Composition de l équipe :

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1 Étude d identification des éléments pour la préparation d un mécanisme de partage des bénéfices des revenus carbone pour le projet REDD «CAZ Madagascar» RAPPORT FINAL 17/11/2013

2 2 Composition de l équipe : Alain Karsenty (Économiste, CIRAD, coordonnateur de l étude) Saholy Rambinintsaotra, (Juriste, Université Antananarivo ) Fano Andriamahefazafy, (Économiste, C3EDM) Sigrid Aubert, Juriste (Juriste et anthropologue, CIRAD/ ESSA Agromanagement) Maafaka Ravelona, (Agronome) Rado Ranaivoson, (Géographe spécialiste SIG, ESSA Agromanagement) Laura Brimont, (Économiste, CIRAD) Ghislain Vieilledent,( Biométricien CIRAD) Dates de la mission : Avril Juin 2013

3 3 Sommaire A. INTRODUCTION B. LA CLÉ DE RÉPARTITION DES REVENUS CARBONE ((cf Annexe juridique 1) I. La question de la «propriété du carbone» II. La clé de répartition III. Taux de couverture des besoins financiers entrainés par la clé de répartition proposée IV. Implications pour les contrats C. LA GESTION DE LA PART DES REVENUS AFFECTÉE AUX COMMUNAUTÉS I. Schéma proposé II. Avantage et inconvénients des options proposées Dissociation des fonctions d agence d administration et de délégataire de l AP La possibilité d une gestion directe des fonds par les bénéficiaires III. Les bénéficiaires potentiels Apprécier la répartition des acteurs à partir d une analyse spatiale sur une base quantitative précisée Spatialiser les activités et envisager la durabilité de leurs effets sur la conservation des forêts à partir d une stratégie foncière explicite fondée sur le PAG de la NAP CAZ IV. Cadrage des activités subventionnées au regard des objectifs visés par la REDD Nature des avantages conférés par la REDD+ dans la NAP CAZ Identification des mesures de gouvernance générale permettant d atteindre les objectifs de la REDD III. Propositions de mesures susceptibles d être financées dans le cadre de la redistribution des revenus de la vente de crédits carbone aux populations locales IV. Les gestionnaires des fonds V. Le processus de décision lié aux modalités de répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone Le PLACAZ Le Comité Inter-régional d orientation et d évaluation (CIROE) Le Comité de coordination sectorielle (CCS) Dispositifs de suivi et d évaluation des actions incitatives VI. La procédure de déblocage des fonds D. EVALUATION DE L EFFICACITE DES ACTIONS À DESTINATION DES POPULATIONS LOCALES I. Analyse à l aide d un Système d Information Géographique Analyse de la déforestation Activités de CI et déforestation... 60

4 4 3. Transfert de gestion et déforestation Analyse de l impact du programme NODE sur la déforestation Analyse de l impact des pactes de conservation VII. Analyses qualitatives Le point de vue des VOI sur l évolution de la déforestation NODE et pactes de conservation : deux approches différentes Appréciation de l efficacité des programmes NODE Annexe juridique 1 : Principes institutionnels de la répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone dans la NAP CAZ Éléments de politique internationale VIII Orientations de politique nationale pour l élaboration de la stratégie REDD+ à Madagascar Rappel de quelques dispositions constitutionnelles Du R-PP et du processus de son élaboration Cadre juridique et orientations politiques pour la gestion de la NAP CAZ : Signature d un contrat de vente de crédits carbone (ERPA) : Signature d un contrat de délégation de gestion de la NAP CAZ au profit de CI : Rédaction d un rapport de soumission du projet de réduction des émissions de carbone dans le CAZ et d un rapport d évaluation de la réduction des émissions sur la période en vue de la certification des crédits carbone par VCS Annexe juridique 2 : Contrat de subvention type au bénéfice des communautés de base Annexe juridique 3 : Contrat de subvention type au bénéfice des communes Annexe juridique 4 : Contexte institutionnel de la mobilisation des communautés locales, des communes et des fokontany Cadre contractuel relatif à l implication communautés locales Les contrats de transferts de gestion Les pactes de conservation : analyse juridique Les contrats de subvention NODE Les statuts des fédérations de VOI Les statuts des coopératives agricoles et forestières Cadre contractuel relatif à l implication des communes et des fokontany

5 Qualification de la nature du financement perçu Gestion communale des fonds Recommandations Envisager une planification des ventes et de la redistribution des revenus dans le temps Utiliser les subventions pour inciter les structures locales de gestion à assumer leurs responsabilité contractuelles dans des structures représentatives de la diversité des populations à l échelle des secteurs de la NAP CAZ Annexe juridique 5 : La prévention, le règlement des conflits et les régimes de sanction Mécanismes de prévention des conflits Dispositifs de résolution de conflit Dispositifs de contrôle et de sanction des infractions Conclusion Annexe juridique 6 : Eléments pour le choix des critères de sélection des communes bénéficiaires des subventions (extraits de l analyse spatiale réalisée du SIG de CI) Annexe juridique 7 : Eléments juridiques concernant les gestionnaires potentiels de fonds Cadre légal et réglementaire des Fondations privées Cadre juridique des fondations privées reconnues d utilité publique La Fondation Tany Meva La Fondation pour les aires protégées et la biodiversité (FAPB) Cadre légal et réglementaire des Fonds Forestiers Définition des Fonds Forestiers Fonctionnement des Fonds Forestiers Recommandations Mobilisation de Tany Meva Mobilisation de la FAPB Mobilisation des Fonds Forestiers Annexe juridique 8 : Liste des textes juridiques consultés et bibliographie E. Liste des textes juridiques consultés F. Bibliographie

6 6 Index des cartes et des tableaux : Carte 1 : Carte 1 : Déforestation entre 1990 et Carte 2 : Déforestation et pression démographique Carte 3 : Pactes de conservation et déforestation Carte 4 : Activités NODE et déforestation Carte 5: Transfert de gestion et déforestation Carte 6: Transferts de gestion actuels et en proposition Tableau 1 : Simulations des revenus possibles et des besoins financiers Tableau 2 : Etat d'avancement de l'établissement des contrats de transferts de gestion par fédération Tableau 3 : Répartition des fédérations de VOI par secteur Tableau 4: Surface en ha envisagées dans les différents documents administratifs Tableau 5 : Mise en concordance des objectifs REDD+ avec les acteurs identifiés en application de la clé de répartition proposée Tableau 6 : Activités susceptibles d être financées et conditionnalité Tableau 9 : Statut des VOI par fédération Tableau 8 : Densité de population dans les fokontany associés aux différents groupes de TG Tableau 9 : Distance moyenne aux routes des différentes catégories de transfert de gestion... 72

7 7 Résumé exécutif 1. Les termes de référence de cette étude peuvent être résumés ainsi : Identifier l approche optimale en termes de partage des bénéfices, en veillant notamment à ce que les coûts de fonctionnement nécessaires à la continuité du projet soient couverts, et en se concentrant sur les options de gestion et de transfert de la part des fonds destinée aux communautés locales. Évaluer en termes d impacts sur la déforestation les résultats des programmes NODE et Pactes de conservation mis en œuvre ces dernières années Préparer les documents légaux formalisant les mécanismes de partage des bénéfices identifiés et sélectionnés. 2. Le BioCarbon Fund de la Banque Mondiale s est engagé à acheter pour 1,5 millions USD de crédits carbone (issus d une activité de déforestation évitée) sur la période allant de 2009 à Cet achat de t CO 2 concerne une superficie de ha (non spatialement explicite). Cette somme ne sera versée qu à l issue de la validation du document de projet (PDD) par le VCS, organisme de certification privé pour les projets carbone volontaires. 3. Une décision gouvernementale sur la répartition et le mode de gestion des revenus carbone constitue également un préalable au décaissement de la somme par la Banque Mondiale. Une telle décision pourrait servir de référence pour les autres projets REDD+ de Madagascar. 4. La mission a examiné la question de la propriété des crédits carbone. Son analyse est que, contrairement au carbone (élément naturel), cet actif immatériel ne préexiste pas au projet. Les crédits carbone sont fabriqués par l ensemble des procédures et des normes qui sont requises par les acteurs du marché carbone pour assurer leur commercialisation. En d autres termes, c est le processus (donc le projet) qui crée ces crédits carbone. Néanmoins, si la propriété des crédits carbone va logiquement au promoteur du projet (ou aux co-promoteurs), il est légitime de penser que l État puisse demander un partage des bénéfices au titre de sa position potentielle de propriétaire des forêts du CAZ. 5. La mission a effectué plusieurs consultations avec les parties prenantes, se rendant à plusieurs reprises dans le CAZ. La clé de répartition suggérée par la mission diffère peu de celle qui a été discutée entre la DGF et la délégataire avant la mission. Elle s établirait ainsi : 20% pour le gestionnaire de l AP et du projet REDD+, afin de couvrir les coûts de gestion et de fonctionnement 20% pour l Etat, à travers la DGF et les DREF, afin d assurer les fonctions de supervision et de contrôle 3% pour l agence fiduciaire en charge de la gestion et du décaissement de l ensemble des fonds carbone 3% pour les frais techniques spécifiques du projet carbone (MRV, mise à jour du scénario de référence) 4% pour les frais de marketing/commercialisation. À noter que ceci ne s appliquera que pour les revenus futurs. Dans le cadre de l ERPA, c est le BioCarbon Fund qui prend en charge ces frais de commercialisation. Un bloc de 50% destiné aux populations locales, subdivisé en deux parties :

8 8 o o Taux de couverture des besoins futurs : 10% pour les communes du CAZ pour des investissements collectifs à caractère social (écoles, dispensaires, adduction d eau ) qui bénéficieront à l ensemble des populations. Ces investissements pourront être considérés comme des co-bénéfices de la gestion durable du CAZ. 40% pour les populations (y inclus les frais de gestion des éventuels prestataires), à orienter vers (i) des investissements productifs individuels ou collectifs dans des activités génératrices de revenus et des améliorations du système agro-sylvo-pastoral, (ii) des incitations directes à la conservation. 6. La mission a analysé le taux de couverture des besoins financiers en fonction de plusieurs hypothèses de revenus REDD+ annuels dans le futur. Les besoins financiers ont pu être estimés pour 3 fonctions : (i) la gestion du projet REDD+, à travers les coûts annuels du délégataire, (ii) les coûts liés au projet carbone (enregistrement et vérification, commercialisation), à travers les chiffres mentionnés dans le PDD, (iii) les coûts de supervision et de contrôle qui reviennent à l administration forestière à travers le DGF (supervision) et les DREF (contrôle). 7. Les besoins financiers des VOIs, des populations locales et des communes (pour les investissements collectifs) n ont pas pu être estimés. Cela nécessiterait des enquêtes de terrain approfondies pour approcher un coût d opportunité agrégé des ménages ayant perdu des droits d accès du fait de la création de la NAP. A ce coût, il conviendrait d ajouter la valeur estimée des investissements nécessaires pour offrir des alternatives économiques durables (intensification agricole, élevage, agroforesterie, AGR) qui permettrait aux populations de réduire leur niveau de pauvreté. 8. La mission s est basée sur le PDD pour effectuer une estimation du taux de couverture des besoins financiers dans différents cas de figure, dans l hypothèse où les revenus carbone seraient les seuls revenus pour la gestion du CAZ. Le scénario de référence (taux de déforestation projeté en l absence du projet) a été fixé à 1,26% par an. Ce taux est largement supérieur au taux actuel observé sur le CAZ, qui est d environ 0,5-0,6 % par an. L index de performance du projet est supposé atteindre 84% en 2017 (100%= zéro déforestation). 9. Quatre simulations ont été effectuées. Les hypothèses optimistes, dont celle retenue par le PDD (prix de la tonne de CO 2 de US$7, commercialisation de 70% des crédits certifiés, atteinte de la performance prévue) font apparaître une «rente» (revenus excédants les besoins financiers) dont la répartition devrait faire l objet d une réflexion collective. Avec les hypothèses pessimistes (faible prix, difficulté de commercialisation des crédits), les besoins financiers des 3 piliers (gestionnaire, administration de contrôle, coûts du projet carbone) ne sont pas couverts, notamment ceux spécifiques au projet carbone comme l enregistrement des crédits auprès de VCS qui exige plus que les 4% prévus par la clé de répartition. Dans de tels cas, la part destinée aux communes et aux populations constitue la variable d ajustement, au risque d éroder l efficacité du projet (transferts insuffisants pour faire accepter la conservation). 10. Le revenu annuel moyen nécessaire pour couvrir l ensemble des coûts (après répartition interne pour couvrir les coûts du projet carbone) est d environ 2,3 millions de dollars. Le PDD prévoit, quant à lui, un revenu moyen de 10,5 millions de dollars entre 2013 et 2020.

9 9 Propositions pour la gestion part des fonds aux populations : 11. En ce qui concerne la gestion de la part des fonds aux populations, le schéma suivant a été proposé : 12. Concernant l agence fiduciaire des fonds ERPA/REDD+ : aujourd hui, ce rôle est confié à l UCPE. Demain, il pourrait être confié à une autre entité, comme une Fondation. La gestion de la part des fonds aux populations serait confiée à une «agence d administration». L agence d administration n est pas forcément le délégataire, cela peut être un tiers. Trois options d exécution sont envisageables pour employer la part des fonds aux populations : (i) en «régie»: par l agence elle-même (sélection de projets, encadrement ), (ii) par l intermédiaire de prestataires spécialisés (cela peut aussi se combiner avec l exécution en régie), (iii) par les bénéficiaires eux-mêmes: on peut envisager une association entre fédérations de VOI, VOI et commune qui décideront de l utilisation des fonds (sur la base d un cahier des charges). Une telle association aurait la possibilité de constitution de coopératives ou de faire appel à des prestataires. Ces trois options ne sont pas mutuellement exclusives. Il est possible que la gestion se fasse en régie et/ou par l intermédiaire de prestataires dans certaines parties du CAZ tandis que la gestion se ferait par les bénéficiaires eux-mêmes dans d autres zones. Dans la zone de Didy, les fédérations de VOI et la commune ont manifesté le souhait de gérer eux-mêmes la part des fonds et la mission recommande une expérimentation en ce sens en laissant le choix aux fédérations de VOI et aux communes concernées. 13. La troisième option (gestion directe par les bénéficiaires) résulte d un souhait exprimé par une partie des acteurs locaux (fédérations de VOI/Communes).

10 10 Nous suggérons qu une part des 40% destinés aux communautés locales soit consacrée aux appuis dont la gestion va revenir directement aux bénéficiaires. Toutefois, il doit s agir d un fonds compétitif afin d instaurer une dimension de «mérite» dans cette option, et pouvant être remise en cause afin que ça ne soit pas considéré comme un droit acquis. Des critères d éligibilité peuvent être instaurés par l Agence d administration afin d évaluer préalablement la maturité des VOI ou des Fédérations de VOI et des Communes bénéficiaires (analyse des antécédents, mode de gouvernance, appréciation par les partenaires, ). L agence d administration et éventuellement les organismes d appui se limiteront à l accompagnement technique et aux procédures de suivi et contrôle. Un tel fonctionnement a comme avantage d impliquer les VOI dans la gestion de l appui reçu, avec comme conséquences probables l amélioration de la transparence du processus et la réduction du mécontentement/malentendu dans l interaction entre VOI et organismes d appui. Le principe de l autonomie de gestion pourra être remis en cause en fonction des résultats d une évaluation annuelle. L évaluation portera notamment sur : i. le respect des procédures de gestion en interne des fonds, ii. la conformité de l usage des fonds par rapport aux objectifs déclarés dans la demande de financement, iii. et sur l analyse de la répartition effective entre part utilisée dans le fonctionnement (fédérations VOI et particulièrement les dirigeants, Communes) et celle consacrée au financement des actions. Une procédure stricte relative au retrait d argent auprès des institutions bancaires ou de micro finances par les bénéficiaires eux-mêmes, à la programmation (par tranche en fonction des activités à entreprendre) de déblocage de fonds ainsi qu au paiement des achats et autres prestations, validée par l Agence d administration, est à mettre en place : accord préalable d une AG, principe de double signature, normes de procédure de passation de marché, tenue de compte, etc. Les bénéficiaires doivent se conformer aux objectifs qu ils se sont fixés dans la demande d appui en entreprenant les actions appropriées. La conformité doit également être assurée dans le cas où les actions à mener sont déjà mentionnées dans la demande d appui auprès de l Agence d administration. L évaluation portera une attention particulière à la répartition effective quant à l usage de l appui reçu. Il faut éviter à ce que le financement accordé soit consacrée à des frais de fonctionnement non liés à l exécution des actions. 14. Les communes du CAZ recevraient une quote-part sur les 10% qu on propose d affecter aux communes. Les communes éligibles à cette subvention seraient celles dont plus de 50% du territoire est situé dans le CAZ. Les sommes reçues seraient affectées à des investissements collectifs visant l amélioration des conditions de vie des populations du CAZ (prise en charge de «l apport bénéficiaire» exigé généralement par les bailleurs de fonds, financement direct par la commune). 15. Les activités à réaliser par les VOI avec les fonds versés (les 40%) seraient : Des activités génératrices de revenus (AGR) et des actions d intensification agricoles, notamment dans les zones hors forêt. Des patrouilles pour contrôler l activité dans le CAZ et pour réaliser le suivi environnemental. 16. Si les VOI associés aux communes sont gestionnaires des fonds, alors un cahier des charges précisera des obligations spécifiques vis-à-vis des occupants des ZOC, avec l introduction de

11 11 dispositifs incitatifs et conditionnels (type «paiements pour services environnementaux») pour assurer le respect des obligations légales, mais aussi des propositions et un accompagnement pour la modifications des pratiques agro-sylvo-pastorales, via l association avec un prestataire. 17. En attente d un cadre légal et règlementaire national, ce sont essentiellement des instruments contractuels qui, inspirés des dispositions existantes, sont proposés pour cadrer les incitations. 18. Il reviendra au gouvernement de décider de l identification des gestionnaires de fonds. Si l UCPE conserve son rôle d agence fiduciaire, les fonds versés par le Biocarbon Fund devront être redistribués après validation de la clé de répartition convenue. Il devrait également assurer les opérations de contrôle de de vérification de l emploi des fonds alloués. Ce rôle pourrait, à terme, être assumé par la Fondation pour les Aires Protégées et la Biodiversité de Madagascar (FAPBM), s appuyant, d une part, éventuellement sur le Fonds forestier pour ce qui concerne les 20% accordés au MEF et aux DREF, et, d autre part, sur une agence d administration spécialisée dans l accompagnement et le renforcement des capacités des structures locales de gestion des ressources naturelles renouvelables, telle la Fondation Tany Meva, si CI ne devait plus jouer ce rôle dans l avenir. 19. Le rôle du «comité d orientation» de l agence d administration devrait être rempli par le comité Inter-Régional d orientation et d évaluation de la NAP CAZ (CIROE). Selon l arrêté 52005/2010, le comité d orientation et d évaluation des aires protégées est chargé du suivi de l exécution des actions conduites au sein de l AP. Ce comité, non encore institué, aurait pour rôle (i) de préciser les orientations stratégiques guidant l utilisation des revenus du carbone selon la clé de répartition adoptée sur l ensemble du CAZ, (ii) d initier les cahiers des charges qui seront utilisés par les opérateurs, (iii) de discuter des doléances recueillies par le Comité de Suivi/CCS (voir ci-après), et (iv) de discuter des évaluations faites par l Agence d administration (sur la gestion des fonds par les organisations locales) et par les MEF (sur la gestion de l Agence d administration). Sa composition devrait toutefois être précisée, en rajoutant notamment deux représentants des communautés de bases en sus des deux représentants des fédérations afin de permettre l expression de différents niveaux d organisation. 20. Le rôle du «comité de suivi» pourrait être assuré par un Comité de Coordination Sectorielle (CCS). Le document de projet REDD+ élaboré par CI ainsi que le PAG de la NAP CAZ, à finaliser, mentionnent l existence future de bureaux de coordination sectorielle dirigés par des coordinateurs de secteur employés par le gestionnaire délégué de la future AP. Compte tenu du fait que les Fédérations ne rassemblent pas l ensemble des personnes morales intéressées à la gestion des 6 secteurs du CAZ, nous proposons que soit institué à cette échelle un Comité de Coordination Sectorielle (CCS). Le comité de coordination sectorielle devrait rassembler les Communes, les Communautés de base, les Organisations paysannes et les Coopératives agricoles et forestières participant à la gestion des RNR dans le secteur considéré. En tant que représentants légalement institués des communautés locales, ces institutions disposant de la personnalité morale sont potentiellement des ayants droit aux subventions. 21. En ce qui concerne la procédure de déblocage des fonds, deux possibilités existent : La première, la plus simple, viserait à considérer que CI, en tant que gestionnaire délégué de la NAP CAZ est habilité à élaborer, sur la base de la clé de répartition

12 12 Efficacité du projet : négociée, un cahier des charges à annexer au contrat de vente de crédits carbone au nom de l ensemble des personnes légitimes à recevoir des subventions. Si toutefois le bailleur de fonds et le gouvernement malgache souhaitent mettre en place une structure de gestion pérenne des revenus issus de la vente de crédits carbone à l échelle du projet pilote REDD+ de la NAP CAZ, une autre procédure peut être envisagée, mais dont la mise en œuvre risque d être moins rapide compte tenu notamment des incertitudes politiques actuellement rencontrées sur le territoire. 22. Le rebond de la déforestation observée entre 2005 et 2011 (dernières données disponibles) montre que l accroissement continu de l index d efficacité du projet n est pas une hypothèse très solide dans la mesure où elle dépend largement du contexte politique et institutionnel à Madagascar, largement imprévisible. 23. L analyse de l efficacité des actions auprès des populations réalisées dans le cadre du projet a été conduite de deux manières (i) à travers les données de télédétection indiquant l évolution de la déforestation, (ii) à travers des synthèses d enquêtes effectuées dans le CAZ par le Cirad et ses collaborateurs depuis plusieurs années, (iii) par des entretiens avec différentes personnes-ressources, dont des prestataires de services de CI. 24. Le projet, en général, n a pas été en mesure d éviter une recrudescence de la déforestation dans le CAZ après On peut penser que la crise politique et ses effets négatifs sur le fonctionnement des institutions et des administrations sont largement à l origine de cette reprise de la déforestation. Les zones où les transferts de gestion ont été réalisés (après 2005) voient leur déforestation s accroître mais dans des proportions significativement moindres que dans les zones sans transfert de gestion. Il faut noter le cas particulier des transfert de gestion accompagnés par le projet COGESFOR, seule catégorie où la déforestation baisse en termes absolus. Les zones où les pactes de conservation ont été établis (et où, également, la gestion a été transférée) ne font pas mieux (plutôt moins bien même, sans que cela soit très significatif) que les zones de transfert de gestion, en général. Les zones où les programmes NODE sont mis en œuvre se caractérisent par un rebond significatif de la déforestation. Cela peut s expliquer par le fait que, dès l origine, ces zones sont celles où les pressions humaines sont les plus fortes, et qu elles sont en «première ligne» quand ces pressions redoublent. Néanmoins, il conviendrait, pour CI, de s interroger sur le manque d efficacité de ces incitations indirectes à la conservation (sur le modèle PIDC Programmes Intégrés de Développement et de Conservation). Les deux graphiques ci-dessous résument l évolution absolue et relative des différentes catégories, avant leur constitution, puis à partir de la période 3 ( ) pendant laquelle les transferts de gestion et les autres initiatives ont été mises en place :

13 Taux annuel de déforestation (%) Période 1 Période 2 Période 3 TG avec NODE TG COGESFOR Ensemble CAZ TG avec Pacte de Conservation TG sans NODE ou Pacte de conservation Différentiel des taux (%) Rebond P2 et P3 Rebond P2 et P Ensemble CAZ TG COGESFOR TG avec NODE TG sans NODE ou Pacte de conservation TG avec Pacte de Conservation Ces différentiels ont été calculés en comparant l accroissement ou la diminution du taux de déforestation (par rapport à la période précédente) de chaque groupe considéré. Les surfaces ont été agrégées (un groupe = une parcelle). Ce dernier graphique montre les évolutions relatives entre deux périodes. 25. Les programmes NODE sont mises en œuvre par les partenaires relais qui sont des prestataires de services pour CI. Les pactes de conservation quant à eux sont mis en œuvre directement auprès des VOI sans passer par un intermédiaire. Si le programme NODE a une emprise spatiale plus importante en termes de VOI touchés, les subventions accordées sont cependant moins importantes dans le cadre du programme NODE que dans le cadre des PC. Ainsi, le montant moyen des subventions versées par l ANAE pour une VOI est de $1150/an, tandis que les subventions des PC sont comprises entre US$4000 et US$5000/an, et elles sont un peu plus élevée pour les transferts de gestion de COGESFOR (entre US$ 5500 et 6000). Selon certains responsables impliqués dans les programmes NODE, ce programme n a pas conduit à une amélioration palpable du cadre de vie des populations locales. Les activités mises en œuvre par les prestataires sont jugées peu adaptées aux contraintes locales et ne répondent pas aux besoins des paysans 26. La principale critique formulée par les prestataires de services concerne l exigence de CI à ses prestataires de services qu au moins 75% du montant des subventions NODE bénéficient directement aux communautés locales, limitant ainsi le niveau de l accompagnement. Cette

14 14 situation traduit en vérité un manque de ressource financière, conduit à un «saupoudrage» des activités entre les différents VOI qui ont peu de moyens et qui sont peu encadrés. Concernant CI, le principal reproche adressé est celui du manque d investissement sur le terrain, en particulier dans les activités de suivi des prestataires de services. Au niveau local, cette affirmation est confirmée par certains VOI qui reprochent à CI de ne jamais venir sur le terrain. Réciproquement, CI reproche à ses partenaires relais leur manque de compétences en matière d évaluation de leurs activités. Les partenaires relais peinent à fournir à CI des comptes rendu de suivis de leurs impacts. Ces manques de compétences concernent également les compétences techniques en matière de protection de d environnement et de développement rural. 27. Des enquêtes de terrain menés directement par des membres de la mission en 2009 sur les pactes de conservation indiquent que plusieurs villages sont dans une situation de crise agraire correspondant à l épuisement progressif des capacités productives du milieu dans un système d abattis-brûlis qui ne parvient plus à s étendre dans de nouvelles zones de forêt. Cette crise agraire est aiguillonnée par une forte croissance démographique qui conduit à la subdivision des parcelles lors des transferts d héritage foncier. Les surfaces restreintes doivent être mises en culture plus souvent pour nourrir le ménage, d où un raccourcissement des jachères qui entraîne une baisse de la fertilité et de rendements de la culture du riz sur tanety. La durabilité des actions de conservation passe nécessairement par la résolution de la crise agraire que subissent les communautés villageoises de la zone. Le problème essentiel à résoudre est celui de la productivité en déclin des terres cultivées, notamment sur les tanety, lié à la baisse du temps de jachère (elle-même liée à l accroissement du nombre de ménages qui accèdent à la terre). 28. Enfin, la question se pose quant à la capacité des bénéficiaires, les VOI, à gérer les subventions de manière honnête et transparente. Les cas de fraudes, d accaparement des bénéfices sont nombreux, et la question de la représentativité des VOI est largement posée par l ensemble des acteurs de la conservation à Madagascar. Pour surmonter cette difficulté, «l agence d administration de la part des fonds destinés aux populations» (voir schéma cidessous) aura pour responsabilité de vérifier l utilisation rigoureuse de ces subventions en collaboration avec le «Comité de suivi». Le «comité d orientation» sera tenu informé des problèmes rencontrés.

15 15 Sigles utilisés : AP : Aire Protégée AGR : Activités Génératrices de Revenus CAZ : Corridor Ankaniheny Zahamena CI : Conservation International CIME : Comité Inter Ministériel pour l Environnement CIROE : Comité Inter Régional d Orientation et d Evaluation de la NAP CAZ CSA : centre de services agricoles, structure pérenne d interface entre les offres et demandes en services agricoles, présents dans tous les districts de Madagascar CSS : Comité Sectoriel de Suivi des activités dans la NAP CAZ CDB : Convention sur la Diversité Biologique CCNUCC : Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique COGESFOR : Projet de «Gestion durable des ressources naturelles pour la conservation de trois régions hotspot de la biodiversité à Madagascar» DGF : Direction Générale des Forêts DREF : Direction Régionale des Eaux et Forêts FAPB : Fondation pour les aires protégées et la biodiversité FCPF : Forest Carbon Partnership Facility FF : Fond Forestier NAP : Nouvelle Aire Protégée OPJ : Officier de Police Judiciaire PDD : Project Design Document PGESS : Plan de gestion environnementale et de sauvegarde sociale PTA : Programme Annuel de travail PV : Procès-verbal PSE : Paiements pour Services Environnementaux REDD : Réduction des Émissions dues à la Déforestation et la Dégradation des forets REDD+ : REDD incluant la conservation, la gestion durable des forêts et l amélioration des stocks de carbone forestier VCS : Verified Carbon Standard REL : Niveau d émission de référence nationale RL : Niveau de référence national R-PP : Readiness Preparation Proposal UCPE : Unité Centrale de Gestion des Projets Environnementaux VOI : Vondron'olona ifotony (dénomination malgache pour désigner les Comités de Base, ou COBA, issus de la loi Gelose) ZOC : Zone d occupation Contrôlée ZUC : Zone d Utilisation Contrôlée ZUD : Zone d Utilisation Durable

16 16 A. INTRODUCTION On rappellera brièvement les termes de référence de cette étude : Identifier l approche optimale en termes de partage des bénéfices, en veillant notamment à ce que les coûts de fonctionnement nécessaires à la continuité du projet soient couverts, et en se concentrant sur les options de gestion et de transfert de la part des fonds aux communautés locales. Évaluer en termes d impacts sur la déforestation les résultats des programmes NODE et Pactes de conservation mis en œuvre ces dernières années Proposer un cadre légal formalisant les mécanismes de partage des bénéfices identifiés et sélectionnés. Le contexte : À Madagascar, la mise en œuvre de la REDD+ est actuellement envisagée dans le cadre de projets pilotes mis en œuvre par des délégataires de la gestion de Nouvelles Aires Protées (NAP) reposant sur quelques essais de vente de crédits carbone sur les marchés volontaires i. Dans ce contexte la réalisation de projets liés aux ventes de carbone est généralement envisagée comme une contribution directe au financement des aires protégées. Une attention particulière est accordée par les porteurs de projets REDD+ à la garantie des mesures de protection de la biodiversité et des ressources naturelles et à la durabilité des processus qui les sous-tendent, se conformant ainsi aux recommandations du secrétariat de la CDB au secrétariat de la Convention cadre des Nations Unis sur le changement Climatique (Communication du ). Concernant la NAP du Corridor Ankaniheny Zahamena (CAZ), CI, délégataire de la gestion de cet espace, est porteur d un projet de certification de 47 millions de tonnes de CO 2 sur 30 années (2008 (première année de comptabilisation) 2037 (dernière année de comptabilisation). La première période de comptabilisation est Un contrat de vente de crédits carbone passé entre l Etat malgache et le BioCarbonFund en 2008 concrétisera la première de ces ventes de carbone certifié. L effectivité de la protection du Corridor Ankanihena Zahamena en tant qu aire protégée de type «Réserve de ressources naturelles» constitue donc une finalité des projets liés aux ventes de carbone dans cet espace. Cette effectivité se traduit par la mise en place d un système de gouvernance adéquate et de mesures appropriées tant à l intérieur (noyau dur, ZOC, ZUC, ZUD) qu à l extérieur de l aire protégée (zone de protection de l AP). Le contrat pose les conditions d une vente de tonnes de carbone évitées sur 4 années ( ) dans le CAZ entre la République de Madagascar et la BIRD, trustée du BioCarbonFund. Ces tonnes de carbone concernent ha de forêt primaire à préserver sur une période de 30 années. Le BioCarbonFund vise, au travers de l appui à des projets REDD, deux objectifs : - promouvoir l attractivité des capitaux privés dans les PED qui éprouvent des difficultés à se positionner sur le marché du carbone, - promouvoir l amélioration des conditions de vie des populations locales dans l esprit de la CDB et de la Convention pour la lutte contre la désertification et la dégradation des terres (considérants du contrat de vente du ).

17 17 B. LA CLÉ DE RÉPARTITION DES REVENUS CARBONE (cf Annexe juridique 1) I. La question de la «propriété du carbone» Même si cette question n est pas essentielle pour la présente étude, il semble nécessaire de revenir sur ce point, afin de le clarifier et d aider les acteurs à formuler le problème d une manière qui permette sa résolution dans l avenir. Le carbone est un élément de l univers (l un des plus abondants) et correspond à ce que les juristes désignent par le terme de «chose». Toutes les choses ne sont pas des biens, il faut une possibilité d appropriation pour faire d une chose un bien, commercialisable. Parler de propriété du carbone est donc impropre du point de vue logique. En outre, cela inciterait à penser que l on pourrait faire commerce de «stocks de carbone» contenus dans les arbres. Or, le principe des mécanismes économiques visant à favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre et le stockage du carbone, repose sur la rémunération d une différence (variation de stock, réduction des émissions par rapport à une référence) et jamais d un stock. En d autres termes, ni un pays ni un particulier ne peut prétendre être rémunéré pour le stock de carbone que renferme son territoire ou sa propriété, à moins de pouvoir montrer (et dans le cadre de mécanismes encore en cours de négociation au niveau de l UNFCCC) que sans action intentionnelle de protection active de ce stock, celui-ci serait rapidement réduit jusqu à disparaître. Ce qui est susceptible d appropriation n est pas le carbone, mais ce qu on nomme communément les «crédits carbone». Dans le langage des mécanismes internationaux, des dénominations précises ont été données aux différentes catégories de crédits. Dans le cadre du MDP, les crédits sont appelés URCE (Unité de réduction certifiée des émissions, ou CER en anglais). Dans le cadre des «projets REDD+», ce sont les systèmes privés de certification qui ont fait connaître les sigles qu ils commercialisent ; ainsi VCS appelle les crédits qu il certifie Verified Emissions Réductions (VER). Ces «crédits carbone», biens commercialisables, sont des créations immatérielles qui ne préexistent pas à l ensemble du processus qui est nécessaire pour les créer. Pour être créés, il est nécessaire que soit entrepris un processus très spécifique (mesure du carbone, élaboration de scenarii de référence, mise en place de systèmes de MRV, enquêtes liées aux clauses de sauvegardes sociales, estimation des fuites, certification des crédits ) dont le document de projet (PDD) du projet CAZ fournit un exemple. En d autres termes, c est le processus (donc le projet) qui crée ces crédits carbone. Dans le cadre du MDP, les URCE sont liées à l augmentation du stock éligible (i.e. considéré comme additionnel, notamment) du fait de l établissement et de la croissance des plantations. La question de la propriété des crédits carbone issus des plantations a rarement été posée dans le cadre du MDP : il est implicitement admis que le promoteur du projet qui investit dans la plantation bénéficie des crédits carbone que le projet génère. Si la plantation s effectue sur la terre d un tiers, outre le loyer (logique du fermage), des clauses contractuelles peuvent prévoir un partage des bénéfices entre le propriétaire du terrain et le promoteur du projet (logique du métayage). Dans certains cas, les revenus issus de la commercialisation des crédits carbone sont taxés par l État.

18 18 La situation est-elle différente dans le cadre des projets REDD+ comme celui du CAZ dont l activité est la «déforestation évitée»? La mission considère que les choses sont très similaires à la situation d une plantation MDP réalisée sur la terre d un tiers : si la propriété des crédits carbone va logiquement au promoteur du projet (ou aux co-promoteurs), l État est fondé à demander un partage des bénéfices au titre de sa position potentielle de propriétaire des forêts du CAZ. Concernant ce dernier point, malgré l affirmation posée dans les arrêtés de protection temporaire des NAP et dans le contrat de délégation de la NAP CAZ, l Aire protégée, d un point de vue foncier, n est pas «propriété de l État», car elle n est pas immatriculée à son nom. Aucun texte légal depuis la réforme foncière de 2005 ne permet d asseoir légalement cette affirmation ; l article 38 de la loi du 17 octobre 2005 prévoyant l établissement d un régime juridique spécifique pour les terres relevant notamment du droit forestier et des aires protégées. Rappelons en effet que le COAP (loi du ) ne s applique qu aux parcs nationaux, réserves naturelles intégrales et réserves spéciales, donc pas à la «réserve de ressources naturelles» du CAZ. L arrêté interministériel n 52005/2010 du 20 décembre 2010 pose en outre explicitement la possibilité de délivrer des certificats fonciers dans la zone tampon. Cette perspective ne devrait toutefois pas être envisagée dans le CAZ si les forêts classées ou la réserve de ressources naturelles du périmètre concerné étaient immatriculées 1 II. La clé de répartition La DGEF et CI ont eu en 2013 des discussions assez avancées pour définir les quotes-parts fixes de répartition. La répartition sur laquelle il semble y avoir eu un certain niveau de convergence était la suivante : - 50% des revenus à l appui des populations riveraines/ communautés locales pour leurs initiatives communautaires (y compris les frais de gestion des structures locales d encadrement) en matière de gestion des ressources naturelles, de conservation et développement communautaire, en vue de la réduction d émissions de CO2 ; - 20 % des revenus à l Administration forestière pour la supervision du projet et l appui aux activités de surveillance et contrôle des ressources forestières ; - 20% des revenus pour les frais de gestion du projet du gestionnaire délégué - 4% des revenus pour les frais de commercialisation du carbone - 3% des revenus pour les divers frais techniques (registre, MRV) - 3% des revenus pour des frais liés à l administration générale des fonds Carbone (sans doute l UCPE dans un premier temps pour remplir un rôle d agence fiduciaire) Cette répartition écarte les collectivités territoriales du partage des revenus, alors qu elles sont affectées par la conservation (pertes des ristournes d exploitation) et qu elles sont censées jouer un rôle dans le développement local sur les territoires qu elles administrent. Le choix qui sera effectué concerne la répartition des revenus carbone du BioCarbon Fund mais pourraient servir pour les revenus futurs du projet REDD+. Par ailleurs, cela pourrait inspirer la répartition des revenus des autres projets REDD+ à Madagascar. 1 Rappelons également que, outre les activités foncières développées à Didy dans le cadre du projet COGESFOR (sécurisation foncière des VOI et immatriculation de la forêt d Ambohilero), les activités de délimitation de l AP ont été réalisées par l actuel délégataire de la gestion en 2007 et n ont pas été réactualisées depuis. A ce stade, le CAZ n est inscrit ni sur les plans de repérage des services topographiques et des domaines d Ambatondrazaka, ni sur ceux de Tamatave

19 19 La mission a effectué plusieurs consultations avec les parties prenantes, se rendant à plusieurs reprises dans le CAZ (notamment dans les communes rurales de Maroseranana et de Didy, en plus de concertations avec des Fédérations de VOI à Moramanga). En outre, les représentants de fédérations de VOI, ainsi que le maire de Didy, ont participé à la réunion de restitution de l étude, le 17 mai 2013 à Antananarivo. Après consultation des différentes parties prenantes, et suite à une discussion approfondie en comité de pilotage, il est apparu que : - Le principe de 50% aux populations locales et riveraines était largement accepté. Il y a bien eu des souhaits de monter jusqu à 80% exprimés dans les réunions sur le terrain avec des représentants des populations, mais on peut considérer qu il s agissait plus d un «ballon d essai» que d une revendication convaincue. Cette part de 50% comprend également les frais de gestion des prestataires. - Le principe d une quote-part pour les communes concernées par la gestion du CAZ n a pas rencontré d objection ouverte. La question qui s est posée a été de savoir sur quelle autre part devait être prise cette part des communes. Une première hypothèse a été de la prélever sur la part de l administration, mais il est rapidement apparu que les besoins de financement pour la supervision et le contrôle de l AP, décisifs pour maîtriser la déforestation et la dégradation, seraient parmi les premiers affectés par des revenus moins élevés que ceux anticipés par le PDD du projet REDD. D autre part, le besoin de réaliser également des activités d intérêt collectif qui puissent bénéficier à l ensemble des populations riveraines (au-delà des seuls VOI) ayant été souligné à de multiples reprises (cf. infra), il est logique que la commune en soit le maître d ouvrage et qu elle puisse disposer d une fraction de la part des fonds destinée aux populations pour ce faire. - La proposition de la mission est que 10% des fonds soient destinés aux communes du CAZ, assortis d un cahier des charges précisant les principes d utilisation de ces fonds. L utilisation de ces fonds se fera sous la supervision de l agence d administration, qui évaluera à intervalles réguliers l utilisation de ces fonds et leur efficacité. - L agence d administration devra être rémunérée pour ses tâches. À court terme, il est possible de mobiliser 4% des 1,5 millions USD ( USD) prévus par l ERPA. Mais à moyen terme, il faudra assurer une rémunération à cette agence (même s il s agit du délégataire qui l assure). Si les revenus excèdent les besoins, il n y aura pas de problème ; mais si les revenus sont tout juste suffisant, il sera inévitable que cette agence se rémunère sur la part des fonds qu elle gère, c est-à-dire sur les 50% destinés aux populations (qui risque fort de jouer alors le rôle variable d ajustement). La clé de répartition suggérée par la mission diffère peu de celle qui a été discutée entre la DGF et la délégataire avant la mission. Elle s établirait ainsi : Clé de répartition proposée par la mission : 20% pour le gestionnaire de l AP et du projet REDD+, afin de couvrir les coûts de gestion et de fonctionnement 20% pour la DGF et les DREF, afin d assurer les fonctions de supervision et de contrôle 3% pour l agence fiduciaire en charge de la gestion et du décaissement de l ensemble des

20 20 fonds carbone 3% pour les frais techniques spécifiques du projet carbone (MRV, mise à jour du scénario de référence) 4% pour les frais de marketing/commercialisation. À noter que ceci ne s appliquera que pour les revenus futurs. Dans le cadre de l ERPA, c est le BioCarbon Fund qui prend en charge ces frais de commercialisation. Un bloc de 50% destiné aux populations locales, subdivisé en deux parties : o 10% pour les communes du CAZ pour des investissements collectifs à caractère social (écoles, dispensaires, adduction d eau ) qui bénéficieront à l ensemble des populations.. Ces investissements pourront être considérés comme des co-bénéfices de la gestion durable du CAZ. o 40% pour les populations (y inclus les frais de gestion des éventuels prestataires), à orienter vers (i) des investissements productifs individuels ou collectifs dans des activités génératrices de revenus et des améliorations du système agro-sylvopastoral, (ii) des incitations directes à la conservation III. Taux de couverture des besoins financiers entrainés par la clé de répartition proposée La mission a analysé le taux de couverture des besoins financiers en fonction de plusieurs hypothèses de revenus REDD+ annuels dans le futur. Les besoins financiers ont pu être estimés pour 3 fonctions : (i) (ii) (iii) La gestion du projet REDD+, à travers les coûts annuels du délégataire Les coûts liés au projet carbone (enregistrement et vérification, commercialisation), à travers les chiffres mentionnés dans le PDD Les coûts de supervision et de contrôle qui reviennent à l administration forestière à travers le DGF (supervision) et les DREF (contrôle) 2. Les besoins financiers des VOIs, des populations locales et des communes (pour les investissements collectifs) n ont pas pu être estimés. Cela nécessiterait des enquêtes de terrain approfondies pour approcher un coût d opportunité agrégé des ménages ayant perdu des droits d accès du fait de la création de la NAP. A ce coût, il conviendrait d ajouter la valeur estimée des investissements 2 Pour estimer le besoin financier nécessaire à une supervision et un contrôle efficace, la mission a examiné les dépenses consenties par la société exploitant la mine d Ambatovy pour financer l activité de la branche de l administration forestière sur le site d Ankerana (6800 ha). Dans cette zone, gérée selon de hauts standards environnementaux, la déforestation serait passée de 2,5% à 0,1% entre 2009 et 2011, d après les données fournies par la société. Si l on extrapole les dépenses affectées au financement des actions de contrôle de l administration dans cette zone à l ensemble du CAZ, on arrive à un besoin financier annuel de $3 à 3.5/ha/an (qui correspond au coût d un très bon contrôle de l administration forestière sur le terrain). Cependant il faut garder à l esprit que (i) Ankerana est une zone pilote et que les investissements sont très élevés et sans doute non généralisables pour l ensemble du CAZ, (ii) qu il y a des effets d échelle et que le scaling up doit conduire à une baisse significative du coût par hectare. Sur les ha du projet REDD CAZ, ceci conduirait à estimer grossièrement à environ $ le besoin financier de l administration pour assurer un contrôle de très bonne qualité, sachant qu il n y aura vraisemblablement pas assez de revenus pour assurer un tel niveau de contrôle. Une autre approche, à partir des budgets prévisionnels des DREF (estimés avec CI), indiquent un coût annuel de $ uniquement pour les activités de contrôle. Nous avons décidé d adopter un compromis entre les deux estimations et de fixer à $ /an le besoin financier pour assurer une supervision et un contrôle de qualité acceptable.