Le digeste juridique argentin : simplification et consolidation législative

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1 Le digeste juridique argentin : simplification et consolidation législative Antonio A. Martino * On parle depuis longtemps de la crise de la loi, même en Italie. Les causes de cette crise sont nombreuses, cependant lorsqu un ministre italien de la Fonction publique et juriste respecté a mentionné le nombre de lois, le monde juridique fut horrifié. Mis à part le fait qu on ne comprend pas bien comment il est arrivé à ce nombre de «lois «, la solution arithmétique plus précise au problème fut trouvée par un des spécialistes sur le sujet, Rodolfo Pagano. Il a calculé qu environ lois ont été adoptées entre l unification et aujourd hui. Le problème véritable ne se limite cependant pas à compter le nombre de lois qui ont été créées, procédure relativement facile puisque la loi possède un caractère solennel, voire sacré, qui permet de l identifier avec certitude. À la limite, le problème est tout autre et découle du fait que, parmi les lois adoptées, celles qui nous intéressent vraiment sont celles qui sont en vigueur. Ce groupe est un sous-ensemble de l ensemble d origine les lois adoptées obtenu par soustraction de cet ensemble d origine de toutes les normes visées par une abrogation ou par une dérogation expresse ou implicite. Eh oui! Le système juridique est une accumulation de textes normatifs dont il est relativement facile de déterminer les critères de création, parce que tous les systèmes les sauvegardent de façon efficace par une procédure spéciale, pour qu on puisse les reconnaître. Le problème vient du fait que le droit en vigueur est un sous-système du droit qui a été créé, une fois éliminé le droit qui a été abrogé. Mais si on ne connaît pas l ensemble des textes normatifs qui forment le sous-système des normes abrogées, on ne peut connaître le droit en vigueur. On connaît les abrogations expresses, mais non les abrogations implicites. Plusieurs méthodes existent pour chercher à diminuer cette incertitude juridique. Une des plus connues est celle du texte unique, c est-àdire du texte qui résulte soit de la simple compilation des textes et de leur mise en ordre, soit de la consolidation qui élimine toutes les normes obsolètes et contradictoires, suivie d une sanction parlementaire. Mais le * Traduit de l italien par Robert C. Bergeron. Droit et Société sur internet (26/9/2007) 1

2 Antonio A. MARTINO texte unique est un remède dont l action est trop topique pour un mal aussi profond. Une méthode beaucoup plus radicale, mais qui exige un engagement beaucoup plus grand, est la rédaction d un Digeste pour consolider l ensemble des normes véritablement en vigueur ; il s agit de prendre toutes les normes qui ont été créées, de les étudier l une après l autre, de les classer selon les différents domaines du droit et puis de vérifier quelles sont celles qui, en totalité ou en partie, sont effectivement en vigueur parce qu elles ne sont pas obsolètes, qu elles n ont pas accompli leur objet ou n ont pas été abrogées de façon tacite par une norme postérieure. Le mot «Digeste «vient du latin digestium, digerere, mettre en ordre, répartir. Mettre de l ordre dans la chose législative est le rêve de tous, à commencer par Auguste qui a fait le premier relevé sérieux de la législation romaine et Justinien qui, à juste titre, est l auteur par excellence du Digeste. 1. Le Digeste juridique argentin Toutes les questions mentionnées plus haut font également l objet de discussions en Argentine, avec le résultat que les législateurs ont été convaincu de l utilité d entreprendre une oeuvre aussi importante que la création d un Digeste. Pour y arriver, ils ont voté une loi qui fixe les objectifs du Digeste et les méthodes à mettre en oeuvre pour sa réalisation. Les lois en Argentine sont numérotées consécutivement depuis la naissance de la République en 1853 ; on ne remet pas le compteur à zéro au début de chaque année, mais on continue la même numérotation. Ainsi, il est fort probable que, pour un expert en droit local, la seule mention du numéro d ordre d une loi lui fournit un indice capital lui permettant de retrouver l année de sa promulgation. La loi qui nous intéresse porte le numéro et fut promulguée le 18 juin Son sous-titre nous informe qu elle comporte les principes et la procédure à suivre pour créer un régime de consolidation des lois d application générale en vigueur et pour leur organisation. La tâche consistait non seulement à réviser lois mais aussi environ règlements pris en vertu de ces lois. On s attaquait donc d abord à un univers juridique d environ normes, lois et règlements confondus. La loi constitutive donne ensuite les vingt-six catégories de lois du Digeste juridique argentin : 1. Droit administratif. 2. Douanes. 3. Aéronautique et espace. 4. Banques, monnaie et finances. 5. Droit civil. 6. Droit commercial. 7. Droit communautaire. 8. Droit constitutionnel. 9. Communications. 10. Affaires diplomatiques et consulaires. 11. Économie. 12. Droit fiscal. 13. Activités industrielles. 14. Droit international privé. 15. Droit international public. 16. Droit du travail. 17. Environnement. 18. Droit martial. 19. Droit pénal. 20. Affaires politiques. 21. Procédure civile et commerciale. 22. Procédure pénale. 23. Droit public des provinces et des collectivités lo- Droit et Société sur internet (26/9/2007) 2

3 cales. 24. Ressources naturelles. 25. Sécurité sociale. 26. Transports et assurances. La loi détermine également quel sera l organisme chargé de l établissement du Digeste, soit une commission de juristes chargée de réviser le travail effectué par tous les spécialistes ; elle charge ensuite une commission bicamérale qui en recommandera ou non l adoption au Congrès. Pour réaliser le Digeste juridique argentin, en conformité avec la loi 24967, le ministre de la Justice fit un appel d offres public. Plusieurs groupes intéressés offrirent leurs services. Un consortium formé de la Faculté de jurisprudence de l Université de Buenos Aires et le principal éditeur de textes juridiques, dont «La Ley «, «Jurisprudencia argentina «et «El derecho «s avancèrent. Ce fut le début d une grande aventure. En août 1999, commence la mise en oeuvre véritable, divisée en deux parties : la première liée à la rédaction d un Manuel de technique législative, la seconde quantitativement beaucoup plus imposante consistant en la révision de tous les textes normatifs qui ont été pris sous le régime de la Constitution de La première partie fut coordonnée par l auteur du présent texte. Il pouvait compter sur un groupe de juristes et de linguistes italiens, de juristes documentalistes argentins et de juristes informaticiens italiens membres de l Instituto per la Documentazione Giuridica del Consiglio Nazionale di Investigationi qu il avait dirigé entre 1983 et La révision de toutes les lois et décrets réglementaires est un travail épuisant et tout simplement pharaonique dont furent chargés une centaine de spécialistes juristes, linguistes, informaticiens, documentalistes placés sous la direction du Professeur Atilio Alterini, directeur général, assisté du Dr Ramon Brenna (directeur technique), du Dr Daniel Altmark (coordonnateur exécutif) et du Dr Horacio Alvarez (directeur académique). Afin de permettre à cet énorme engrenage de bien tourner une nouvelle aile fut expressément ajoutée au bâtiment de la Faculté de jurisprudence de l Université de Buenos Aires, grâce à l audace et au travail soutenu de son président à ce moment, Andrés D Alessio. Il importe de ne pas oublier que, pendant les six années qui se sont écoulées entre la mise en oeuvre du projet et la remise du Digeste aux autorités, un nombre incroyable de présidents de la République et de ministres de la Justice se sont succédés en Argentine ; toutefois, face à la vague d inquiétude qui troublait le monde juridique et à la nécessité de l équilibre institutionnel, il faut reconnaître que tous les gestionnaires politiques ont eux-mêmes reconnu l importance supérieure du projet et ont toujours maintenu leur appui indéfectible ; tous se sont rendus compte que le point de vue à long terme de l homme d État devait l emporter sur les péripéties quotidiennes de la politique. Le digeste juridique argentin : simplification et consolidation législative Droit et Société sur internet (26/9/2007) 3

4 Antonio A. MARTINO Le Manuel fut terminé en 2001, remis et publié, sur support papier en exemplaires, par l Ordre des avocats de la ville de Buenos Aires. Il comporte 25 définitions, 71 règles et des exemples tirés de la législation argentine soit pour donner des modèles à suivre, soit pour signaler des fautes à éviter. Il est doté d une liste de contrôle et donne les éléments d une théorie fondamentale de la rédaction législative. Le Manuel a déjà été utilisé par les juristes chargés de la révision des lois et commence à s imposer comme norme à appliquer en rédaction législative. La suite de l important travail de sélection, de comparaison de textes, d élimination de tous les textes obsolètes et redondants et leur réorganisation selon les différentes catégories fut remise en mai 2005 par la Faculté de jurisprudence et par le consortium ayant répondu à l appel d offres à la fois au ministre de la Justice et à la commission composée de cinq sénateurs et de cinq députés prévue par la loi constitutive. 2. Le Manuel Dans le cadre de l élaboration du Manuel du Digeste argentin, on a tenu compte de la bibliographie très riche qui existe déjà. Les auteurs du Manuel se sont principalement inspirés de deux ouvrages de grande réputation dans leur sphère d influence respective : pour la common law, le traité de Garth C. Thornton, Legislative Drafting, publié chez Butterworth et, pour le droit continental européen, le livre de Dominique Rémy Légistique. L art de faire les lois, publié chez Romillat. On trouve déjà un nombre suffisamment important de manuels de ce genre. Les anglo-américains ont porté une attention toute particulière à l aspect linguistique tandis que, dans les pays européens on assiste à une véritable course à la meilleure technique de rédaction législative ; toutefois, ils sont tous affublés d un défaut important : leur insupportable longueur! À titre d exemple de ces manuels kilométriques, pensons simplement à celui de la Chambre des députés italienne! Le Manuel du Digeste s en tient à une structure stricte et très simple avec ses 25 définitions et ses 71 règles. L auteur du présent texte est d ailleurs convaincu que le laconisme, en matière d élaboration de la norme écrite est une qualité. Comme c est habituellement le cas, le Manuel décrit la partie interne le corps de la loi, à la fois du point de vue formel, ou plus superficiel, et du point de vue substantiel. La structure du corps de l acte, si on le regarde du point de vue formel, se présente comme un ensemble de mots articulés subdivisés en éléments hiérarchiquement organisés. Du point de vue substantiel que l on pourrait appeler également «fonctionnel «parce qu il se base sur les modalités ou les fonctions de réglementation du texte le texte apparaît comme un groupe de dispositions que l on peut interpréter comme étant des actes linguistiques réglementaires (le Manuel en donne d ailleurs une liste à titre d exemples). De l organisation correcte du texte découlera la Droit et Société sur internet (26/9/2007) 4

5 séquence correcte des divers types de dispositions et des rapports, à l intérieur du texte, qu elles doivent entretenir les unes avec les autres. Les 25 définitions du Manuel en constituent la première partie : il s agit d un véritable thesaurus parce que chacune fait renvoi aux autres et que l ensemble met de l ordre dans ce domaine où règnent de nombreuses interprétations. Ces définitions sont scrupuleusement appliquées dans les 71 règles qui suivent. Le Manuel est composé de cinq parties : la première traite de la structure logique et systématique des dispositions normatives, la deuxième de la langue de la norme écrite, la troisième de l écriture des textes normatifs, la quatrième des renvois, internes et externes, et la dernière des modifications législatives. On a suivi à la lettre les prescriptions de la loi et des dispositions pertinentes du décret 222/85 dans toute la mesure de leur compatibilité avec un système complet et cohérent. Les règles sont toujours créées dans un contexte qui ne permet qu une seule interprétation. Les règles sont accompagnées d exemples tirés de la législation argentine, parfois pour montrer comment faire, parfois pour indiquer comment ne pas faire. Elles sont dans certains cas suivies de formules, pour montrer qu il est parfois préférables d utiliser un modèle préétabli et de remplir les blancs, pour éviter l ambiguïté. On y trouve aussi une liste de contrôle, ensemble d un nombre limité de questions qui permettent à l auteur d un projet de vérifier s il se trouve sur la bonne voie. Un peu comme celle qu utilise le pilote pour contrôler l état de l appareil avant le départ. Les considérations théoriques sont évidemment absentes du Manuel ; ce sont des éléments qui doivent l accompagner pour faire face aux problèmes juridiques à régler. Dans sa version électronique qu il est possible de consulter sur le site : ou plus facilement sur celui de l Instituto Internacional de estudio y formacion sobre Gobierno y Sociedad de l Università del Salvador à Buenos Aires, en cliquant ensuite sur le programme de maîtrise en science de la législation, puis sur le Manuel ; il est également possible d accéder à une salle virtuelle de lecture de toute les lois et d utiliser une méthode efficace de rédaction législative assistée par ordinateur. La Chambre des députés à Buenos Aires est d ailleurs présentement saisie d un projet de loi visant à rendre obligatoire l utilisation du Manuel pour la rédaction de tous les projets de loi à l avenir. Le digeste juridique argentin : simplification et consolidation législative 3. Révision et réorganisation des dispositions normatives La révision elle-même des lois apporte toujours son lot de surprises. Ainsi, on découvre qu il y a eu deux lois portant le numéro 1, mais qu heureusement l une d entre elles a été abrogée. On trouve aussi des lois dont le numéro d ordre se termine par «et demi «! Droit et Société sur internet (26/9/2007) 5

6 Antonio A. MARTINO On a même trouvé des lois secrètes ce que nous appellerions tous aujourd hui un oxymore. Ces lois font aujourd hui l objet d une nouvelle étude pour régler les problèmes politiques que crée leur existence. La chose importante à souligner est que le résultat de tout ce travail a été l établissement d un ensemble d environ énoncés normatifs provenant des lois et des décrets. À partir là, commence le travail épuisant qui consiste à en retrancher : a) tous les textes ayant fait l objet d une abrogation expresse ; b) tous les énoncés normatifs qui n ont plus d effet parce que la situation qui a donné lieu à leur adoption n existe plus, par exemple la réglementation de l éclairage municipal au gaz ou celle sur la circulation des chevaux dans les villes ; c) tous les énoncés législatifs dont l objet est accompli et, finalement, d) tous les textes législatifs qui doivent être éliminés en raison de leur incompatibilité avec d autres éléments en vigueur du corpus législatif. De toute évidence, les décisions à prendre dans le cas des textes qui tombent dans cette dernière catégorie sont confiées à une commission de juristes de grande réputation dans chacune des catégories ou domaines de compétence prévues par la loi Après avoir fait plusieurs fois le tour de l ensemble et avoir appliqué les trois premiers critères, nous avons pu passer de textes normatifs à environ Une fois passé au crible du quatrième critère, l ensemble s est réduit à environ énoncés normatifs, soit au plus lois et leurs décrets d application. Il s agissait d une tâche colossale parce que, comme la loi portant création du Digeste le précise, tout le droit argentin fut divisé en 26 catégories ou domaines de compétence, et la révision et la classification finale a été confiée à une équipe de professeurs de l Université de Buenos Aires, spécialistes dans chacun de ces domaines pour vérifier, réorganiser et renuméroter les normes qui devaient rester en vigueur et décider quelles étaient celles qui devaient être abrogées ou faire l objet d une dérogation. De cette façon, le Digeste sera composé de 26 chapitres divisés en plusieurs thèmes sous lesquels seront rangées les lois avec leur numéro d ordre respectif. En somme, la réalisation du rêve du grand juriste italien de la deuxième moitié du XVIII e siècle et l un des premiers à utiliser l expression «science de la législation «, le Chevalier Gaetano Filangeri : un Livre des Lois! En mai de cette année, tout ceci a été remis, avec le Manuel, au ministre de la Justice pour qu il le soumette à la commission mixte parlementaire chargée de revoir le travail et de recommander au Congrès de l approuver ou non. Le Congrès c est bien normal a le dernier mot en la matière ; cependant si, comme tout le laisse croire, il approuve le travail accompli, avec les ajustements qu il jugera indiqués, la promulgation de la loi d approbation du corpus nous fera passer d un enchevêtrement de lois et décrets à un ensemble organisé de lois accompagnées de leurs décrets. Les chiffres sont approximatifs mais ils servent à montrer que ce qu on perd en quantité, on le retrouve en qualité. Nous entrons dans le siècle de la Droit et Société sur internet (26/9/2007) 6

7 qualité institutionnelle. La qualité des lois ne peut plus être abandonnée au cas par cas ou au libre jeu des partis. Le caractère exhaustif et complet de l ensemble obtenu permet de récupérer chaque texte normatif avec la garantie de pouvoir l insérer dans un produit informatique de grande souplesse et d une précision extraordinaire. Il est possible d aller chercher le texte à-jour pour une catégorie de normes, en fonction de sa date ou du lieu de son approbation, selon le secteur du droit dont il fait partie, d obtenir ou non ses divisions internes, de trouver même tous les renvois qui y sont fait ailleurs et de remonter jusqu au texte original. Il s agit d un niveau de précision documentaire parmi les plus élevés au monde et d ailleurs difficilement atteint même pour une partie ou un secteur du droit. La qualité extraordinaire du Digeste juridique argentin est qu il couvre tous les domaines du droit fédéral législatif et réglementaire. Le travail continue parce qu il est nécessaire d arriver aussi à la résolution des problèmes administratifs, mais la partie déjà réalisée place l effort accompli parmi les oeuvres monumentales dont les contemporains n apprécient que difficilement toute l ampleur. Il convient de mentionner tout spécialement le sérieux et par dessus tout l esprit de collaboration qui ont animé les commissions des juristes de chaque secteur du droit. Ces commissions d éminents spécialistes ont préféré, malgré les difficultés théoriques qui accompagnaient toutes les décisions à prendre dans leur domaine respectif du droit, retenir les thèses les plus acceptables afin de pouvoir, à l intérieur de délais relativement courts, en arriver à des solutions qui auraient pu traîner pendant des décennies de discussions. Nous ne leur enlevons aucun mérite intrinsèque ; au contraire nous en ajoutons un extrinsèque : il faut se souvenir que la charge de juriste est au service de la collectivité et que son titulaire doit parfois transiger entre ses convictions les plus intimes si le résultat définitif améliore la condition générale. La chose la plus importante pour l Argentine est qu elle obtient son premier Digeste juridique complet réalisé en conformité avec des critères internationalement acceptés et qu à l avenir les nouvelles lois seront adoptées en conformité avec les règles prévues par le Manuel afin de préserver la sécurité législative. Voilà une oeuvre, un opus colossal et original, que peu de pays, même parmi les plus développés, ont réussi à réaliser ou même ont voulu entreprendre jusqu à ce jour. Pendant plusieurs années nous avons discuté de ces problèmes et de la méthode à suivre pour les régler. Aujourd hui nous avons devant nous une oeuvre concrète sur laquelle nous pouvons apporter des observations, dont l application nous permettra de tirer des conclusions et dont nous pourrons contrôler les résultats. Le digeste juridique argentin : simplification et consolidation législative Droit et Société sur internet (26/9/2007) 7

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