilité d'une reprise des hostilités. Nous avons choisi deux études de cas pour illustrer les PAS dans des pays en situation d'après-conflit. Les pays en question sont le Salvador ( ) et le Rwanda ( ), deux petits pays densément peuplés qui ont connu une guerre civile intense. Les deux pays ont reçu une aide importante pendant et après le conflit. Le Salvador a reçu une aide importante durant sa guerre civile, particulièrement de la part des États-Unis, ainsi que des prêts continus pour réaliser des réformes après les accords de paix de Chapultepec. Le Rwanda a pour sa part reçu des prêts à l'ajustement structurel durant sa guerre civile. Les prêts ont toutefois été interrompus pendant le génocide. À la fin des hostilités, la Banque mondiale a lancé un plan de rétablissement d'urgence en 1995 avant de reprendre les prêts AS en coordination avec le FMI en L'objectif de ces deux très brèves études de cas n'est pas de fournir une étude détaillée des conflits, mais plutôt de mettre en évidence certains aspects des PAS qui sont particulièrement intéressants dans le contexte de l'étude quantitative suivante. 1. Salvador, La guerre civile qui a fait rage au Salvador peut être attribuée à une longue histoire d'inégalités criantes qui est elle-même le résultat d'un système économique fondé sur l'exportation de produits agricoles. Malgré une croissance rapide et une inflation stable durant les années 1970, le pays a été incapable d'empêcher les tensions politiques de se transformer en conflit. (Acevedo, 1996). En 1979, une junte militaire a saisi le pouvoir au terme d'un putsch. Les politiques de la junte étaient axées sur la libéralisation de l'économie. Un groupe marxiste rebelle, le Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), a vu le jour en 1980 dans la campagne. L'objectif du groupe était de renverser la junte militaire. Le FMLN s'est opposé au gouvernement dans une guerre de 12 ans ( ) durant laquelle personnes ont perdu la vie. Pendant le conflit, la croissance économique a stagné à un taux annuel moyen de 0,99 %, tandis que le gouvernement a diminué ses dépenses relatives aux programmes sociaux et a augmenté ses dépenses militaires (Stewart et al, 2001, p. 74, 85, 96). Avant l'intervention des IFI, la libéralisation économique du Salvador, qui a débuté en 1989, était déjà bien entamée. Le pays avait également reçu une remise de sa dette, notamment de la part des États-Unis, avant la fin de la guerre civile. L'engagement du gouvernement à l'égard de la réforme économique, ainsi que les pressions politiques de la part des États-Unis, ont fait du Salvador un candidat évident pour des prêts à l'ajustement structurel lorsque le processus de paix a été amorcé. Comme on peut s'y attendre, les réformes économiques ont continué d'être une des grandes préoccupations de l'arena, le parti politique au pouvoir, même après le démarrage du processus de paix et des demandes (Segovia, 1996, p. 135). Rosa et Foley soutiennent que «L'engagement numéro un du gouvernement à l'égard du modèle de réforme économique prôné par les institutions de Bretton Woods et appuyé par les États-Unis a contribué à la position selon laquelle 9

15 le financement pour la paix et la reconstruction doit être obtenu auprès de sources internationales autres que les revenus gouvernementaux habituels» (Rosa et Foley, 2000, p. 113). En vertu des accords de paix de Chapultepec, il était essentiel de s'occuper des inégalités criantes qui caractérisaient le pays. Le gouvernement salvadorien était toutefois en bonne position pour refuser les conditions établies par les IFI, puisqu'il avait déjà commencé à stabiliser et à libéraliser son économie. Le gouvernement a décidé de ne pas hausser les taxes et les impôts, et est parvenu à «imposer sa propre vision limitée des programmes de réinsertion et de mise sur pied d'une police civile» (Rosa et Foley, 2000, p. 114). En 1991, la Banque mondiale a approuvé un premier prêt AS (prêt AS I) de 75 M$ et les réformes ont été accélérées afin de réduire davantage les barrières à l'importation et de déréglementer l'économie. Un deuxième prêt de 50 M$ (prêt AS II) a été approuvé en Le FMI a également accepté de faire six prêts à rembourser aux conditions du marché pour la réforme macroéconomique. Les IFI se sont concentrées sur cinq grands domaines de réforme : la libéralisation de la politique commerciale, la réforme fiscale, et plus particulièrement l'introduction d'une taxe sur la valeur ajoutée, les réformes de la politique monétaire et du système financier, ce qui comprend la privatisation du système bancaire; les réformes du secteur agricole; et la réforme sociale, qui concerne avant tout l'alimentation. Plusieurs de ces réformes devaient être mises en œuvre avant le déboursement des prêts AS en février 1991, puisque l'approbation des prêts dépendait de l'achèvement de ces réformes. La Banque mondiale a accordé la note «satisfaisante» à l'économie salvadorienne au cours des années 1990 (Banque mondiale, Stratégie d'aide-pays : Salvador, 2005, p. 18). Bien que le Salvador ne se soit pas servi des prêts mis à sa disposition par le FMI, la mise en œuvre des réformes a été jugée satisfaisante. Les réformes n'ont toutefois pas été une réussite absolue. Par exemple, la Banque mondiale a omis le rôle de l'afflux considérable d'échanges internationaux sous la forme d'aide, d'investissements et d'envois de fonds dans les pressions inflationnistes qui ont pesé sur l'économie (Rosa et Foley, 2000, p. 117). De plus, il était évident que les réformes économiques entreprises dans le cadre des prêts AS connaissaient plus de succès que les réformes sociales. James Boyce a également noté que le gouvernement salvadorien avait peu d'intérêt à augmenter les taxes, comme le recommandaient de nombreux donateurs, et a préféré dépendre de l'afflux d'aide pour couvrir les frais de construction. De plus, le gouvernement était réticent à affecter plus de ressources aux programmes sociaux, malgré le fait que cela constituait une priorité de la politique de la BM relative au Salvador. Les dépenses militaires du gouvernement sont demeurées élevées 4, mais la BM ne s'est pas intéressée à cette question puisqu'elle considérait les dépenses militaires comme étant de nature politique. En raison de l'accent mis sur la réforme macroéconomique, les programmes de désarmement, de démobilisation et de réinsertion des combattants, ainsi que les programmes de crédit et de développement des petites entreprises, et le programme de transfert de terrains étaient sous-financés. 4 Les dépenses militaires pendant la guerre absorbaient 2,2 % et 1,7 % du PIB en 1992 et 1993 respectivement, alors que les dépenses militaires avant la guerre se situaient à environ 0,7 %. Boyce, James K. Investing in Peace: Aid and Conditionality After War. Adelphi Paper 351, The International Institute for Strategic Studies. Oxford: Oxford University Press. 10

16 Cette discussion illustre bien certains des dilemmes liés à la mise en œuvre des réformes d'ajustement structurel. Dans les années 1990, les IFI, et plus particulièrement la BM, ont mis de plus en plus l'accent sur les programmes sociaux et la lutte contre la pauvreté. Ces programmes seraient particulièrement bénéfiques dans un après-conflit où les hauts niveaux d'inégalité et de pauvreté sont associés à un risque élevé de reprise de conflit. Cependant, les pays en voie de développement qui comptent sur des fonds limités, particulièrement ceux qui se relèvent d'un conflit, doivent s'occuper d'une longue liste de problèmes sociaux et économiques. Puisqu'ils disposent de ressources limitées et qu'ils font face à des pressions internes et externes pour stabiliser leur économie, ces pays peuvent accorder plus d'importance aux réformes macroéconomiques qu'aux programmes sociaux. En général, le FMI, la BM et le gouvernement salvadorien ont oeuvré à la stabilisation macroéconomique et à l'ajustement structurel sans intégrer ces changements au calendrier de réformes nécessaires au processus de paix. En d'autres termes, les IFI privilégiaient une approche «comme si les conditions étaient normales», avec des recommandations génériques selon lesquelles le gouvernement devrait réduire son déficit, juguler l'inflation, privatiser le secteur financier et les exportations agricoles, libéraliser le commerce et rationaliser son appareil. Les problèmes ne s'arrêtent pas là. Des auteurs comme Roland Paris (2002), Alvaro de Soto et Graciana del Castillo (1994) ont soutenu que le coût des réformes structurelles et des coupures budgétaires a nui à la mise en application de certaines parties des accords de paix au Salvador, notamment en ce qui a trait à la DDR. Il est toutefois utile de garder en tête que le gouvernement salvadorien s'attendait à ce que les accords de paix soient financés par des donateurs étrangers. On peut attribuer une part du problème au manque de prise en charge des accords de paix par le gouvernement, un manque qui a été soutenu par les IFI. La BM a reconnu que la pauvreté méritait plus d'attention. Les dépenses relatives aux programmes sociaux du Salvador exprimées en pourcentage de PIB et la réforme fiscale (qui permet au gouvernement d'augmenter sa capacité de dépenser) accusaient un retard par rapport aux politiques recommandées par la BM dans ce domaine. Ce comportement est hérité de la guerre civile durant laquelle les dépenses du gouvernement étaient de plus en plus militaires, tandis que les dépenses relatives aux programmes sociaux étaient coupées. Les dépenses relatives aux programmes sociaux sont demeurées limitées en raison de la petite assiette fiscale, mais on continue de déployer des efforts pour augmenter le pourcentage du PIB qui y sont consacrées. Depuis la signature des accords de paix en janvier 1992, il n'y a pas eu de reprise des hostilités au Salvador. Il serait toutefois incorrect de penser que la violence a cessé pour autant. Le Salvador est un des pays de l'amérique latine qui présente un des plus forts taux d'homicide au monde, notamment dans les villes où la population a augmenté de façon importante. Au milieu des années 1990, il y a eu plus de victimes de mort violente qu'à la fin des années 1980, alors que la guerre civile faisait rage (Paris, 2002, p. 53). Les maras, c'est-à-dire les gangs, sont responsables de la plupart de ces actes de violence. Paris (2002) a soutenu que ce taux de criminalité était en partie dû aux conditions sociales et économiques. Le chômage, surtout chez les jeunes, était assez élevé durant les années De plus, comme nous l'avons indiqué précédemment, le gouvernement salvadorien comptait sur le financement externe pour la mise en œuvre coûteuse des efforts de paix. Cependant, Rosa et Foley soutiennent que l'aide internationale répondait aux demandes du Salvador et que les 11

17 donateurs fournissaient souvent plus d'aide que ce à quoi ils s'étaient initialement engagés, et affirment que «le gouvernement salvadorien a été lent à reconnaître l'étendue de ses obligations et le niveau de financement requis» (Rosa et Foley, 2000, p. 113). De plus, la réduction des dépenses publiques dans le cadre du plan d'ajustement structurel signifiait que le gouvernement avait peu d'argent pour mettre en œuvre des programmes comme la DDR (Paris, 1997, p. 66). Paris va plus loin dans son argument : il croit que les coupures dans les dépenses relatives aux programmes sociaux peuvent avoir entraîné une augmentation de la pauvreté, et que les réformes d'ajustement structurel ont créé une récession, deux éléments qui peuvent avoir joué un rôle dans l'augmentation de la criminalité. Les données probantes sur les causes de la criminalité ne permettent toutefois pas de trancher sur ces deux points. Premièrement, la plupart des données indiquent que la pauvreté a diminué, et non augmenté. Deuxièmement, la croissance économique était plutôt constante au cours de cette période et les envois de fonds affluaient. Un autre facteur qu'il ne faut pas exclure lorsqu'on parle de l'augmentation des actes de violence commis par les gangs concerne la politique du gouvernement américain qui consistait à déporter au Salvador de nombreux membres de gangs salvadoriens vivant aux É-U après la signature des accords de paix en Bon nombre de ces membres de gangs ont simplement poursuivi leurs activités criminelles une fois de retour au Salvador, tout en demeurant en contact avec les membres de leur gang qui sont restés aux États- Unis. Dans l'ensemble, il semble que le peu d'argent dépensé pour les programmes sociaux et le sousfinancement du programme de DDR ont contribué à l'augmentation de la criminalité, bien qu'il ne s'agisse pas des seuls facteurs. Les IFI ne sont pas les seules responsables de la situation, puisqu'elles ont encouragé une augmentation des dépenses relatives aux programmes sociaux. En revanche, les IFI ont renforcé l'accent mis par le gouvernement salvadorien sur les réformes macroéconomiques tout en laissant les autres programmes nécessaires aux soins des donateurs internationaux. Les IFI ont aussi été incapables de veiller à ce que le gouvernement salvadorien réunisse suffisamment de fonds pour ces efforts et n'ont pas remis en question la délégation de la mise en application des accords de paix aux donateurs internationaux. Quoi qu'il en soit, l'instabilité politique et la violence criminelle au Salvador sont coûteuses, tant sur les plans économique et social que politique. Le Salvador après-conflit aurait-il fait mieux sans les prêts à l'ajustement structurel du FMI et de la BM? La Banque mondiale est certainement de l'avis contraire : Premièrement, le soutien de la Banque pour l'ajustement et le programme de réforme était capital afin de permettre au pays de retrouver de la crédibilité auprès de la communauté internationale et de mettre la main sur les ressources requises pour le plan national de reconstruction. Le soutien de la Banque a aidé le gouvernement a obtenir du soutien international pour son plan. La présence de la Banque a donné de la crédibilité aux aspects techniques et financiers du plan. Deuxièmement, l'aide bancaire a permis d'accélérer la libéralisation de l'économie. Troisièmement, le travail et les conseils techniques du secteur bancaire ont aidé le gouvernement à établir l'ordre de priorité de ses mesures et le calendrier du programme de réforme. Finalement, le soutien technique des banques a comblé une lacune en matière de compétences qui a aidé le gouvernement à accélérer ses réformes et à profiter de leurs avantages. (Banque mondiale : Évaluation de l'aide-pays : Salvador, 2002, p. 10) 12

18 Il y a certainement du vrai dans ces arguments. La Banque mondiale agit également souvent comme organisatrice de la conférence pour les annonces de contributions et coordonnatrice de l'aide. En effet, la BM a pris les rênes de la réforme économique du Salvador en tant que donatrice depuis 1992 (Rosa et Foley, 2000, p. 118). Bien qu'il soit difficile d'estimer l'aide internationale qui aurait été disponible sans la présence des prêts AS, il est raisonnable de croire que moins de fonds auraient été disponibles auprès des pays donateurs. Le rôle de la Banque mondiale et du FMI dans l'imposition de la réforme macroéconomique ne devrait toutefois pas non plus être exagéré. Avant de recevoir les prêts AS, le gouvernement salvadorien avait déjà subi des réformes importantes à partir de Il considérait ces réformes macroéconomiques comme ce qu'il y avait de mieux pour le pays et a investi beaucoup de temps et d'efforts dans le processus. En fait, on pourrait soutenir que dans ce cas particulier, le manque de capacité des IFI à veiller à l'application des conditions était plus problématique que l'imposition des réformes. Le gouvernement salvadorien a été capable de résister aux pressions pour l'augmentation des taxes tout en s'attendant à ce que les donateurs internationaux s'occupent de programmes comme le DDR. Des indications portent à croire que l'ordre de priorité des réformes aurait pu être mieux établi afin de réduire le risque de reprise de conflit. La libéralisation du commerce et la diversification de l'économie pourraient avoir des effets positifs importants sur la durabilité de la paix au Salvador. Cependant, il faudrait mettre en place des mécanismes de protection sociale, un programme de DDR bien financé et créer de nouvelles possibilités d'emploi, surtout dans les milieux ruraux, pour s'occuper du taux de chômage élevé et de la criminalité, ainsi que de la diminution du rôle de l'agriculture. 2. Rwanda : À l'instar du Salvador, les racines du conflit rwandais remontent à l'époque coloniale. Dans les années 1930, les Belges ont institutionnalisé la discrimination en mettant en place un processus de «tutsification», et ont donné le pouvoir administratif et politique aux Tutsis. En 1959, les Hutus ont renversé les dirigeants tutsis pendant la «jacquérie». Cela a incité Tutsis à se réfugier dans les pays voisins (Eriksson et al., 1996, p. 78). La violence et les tensions politiques ont été intermittentes au cours des années qui ont suivi. Le gouvernement hutu a à son tour milité en faveur d'une politique de marginalisation ethnique qui a été officialisée durant la présidence de Habyarimana, qui a pris le pouvoir en L'économie nationale était certainement prometteuse durant les années 1970 et 1980, alors que le revenu par habitant est passé de 70 $US en 1973 à 380 $US en 1988 et que l'inflation est demeurée stable. L'économie du Rwanda a toutefois commencé à s'effondrer au milieu des années 1980, lorsque le pays a été frappé par une crise économique. Après de longues négociations, le gouvernement, la BM et le FMI se sont entendus sur un prêt AS pour le pays en Les réformes ont cependant été interrompues entre 1990 et 1993 en raison de la guerre civile. On peut soutenir que seules les réformes les plus coûteuses d'un point de vue social ont été mises en œuvre (Kumar et al., 1996, p. 26-7). Le plafond sur le recrutement dans la fonction publique peut avoir augmenté le sentiment d'insécurité chez les fonctionnaires. Selon Storey, cette réforme a été particulièrement explosive parce qu'on lui a attribué une nature ethnique dans la propagande. Le plafond sur le recrutement de fonctionnaires a été considéré comme une 13

19 attaque contre l'état, puisqu'il s'agissait d'un gouvernement hutu pour les Hutus (2001, p. 375). Ces réformes n'étaient pas populaires et elles ont souvent été pointées du doigt à cause des tensions au Rwanda. Storey soutient toutefois que l'économie rwandaise avait été considérablement libéralisée avant le PAS. L'économie aurait donc été frappée par une crise dans un cas comme dans l'autre (Storey, 2000, p. 49). L'évaluation de l'aide-pays de la BM ne tient pas compte des accusations selon lesquelles l'ajustement structurel a contribué à prolonger le conflit dans le pays. On y note toutefois que les plans d'ajustement structurel ne tenaient pas suffisamment compte des contraintes auxquelles était soumis le gouvernement pendant la guerre civile, ce qui a certainement contribué à l'échec du prêt AS. Un autre bouleversement majeur s'est produit durant cette période : le Front patriotique rwandais (FPR), une organisation rebelle formée par les enfants de réfugiés tutsis en Ouganda a envahi le territoire rwandais et a déclenché la guerre civile en Ces importants changements politiques et économiques constituaient une menace pour l'élite hutue, ce qui l'a amenée à reprendre son discours raciste afin d'accroître sa légitimité (Uvin, 1996, p. 10). À la suite d'une impasse militaire et de fortes pressions internationales, le gouvernement et le FPR ont signé les accords de paix d'arusha en août Les accords de paix ont rapidement été brisés le 6 avril 1994 quand le président Habyarimana et le président Ntaryamira du Burundi ont été tués alors que leur avion a été descendu près de Kigali. Cet événement a déclenché le génocide contre les Tutsis et les Hutus modérés, alors que les extrémistes du MNRD, les forces armées rwandaises et l'interahamwe, une milice hutue, ont immédiatement commencé leur massacre. Selon la plupart des estimations, environ Tutsis et Hutus modérés ont été tués en trois mois. De plus, 2 millions de Rwandais se sont réfugiés dans les pays voisins, et environ 1 million ont été déplacés à l'intérieur du territoire. La guerre civile a également repris. Le FPR a envahi le nord du pays en avril et a rapidement avancé vers la capitale rwandaise. Le génocide a pris fin lorsque le FPR est entré à Kigali le 4 juillet 1994 s'est déclaré vainqueur de la guerre civile. Après une décennie de crise économique, plusieurs années de guerre civile et de dévastation causée par le génocide, la pauvreté extrême a augmenté à 41,6 %, la croissance économique était environ 30 % inférieure à ce qu'elle aurait été sans le génocide (Banque mondiale, Social Development Note, 2004, p. 4), et le pays était dévasté sur le plan social et instable sur le plan politique. Presque le tiers des ménages ne comportaient plus de père. Le pays a également dû composer avec un grand nombre d'orphelins, de réfugiés et de personnes déplacées à l'intérieur du territoire. La Banque mondiale devait intervenir pour démarrer la reconstruction. Sur le plan politique, la communauté internationale doit également avoir ressenti le besoin d'aider le pays, surtout si l'on tient compte des tentatives lamentables de la communauté dans le but d'empêcher le génocide. De plus, l'aide extérieure était nécessaire, particulièrement parce que le nouveau gouvernement n'avait pas la capacité de mettre en œuvre plusieurs grands programmes de reconstruction et de développement immédiatement après le génocide. La BM et le FMI n'ont pas immédiatement recommandé la poursuite de l'ajustement structurel qui avait été amorcé en 1991, comme elles l'avaient fait dans le cas du Salvador. Les besoins de la population, qui incluaient le retour des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur du pays, étaient axés sur la survie immédiate, c'est-à-dire de la nourriture, un abri et des services de santé (Kumar et al., 1996). La BM a dirigé le programme de rétablissement d'urgence, à la suite de 14

20 deux réunions des donateurs à l'automne 1994 au terme desquelles 200 M$ ont été affectés à la reconstruction. De ce montant, 50 M$ ont été attribués au programme de crédit de rétablissement d'urgence pour la reconstruction et à l'aide financière à court terme (Kumar et al., 1996). Le PNUD a dirigé le programme de réhabilitation et de réinsertion, et la Mission des Nations Unies pour l'assistance au Rwanda (MINUAR) a soumis un plan de reconstruction d'urgence (Kumar et al., 1996). La BM a également utilisé les fonds affectés aux programmes avant le génocide. Elle a rééchelonné ces fonds pour se concentrer sur la réhabilitation et la reconstruction. Au cours de cette période, les bailleurs de fonds ont vécu des tensions avec le gouvernement, surtout pendant les années qui ont suivi le génocide. Étant donné que le gouvernement n'avait pas la capacité de mettre en œuvre les programmes de la BM, cette tâche a été déléguée à des agents externes. Cela signifiait que les bailleurs de fonds avaient l'équipement, l'expertise et les fonds nécessaires pour mettre en œuvre les réformes, alors que le gouvernement était incapable de «répondre aux demandes de la communauté internationale et de sa propre population» (Eriksson, 1996, p. 60). Cela était sans aucun doute nuisible à la légitimité déjà fragile du gouvernement auprès de la population. En 1998, la BM a estimé que son programme d'aide d'urgence était terminé et le gouvernement commençait à avoir la capacité d'entreprendre des réformes. La BM et le FMI ont une fois de plus prêté des fonds au Rwanda pour un plan d'ajustement structurel qui mettait l'accent sur plusieurs des priorités du PAS interrompu de 1991 à Le gouvernement a dirigé une série de réformes macroéconomiques, dont la démonétisation et la réduction de la masse monétaire, la dévaluation et la réduction de la dépendance à la détermination des taux de change par le marché. Ces réformes étaient considérées comme réussies, malgré le fait que le gouvernement rwandais était confronté à une capacité d'absorption limitée et que sa légitimité était mise en doute. Le pays a atteint la stabilité macroéconomique et l'économie a été libéralisée. La BM a également signalé que le gouvernement rwandais est parvenu à augmenter ses dépenses relatives aux programmes sociaux, malgré d'importantes contraintes budgétaires. De nouvelles politiques sociales ont en outre été adoptées, ce qui inclut des politiques propres à chaque sexe visant à augmenter l'inscription des filles dans les écoles primaires et secondaires afin de rattraper le taux de fréquentation des garçons, la création du ministère du Genre et de la Promotion de la femme, et la révision du code civil en 1999 afin d'éliminer la discrimination sexuelle dans la succession et les droits de propriété. Comme dans le cas du Salvador, le gouvernement dirigé par le FPR était considéré comme un récipiendaire «engagé» dont les objectifs macroéconomiques étaient étroitement liés à ceux des IFI. Les réformes semblaient axées sur la stabilité macroéconomique (inflation faible, croissance du PIB, l'augmentation des réserves internationales), la réduction du déficit et la maîtrise des dépenses (notamment grâce à la réduction de la bureaucratie). Comme dans le cas du Salvador, les priorités de l'ajustement macroéconomique et les besoins relatifs à la consolidation de la paix du pays étaient parfois contradictoires. Par exemple, la réduction des tarifs commerciaux visant à favoriser le commerce international a entraîné une diminution des revenus de l'état, ce qui signifiait moins de fonds pour la mise en œuvre du reste des réformes après-conflit (Boyce, 2002). 15

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