La relance de la dématérialisation

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1 Lettre d actualité sur les marchés publics 1 n (juillet 2015) La relance de la dématérialisation La direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers lance une consultation sur son plan national de dématérialisation des marchés publics. C est important. Il s agit d une des principales actions de modernisation de nos procédures. Nous avons décidé de répondre à la présente consultation. Vous trouverez ci-après nos commentaires en gras à même le texte de la proposition. Ces commentaires seront adressés à la DAJ pour chacune de ses 10 propositions début septembre, intégrant le cas échéant, ceux que vous aurez jugé bon de m adresser. Bonne lecture! 1 Lettre d actualité sur les marchés publics, sur abonnement.

2 Les textes européens en cours de transposition donnent un coup d accélérateur à la dématérialisation. Les nouvelles directives 2014/24/UE sur la passation des marchés publics et 2014/25/UE sur les marchés des secteurs de l eau, de l énergie, des transports et des services postaux, en date du 26 février 2014, rendent obligatoire en 2018 la dématérialisation de l ensemble de la procédure de passation des marchés supérieurs aux seuils européens, à des fins de simplification tant pour les entreprises que pour les acheteurs Deux autres textes, la directive 2014/55/UE du 16 avril 2014 relative à la facturation électronique dans le cadre des marchés publics et le règlement UE n 910/2014 du 23 juillet 2014 sur l identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur complètent le dispositif législatif européen. Au plan national, la publication de l ordonnance n du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique doit d ores et déjà faire évoluer le paysage de la dématérialisation des marchés publics dans les trois prochaines années. A l échéance, fixée par les directives relatives aux marchés publics, de mettre en place la dématérialisation des marchés publics formalisés en 2018 s attachent d importants enjeux de compétitivité, de simplification et d amélioration du service rendu au public. C est pourquoi, dès à présent, il paraît indispensable d établir un plan d action national propre à permettre dans les meilleures conditions la dématérialisation des marchés publics et à favoriser le développement des usages du numérique autour de la commande publique. 2

3 Ce plan s inscrira dans la stratégie de transformation numérique des administrations et le programme en faveur du développement de l administration numérique territoriale. Articulé en 10 propositions ordonnées autour des différentes étapes de l achat, ce plan procède de trois axes fondamentaux : - La simplicité - La lisibilité - L exemplarité 10 propositions 1. Rendre obligatoire la dématérialisation de l ensemble de la procédure de passation des marchés publics de plus de euros hors taxes, dès octobre Encourager la mutualisation des profils d acheteurs et élargir les services rendus 3. Imposer les fonctionnalités minimales des profils d acheteurs 4. Simplifier les rubriques obligatoires des avis de publicité, limiter la publicité aux seules rubriques renseignées et systématiser l avis d attribution (ou de non attribution) 5. Créer des formulaires nationaux électroniques, généralisés et standardisés 6. Généraliser la réponse électronique aux marchés publics avec le SIRET 3

4 7. Développer l usage des certificats d identification/authentification et de signature électronique et adapter et proportionner le niveau de sécurité des certificats électroniques aux besoins de la commande publique 8. Adopter des mesures de simplification tendant à diminuer la charge administrative des entreprises 9. Renforcer l efficience de la commande publique en publiant les données relatives aux marchés publics 10. Mettre en place et promouvoir un archivage sûr MESURES D ACCOMPAGNEMENT 4

5 Proposition 1 Rendre obligatoire la dématérialisation de l ensemble de la procédure de passation des marchés publics de plus de HT, dès octobre 2018 Objectif : Il s agit d imposer une dématérialisation de l ensemble de la procédure de passation. La mesure va au-delà de la dématérialisation de la seule publicité. Ce seuil unique sera applicable à tous les acheteurs, à une échéance connue, correspondant aux obligations contenues dans les nouvelles directives en matière de dématérialisation. L échéance est suffisamment lointaine pour s y préparer dans les meilleures conditions. Bien que ce seuil soit très bas, la mesure paraît excellente. Les acheteurs comme les opérateurs économiques n ont aucun intérêt à continuer à gérer deux procédures distinctes, la procédure papier et la procédure électronique. Modernisation et gains de productivité en découleront. Actions : Appliquer la dématérialisation à l intégralité de la procédure (échanges après la remise des candidatures et des offres, notification, signature ) sans la cantonner à la seule remise des candidatures et des offres et éviter des pratiques de «rematérialisation» contreproductives, en cours de procédure ; 5

6 Le ministère connaît bien ces questions de rematérialisation, (TPG) imposées aux acheteurs, puis aux titulaires de marchés, à la fois inadmissibles et incohérentes. Attention à la notion «d intégralité de la procédure» qui devra être explicitée. Bien préciser pour éviter les incompréhensions si elle englobe, ou pas, l exécution du marché, avenants, ordres de services, bons de commande, puis facturation et archivage. Déclarer des profils d acheteur à l OEAP ; Bonne mesure. La multitude de plateformes et ses conséquences ont trop longtemps été sous estimée par l OEAP et la DAJ. Publier la liste nationale des profils d acheteurs sur Data.gouv et sur le site de l OEAP avec un lien permettant l accès direct au profil recherché. Leur référencement permettra un accès rapide et transparent à ces profils. Bonne mesure, cohérente avec la suggestion précédente. 6

7 Proposition 2 Encourager la mutualisation des profils d acheteurs et élargir les services rendus Objectifs : Les profils d acheteurs centralisent les outils nécessaires à la dématérialisation des procédures de passation et les mettent à disposition des acheteurs et des opérateurs économiques. Actuellement, il existe une grande variété de profils d acheteurs. La mutualisation permet d aller vite, pour un coût inférieur pour les acheteurs publics et garantit la standardisation indispensable. Elle permet également de rendre la commande publique plus lisible, plus simple et plus accessible pour les entreprises. Actions : Plusieurs options sont envisageables : une mutualisation à l échelon régional, pour tenir compte des initiatives existantes ; une mutualisation au niveau national, par exemple en impliquant les associations représentatives des collectivités territoriales ou des acheteurs publics en général ; l ouverture à tous les acheteurs du profil d acheteur de l Etat, PLACE. 7

8 Il y a en effet trop de plates-formes de dématérialisation nécessitant formation et apprentissage pour chacune d entre elles. C est comme l apprentissage d un nouveau logiciel à chaque réponse à une consultation publique. La mise en commun est une bonne idée, pragmatique. Il faut au maximum deux plates-formes. Pourquoi pas l UGAP qui est notamment au service des régions et La Place interministérielle, ouvertes toutes les deux à tous les pouvoirs adjudicateurs et à toutes les entités adjudicatrices. L Allemagne avec la X Vergabe a trouvé une bonne solution au même problème. 8

9 Proposition 3 Imposer les fonctionnalités minimum des profils d acheteurs Objectifs : Des fonctionnalités minimum seraient imposées, avant 2018, aux gestionnaires des profils d acheteurs. Il s agit d inciter les profils à adopter un «format» commun, facilement accessible à toutes les entreprises sans apprentissage spécifique au profil. Ces fonctionnalités minimales seront arrêtées avec les acheteurs et les professionnels concernés. Commentaires : C est une mesure que nous avons réclamée en OEAP il y a plusieurs années. Parfait. Il faut en effet une ergonomie commune, notamment sur les écrans de signature qui sont les plus stressants, peu importe la plate-forme qui est derrière. En outre, c est surtout avec les opérateurs économiques qu il faut se concerter car c est eux qui répondent Les profils d acheteurs devront rapidement évoluer pour permettre de suivre le déroulement complet d un marché, depuis la détermination des besoins à l exécution de celui-ci (sourcing, constitution des documents nécessaires à la procédure, production de documents en cours de marché, suivi de l exécution du marché, avenant, ordre de service, service fait, cession de créance ). Ce serait une belle amélioration pour les acheteurs. 9

10 La priorité doit être donnée aux solutions libres et open source afin de permettre la mutualisation et l interopérabilité des profils acheteurs avec d autres systèmes d information. Oui, c est le sens des recommandations faites par le groupe d expert E.TEG à la Commission européenne et validée par elle. Actions : Définir les fonctionnalités minimum des profils acheteurs Adopter un «format» commun Rendre interopérables les profils acheteurs ; mutualisation des outils il nous semble qu il faut aller plus loin et passer d un «format commun» à des écrans communs. Il faut absolument se placer ici dans la peau d un opérateur économique. Il a une équipe de salariés, plus ou moins nombreuse, qui répond France entière aux consultations publiques. Ces assistants marché selon leurs clients publics ont à faire à des plates-formes différentes mais qu ils ne rencontrent pour certaines d entre elles qu une fois par an ou tous les deux ou trois ans. Il n y a donc pas d apprentissage de la plate-forme avec le temps, hormis pour les deux plus célèbres d entre elles, achatpublic.com et Omnikles. Il faut donc un cahier des charges qui impose quelques écrans communs à toutes les plates-formes, notamment dans les processus de validation des documents et de signature. L extension naturelle de la réponse dématérialisée en dépend. 10

11 Proposition 4 Simplifier les rubriques obligatoires des avis de publicité, limiter la publicité aux seules rubriques renseignées et systématiser l avis d attribution (ou de non attribution) Objectifs : Pour assurer leurs diffusions et permettre leurs retraitements, les avis devront être obligatoirement dématérialisés. Seules les rubriques obligatoires ou renseignées feront l objet d une publicité. Plus simples et plus lisibles, ces avis coûteront aussi moins chers, car moins longs. Cette mesure devra être coordonnée avec la création de documents uniques, simplifiés et standardisés (voir proposition n 5). La systématisation de la publication des avis d attribution augmentera la transparence sur des éléments essentiels de la commande publique. La réduction du nombre des données contenues dans les avis, qui détermine le coût de la publicité, sera compensée par le nombre plus important d avis publiés. Les marchés seront plus transparents et plus accessible aux entreprises, ce qui favorisera une meilleure concurrence. Actions : Réduire le nombre de données contenues dans les avis de publicité ; Assurer une meilleure diffusion des avis afin de permettre aux entreprises de disposer facilement de l information sur les marchés publics : 11

12 Par exemple : mise à disposition d un service de veille pour l ensemble des avis publiés sur le territoire national / Possibilité de créer de nouveaux services d information personnalisée aux entreprises ; Systématiser la publication des avis d attribution Bonnes mesures. Améliorer la lisibilité des avis de marché contribuera à motiver les candidats. Instaurer un service de veille pour l ensemble des avis de marché, France entière sera une source d optimisation de la concurrence et une diminution des coûts de réponse aux consultations publiques qui nécessitent, à l heure actuelle, un service de veille tiers à l opérateur économique, payant. La systématisation des avis d attribution contribuera à purger les délais de recours en référés contractuels afin de sécuriser rapidement les procédures et marquera une cohérence avec l open data dans le domaine de la transparence des informations. 12

13 Proposition 5 Créer des formulaires nationaux électroniques, généralisés et standardisés Objectifs : L utilisation de documents électroniques nationaux permettant les traitements informatiques et facilitant les échanges automatisés des contenus entre systèmes d'informations hétérogènes est indispensable. Un fichier, électronique, en format texte (traitement de texte), ne permet pas de traitement automatisé : il faut passer au langage XML pour tous les formulaires. Les formulaires seront simplifiés et les données devant y figurer, standardisées. L automatisation de leur traitement, permettant notamment la réutilisation des données, constituera une simplification importante, augmentant la portée du «dites-le nous une fois». L utilisation de ces formulaires facilitera la restitution des données d intérêt général publiées sur les profils d acheteur dans une politique d open data (voir proposition n 9). Actions : Créer un document unique de candidature (DUME au niveau européen ou DUM au niveau national) : le document devrait être inscrit dans le dispositif Marché Public Simplifié (MPS). Il faut en effet des données structurées. 13

14 Par ailleurs, la simplification est indispensable. Est-il vraiment nécessaire de demander aux candidats d attester sur l honneur qu ils respectent le loi? (DC1 de a) à k)). Il faut supprimer tout ce bric à brac, exiger de Bruxelles un DUME très simple 2 et rapide à remplir et s imposer un DUM national encore plus léger. Il faudrait aussi convaincre les politiques d arrêter d instrumentaliser la commande publique à des fins autres que celles de l achat. Développement durable, clauses sociales, développement régional, circuit court, lutte contre l inflation (quand il y en a), etc. Le sujet de l égalité hommes-femmes est important mais ce n est pas à l acheteur public de faire cette police là. Qu il fasse son métier d acheter au meilleur rapport qualitéprix, c est déjà beaucoup. Créer et standardiser des formulaires électroniques : la priorité est de dématérialiser les documents suivants : les avis de publicité, les avis d attribution, l acte d engagement. Les autres documents pouvant être dématérialisés le seront progressivement d ici à octobre Devant la massification des marchés avec toutes les formes de groupement, les situations de cotraitance et de sous-traitance se multiplient. Ne sous estimez pas les documents comme le DC4 qui les accompagnent. Créer un CCAG unique modulaire : les 5 CCAG actuels seront fusionnés en un document unique électronique : en plus des clauses communes (80 % des clauses), des modules spécifiques à certains types de marchés seront développés. 2 DUME très simple avec un tronc commun le plus court possible et des rubriques alternatives selon le cas d espèce du marché (travaux, sous-traitance, co traitance etc.). 14

15 Cela reste un allègement un peu artificiel et nous craignons que ce soit une fausse bonne idée. En effet cela va nécessiter pour l acheteur de le repenser à chaque marché pour y adjoindre les clauses spécifiques adaptées. Il n est pas certain qu ils apprécient ce changement à sa juste valeur 15

16 Proposition 6 Généraliser la réponse électronique aux marchés publics avec le SIRET Objectifs : Le principe de «dites-le nous une fois» s appliquera de manière élargie aux procédures de marchés publics : toute information détenue par une administration française ne devra plus être demandée aux opérateurs économiques dans le cadre d une offre électronique. Actions : Simplifier, harmoniser et mutualiser les échanges de flux entre administrations ; Expérimenter le recours au service «marché public simplifié» pour l ensemble des marchés publics, sans considération de seuil, à tous les opérateurs économiques y compris aux groupements d entreprises et aux sous-traitants. Bravo. Enfin. Qu il n y ait en effet plus de différence entre les MPS et les autres marchés sera une vraie avancée dans le sens de l uniformisation et de la simplification des procédures. De même qu il est trop compliqué de gérer simultanément des procédures papiers et des procédures électroniques, pour le pouvoir adjudicateur comme pour l opérateur économique, il est trop compliqué, notamment pour des PME, de gérer des procédures MPS et les autres. 16

17 Attention à la cohérence entre les deux dispositions voisines : - d une part «les candidats ne sont pas tenus de fournir les documents et renseignements que le pouvoir adjudicateur peut obtenir directement par le biais d un système électronique «( ), et - D autre part, l acheteur pourra ne pas demander les pièces ou renseignements qui lui ont déjà été fournis lors d une précédente consultation s ils sont toujours valables. C est le «dites le nous une fois». Dans ce deuxième cas, l acheteur demandant des documents qui lui ont déjà été remis ou qu il a la possibilité d obtenir directement en vertu du point précédent pourra se voir répondre par une fin de non recevoir par un candidat pointilleux. Il serait donc plus efficient et plus cohérent de rendre cette deuxième mesure obligatoire et non laissée à la diligence des acheteurs. 17

18 Proposition 7 Développer l usage des certificats d identification / authentification et de signature électronique et adapter et proportionner le niveau de sécurité des certificats électroniques aux besoins de la commande publique Objectifs : Le déploiement de la signature électronique constitue encore un frein au développement de la dématérialisation (freins «culturels» et complexité ressentie). Instruments de simplicité, de sécurité et de rapidité, les certificats d identification/authentification et de signature électronique devront être adoptés d ici 2018 par l ensemble des acteurs de la commande publique, pour un usage non limité aux seuls marchés publics (certificats multi-usage). Il faut revenir aux fonctions premières de la signature électronique : savoir qui signe, quel document et constater l engagement des parties. L utilisation d un certificat électronique RGS 1* ou du niveau faible selon les dispositions du règlement eidas, est suffisant en matière de commande publique. Ce certificat, beaucoup moins coûteux pour l administration et pour les opérateurs économiques, permettra un déploiement rapide et économique de la signature électronique. Actions : S identifier/authentifier via France connect Adapter le niveau de sécurité des certificats de signature électronique aux besoins de la commande publique (RGS 1* ou niveau le plus faible eidas) 18

19 Ne peut-on concevoir le niveau faible pour tous les marchés? Certains États membres se contentent d un code à quatre chiffres comme pour la messagerie électronique. 19

20 Proposition 8 Adopter des mesures de simplification tendant à diminuer la charge administrative des entreprises Objectifs : L utilisation des facilités offertes par la dématérialisation, non exclusives aux marchés publics, permet de réduire la charge des démarches administratives pesant sur les entreprises. Actions : Poursuivre la simplification du dossier de candidature : dans le cadre du dispositif «dites-le nous une fois», le décloisonnement des systèmes d informations des différentes administrations devra être intensifié afin de permettre aux acheteurs publics d obtenir facilement les documents déjà détenus par les administrations, soit par le biais du dispositif MPS ou en favorisant l accès direct des acheteurs publics aux bases de données. Gérer les attestations devant être fournies tout au long de la «vie du marché» : par exemple, afin de lutter contre le travail dissimulé, les opérateurs économiques doivent fournir les pièces délivrées par les administrations et organismes compétents pour se voir attribuer le marché, mais également durant l exécution du contrat. Certains documents ne sont valables que 6 mois. Il faut organiser la production automatique de ces documents et leur mise à disposition des acheteurs concernés/ou des entreprises. Différentes options sont, par exemple, envisageables : 20

21 - Faire évoluer le dispositif MPS, basé sur la transmission des flux pour assurer les transmissions en temps utile - Recourir à des espaces de stockage numérique sur le cloud ou envisager, par exemple, d utiliser les coffres-forts électroniques détenus par les entreprises sur leurs serveurs, ou par des tiers, dans le respect des dispositions du RGS et du règlement eidas Le coffre-fort électronique pourrait être multi usage à la différence de l organisation de l évolution du dispositif MPS. Mais surtout faire évoluer la loi (puis la jurisprudence) pour que l acheteur ne passe plus tant de temps à se couvrir et les candidats tant de temps à gérer l administration du projet. Ces attestations tous les 6 mois sont totalement excessives, (l acheteur ne relève pas de l Inspection du travail), et ne méritent qu une chose : leur suppression. Les autres États membres s en passent très bien et luttent sans doute aussi bien que nous, voire mieux, contre le travail clandestin. 21

22 Proposition 9 Renforcer l efficience de la commande publique en publiant les données relatives aux marchés publics Objectifs : L automatisation de recueil des données grâce à l utilisation des formulaires électroniques permettra de systématiser la remontée automatique de données pertinentes depuis les profils d acheteurs. Ces données permettent de structurer et de diffuser l information indispensable aux acteurs de la commande publique. L information pertinente et l accès aux données sont des leviers essentiels de la transparence de l achat public. Actions : BIG DATA - OPEN DATA : il faut définir les données qui devraient être versées dans une base de données centralisée ou ouverte. L utilisation de formulaires XML permettra d obtenir automatiquement les données d intérêt général, lesquelles pourront alors être publiées rapidement. Le support de publication semble constituer la principale source de diffusion des données d intérêt général. La standardisation des profils d acheteurs devrait contribuer à mieux les préparer à cette tâche. Le libre accès à ces données est un levier essentiel de la transparence des achats publics. Standardisation des profils d acheteurs : très bien. 22

23 Généraliser le recensement : il faut étendre le recensement à toutes les procédures pour lesquelles des données peuvent être fournies de manière automatique, sans notion de seuil (marchés, concessions). Il faut réduire les contraintes résultant de l enquête «recensement» sur les acheteurs eux-mêmes et utiliser au maximum les données qui existent déjà : application CHORUS pour l Etat, HELIOS pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Si ces applications ne sont pas encore mises en œuvre, elles doivent l être sans tarder, pour les données de 2018 au plus tard. Constituer le socle (minimum) des données d intérêt général (liste à déterminer règlementairement). Eviter deux écueils : - celui de l accroissement des dépenses de publication par les pouvoirs adjudicateurs ; - celui de la dégradation du secret des affaires déjà trop souvent malmené. (Prix des concurrents et BPU trop souvent divulgués à tous). 23

24 Proposition 10 Mettre en place et promouvoir un archivage sûr Objectifs : Une réflexion doit être menée avec l ensemble des acteurs du processus et le service interministériel des archives de France afin de définir les modalités d un archivage électronique sûr et accessible, indispensable à une dématérialisation de «bout en bout» des marchés publics. Actions : Intégrer les travaux de l Instance nationale partenariale ; favoriser la conception mutualisée des profils SEDA par les services d archives; Définir les modalités d une GED efficace, rationalisée et transverse; Favoriser le déploiement de solutions d archivage électronique qui tiennent compte des besoins ; Faciliter l archivage électronique à valeur probante. 24

25 Mesures d accompagnement Afin de permettre la réussite et le déploiement de la dématérialisation des marchés publics, tout ce qui concerne l environnement de la commande publique doit être intégré. Dès lors, il convient de mettre en œuvre parallèlement au plan national des mesures d accompagnement des acheteurs publics et des opérateurs économiques. Accompagnement à la conduite du changement ; Formation sur l utilisation des outils numériques dans la commande publique ; Création d une section consacrée à la dématérialisation des marchés publics sur le site internet de la Direction des affaires juridiques afin de promouvoir la dématérialisation, faciliter l accès à l information, renforcer l échange de bonnes pratiques par l intermédiaire d une présentation d expériences d acheteurs (rubrique «ils l ont fait») et envisager la création d un forum d échanges ; Mise à jour du guide de la dématérialisation de la DAJ début 2016 ; Réforme de la gouvernance et de l organisation de l Observatoire économique de l achat public lequel aura pour mission de compléter les connaissances afin de faciliter les prises de décisions et de faciliter l accès à l information dans différents domaines : le recensement, le développement de la dématérialisation, de l innovation, de l accès des PME à la commande publique. 25

26 Ne pas oublier, au titre de la dématérialisation, la nouvelle technique d achat sur catalogues électroniques qui nous arrive avec les nouvelles directives. Le catalogue électronique permet de contrôler la qualité des données dans toute la chaine de commandes. C est un format (à définir) permettant de présenter et d organiser les informations d une manière commune à tous les soumissionnaires et qui se prête au traitement électronique. La nécessaire transversalité, prescripteurs, acheteurs, décideurs, utilisateurs, opérateurs économiques, transporteurs, distributeurs, implique qu une même donnée soit visible et interprétable par différents systèmes et opérateurs humains. Elle impose la normalisation des formats. Il faudra donc des données structurées, (nombreuses métadonnées réglementaires ou de sécurité/traçabilité), dans le format attendu du destinataire pour éviter des ressaisies. Conclusion générale : Ce plan va dans le sens attendu des acteurs de la commande publique qu ils soient pouvoirs adjudicateurs ou opérateurs économiques. Il faut le tenir jusqu au bout, notamment en ses mesures de simplification qui sont les principales mesures propres à maintenir une saine concurrence et à mobiliser les PME. * * * 26