Modernisation de l action publique. Gouvernance de la politique relative à la petite enfance et au soutien à la parentalité

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1 Modernisation de l action publique Gouvernance de la politique relative à la petite enfance et au soutien à la parentalité Note de synthèse intermédiaire à destination du comité de pilotage établie par Cécile Waquet et Philippe Georges, membres de l Inspection générale des affaires sociales le 27 mai 2013 n R SOMMAIRE 1. OBJET ET SOURCES DEFINITION, ENJEUX, DIAGNOSTIC : LA POLITIQUE DE SERVICES AUX FAMILLES SOUFFRE D UNE INSUFFISANCE DE L OFFRE ET D INEGALITES TERRITORIALES Accueil de la petite enfance et soutien à la parentalité : deux volets d une même politique de services de proximité pour les familles Petite enfance et parentalité : une même problématique d insuffisance de l offre et d inégalités territoriales ANALYSE INSTITUTIONNELLE : DES INEGALITES QUI S EXPLIQUENT EN PARTIE PAR UNE GOUVERNANCE INADAPTEE ET CARACTERISEE PAR UN MANQUE DE COORDINATION ENTRE ACTEURS Au niveau national, trois ministères interviennent avec une intensité variable et de manière non coordonnée dans une politique largement décentralisée Au niveau territorial, les CAF détiennent les outils de diagnostic et une capacité de financement importante mais seule la volonté des élus détermine la décision d accroître l offre d accueil SCENARII D EVOLUTION POSSIBLES Objectifs et principes Réaffirmer le rôle fondamental de l Etat dans un cadre interministériel et en partenariat avec la CNAF Renforcer le rôle des communes (ou structures intercommunales) dans le cadre d une démarche partenariale consolidée avec les CAF Redéfinir l action au niveau départemental Envisager un relais à l échelon régional Conclusion : synthèse des scenarii écartés et du scenario retenu ANNEXE : RECAPITULATIF DES COMPOSANTES DES SCENARII ENVISAGES

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3 1. OBJET ET SOURCES [1] Le présent document a pour objet de présenter aux membres du comité de pilotage de la modernisation de l action publique (MAP) sur la «gouvernance de la politique relative à la petite enfance et au soutien à la parentalité» une note de synthèse intermédiaire comprenant un diagnostic (2), une analyse de la gouvernance actuelle (3) et des propositions d évolution (4). [2] Les développements qui suivent s appuient, à titre principal, sur : le rapport de l atelier «Familles vulnérables, enfance et réussite éducative» produit dans le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l inclusion sociale de décembre 2012, l avis du Haut conseil de la famille (HCF) du 5 février 2013 sur la diversité de l offre et les disparités d accès selon les territoires en matière d accueil des jeunes enfants, de loisirs et d accueil des enfants et des adolescents autour du temps scolaire, les réflexions développées dans le cadre de la mobilisation pour la petite enfance et la parentalité qui a réuni en novembre 2012 dans quatre régions plus de trois cents parents («Au tour des parents»), et synthétisées dans le dossier de presse de la journée de restitution nationale du 16 février 2013, le rapport de l IGAS sur l évaluation de la politique de soutien à la parentalité (février 2013), le projet de rapport d évaluation de la mise en œuvre de la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux 1, les comptes rendus des trois comités de pilotage qui ont eu lieu en février, mars et mai [3] Ils s appuient également sur divers documents et notes de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), de la Direction de la recherche, des études, de l évaluation et des statistiques (DREES), de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), du Conseil d analyse stratégique, du Haut conseil de la Famille (HCF) et du programme de qualité et d efficience du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour DEFINITION, ENJEUX, DIAGNOSTIC : LA POLITIQUE DE SERVICES AUX FAMILLES SOUFFRE D UNE INSUFFISANCE DE L OFFRE ET D INEGALITES TERRITORIALES 2.1. Accueil de la petite enfance et soutien à la parentalité : deux volets d une même politique de services de proximité pour les familles [4] En complément des prestations monétaires versées aux familles pour compenser le coût des enfants, la politique familiale s est progressivement diversifiée pour développer, tout d abord, des services d accueil des jeunes enfants n ayant pas encore l âge d être scolarisés (2.1.1), et, beaucoup plus récemment, et dans une bien moindre ampleur pour l instant, des actions d accompagnement de la parentalité (2.1.2). Ces deux types d actions s inscrivent dans une même politique de services aux familles (2.1.3). 1 Projet de rapport qui devrait être transmis prochainement au Parlement 3

4 Politique relative à l accueil de la petite enfance [5] La politique relative à l accueil de la petite enfance désigne l ensemble des moyens mis en œuvre par les pouvoirs publics (Etat, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale) pour assurer l accueil collectif et individuel, ainsi que l accueil à domicile 2 des 2,5 millions d enfants de moins de trois ans 3. [6] D après le HCF 4, on dénombrait, pour 2010, 1,2 million de places d accueil théoriques déclarées : 56% par une assistante maternelle 5, qui apparaît ainsi de loin comme le premier mode d accueil des jeunes enfants ; 30% en établissements d accueil des jeunes enfants (EAJE 6 ) ; 10% en école préélémentaire et 4% par un salarié à domicile. [7] En 2011, selon le HCF, l ensemble des dépenses publiques pour l accueil des jeunes enfants peut être estimé, en tenant compte des dépenses fiscales liées au statut dérogatoire des assistantes maternelles, à 11,1 Mds : 5,6 Mds pour l accueil individuel (+ 18% par rapport à 2008), 5 Mds pour l accueil collectif (+ 16% par rapport à 2008), 0,5 Md pour la préscolarisation des enfants de moins de trois ans (soit 32% par rapport à 2008), la répartition entre les financeurs étant la suivante : 63% par la branche famille ; 22% par les collectivités territoriales (communes et regroupements de communes pour l essentiel) ; 15% par l Etat (dépenses fiscales et école préélémentaire) Actions d accompagnement de la parentalité [8] Comme le souligne le rapport de l IGAS sur la parentalité (février 2013), aujourd hui en France, plus d un enfant sur deux naît hors mariage, trois millions de jeunes sont élevés dans une famille monoparentale, un peu plus d un million et demi d enfants grandissent au sein d une famille recomposée et un enfant sur cinq vit dans une famille pauvre. Plus généralement, tous les enfants évoluent dans un environnement marqué par des changements importants dans les relations avec les parents, se caractérisant notamment par de nouveaux canaux de transmission des savoirs. [9] C est pour accompagner ces mutations des modèles sociaux et des structures familiales que se sont développées, à l initiative à la fois de l Etat, des collectivités territoriales, de la branche famille de la sécurité sociale et du secteur associatif, des actions de soutien, ou, plus exactement, d accompagnement de la parentalité 7 ayant pour objectif d informer, d écouter et d aider les parents, et touchant plus d un million de bénéficiaires : réseaux d écoute, d appui et d accompagnement aux parents (REAAP), lieux d accueil enfants parents (LAEP), médiation familiale, contrat local d accompagnement à la scolarité (CLAS), points info famille (PIF), espaces de rencontre. Comme le note le rapport de l IGAS, ces dispositifs très divers «se situent au croisement de l action sociale des caisses d allocations familiales (CAF), des politiques éducatives, de la prévention des inégalités, de la protection maternelle et infantile (PMI) et de la protection de l enfance». 2 Les développements qui suivent se concentrent cependant sur les questions d accueil collectif et individuel, les sujets l accueil à domicile ne rentrant pas dans la problématique de la gouvernance. 3 Selon le HCF, on estime le nombre d enfants de moins de trois ans à 2,46 millions début cf. Avis du 5 février 2013 cité supra 5 Selon un document de la commission d action sociale de la CNAF d octobre 2012, on comptait assistantes maternelles agréées en activité en Selon l étude et résultats de la DREES de juin 2012, on estimait en 2010 à le nombre de places théoriquement disponibles auprès des assistantes maternelles en activité places selon la DREES, dans EAJE : structures mono accueil (2 134 crèches collectives), structures multi-accueil (occasionnel, régulier, temps partiel) et 750 services d accueil familial. 7 L IGAS considère en effet cette notion d accompagnement de la parentalité comme plus pertinente et la substituera donc à celle de soutien à la parentalité dans la présente note. 4

5 [10] Ces services majoritairement gratuits pour les parents représentaient en 2012, selon l IGAS, un coût d environ 150 M financé à un peu plus de 50% par la branche famille (75 M ), à environ 30% par les collectivités territoriales (entre 40 et 50 M ) et, de manière résiduelle, par l Etat (18 M ). Si l on y ajoute l action des centres sociaux envers les familles (20 M ), les techniciens de l intervention sociale et familiale («travailleurs familiaux») de la branche famille (80 M ) et les aides aux vacances familiales (60 M ), la dépense s élève à 300 M. Il s agit de sommes encore relativement faibles dans la mesure où il n est établi que depuis peu l intérêt d investir dans ce type d actions, intérêt confirmé par le rapport de l IGAS de février 2013 cité supra Accueil de la petite enfance et accompagnement de la parentalité : deux faces d une politique universelle de services aux familles [11] Même si elles n ont pas la même ampleur, les politiques relatives à la petite enfance et d accompagnement de la parentalité obéissent à une même logique de services aux familles, qui se distingue de celle des prestations monétaires. [12] Dans les deux cas, il s agit d une politique universelle, puisque les services sont offerts à l ensemble des familles, sans aucune condition de ressources, à la différence d une partie des prestations familiales. [13] Dans les deux cas, l objectif est bien, par cet «investissement social», de rétablir une certaine équité entre parents, notamment en tant qu actifs (l accueil des jeunes enfants permet aux mères de rester dans la vie active), et de promouvoir le développement de l enfant, avec des retombées positives pour l ensemble de l économie et de la société. [14] Ces deux politiques de proximité, qui s appuient sur des acteurs territoriaux en partie communs, rencontrent des difficultés analogues (2.2 infra), liées à des problèmes de gouvernance similaires (3. infra). C est pourquoi elles nécessitent une approche globale dans le cadre de la MAP. [15] La question s est posée de savoir s il ne faudrait pas y inclure les actions de services en faveur des jeunes et des adolescents. Mais, outre le fait que celles-ci relèvent davantage du ministère de l éducation nationale que de celui chargé de la famille, elles ne bénéficient pas du même niveau d analyse et de maturité dans le débat public. A ce stade, il a donc été jugé préférable de ne pas les aborder dans le cadre de cette MAP Petite enfance et parentalité : une même problématique d insuffisance de l offre et d inégalités territoriales Le rapport du HCF a mis en évidence un déficit d offre et d importantes inégalités territoriales en ce qui concerne la politique relative à l accueil de la petite enfance. [16] Selon le HCF, il manquerait encore aujourd hui, comme en 2010, environ places pour satisfaire les besoins des parents et des enfants. Même si ce chiffre fait débat, dans la mesure où il repose sur une hypothèse du nombre de familles qui aurait pu travailler s il y avait eu des modes de garde suffisants, le constat général est celui d une offre d accueil encore largement inférieure à la demande. Cette incertitude démontre la nécessité d une approche locale des besoins. [17] En effet, si, comme le souligne la CNAF 8, l objectif fixé en 2008 d augmenter en quatre ans de le nombre de places en EAJE devrait être atteint à 80% fin 2012 (à la fois par l optimisation du taux d occupation des places existantes et par la création de nouvelles places), le taux de préscolarisation des enfants âgés de 2 à 3 ans a été divisé par presque trois sur les dix dernières années (passant de 34,8% en 2000 à 13,6% en 2010 selon le HCF). 8 Document d octobre 2012 de la commission d action sociale de la CNAF 5

6 [18] Ce taux de préscolarisation est aujourd hui inférieur à 5% dans une douzaine de départements (notamment à Paris) et supérieur à 20% dans vingt-quatre autres, sans que les départements les mieux couverts correspondent ni à ceux où le taux de couverture en assistantes maternelles et en EAJE est le plus faible, ni à ceux qui présentent les difficultés sociales les plus aiguës. Cela révèle un manque d articulation entre la politique d accueil du jeune enfant et la politique de préscolarisation. [19] Le HCF constate également de fortes disparités de taux de couverture (rapport entre le nombre de places d accueil des jeunes enfants et le nombre de jeunes enfants) entre départements, ce taux variant de 9 à 80 places pour 100 enfants selon les départements (de 4,3 à 38,3% pour l accueil collectif des moins de 3 ans et de 5,8 à 54,2% pour l accueil individuel des moins de 3 ans selon la CNAF) : les DOM, le pourtour méditerranéen et la Corse sont les territoires les moins bien couverts, les zones les plus urbanisées sont les mieux dotées (Ile-de-France et Sud-Est principalement), les tensions les plus fortes s exerçant dans les zones péri-urbaines. [20] Le Haut conseil constate toutefois que «la complémentarité entre l accueil individuel et l accueil collectif permet de réduire les inégalités territoriales observées entre chaque mode d accueil». L accueil collectif (qui concerne de 5 à 39% des jeunes enfants selon les départements) est plus développé dans les zones urbaines (région parisienne et sud de la France), alors que l accueil par une assistante maternelle (qui concerne de 2 à 56% des jeunes enfants selon les départements) est plus développé dans les zones rurales (Nord-Ouest en particulier). [21] Le HCF observe également une évolution prometteuse des créations d EAJE : si 88% des communes, où naissent 27% des enfants, ne disposent d aucun EAJE sur leur territoire, 37% des structures créées entre 2009 et 2010 et 24% des nouvelles places ont ouvert dans des communes qui n avaient aucun EAJE sur leur territoire l année précédente. Et parmi les communes qui comptaient déjà au moins un EAJE sur leur territoire, moins d un tiers a augmenté son nombre de places entre 2007 et [22] Les services accompagnant les professionnels et les parents sont également très inégalement répartis sur le territoire. Ainsi, le ratio «équivalent temps plein» (ETP) travaillant dans un relais d assistantes maternelles (RAM 9 ) pour assistantes maternelles est inférieur à 1 dans 9 départements et supérieur à 14 dans 7 départements. [23] Enfin, même si, compte tenu des différentes aides définies au niveau national, les taux de participation financière des parents sont relativement uniformes sur l ensemble du territoire, le niveau de participation financière des familles est assez variable : de 2,4 à 3,8 par heure pour la rémunération d une assistante maternelle ; de fortes disparités sont observées pour les indemnités d entretien et pour la garde à domicile des parents ; comme pour les assistantes maternelles, c est en Ile-de-France et dans le Sud que les taux de salaires sont les plus élevés. [24] Il convient toutefois de préciser que la France affiche globalement un taux de couverture des enfants de moins de trois ans par des services d accueil subventionnés et réglementés deux fois supérieur à celui préconisé par l UNICEF (25%) : 50% en 2012, soit 12 points de plus qu en Le rapport de l IGAS sur la parentalité a mis en évidence un maillage trop peu dense du territoire et de fortes inégalités territoriales en la matière. [25] L IGAS constate à la fois une densité trop faible des actions d accompagnement de la parentalité 10 et une inadéquation, pour la plupart des actions (mis à part les CLAS), entre l offre et la demande, les zones où l accompagnement de la parentalité est le plus développé résultant d abord de dynamiques locales mais ne correspondant pas nécessairement à des territoires à forte demande potentielle. 9 Les relais d assistantes maternelles ont été créés par la CNAF depuis On en dénombrait, selon la CNAF, au 31 décembre Les CAF, complétées par les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA), contribuent à plus de 50% du budget des RAM et en sont ainsi les premiers financeurs. 10 L IGAS préconise de substituer à ce terme celui d accompagnement, ce qui sera fait dans la présente note. 6

7 [26] Ainsi, pour citer quelques exemples : les REAAP ne touchent qu une famille sur dix ; et les dix départements comptant le plus de bénéficiaires de REAAP ne recoupent que très partiellement ceux ayant le plus de familles ou un taux de pauvreté monétaire élevé ; si l objectif d un LAEP pour enfants âgés de moins de six ans est globalement atteint, 39% des CAF financent moins de cinq LAEP et un tiers des départements concentre 70% des LAEP ; la médiation familiale ne couvre que 4% des divorces et le nombre de professionnels varie fortement selon les départements : un couple en instance de divorce aura plus facilement accès à un médiateur familial dans les Hauts-de-Seine (28 ETP de médiation pour 100 divorces) qu en Gironde (13%) ou dans le Var (9%). 3. ANALYSE INSTITUTIONNELLE : DES INEGALITES QUI S EXPLIQUENT EN PARTIE PAR UNE GOUVERNANCE INADAPTEE ET CARACTERISEE PAR UN MANQUE DE COORDINATION ENTRE ACTEURS. [27] Les raisons des inégalités territoriales en matière d accueil de la petite enfance et d accompagnement de la parentalité sont multiples et se trouvent d abord dans l inégale implication des acteurs. [28] Le resserrement des contraintes financières a en outre contribué à accentuer les inégalités et la corrélation entre communes à faible potentiel fiscal et communes à faible offre. [29] En tout état de cause, les inégalités territoriales trouvent une part d explication dans une gouvernance inadaptée. Tout d abord, la politique d accueil du jeune enfant se heurte à une problématique spécifique, liée à la difficulté de réguler l offre, par construction, individuelle, des assistantes maternelles, premier mode d accueil des jeunes enfants. Ensuite, et de manière plus générale, l observation des acteurs intervenant dans la définition, le financement et les conditions d exercice de la politique de l accueil de la petite enfance et des actions d accompagnement de la parentalité, avec des degrés d obligation de niveau inégal, fait clairement apparaître un double manque de coordination entre acteurs, au niveau national et local, même si des évolutions méritent d être soulignées au niveau local. Comme le disait un participant à la mobilisation «Au tour des parents» : «A certains endroits, il y a trop d offres, dans d autres, il manque de places cela donne l impression qu il n y a pas de pilote sur ces questions» Au niveau national, trois ministères interviennent avec une intensité variable et de manière non coordonnée dans une politique largement décentralisée. [30] Le ministère chargé de la famille, ne disposant ni de budget ni de compétences locales, agit via la convention d objectifs et de gestion (COG) avec la CNAF, qui établit les règles de financement des EAJE, gère un système d indicateurs et pilote un réseau de CAF participant au financement des acteurs à la fois en matière de petite enfance et de parentalité 11. Un fonctionnement similaire existe au sein du régime agricole L engagement de la CNAF dans les actions d accompagnement de la parentalité est ancien et s est renforcé dans le cadre de la COG CNAF Etat qui place la mission «Soutenir la fonction parentale et faciliter les relations parents enfants» au deuxième rang de ses priorités parmi quatre missions principales qui structurent l offre globale de service et dont l engagement financier a progressé de 40% de 2009 à Le président du conseil d administration de la CNAF est en outre vice-président du Conseil national de soutien à la parentalité. Ce renforcement est parallèle au désengagement de l Etat en matière de parentalité, qui n y consacrait plus que 4,7 Mds en L engagement de la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) dans sa COG est de conforter la couverture des besoins des familles agricoles en matière d AJE, en agissant sur les départements où le taux 7

8 [31] Le ministère chargé de la ville contractualise avec les communes et finance des projets en matière d accueil du jeune enfant et d accompagnement de la parentalité (financements de l ANRU et de l Acsé), mais, par nature, son intervention est très ciblée. [32] Le ministère de l éducation nationale définit des priorités pour la préscolarisation des enfants de 2 à 3 ans, mais sans coordination avec le ministère chargé de la famille, alors même que cette politique influence l offre d accueil des enfants de moins de trois ans. Il est par ailleurs un acteur historique de l accompagnement de la parentalité (ne serait-ce que par le truchement des conseils de classe). [33] Le ministère de la justice mérite également d être mentionné, au titre de sa participation au financement de la médiation familiale et des espaces de rencontre. [34] Ces ministères, dont les politiques interagissent fortement, travaillent de manière peu coordonnée. La délégation interministérielle à la famille, qui, créée en 2008, avait pour objectif d assurer une certaine cohérence entre eux, a été supprimée en [35] Toutefois, deux instances nationales ont été créées dans l objectif de développer une concertation large et globale avec les représentants des partenaires sociaux, des associations et des élus : le HCF, créé en et installé en 2009 et le Conseil national de soutien à la parentalité créé et installé en Mais il est intéressant de noter que parmi les soixante membres du HCF, aucun ne représente le ministère de l éducation nationale, ni celui de la ville. En ce qui concerne le CNSP, qui comprend trente-cinq membres et devrait disparaître au 15 novembre , le rapport de l IGAS note qu il remplit «une fonction politique et symbolique essentielle : présidé par la ministre de la famille, le CNSP donne au soutien à la parentalité le statut de politique publique», tout en constatant l expression d insatisfactions sur son fonctionnement actuel Au niveau territorial, les CAF détiennent les outils de diagnostic et une capacité de financement importante mais seule la volonté des élus détermine la décision d accroître l offre d accueil. [36] Trois acteurs principaux interviennent au niveau local pour créer, gérer et financer l offre collective et individuelle d accueil des jeunes enfants et accompagner la parentalité : les communes, les conseils généraux et les CAF/ caisses de mutualité sociale agricole (CMSA). L analyse de leurs compétences et de leurs actions met en évidence le rôle majeur des organismes d allocations familiales dans ce jeu d acteurs. de couverture est inférieur à un certain seuil ( 46%) et en apportant des réponses innovantes à des besoins atypiques liées à certaines activités agricoles (horaires décalés, activités saisonnières, etc). Plus globalement, la MSA a financé en 2012 les EAJE à hauteur de 26,8 M dans le cadre de la PSU et les CEJ à hauteur de 12,8 M (dont 6 M pour le volet enfance). 13 Créé par décret en Conseil d Etat n du 30 octobre Créé par décret n du 2 novembre 2010, codifié aux articles D à D du code de l action sociale et des familles 15 En application de l article D du code de l action sociale et des familles 16 Cf. page 51 du rapport, les paragraphes 207 et 208 8

9 Même si elles manquent de ressources techniques pour cette compétence qui n est pas obligatoire, les communes manifestent un intérêt réel pour la politique de petite enfance et de parentalité. [37] Les communes ou les structures intercommunales sont, au même titre que les entreprises de crèches ou les associations, à l initiative des créations des EAJE, assurent la gestion de 69% d entre eux 17, et participent à leur financement, même s il ne s agit pas d une compétence obligatoire. Elles détiennent en revanche une compétence obligatoire en ce qui concerne la construction et le fonctionnement des écoles publiques, notamment maternelles, dont le personnel enseignant, technique, administratif et sanitaire est néanmoins géré par l Etat. [38] Elles peuvent, en application de l article L du code de l action sociale et des familles (CASF), élaborer, «en concertation avec les associations et organismes concernés», un «schéma pluriannuel de développement des services d accueil des enfants de moins de six ans». Mais il ne s agit pas d une compétence obligatoire et, en pratique, faute de compétences techniques et d informations sur l ensemble de l offre d accueil aux jeunes enfants (détenues à la fois par les CAF, par le ministère de l éduction nationale pour les écoles maternelles et par les conseils généraux pour les assistantes maternelles), peu de communes réalisent ces schémas. Pourtant, lorsqu ils sont aidés des CAF / CMSA dans le cadre d une démarche contractuelle, les maires manifestent un réel intérêt pour cette politique (cf. infra). [39] De même, en application de l article L du CASF, «il peut être créé, dans toutes les communes ou leurs regroupements, un relais assistants maternels, qui a pour rôle d informer les parents et les assistants maternels sur ce mode d accueil en tenant compte des orientations définies, le cas échéant par la commission départementale d accueil du jeune enfant, et d offrir aux assistants maternels un cadre pour échanger sur leurs pratiques professionnelles, ainsi que sur leurs possibilités d évolution de carrière, sans préjudice des missions spécifiques confiées au services départemental de protection maternelle et infantile». Toutefois, en pratique, on ne comptait fin 2011, selon la CNAF, que RAM sur le territoire. En outre, si les RAM ont pour mission d informer les parents et d accompagner les assistantes maternelles dans leurs pratiques professionnelles, l agrément, la formation, le contrôle et le suivi relèvent des services du conseil général (cf. infra). [40] Enfin, comme le note le rapport de l IGAS, les communes s impliquent volontairement dans les actions d accompagnement de la parentalité en participant à hauteur d environ un tiers, au financement des LAEP, des CLAS et, dans une moindre mesure, des REAAP et des médiations familiales Les conseils généraux se heurtent à des obstacles pour assumer leurs fonctions. [41] Si les conseils généraux ont un double rôle à jouer en matière d accueil à la fois individuel et collectif de la petite enfance, leurs compétences sont strictement encadrées par les textes et exercées de manière assez inégale. Quant aux actions d accompagnement de la parentalité, elles ne constituent pas une compétence obligatoire des conseils généraux, qui contribuent néanmoins au financement des dispositifs Le rôle dévolu par la loi au conseil général en matière d agrément (ou d autorisation), de suivi et de contrôle des assistantes maternelles et des EAJE s inscrit dans une logique sanitaire, et non de régulation de l offre et de la demande. [42] En application de l article L et suivants du code de la santé publique, les conseils généraux sont chargés d agréer les assistantes maternelles, d en assurer le suivi et le contrôle, et de financer leur formation. De même, en application des articles L et L du code de la santé publique, ils sont également chargés d autoriser ou de donner un avis, ainsi que d assurer le suivi et le contrôle des EAJE. 17 Source CNAF, octobre

10 [43] Quel que soit le mode d accueil, le rôle du conseil général est limité par les textes à une fonction principalement orientée sur un «contrôle qualité» de l offre d accueil individuelle et collective, sur la base de critères de type sanitaire 18, sans regard plus stratégique sur l adéquation de l offre à la demande, tant dans ses aspects quantitatifs que qualitatifs. [44] En outre, si, comme le montre le projet de rapport d évaluation de la loi de 2005 cité supra, la formation des assistantes maternelles, qui constitue la principale avancée de la loi de 2005, a pu être organisée sans difficulté majeure, les conseils généraux rencontrent des difficultés pour remplir les fonctions d agrément, de suivi et de contrôle des assistantes maternelles. [45] La fonction d agrément est exercée de manière assez variable selon les départements, même s il faut noter que l adoption par décret du 16 mars 2012 d un référentiel national constitue une avancée appréciable. [46] Les départements déclarent ne pas être en mesure d assurer leurs missions de suivi et d accompagnement des assistantes maternelles : les contacts des services de la PMI avec les assistantes maternelles sont souvent réduits aux demandes de renouvellement ou de modification d agrément. Beaucoup estiment que le rôle de suivi et d accompagnement devrait plutôt être rempli par les RAM, avec lesquels certains coopèrent de manière active. [47] Ainsi, alors que l on constate un sous-emploi des assistantes maternelles au niveau national, 88% des départements affirmaient en 2011 ne pas être en mesure d établir le compte des enfants réellement accueillis par une assistante maternelle. Or, après la légalisation du travail d assistante maternelle puis la mise en place d une formation, initiale et continue, c est l étape d une véritable gestion de ressources humaines qui doit être franchie pour répondre aux aspirations des assistantes maternelles, ainsi qu aux besoins d accueil de jeunes enfants Les présidents des conseils généraux sont également chargés de présider les commissions départementales d accueil du jeune enfant (CDAJE), instituées par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale. [48] En application de l article L du CASF, ces instances de «réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toute question relative à l organisation, au fonctionnement et au développement des modes d accueil des jeunes enfants» sont présidées par les présidents de conseils généraux, la vice-présidence étant confiée aux présidents des conseils d administration des CAF (D CASF). Elles comprennent, en application des articles L et D du CASF, vingt-huit membres, représentants de l Etat, des collectivités territoriales, des CAF/CMSA, des associations, des gestionnaires, des professionnels, des usagers et des particuliers employeurs. [49] En application du D du CASF, la CDAJE doit examiner, chaque année, un rapport du préfet sur les schémas communaux pluriannuels facultatifs sur le développement des services d accueil des enfants de moins de six ans (cf. supra le schéma mentionné à l article L du CASF), un rapport sur l état des besoins et de l offre d accueil des enfants de moins de six ans établi par les services du conseil général et de la CAF, et un bilan du conseil général sur la mise en œuvre de la garantie d accès aux EAJE pour les personnes en parcours d insertion. Elle doit, sur cette base, élaborer, chaque année, un diagnostic territorialisé des besoins d accueil des familles rencontrant des difficultés d accueil, et en particulier les plus vulnérables et formuler des propositions pour faciliter l accès des enfants de ces familles à des modes d accueil Cf. alinéa 4 du L CSP : «Les seules conditions exigibles de qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitude physique requises des personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les seules conditions exigibles d'installation et de fonctionnement de ces établissements ou services sont fixées par décret» 19 Cf. D CASF : «[ ] la commission, sur la base de données qui lui sont transmises par le département, la caisse d'allocations familiales, la caisse de mutualité sociale agricole, les agences locales pour l'emploi et les organismes chargés de l'insertion des publics rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, élabore chaque année un diagnostic territorialisé des besoins d'accueil des familles rencontrant des difficultés d'accès à un mode d'accueil pour leurs jeunes enfants, notamment des familles 10

11 [50] En pratique, ainsi que le note la DGCS sur la base d enquêtes et de sondages réalisés auprès des CAF en 2009, des préfets et des conseils généraux en 2011, si les CDAJE se sont progressivement mises en place, elles ne remplissent que très partiellement leurs missions. La fréquence de trois réunions plénières annuelles n est que rarement tenue (dans 10% des cas selon l enquête de la CNAF), la majorité des CDAJE ne se réunissant qu une fois par an. Selon l enquête de la CNAF de 2009, 89 CDAJE avaient été mises en place en 2009, mais seulement 35% étaient parvenues à établir un schéma départemental. Ainsi, même si quelques CDAJE sont dynamiques et opérationnelles, la plupart ne jouent que rarement leur rôle, qui se résume davantage à de la concertation et à la diffusion d outil de bonne pratiques ou d information aux familles, qu à des décisions ou à des orientations stratégiques. [51] Les raisons de ce demi-échec sont en partie structurelles : difficulté du président du conseil général à se positionner comme un véritable chef de file de la petite enfance, du fait de ses compétences limitées en matière de petite enfance, manque de moyens humains et en système d informations, en particulier dans les services du conseil général et dans les services déconcentrés de l Etat, composition pléthorique de la commission peu propice à une opérationnalité, difficultés à obtenir des acteurs les éléments d information nécessaires à l évaluation des besoins (par exemple sur l activité des assistantes maternelles ou le nombre d enfants accueillis en établissement et à l école maternelle) Par ailleurs, si la politique d accompagnement de la parentalité n est pas une compétence obligatoire des départements, ces derniers contribuent au financement des dispositifs (CLAS, REAAP, LAEP ) et certains prennent des initiatives d actions partenariales, principalement avec les CAF (maison des parents, sites internet, ateliers parents-enfants, groupes de parole ). [52] Selon un bilan réalisé en 2012 par la DGCS, 78 départements ont une instance de pilotage départemental de ces dispositifs, associant en général le conseil général et la CAF/CMSA, parfois sous la présidence du préfet. Le rôle de ce dernier a d ailleurs été consacré par la circulaire interministérielle du 7 février 2012 demandant aux préfets d organiser des comités départementaux de soutien à la parentalité (CDSP) permettant d assurer au niveau départemental une coordination unique des dispositifs de soutien à la parentalité. La présidence de ces CDSP doit être assurée par le préfet, la vice-présidence par la CAF Les organismes locaux d allocations familiales (CAF et CMSA) détiennent, au niveau départemental, de par leur niveau d expertise et de financement, une «force de frappe» technique et stratégique, qu ils cherchent à développer dans le cadre d une démarche contractuelle avec les collectivités territoriales. [53] Premier et principal financeur de l offre d accueil des jeunes enfants, la branche famille a développé, dans chaque département, un fin niveau d expertise et de connaissance de l offre à la fois collective et individuelle d accueil des jeunes enfants. L élaboration d outils de pilotage leur permet en effet de jouer au mieux leur rôle d opérateur et de financement. Elles ont en outre engagé une démarche contractuelle avec les collectivités territoriales leur permettant de conforter leur action sous un angle plus politique. bénéficiaires de l'une des allocations mentionnées à l'article L La commission formule, sur la base de ce diagnostic et des pratiques qui sont portées à sa connaissance, des propositions destinées à faciliter l'accès des enfants de ces familles à des modes d'accueil». 11

12 [54] Ainsi, en ce qui concerne l offre collective, les CAF / CMSA ont mis en place, en complément des subventions d investissement (financement de sept «plans crèches» depuis 2000) et de fonctionnement (la prestation de service unique PSU 20 ), des outils de contractualisation avec les communes. Après les contrats crèches et les contrats enfance, se développent ainsi, depuis 2006, des contrats enfance jeunesse (CEJ). [55] Ces contrats d objectifs et de cofinancement pluriannuels, passés avec une collectivité territoriale (commune ou regroupement de communes) et qui couvrent actuellement 96% des communes, ont pour objectif, sur la base d un diagnostic partagé, de développer l offre d accueil dans des zones prioritaires (territoires les moins bien couverts et ayant le potentiel financier le plus faible) tout en incitant les gestionnaires à optimiser les places (niveau de financement corrélé au taux d occupation ou de fréquentation). Finançant 45% du coût de fonctionnement d un EAJE inscrit en CEJ, (33% au titre de la PSU et 12% au titre du CEJ, les communes finançant à hauteur de 27%), les CAF / CMSA remplissent ainsi un rôle d incitation pour orienter la création d offre d accueil. [56] L évaluation des CEJ par la CNAF, sur la base d une enquête auprès de trois cents élus, montre que cette démarche a permis de développer à la fois le volume et la qualité de l offre d accueil de jeunes enfants. Elle met également en évidence la satisfaction des élus (69% sont assez ou très satisfaits des CEJ) qui estiment que le partenariat avec la CAF dans cette démarche de diagnostic, d élaboration de schéma et d évaluation des besoins, a contribué à développer leur politique familiale et de petite enfance. [57] Dans le même esprit, et afin de mieux mobiliser l ensemble des partenaires (non seulement communes ou structures intercommunales mais aussi conseils généraux) autour d un projet de développement territorial global, la CNAF a développé depuis 2010 une expérimentation de conventions territoriales globales (CTG) visant à recenser l ensemble des interventions dans chaque domaine de l action sociale et de créer une articulation entre eux. L évaluation par la CNAF des deux premières années de cette expérimentation fait apparaître la CTG comme une démarche «porteuse de sens», qui «favorise la lisibilité de l offre globale de service des CAF sur les territoires et le développement d actions sur différents champs d intervention». Les CTG permettent de clarifier les missions de chaque partenaire, de renforcer les complémentarités des différents acteurs, et de partager un diagnostic et un plan d action au niveau départemental et communal. [58] Ces deux types de contrats obligent les CAF à procéder à des diagnostics à l échelon départemental et communal, dont l élaboration a été renforcée par la définition, au niveau de la CNAF, d un socle commun d indicateurs permettant d apprécier l évolution du contexte local, l offre existante ainsi que la dynamique des projets proposés en partenariat. Ce socle national de diagnostic permet d estimer selon une méthodologie nationale les besoins au niveau départemental, communal ou infracommunal, et d identifier des territoires prioritaires à partir de critères nationaux. [59] Ces outils de diagnostic intègrent également les problématiques d offre d accueil individuel (assistantes maternelles) qui mobilisent également fortement les CAF. Les CAF se sont, en effet, fortement investies dans le développement des relais d assistantes maternelles dont elles sont le principal financeur, contribuant à leur budget à hauteur de plus de 50%. [60] Fortes de cette implication dans les deux types d offre d accueil, les CAF se sont en outre dotées d instruments d expertise innovants, tels que, depuis 2005, les indicateurs de mesure de l accueil des jeunes enfants («IMAJE») qui permettent de mesurer l offre et la demande d accueil des jeunes enfants de manière homogène sur l ensemble des territoires et, depuis 2009, la démarche «Travelling» qui permet de suivre de près le développement de l offre et du rééquilibrage territorial (adéquation entre offre et demande). Enfin, les CAF contribuent, en améliorant l information des familles grâce au site «monenfant.fr», à rapprocher l offre de la demande, et, ainsi à réduire les inégalités territoriales. 20 La PSU prend en charge 66% du prix de revient dans la limite d un plafond, déduction faite de la participation des parents. 12

13 [61] Enfin, en cohérence avec le renforcement de la CNAF dans la politique d accompagnement de la parentalité, l implication des CAF dans le pilotage et l animation des différents dispositifs, notamment les REAAP et les CLAS, s est fortement renforcée sur la période De fait, la circulaire interministérielle du 7 février 2012 sur les CDSP recommande aux préfets de confier la vice-présidence des CDSP aux CAF. [62] Au total, comme le résumait fort bien l atelier «Familles vulnérables, enfance et réussite éducative» de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté et l exclusion, «sur le terrain, quatre grands acteurs agissent pour l enfance : l Etat, en matière d éducation, le conseil général avec la PMI et l ASE, la CAF qui finance les prestations familiales et l accueil des jeunes enfants, et les communes qui ont un rôle variable, mais souvent important, notamment en matière de petite enfance». Le même constat, pour les mêmes acteurs, peut être dressé pour les actions d accompagnement de la parentalité. 4. SCENARII D EVOLUTION POSSIBLES 4.1. Objectifs et principes [63] Les politiques d accueil de la petite enfance et d accompagnement de la parentalité sont au croisement d une politique familiale nationale et d une politique de services de proximité gérée par des institutions «de terrain». Toute organisation doit articuler cette double dimension en trouvant une bonne tension entre ces deux pôles. [64] L analyse institutionnelle développée au point 3 met en évidence la multiplicité des acteurs intervenant dans ces politiques, tous n ayant d ailleurs pas le même degré de contraintes. Il est dès lors indispensable, d une part, de clarifier leurs compétences et obligations respectives, et, d autre part, d améliorer leur coordination pour franchir un saut qualitatif. En effet, des budgets importants, des compétences nombreuses, un haut niveau d expertise sont disséminés parmi beaucoup d acteurs, ce qui nuit à leur efficacité. Si l on écarte le scenario d une redistribution des attributions sur un nombre réduit d institutions, le schéma du renforcement de la coordination s impose. [65] Dès lors que l objectif est à la fois de réduire les inégalités territoriales et d améliorer en volume et en qualité la couverture des besoins d accueil aux jeunes enfants et des actions d accompagnement de la parentalité, qui sont deux composantes essentielles de la politique familiale, il convient d abord de réaffirmer le rôle premier de l Etat. [66] Ce dernier, dépourvu de budget et de moyens en la matière, dispose du concours d un opérateur national de poids, la CNAF, qui met en œuvre la politique familiale décidée par les pouvoirs publics dans le cadre de la COG, instrument par lequel les orientations nationales se traduisent en engagement financier et en dispositifs techniques. Il importe de donner sa juste place à cet acteur qui pilote un réseau spécialisé et de proximité particulièrement bien armé pour cartographier le plus finement possible les besoins des parents en services d accueil de la petite enfance et d accompagnement de la parentalité et, à partir de cette cartographie, identifier des zones prioritaires éligibles à un financement spécifique. [67] Il n en reste pas moins qu à l autre bout de la chaîne, le rôle des communes et des structures intercommunales est essentiel : même si la politique familiale ne figure pas parmi les compétences obligatoires de ces collectivités, ces dernières la considèrent en général comme un service de proximité incontournable et, de fait, co-financent les services d offre d accueil des jeunes enfants et d accompagnement de la parentalité. Il convient d affirmer ce qui pourrait être qualifié d «ardente obligation» qui leur incombe. Quant aux CAF et aux caisses de MSA, elles disposent, sur l ensemble de leurs départements, des outils d analyse et d expertise qui font défaut aux collectivités territoriales et qui mériteraient d être mis à leur disposition dans un cadre à préciser. [68] Le rôle des élus et des associations n est pas exclusif d une participation citoyenne des parents afin que les diagnostics et plans d action en matière de petite enfance et d accompagnement de la parentalité soient l objet d un large débat public. 13

14 [69] Enfin, quatre notions ressortent particulièrement de la mobilisation «Au tour des parents» : «partenariat», «cadre stratégique et opérationnel commun», «schéma partagé par l ensemble des acteurs», «correction par l Etat des inégalités sociales et territoriales» 21. [70] Sur la base de ces principes, un scénario central se dessine, s appuyant sur trois piliers : la réaffirmation du rôle de l Etat pour dessiner les principes généraux (4.2), le renforcement du rôle des communes en partenariat avec les CAF pour développer sur le terrain les diagnostics et les plans d action (4.3), la réforme des CDAJE pour assurer la concertation et la publicité de cette politique à l échelon départemental (4.4) et, à terme, probablement régional (4.5). Sur chacun de ces points, diverses variantes sont examinées, étant précisé que le scénario central qui se dégage suppose de recourir, pour partie, à la loi (4.6). Un tableau récapitulatif des différentes composantes du scenario central et de ses variantes est présenté en annexe Réaffirmer le rôle fondamental de l Etat dans un cadre interministériel et en partenariat avec la CNAF [71] Afin d assurer une prise de décision éclairée sur l ensemble du vaste champ que constitue la politique de services aux familles, le ministère chargé de la famille ne doit pas agir seul, mais dans un cadre interministériel et en partenariat avec la CNAF. [72] Afin de développer une approche globale de la petite enfance, les ministères chargés de l éducation nationale (pour la préscolarisation des enfants de deux à trois ans et l accompagnement de la parentalité) et, selon les configurations ministérielles, de la ville et de la lutte contre l exclusion sociale (pour les questions de petite enfance et d accompagnement de la parentalité dans les zones sensibles), ainsi que de la justice, devront être associés au ministère chargé de la famille, principal acteur ministériel de la politique familiale. [73] Si, à la différence des pays nordiques, il n est pas dans la tradition de notre Etat de réunir sous une même autorité ministérielle les domaines de l accueil et de l éducation de la petite enfance, le renforcement de la dimension interministérielle s impose pour assurer une bonne articulation entre plan de développement des places en crèches et plan de développement des places en école maternelle et, plus largement, pour remédier aux effets de césure entre les services d accueil avant trois ans et la politique éducative à partir de trois ans. [74] S agissant de petite enfance et de l accompagnement de la parentalité, dont les principaux financements viennent de la branche famille, l impulsion étatique doit aussi reposer sur un lien fort avec la CNAF, concrétisé par la COG Etat-CNAF. [75] Ainsi, il pourrait être envisagé de tenir une réunion deux fois par an des ministres chargés de la famille, de l éduction nationale, de la ville, de la lutte contre l exclusion sociale et de la justice (voire d autres ministères ayant une compétence en matière de parentalité et de petite enfance), ainsi que de la CNAF. Ces réunions auraient pour objet de partager, à travers des échanges informels et réguliers, les informations nécessaires au pilotage interministériel de la politique de services aux familles. [76] L objectif principal étant d améliorer le niveau et la répartition de l offre des services aux familles sur le territoire, les points suivants pourraient y être examinés : diagnostic sur le taux de couverture des besoins, avec notamment : o un point précis sur les zones prioritaires (zones sensibles, quartiers vulnérables), o o un point précis sur l articulation entre les places en crèches et en écoles maternelles pour les 2-3 ans, ce qui suppose que le ministère de l éducation nationale transmette au ministère chargé de la famille et à la CNAF ses prévisions concernant la scolarisation des enfants de deux ans, un point sur les actions d accompagnement de la parentalité, 21 Cf. pages 9 et 10 du dossier de presse «Au tour des parents», du samedi 16 février

15 point sur les plans en cours pour réduire les inégalités de couverture des besoins (remontée d information de la CNAF), avec notamment un examen des modalités de diffusion des informations, suivi, à titre informatif, de la réalisation des objectifs de la branche famille. [77] Concrètement, ces réunions pourraient reposer sur une présentation par la CNAF des statistiques et des constats remontant des CAF et des CMSA, qui serait suivie par des observations et des décisions au niveau interministériel. A cet égard, une consolidation au niveau national des indicateurs «IMAJE» et de la démarche «Travelling» (cf. outils décrits supra) serait particulièrement bienvenue. [78] Les décisions éventuelles ne seraient toutefois prises qu après consultation des associations nationales d élus locaux (notamment ARF, ADF, AMF), sans préjudice des habituelles consultations des partenaires sociaux et familiaux. [79] Cette évolution ne suppose pas de modifications de textes législatifs ou réglementaires, mais seulement une autre organisation du travail gouvernemental, que préciserait une circulaire interministérielle embrassant à la fois la petite enfance et l accompagnement de la parentalité. [80] Par ailleurs, il semble que le rapprochement du HCF et du CNSP soit à terme inéluctable si l on souhaite développer une politique cohérente de services aux familles. En tout état de cause, il faudra un décret simple si l on souhaite prolonger le mandat du CNSP au-delà du 15 novembre. [81] Enfin, de manière à garantir l effectivité sur le terrain de ses décisions, l Etat gagnerait sans doute à s appuyer, à terme, sur un relais de niveau régional (cf. point 4.5) Renforcer le rôle des communes (ou structures intercommunales) dans le cadre d une démarche partenariale consolidée avec les CAF Ni droit opposable, ni compétence obligatoire, mais «ardente obligation» pour les communes d établir un schéma de développement des services aux familles [82] La question se pose de savoir s il ne faudrait pas, comme cela existe en matière de logements sociaux (droit opposable au logement depuis la loi SRU) et, comme le font les pays nordiques pour l accueil des jeunes enfants, créer une obligation pour les communes de garantir une offre minimale de services aux familles. [83] Ce serait, en théorie, le moyen le plus sûr de garantir une couverture complète du territoire et des besoins. Mais plusieurs considérations font obstacle à cette voie. Elle limiterait la libre administration des communes et pourrait impliquer une compensation financière en raison de la création de nouvelles compétences (cf. article L du code général des collectivités territoriales qui prévoit que toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les charges des collectivités territoriales est accompagnée des ressources nécessaires déterminées par la loi). En outre, la contrainte budgétaire en matière de finances publiques, le niveau encore insuffisant de la couverture des besoins et surtout l inégale couverture sur le territoire exposeraient à un effort financier insoutenable et, en définitive, à l échec de cette voie. [84] C est donc sous une «ardente obligation» que les communes seraient appelées à participer à l élaboration d un schéma départemental de développement des services aux familles. [85] Afin d éviter le risque de création d une compétence obligatoire, il n est pas proposé de rendre obligatoires les schémas pluriannuels de développement des services d accueil des enfants de moins de six ans que les communes ont la possibilité d établir en application de l article L du CASF. 15

16 [86] Il semble à la fois plus souple et plus simple de renforcer le rôle des communes (ou structures intercommunales) en matière d accueil de la petite enfance et d accompagnement de la parentalité en les invitant, par l intermédiaire notamment d une incitation financière (4.3.3), à respecter la procédure décrite ci-après de participation à l élaboration d un projet de schéma départemental de développement des services aux familles (4.3.2) Le contenu de «l ardente obligation» : présenter, dans le cadre d une procédure partenariale avec la CAF, un projet de développement des services aux familles. [87] Les communes ont un rôle d initiative éminent dans le développement des services aux familles qu il leur incombe de hiérarchiser dans les choix politiques qui leur reviennent. Les CAF et caisses de MSA, organismes locaux de la branche famille de la sécurité sociale, ont à mettre en œuvre une politique familiale, fonction qui dépasse celle d outil technique. Il convient donc de trouver la bonne articulation des rôles qui respecte leurs domaines de compétence. [88] Le processus décrit ci-dessous, pour des motifs de clarté, marque les étapes nécessaires aux objectifs poursuivis. Cette présentation forcément schématisée n exclut pas des relations plus souples dans lesquelles les communes sollicitent, dès l origine, les CAF, qui peuvent être amenées à bénéficier des outils développés par certaines communes. Les CAF / CMSA seraient tenues, en application de la COG, dans le cadre de CPOG passés avec la CNAF / CCMSA, d adresser aux communes ou aux structures intercommunales, pour les territoires les concernant, une cartographie pluriannuelle des services aux familles comprenant : o o un état des lieux de l offre de services (nombre de places en établissements d accueil des jeunes enfants, en école maternelle, et chez les assistantes maternelles, nombre de relais d assistantes maternelles et de dispositifs d accompagnement de la parentalité) ; une identification des besoins (à la fois au regard de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment au regard de besoins en accueil en horaires atypiques, pour enfants issus de familles vulnérables ou pour enfants en situation de handicap ) ; o une détermination, à partir des critères définis au niveau national dans le cadre de la COG, des zones pouvant être considérées comme prioritaires au niveau des bassins de vie. Les communes (ou structures intercommunales) seraient tenues, dans un délai à déterminer : o o de communiquer leurs observations sur cette cartographie, le cas échéant en rectifiant les données qui leur paraîtraient erronées ou mal appréciées ; de proposer, sur la base de cette cartographie, un plan de développement pluriannuel de services aux familles ou de solliciter l aide de la CAF pour réaliser ce plan, qui comprendrait les éléments suivants 22 : pour l accueil collectif : objectifs de développement ou de redéploiement des structures existantes ainsi, le cas échéant, que de création de nouvelles structures, y compris écoles maternelles ; engagements de mettre en place des horaires atypiques, un accueil d urgence, d accueillir des enfants en situation de handicap ; engagement de préscolarisation d enfants de deux ans ; modalités d atteinte de l objectif de 10% d enfants pauvres en EAJE et définition des critères d attribution des places ; calendrier prévisionnel et coût des opérations projetées ; 22 Pour les communes qui se seraient engagées dans l élaboration d un document plus vaste, mais traitant notamment de ces sujets, le plan de développement pourrait être tiré de ce document. 16

17 pour l accueil individuel : objectif de développement des places chez les assistantes maternelles ; objectif de développement des relais d assistantes maternelles ; détermination des zones dans lesquelles les assistantes maternelles ont droit à une prime si elles s y installent ; pour la parentalité : objectifs de développement des dispositifs d accompagnement de la parentalité. Les CAF / CMSA seraient tenues d apporter leur aide pour répondre aux sollicitations des communes (ou structures intercommunales) dans le cadre de l élaboration de ces plans et pourraient même, à la demande des communes, élaborer ces plans. Les CAF / CMSA consolideraient, sur la base des réponses de ces collectivités, un projet de schéma départemental de développement des services aux familles, qui comprendrait les différentes rubriques mentionnées supra (volet de diagnostic, volet de plan de développement) ainsi qu un volet relatif aux modalités d information des familles. Ce projet de schéma départemental proposerait les zones prioritaires éligibles à des financements bonifiés. Ces projets ne seraient rendus définitifs et publics qu après examen par la CDAJE réformée, afin notamment de pouvoir tenir compte des politiques conduites par les conseils généraux, et une fois arrêtées par le préfet les zones prioritaires (cf. infra, point 4.4.4). Les communes, connaissant les zones prioritaires et donc les conditions de financement, pourraient alors arrêter leur plan de développement pluriannuel. Financement bonifié (pour les communes ayant une zone prioritaire) et financement de droit commun sans minoration (pour les autres) ne seraient accessibles qu aux communes ou structures intercommunales qui auraient présenté un plan Deux outils permettant de créer cette «ardente obligation» pour les communes : incitation financière et publicité du schéma. [89] Pour appliquer cette procédure de manière systématique sur l ensemble du territoire, une mention dans la COG ou une circulaire ministérielle devrait suffire. Il conviendra toutefois de modifier la loi pour transformer les schémas pluriannuels de développement des services d accueil des enfants de moins de six ans que les communes ont la possibilité d établir en application de l article L du CASF, en schémas pluriannuels de développement des services aux familles. [90] Seules les communes ou structures intercommunales qui présenteraient un plan de développement des services aux familles pourraient bénéficier : si leur territoire contient une zone prioritaire, d un financement bonifié ; en l absence de plan de développement des services aux familles, elles ne pourraient en bénéficier ; si leur territoire ne contient pas de zone prioritaire, du financement de droit commun ; en l absence de plan de développement des services aux familles, ce financement serait minoré 23. [91] En outre, afin de donner toute la force d impulsion utile à cette «ardente obligation», le projet de schéma départemental conçu par la CAF en partenariat avec les communes serait présenté à la CDAJE réformée, et, après éventuels amendements, rendu public par différents moyens tels qu une publication sur internet ou une conférence de presse (cf. infra, point 4.4). [92] Enfin, pour formaliser cette démarche au niveau national et politique, une convention entre l Etat, la CNAF et l AMF pourrait être envisagée. 23 En effet, le mécanisme d incitation financière ne pourrait prendre la forme d une bonification que si une réforme des financements des EAJE était envisagée. 17

18 Cette procédure partenariale et incitative présenterait plusieurs avantages : Elle placerait les communes en toute première place dans l élaboration du schéma de développement des services aux familles, tout en évitant de créer une nouvelle compétence obligatoire et en respectant leur liberté d administration. Elle inciterait financièrement les communes à se saisir de la question de l offre d accueil des jeunes enfants, et plus généralement, des services aux familles, sur leurs territoires. Elle s inscrirait dans la continuité d une démarche qui paraît appréciée par les élus locaux (contrats enfance jeunesse). Elle reposerait sur une démarche partenariale souhaitée par l ensemble des acteurs sur la base d un diagnostic partagé entre les détenteurs de la légitimité politique (communes ou structures intercommunales) et les détenteurs des outils techniques (CAF). Elle permettrait de faciliter le fonctionnement des CDAJE, le projet de schéma départemental ayant ainsi déjà fait l objet d un premier travail et devant être concerté à l échelon départemental puis rendu public Redéfinir l action au niveau départemental [93] Le réaménagement des procédures présenté au 4.3, proposé pour accroître le rôle des communes et garantir le caractère national de la politique familiale, conduit à redéfinir l action au niveau départemental. Afin de traduire les liens entre accueil de la petite enfance et accompagnement de la parentalité, il conviendrait d élargir la compétence des CDAJE, qui seraient transformées en commissions départementales des services aux familles (CDSF), ainsi que d en modifier la composition, l organisation et la gouvernance en donnant un rôle moteur au préfet. [94] Concrètement, pour résumer l économie générale de la proposition expliquée dans les paragraphes qui suivent, la CDSF serait présidée par le préfet de département, vice-présidée à la fois par le président du conseil général et par le président du conseil d administration de la CAF, dont le directeur assurerait le secrétariat général. La CDSF examinerait en bureau restreint le projet de schéma départemental de développement des services aux familles consolidé par les CAF sur la base du travail réalisé en partenariat avec les communes et, le cas échéant, des apports des conseils généraux. En cas de difficulté, le préfet organiserait une concertation avec les élus locaux concernés. Le préfet arrêterait ensuite les zones prioritaires définies dans le schéma départemental, qui serait rendu public Transformer les CDAJE en commissions départementales de services aux familles (CDSF) [95] Actuellement, l article L du CASF définit la CDAJE comme une «instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes questions relatives à l organisation, au fonctionnement et au développement des modes d accueil des jeunes enfants et à la politique générale conduite en faveur des jeunes enfants dans le département». [96] Il conviendrait tout d abord d intégrer dans cette même instance le pilotage départemental de la politique d accompagnement de la parentalité actuellement assuré par les conseils départementaux de soutien à la parentalité et, ainsi, de les transformer en commission départementale des services aux familles (CDSF). En conséquence, les CDSP seraient supprimés, leurs membres étant intégrés dans les CDSF. 18

19 [97] Il conviendrait en outre d être plus clair sur la liste des missions, en précisant que la CDSF serait chargée, notamment : d examiner dans le cadre d une formation restreinte (cf. infra), le projet de schéma départemental de développement des services aux familles 24, et en particulier la détermination des zones prioritaires ; de faire un point régulier sur la réalisation du schéma départemental de développement des services aux familles, avec un accent particulier sur les agréments d assistantes maternelles délivrés par le conseil général et sur le développement des RAM au regard des besoins en assistantes maternelles sur le territoire ; d identifier les besoins de formation des professionnels de la petite enfance et de l accompagnement de la parentalité ; d identifier, partager et diffuser les bonnes pratiques, notamment en ce qui concerne la diffusion de l information des familles. [98] Ces deux évolutions supposent de modifier l article L du code de l action sociale et des familles Réformer la composition des CDAJE en conséquence et renforcer la représentation des parents [99] Actuellement, les CDAJE comprennent, en application des articles L et D du CASF, vingt-huit membres, représentants de l Etat, de collectivités territoriales, des CAF / CMSA, des associations, des gestionnaires, des professionnels, des usagers et des particuliers employeurs. [100] Trois évolutions apparaissent nécessaires. Il conviendrait de modifier l article L pour préciser que les gestionnaires et professionnels visés ne sont pas seulement ceux concernés par les modes d accueil des jeunes enfants, mais aussi par les actions d accompagnement de la parentalité, et de modifier l article D pour préciser que parmi les services de l Etat figurent, comme pour les comités départementaux de soutien à la parentalité, le préfet délégué pour l égalité des chances ou le sous-préfet à la ville et à la cohésion sociale, délégué départemental adjoint de l Acsé, le délégué du préfet à la ville (qui de fait est souvent un fonctionnaire de la protection judiciaire de la jeunesse), le directeur départemental de la cohésion sociale et de la protection des populations ainsi que l autorité académique. Il conviendrait de modifier l article L pour remplacer la notion de «représentants d usagers de ces modes d accueil» par «représentants des associations familiales et des parents», et de modifier le D pour préciser, s agissant de la représentation des familles et des parents, qu elle pourrait être assurée, non seulement par le président de l UDAF ou son représentant (comme le prévoit le texte actuel), mais aussi par un parent tiré au sort par le président de la CDSF, parmi les allocataires des CAF ou des caisses de MSA. Afin d assurer l efficacité du fonctionnement de cette commission, il conviendrait (par ajout au D ) : o de l organiser en deux collèges, l un pour la parentalité, l autre pour l accueil de la petite enfance, chacun limité à quinze membres, 24 Comme indiqué supra dans la procédure d élaboration du projet de schéma par les CAF et les communes, ce schéma aurait trois volets : 1 ) accueil collectif y compris préscolarisation, en veillant notamment à ce que les critères d attribution des places en crèches soient précisés, ainsi que les moyens d atteindre l objectif de 10% d enfants pauvres en EAJE, et à ce que les besoins spécifiques - enfants handicapés, horaires atypiques soient bien couverts, 2 ) accueil individuel avec notamment des précisions sur les RAM, 3 ) accompagnement de la parentalité 19

20 o de créer un bureau restreint pour discuter de la cartographie des services aux familles ; ce bureau, qui serait commun aux deux collèges, comprendrait un représentant de la préfecture, du rectorat, du conseil général, de la CAF ou MSA, de l AMF, de l ACDF 25 et de l UDAF, et un parent tiré au sort Confier au préfet de département la présidence de la CDSF, aux présidents du conseil général et du CA de la CAF, la vice-présidence, et au directeur de la CAF le secrétariat général [101] S agissant de leur gouvernance, chaque CDAJE est aujourd hui présidée, de par la loi (deuxième alinéa du L du CASF), par le président du conseil général et, en application du D , vice-présidée par le président du conseil d administration de la CAF. Les CDSP doivent quant à eux présidés par le préfet qui sont incités à confier la vice-présidence aux présidents des conseils d administration des CAF. [102] Compte tenu du caractère national de la politique familiale et de l importance, pour l ensemble des acteurs, de bénéficier d un arbitre impartial et capable de dépasser les intérêts des uns et des autres, la présidence de la nouvelle commission départementale devrait revenir au préfet de département, ce qui suppose de modifier la loi. [103] Le président du conseil général deviendrait, au même titre que le président du conseil d administration de la CAF, vice-président de la CDSF, qui comprendraient ainsi un président et deux vice-présidents. [104] Il convient en outre de renforcer le rôle des directeurs de CAF dans les CDAJE et de les ériger en véritables secrétaires généraux de ces instances. Les directions des CAF réaliseraient les différents rapports devant actuellement être soumis à la CDAJE notamment sur la mise en place des plans de développement locaux (sur la base du suivi des contrats réalisés avec les communes et structures intercommunales) et sur l atteinte des différents objectifs (sur la base des indicateurs «IMAJE» et de la démarche «Travelling», évoqués supra) Conférer au préfet un rôle moteur dans la réduction des inégalités territoriales [105] Le préfet serait chargé : de présider la CDSF, en cas de difficulté relative au projet de schéma départemental de développement des services aux familles examiné par le bureau de la CDSF, d organiser une concertation avec les élus concernés pour trouver une solution, d arrêter la liste des zones prioritaires du schéma départemental de développement des services aux familles, de rendre public le schéma départemental de développement des services aux familles Envisager un relais à l échelon régional [106] La région n est pas aujourd hui un échelon de la politique familiale : l organisation régionale de l Etat et le conseil régional ne détiennent aucune compétence en la matière. [107] Pourtant, cet échelon apparaît pertinent à plus d un titre. [108] Les trois compétences principales des conseils régionaux ne sont pas dénuées de liens avec la politique des services aux familles. 25 Association des communautés de France 20