PROJET DE LOI RELATIF A LA REPARTITION DES CONTENTIEUX ET A L ALLEGEMENT DE CERTAINES PROCEDURES JURIDICTIONNELLES - NOUVELLE LECTURE

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1 7 octobre 2011 PROJET DE LOI RELATIF A LA REPARTITION DES CONTENTIEUX ET A L ALLEGEMENT DE CERTAINES PROCEDURES JURIDICTIONNELLES - NOUVELLE LECTURE Au Sénat (première lecture) Rapport n 394 de M. Yves Détraigne (UC), au nom de la commission des lois Avis n 367 de M. Marcel-Pierre Cléach (UMP), au nom de la commission des affaires étrangères Texte adopté par scrutin ordinaire le 14 avril membres du groupe avaient déposé une motion de renvoi en commission. A l Assemblée nationale (première lecture) Rapport n 3604 de M. Marcel Bonnot (UMP), au nom de la commission des lois Rapport pour avis n 3530 de M. Alain Marty (UMP), au nom de la commission de la défense Texte adopté le 4 juillet 2011 CMP La CMP réunie le 6 juillet 2011 n a pu parvenir à un accord. A l Assemblée nationale (nouvelle lecture) Texte adopté avec modifications le 12 juillet 2011 Au Sénat (nouvelle lecture) Le Sénat examinera en séance publique ce texte à partir du mardi 18 octobre RAPPEL DU CONTEXTE ET MISE EN PERSPECTIVE Le présent texte, déposé sur le bureau du Sénat il y a un an, fait suite aux recommandations du rapport Guinchard sur la répartition des contentieux 1. Ce rapport avait été commandé fin 2007 pour que soient formulées des propositions de réforme des règles régissant la répartition des contentieux entre juridictions du premier degré et des règles de simplification des procédures s appliquant à cette organisation. Il devait également étudier les possibilités de renforcer la spécialisation de certains juges, ainsi que les voies de déjudiciarisation de certains contentieux (divorce par consentement mutuel ou certaines infractions routières). 1 L ambition raisonnée d une justice apaisée. Rapport sur la répartition des contentieux, remis le 30 juin 2008 à Rachida Dati, Garde des Sceaux, par le recteur Serge Guinchard.

2 2 Le groupe de travail présidé par le Recteur Guinchard avait formulé 65 propositions, organisées autour de cinq axes : l organisation judiciaire, l accès à la justice, la procédure, la déjudiciarisation et l allègement procédural. Le rapport préconise ainsi le transfert vers d autres professions de missions actuellement dévolues aux tribunaux, comme par exemple l enregistrement des Pacs qui serait confié aux officiers d état civil. Il en irait de même pour la procédure du changement de prénom ou les procurations de vote qui seraient établies par les mairies. D une façon plus générale, les propositions mettent l accent sur la conciliation et la médiation. Dans un souci de «plus grande lisibilité de l organisation judiciaire», le rapport préconise la réaffectation des juges de proximité dans les TGI pour juger les litiges de la vie quotidienne ayant un faible enjeu financier. Leur statut évoluerait ainsi vers un rôle de magistrats assesseurs dans les tribunaux correctionnels. Les magistrats professionnels pourraient leur déléguer un certain nombre d actes (audition de témoins, vérification des comptes de tutelle). Les TGI et les TI voient leurs rôles respectifs évoluer : - au TGI : la famille, les affaires civiles complexes et le pénal avec la concentration du contentieux familial autour du juge des affaires familiales. Tous les contentieux à haute technicité seraient désormais jugés au pôle civil du TGI : partage entre héritiers, saisie d'une maison, contestations fiscales, contentieux douanier des entreprises... ; - au TI, les affaires de proximité à «faible enjeu financier» ou à «forte immersion dans le tissu social» tels le logement, le crédit à la consommation, la protection des majeurs, le contentieux de l'exécution mobilière. Par ailleurs, d'autres contentieux seraient traités au sein de juridictions spécialisées. L'accès plus aisé à la justice passe, selon les recommandations du rapport, par une réforme des procédures pénales et par la création d'un guichet universel de greffe qui devrait permettre de répondre à la demande de saisine d'une juridiction sans représentation obligatoire. Seraient ainsi prévues des audiences de proximité pour le contentieux familial post-divorce ou hors mariage. La médiation familiale serait rendue obligatoire avec la création d'un dispositif public de médiation familiale. Concernant la question du divorce par consentement mutuel, la commission n'a pas proposé de transfert vers la profession notariale. Elle propose toutefois que l'audience devant le juge devienne facultative lorsque l'accord des parties est patent et qu'il n'engage pas d'enfants mineurs. La déjudiciarisation en matière civile et pénale fait également l'objet d'une partie importante du rapport, répondant à un axe fort de la lettre de mission de la ministre de la Justice. Le rapport préconise dans cette lignée la dépénalisation au profit de la voie civile des délits de diffamation et injures, à l'exception de ceux de diffamations aggravées (racisme, sexisme). L'objectif est d'éviter le recours à des «pièges procéduraux» qui ne permettent pas aux victimes de faire valoir leurs droits. L'allègement des procédures pénales pourrait être développé selon deux axes : celui de la transaction pénale et celui des procédures pénales simplifiées (développement des amendes forfaitaires, élargissement du champ de l ordonnance pénale et de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité - CRPC). La garde des Sceaux de l époque souhaitait aller plus loin et «déjudiciariser» certaines infractions routières. Les sanctions s'appliqueraient sans passer devant le juge dans le cas des primo-délinquants.

3 3 Comme le relève le rapport de la commission des lois du Sénat, un grand nombre de ces 65 recommandations ont déjà été mises en œuvre depuis lors par des textes législatifs et réglementaires. La loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d allègement des procédures a ainsi créé un pôle de la famille au sein des TGI, spécialisé les TGI en matière d adoption internationale ou transféré aux cours d appel le contentieux des tutelles. La loi du 22 décembre 2010 relative à l exécution des décisions de justice (loi Béteille) a créé des pôles de l exécution en matière mobilière ou immobilière. Enfin, la loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques a transféré du juge d instance au notaire l établissement des actes de notoriété destinés à suppléer l acte de naissance lors du mariage. Elle a également instauré une compétence partagée entre le greffier du TI et le notaire en matière d enregistrement du Pacs. En matière pénale, une seule des propositions du rapport a été mise en œuvre : le décret du 30 juillet 2008 développe les procédures de télépaiement et applique aux amendes forfaitaires la diminution de 20 % en cas de paiement volontaire. Il facilite également le remboursement des consignations en cas de classement sans suite ou de relaxe. PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL Le texte initial est inspiré de l architecture du rapport Guinchard en s articulant autour de deux axes : clarifier et simplifier la répartition des contentieux d une part, alléger les procédures d autre part. En matière de répartition des contentieux, le texte initial supprime les juridictions de proximité (article 2), créées en 2002, et réaffecte les juges de proximité au seul contentieux pénal des contraventions des quatre premières classes. Ils perdent toute compétence contentieuse en matière civile mais pourront effectuer des mesures d instruction, ou être assesseurs (article 1 er ). Depuis la réforme de la carte judiciaire, il existe 305 juridictions de proximité dont 276 pourvues par au moins un juge, regroupant 649 juges. Ces juridictions ont traité en affaires civiles (17 % du total) et affaires pénales (70 % du contentieux des ordonnances pénales en matière de contraventions des quatre premières classes). On peut s interroger sur les motifs de suppression d une juridiction pourtant créée en 2002, comme élément de rapprochement entre la justice et les justiciables : le manque de lisibilité de l organisation judiciaire invoqué en matière civile ne concernerait donc pas la matière pénale, où les juridictions sont maintenues? D autre part, l article 1 er tend à faire de ces juges de simples supplétifs des magistrats professionnels, mal rémunérés, en contradiction avec ce que devrait être une justice proche des citoyens au travers de la conciliation. Enfin, la mise en œuvre des citoyens-assesseurs pose un évident problème quant à l affectation et au devenir des juges de proximité ; La procédure d injonction de payer, qui permet à un créancier d obtenir la délivrance d un titre exécutoire sans débat préalable, est étendue au TGI pour les montants supérieurs à euros (article 3), alors qu elle était jusqu à présent réservée aux juridictions de proximité, aux TI et aux tribunaux de commerce. La question du coût de cette procédure pour le demandeur, qui implique le ministère obligatoire de l avocat, se pose néanmoins.

4 4 En matière de justice prud homale, l article 4 permet au premier président de la cour d appel de désigner des juges d instance chargés de présider les formations de départage 2 des conseils de prud hommes. L article 6 a pour objet de renforcer la spécialisation des TGI en matière de contentieux des obtentions végétales en ouvrant la voie à ce qu à terme seul le TGI de Paris soit compétent, comme en matière de brevets. Parallèlement est organisée par les articles 7 à 12 une nouvelle répartition des contentieux selon le montant en jeu entre TI et TGI dans certaines matières dites mineures. Toujours en matière civile, les honoraires perçus par l avocat pour les procédures de divorce par consentement mutuel seront plafonnés en l absence de convention préalable, une grille indicative des honoraires pratiqués pouvant être remise aux justiciables (article 14). Toutefois, cet article entre en contradiction avec le principe de la liberté fixation de fixation des honoraires. Enfin, l article 15 crée une expérimentation de l obligation de médiation préalable lors de la saisine du JAF sur les modalités de l exercice de l autorité parentale. Or une médiation préalable systématique engendrera nécessairement un coût exorbitant pour la justice. Il n'apparaît donc pas opportun de la rendre obligatoire, dès lors que les conséquences en termes de coût et de délai seront nécessairement disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. En tout état de cause, la médiation doit correspondre soit à une demande volontaire des parties, soit à une décision du juge aux affaires familiales. Le contentieux des crimes de guerre et des crimes contre l humanité est aujourd hui un contentieux dont peut connaître tout TGI. Pour plus de cohérence, l article 16 crée un pôle judiciaire spécialisé qui siégera au TGI de Paris. Dans la même logique sont créées des juridictions spécialisées en matière de contentieux pénal des accidents collectifs (article 17) dont le modèle est calqué sur celui des juridictions interrégionales spécialisées : la compétence territoriale d un TGI pourra être étendue au ressort d une ou plusieurs cours d appel si l affaire comporte une pluralité de victimes ou recèle d une grande complexité. Sur le plan pénal, les articles 20 et 21 procèdent respectivement à l extension du champ d application de l ordonnance pénale et de la CRPC. S agissant de la première, procédure écrite non contradictoire, en sont désormais passibles de nouveaux délits qui relèvent déjà de la compétence du juge unique en matière correctionnelle. L article 20 plafonne le montant de l amende pouvant être prononcée à euros et étend ce dispositif aux procédures comportant une demande dommages et intérêts. S agissant de la seconde, elle est étendue à l ensemble des délits à l exception de ceux commis par des mineurs, des délits de presse, des délits d homicide involontaires, des délits dits politiques, et les délits faisant l objet d une procédure spéciale. On peut s interroger sur la nouvelle extension de ces deux procédures, particulièrement moins protectrices des droits de la défense, qui contribuent à maintenir un déséquilibre de la procédure pénale en défaveur de la personne poursuivie. A l évidence, l extension continue des procédures visant à accélérer le traitement des infractions ne s accompagne pas de toutes les garanties requises. Enfin, les articles 23 à 24 bis traitent d aménagements des compétences juridictionnelles en matière militaire : on peut relever notamment la suppression du tribunal aux armées de Paris au profit d un pôle spécialisé au TGI de Paris, la clarification des compétences en matière 2 Procédure consistant à ce qu un magistrat professionnel soit appelé à trancher l absence de majorité entre magistrats élus au sein du bureau de conciliation ou du bureau de jugement.

5 5 d infractions commises à bord des navires et aéronefs militaires, ou la suppression du caractère automatique de la perte de grade pour les militaires faisant l objet d une condamnation pénale. PRINCIPALES MODIFICATIONS VOTEES PAR LE SENAT La commission des lois avait adopté 34 amendements, dont 17 du rapporteur, 5 du rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, et 12 du Gouvernement. Elle avait rappelé, à juste titre, que la réforme des juridictions de proximité ne saurait être mise en œuvre sans que des moyens supplémentaires soient accordés aux tribunaux d'instance, auxquels vont être transférées plus de affaires civiles nouvelles chaque année. Elle avait par ailleurs étendu le champ de compétence du nouveau pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité aux crimes de guerre et aux crimes de torture définis par la convention de New York de Elle a également renforcé les pouvoirs d'investigation de ce pôle. S'agissant de l'extension du champ d'application des procédures pénales simplifiées, elle avait précisé que l'ordonnance pénale ne pourrait être utilisée lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale. De même, la CRPC ne pourrait être utilisée dans les cas d'atteintes aux personnes les plus graves. Elle avait en revanche autorisé le recours à la CRPC après une instruction, pour des faits délictueux, et le recours à la transaction pénale pour certaines infractions, notamment en matière de droit de la consommation et de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme. S agissant ensuite de la grille d honoraires en matière de divorce, elle sera soumise à révision tous les deux ans. En ce qui concerne le volet du texte relatif à la famille, la commission a souhaité préserver la garantie que constitue la comparution personnelle des époux devant le juge, dans le cadre de procédure de divorce par consentement mutuel. Pour ce faire, elle avait supprimé l article 13 du projet de loi. Elle avait en outre rendu obligatoire la conclusion d'une convention d'honoraires pour toutes les procédures de divorce et prévu la diffusion d'un barème indicatif des tarifs appliqués par les avocats dans ces procédures. Les modalités d'expérimentation de l'obligation de médiation préalable à la saisine du juge pour obtenir la modification des mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale ont été précisées par elle : a été prévue une exemption de cette obligation lorsque les délais de mise en œuvre de la médiation mettent en cause le droit à un jugement dans un délai raisonnable. Enfin, elle a renforcé le droit à réparation des associations défendant les victimes d'accidents collectifs. Lors de la discussion en séance publique ont été adoptées les principales modifications suivantes : - par un amendement identique de 12 membres du RDSE et du groupe socialiste, le maintien des attributions civiles actuelles des juges de proximité en dépit du rattachement de ceux-ci au tribunal de grande instance ; - la possibilité de présenter une requête en injonction de payer par le demandeur luimême ou son mandataire, à l initiative de la commission des lois ; - à l initiative du gouvernement, l abrogation de la loi du 12 juillet 1909 sur la constitution d un bien de famille insaisissable ; l extension des lieux de célébration d un mariage aux

6 6 localités où vivent l un des parents des futurs époux ; l attribution expresse au juge d instance de la compétence pour l établissement des actes de notoriété en matière de filiation LE PROJET DE LOI A L ISSUE DES TRAVAUX DE L ASSEMBLEE NATIONALE La commission des lois est d abord revenue sur les modifications votées par le Sénat qui maintenaient les compétences du juge de proximité pour connaître, à juge unique, des affaires civiles impliquant un montant maximal de euros. Elle a donc rétabli le texte initial. A l initiative du gouvernement, elle a modifié la procédure de saisie sur les rémunérations pour tenir compte de la généralisation du RSA et simplifié la procédure de changement de prénom d un enfant mineur dans le cadre d une adoption simple. Pour ce qui concerne la juridiction spécialisée pour connaître des crimes internationaux, celle-ci s est vu adjoindre des assistants spécialisés, à l instar des juridictions spécialisées existant en matière économique et financière ou sanitaire. Sous réserve de l accord des autorités de l Etat concerné, le procureur de la République pourra mener des auditions à l étranger dans le cadre d une commission rogatoire internationale, à l image des juges d instruction. La commission a également, à l initiative du Gouvernement, prévu que le propriétaire d un véhicule qui avait été confisqué puisse obtenir le remboursement des frais de garde en fourrière lorsqu il bénéficie d une relaxe. Elle a parallèlement adopté un amendement du gouvernement visant à revenir sur l adoption, dans le cadre de la loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions juridiques, d une disposition prévoyant la multipostulation des avocats dans les barreaux de Bordeaux et Libourne, d une part, et Nîmes et Alès, d autre part. Elle a repris quatre des propositions formulées par la Cour de cassation en 2010 pour améliorer la procédure pénale : - la possibilité de former opposition à un jugement rendu par défaut sur opposition à une ordonnance pénale en matière contraventionnelle ; - l introduction d un délai d examen par la chambre de l instruction de l appel d une ordonnance de placement sous contrôle judiciaire ; - l information du prévenu comparaissant sans avocat devant le tribunal correctionnel de son droit à bénéficier d un avocat commis d office ; - l application du principe du contradictoire aux requêtes en renvoi d une affaire dans l intérêt d une bonne administration de la justice. En matière d injonction thérapeutique, elle a adopté un amendement du gouvernement visant à en faciliter l usage. La commission a parallèlement étendu aux personnes morales à but lucratif le mécanisme de consignation en cas de dépôt de plainte avec constitution de partie civile, en subordonnant la recevabilité de ladite plainte à la production d un bilan ou d un compte de résultat. Enfin, la commission avait adopté, à l initiative de son président, deux chapitres entièrement nouveaux consacrés aux juridictions financières et aux juridictions administratives. S agissant des premières, les dispositions reprennent en grande partie celles du projet de loi portant réforme des juridictions financières qui avaient été adopté en septembre 2010 par la commission mais jamais inscrit à l ordre du jour. On peut s étonner que ces articles additionnels aient été ainsi glissés au sein d un projet de loi qui concerne un sujet annexe, spécialement au vu de l enjeu considérable qui se rattache à la réforme des juridictions financières et à leur maillage territorial. La plupart de ces dispositions ont toutefois été supprimées en séance publique.

7 7 Pour ce qui concerne les juridictions administratives, les amendements adoptés ont pour objet principal de réorganiser la répartition des compétences entre TA, CAA et CE, de renforcer les missions de conciliation des juridictions administratives, d aménager la procédure de référé fiscal, et de préciser que le contentieux d urgence du stationnement des gens du voyage s effectue sans conclusions du rapporteur public. Ces dispositions ont en revanche été maintenues en séance publique. L ECHEC DE LA CMP L EXAMEN EN NOUVELLE LECTURE PAR L ASSEMBLEE NATIONALE Réunie le 6 juillet 2011, la CMP n a pu parvenir à un accord, ce qui ne s est produit qu une autre fois durant la présente législature 3. Les sénateurs ont en effet contesté les modifications, jugées substantielles, du texte qu ils n ont pu examiner en raison de la procédure accélérée qui ne conduit le Sénat à être saisi des nouveaux articles qu en CMP. Saisie en nouvelle lecture après l échec de la CMP, l Assemblée nationale a eu à se prononcer sur le texte qu elle avait voté en première lecture avant l échec de la CMP. Elle l a adopté de façon quasi identique, à l exception de quelques amendements rédactionnels. Ont néanmoins été supprimés, à l initiative du gouvernement, l article 22 quater portant sur la possibilité de règlement transactionnel pour les infractions aux réglementations relatives aux débits de boissons et au tabagisme et un alinéa de l article 24 quaterdecies permettant à un député ou un sénateur de saisir le premier président de la Cour des comptes d une demande d analyse des suites données à une recommandation figurant dans un rapport public. 3 Echec de la CMP réunie le 7 avril 2010 sur le projet de loi relatif à l application du cinquième alinéa de l article 13 de la Constitution.

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