LE NOUVEAU CADRE DE VIABILITÉ DE LA DETTE DE LA BANQUE MONDIALE ET DU FMI. Une évaluation à la lumière des impératifs du développement humain

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1 Assemblées de printemps avril 2006 LE NOUVEAU CADRE DE VIABILITÉ DE LA DETTE DE LA BANQUE MONDIALE ET DU FMI Une évaluation à la lumière des impératifs du développement humain Document de travail de la CIDSE avril 2006 Une évaluation à la lumière des impératifs du développement humain DE LA BANQUE MONDIALE ET DU FMI LE NOUVEAU CADRE DE VIABILITÉ DE LA DETTE N.B. Ce document a été rédigé par M. Aldo Caliari pour le groupe de travail de CIDSE et Caritas Internationalis sur les ressources allouées au développement. Les analyses et propositions qu il présente ne reflètent pas nécessairement les opinions et avis de l ensemble des membres de CIDSE et de Caritas Internationalis.

2 SOMMAIRE Acronymes et remerciements p. 2 Principes de base d une approche de la viabilité de la dette à la lumière du développement humain p. 3 Introduction p. 4 I. Le CVD n est pas destiné à donner aux pays en développement la capacité de dégager les financements nécessaires pour atteindre leurs objectifs de développement humain et les OMD p. 6 II. Le CVD et les principes de participation et de responsabilité p. 12 III. Le CVD continue de défendre un modèle économique standard et défectueux p. 14 IV. Le CVD ne prend pas suffisamment en considération le secteur privé et la dette interne p. 16 V. Le CVD continue d éluder une prise en compte intégrale et holistique du commerce et de la dynamique financière p. 17 Recommandations p. 20 Bibliographie p. 21 Encadré 1 : les initiatives d allègement de dette : brève synthèse p. 5 Membres du groupe de travail de CIDSE et Caritas Internationalis sur les ressources allouées au développement p. 23 1

3 ACRONYMES AID AVD CVD EPIN FMI IMAD IBW OMD PFR PIB PPTE PRI Association internationale de développement (Banque mondiale) Analyse de viabilité de la dette Cadre de viabilité de la dette Evaluation des politiques et institutions d un pays Fonds monétaire international Initiative multilatérale d allègement de dette Institutions de Bretton Woods Objectifs du Millénaire pour le développement Pays à faible revenu Produit intérieur brut Pays pauvres très endettés Pays à revenu intermédiaire REMERCIEMENTS Le principal rédacteur de ce document est M. Aldo Caliari, de Center of Concern, avec des apports des membres du groupe de travail de CIDSE et Caritas Internationalis sur les ressources allouées au développement. Un remerciement spécial s adresse à M. Paul Martin pour sa recherche substantielle à la préparation de ce document. 2

4 LE NOUVEAU CADRE DE VIABILITÉ DE LA DETTE DE LA BANQUE MONDIALE ET DU FMI UNE ÉVALUATION À LA LUMIÈRE DES IMPÉRATIFS DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN Document de travail de CIDSE, avril 2006 PRINCIPES DE BASE D UNE APPROCHE DE LA VIABILITÉ DE LA DETTE À LA LUMIÈRE DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN : aborder le problème de la viabilité de la dette à la lumière du développement humain conduit à exiger que les impératifs de développement humain prennent le pas sur le remboursement de la dette. En conséquence, les pays en développement doivent être capables d affecter autant de recettes budgétaires que nécessaire à ces objectifs de développement, seul le surplus pouvant être affecté au service ou au remboursement de la dette ; la nature éminente de la personne humaine étant un principe universel que le développement humain s efforce de sauvegarder, sa mise en œuvre ne saurait admettre de distinction entre pays à faible ou à moyen revenu ; les allègements de dettes sont nécessaires pour garantir que des pays ne soient pas obligés de payer plus qu ils ne le peuvent sans mettre en péril les impératifs de développement humain ; la méthode d élaboration des analyses de viabilité de la dette doit se fonder sur la capacité des pays débiteurs à atteindre leurs objectifs de développement humain et les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ; une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain implique que ceux qui portent le poids de la dette puissent participer à sa gestion ; une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain requière non seulement des évaluations de viabilité de la dette, mais aussi des réponses politiques au problème de la dette accordant la primauté aux priorités du développement humain ; une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain implique que la dette doit être traitée de façon globale et contraignante. Tous les types de dette ont des conséquences budgétaires sur les ressources nécessaires au développement humain, tous doivent donc être examinés et recevoir un traitement politique ; l approche fondée sur le développement humain doit être placée non seulement au cœur des questions de viabilité de la dette, mais aussi au coeur de l élaboration et de la mise en œuvre de toutes les politiques économiques internationales. 3

5 INTRODUCTION Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain Conformément aux principes de la Doctrine sociale de l Église qui guident leur action de plaidoyer, CIDSE et Caritas Internationalis plaident depuis longtemps pour une approche de la viabilité de la dette en termes de développement humain. Selon cette approche, les impératifs de développement humain doivent prendre le pas sur les remboursements de dette, principe partiellement repris par la Conférence internationale sur le Financement du développement et par d autres instruments du droit international 1. Principes fondant l approche en termes de développement humain et la gestion de la dette par la communauté internationale Depuis la décennie 1980, plusieurs programmes ont de plus en plus pris en compte la nécessité des allègements et même des annulations de dettes. L initiative PPTE, en 1996, a été le premier plan à traiter du problème de la dette de façon globale en fournissant les moyens de réduire des deux tiers la dette des pays bénéficiaires. Les discussions qui ont conduit à l adoption du Cadre de viabilité de la dette (CVD) ont fait apparaître que celui-ci aborderait le problème dans une vue prospective et ne comporterait donc pas de remise supplémentaire, «à la PPTE». De fait, ce Cadre modifiait sérieusement l initiative PPTE en tant que mécanisme de gestion de la dette. (L encadré 1 présente brièvement les traits caractéristiques de l initiative PPTE et du CVD). Cette étude examine le CVD à la lumière de l approche de la viabilité de la dette en termes de développement humain : elle se demande si, et dans quelle mesure, le CVD est cohérent avec cette approche. Elle fonde son analyse sur l examen de quarante-trois Analyses de viabilité de la dette faites dans le contexte du CVD, depuis son adoption en avril Cf. le Consensus de Monterrey, 49 ( Les futures revues de viabilité de la dette devraient aussi prendre en compte l impact des allègements de dette en fonction des progrès d accomplissement des objectifs de développement inscrits dans la Déclaration du Millénaire ). 2 L étude a couvert les analyses de viabilité de la dette (AVD) des pays suivants: Afghanistan, Albanie, Arménie, Bangladesh, Bénin, Bolivie, Bosnie-Herzégovine, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, Cap Vert, Comores, Congo, Gambie, Grenade, Guinée, Haïti, Honduras, Îles Salomon, Indonésie, Lesotho, Liberia, Mali, Mongolie, Mozambique, Népal, Niger, Nigeria, Ouganda, Pakistan, Papouasie Nouvelle-Guinée, République Centrafricaine, République démocratique du Congo, République Dominicaine, Rwanda, Sao Tome e Principe, Serbie Monténégro, Sri Lanka, Tadjikistan, Tanzanie, Vietnam, Zambie, Zimbabwe. A l exception de l AVD pour le Mali, toutes les AVD incluses dans la revue ont été rendues publiques après avril 2005 quand le nouveau cadre de viabilité de la dette a été officiellement approuvé par les gouverneurs de la Banque et du FMI. Malgré l utilisation comme date butoir de la décision formelle d approbation du CVD, pour nombre des AVD considérées il n est pas clair que ce soit le CVD des PFR qui ait effectivement servi. 4

6 Encadré 1 Les Initiatives d allègement de la dette : brève synthèse L initiative PPTE renforcée a pour objectif de réduire à un niveau viable l endettement de 42 pays représentant 8% de la dette totale des pays en développement 3. De ce point de vue, les objectifs PPTE peuvent paraître modestes. L initiative PPTE constituait néanmoins la première tentative de traitement de l ensemble de la dette (bilatérale, multilatérale et privée) de manière globale, et c est aussi la première à inclure une réduction de la dette due aux institutions multilatérales. L initiative PPTE consiste en deux étapes. Durant la première, le pays potentiellement admissible établit un bilan de sa mise en œuvre des programmes de la Banque mondiale et du FMI sur trois ans. À ce stade, appelé point de décision, les institutions de Bretton Woods déterminent si, après mise en œuvre de tous les mécanismes traditionnels d allègement de dette, la dette du pays en cause dépassera encore un seuil chiffré préétabli. En ce cas, un programme d allègement de dette est établi. Afin d obtenir les remises maximales, le pays doit encore poursuivre une série de réformes pendant trois ans ou plus. Ceci fait, le pays atteint ce que l on appelle le point d achèvement et les allègements promis deviennent effectifs. Toutefois, entre les points de décision et d achèvement, le service de la dette est déjà allégé sur une base provisoire. Au total, lorsqu elle est menée à bien, l Initiative apportera une réduction des deux tiers de leur dette aux pays admissibles. Le CVD a été adopté en 2005 par la Banque mondiale et le FMI comme nouveau cadre de gestion de la dette des pays à faible revenu (PFR). Il s applique uniquement à ces pays en se fondant sur l argument que la capacité d accès des pays à revenu intermédiaire aux marchés des capitaux justifie qu on leur applique des règles différentes de celles qui s appliquent aux pays dépendant essentiellement de prêteurs publics. Parmi les PFR, le CVD s applique à ceux qui ne se sont jamais engagés dans l initiative PPTE, ou à ceux qui en ont mené à bien le processus. Pour les pays déjà engagés, les deux types d évaluation seront menés ensemble. Une caractéristique importante du CVD est, qu à la différence de l initiative PPTE, il ne sert pas à calculer des allègements de dette. Sous le régime PPTE, l abaissement du seuil d endettement avait pour conséquence de signaler la nécessité d un plus large allègement. Sous le régime du CVD au contraire, la conséquence de l abaissement du seuil d endettement est de réduire l accès à des prêts non concessionnels et de faire dépendre la couverture du financement des objectifs de développement et de lutte contre la pauvreté par des dons, toute remise de dette supplémentaire étant exclue. Une autre différence avec l initiative PPTE est que le CVD ne repose pas sur des indicateurs chiffrés préétablis mais sur des seuils d endettement spécifiques à chaque pays. Ces seuils sont fixés suivant une méthode fondée sur trois piliers. Ils sont calculés en fonction de la qualité de la politique du pays endetté, de l évaluation actuelle et prévisible des indicateurs d endettement, fondée elle-même à la fois sur des scénarii de base et des scénarii de crise, et sur la comparaison entre la charge de la dette du pays et ces indicateurs ; le tout conduit à une évaluation d ensemble du risque de «crise d endettement» du pays. C est sur cette conclusion finale qu il est prévu de fonder les décisions de financement ultérieures. Les seuils d endettement particuliers à chaque pays sont établis sur la base de la qualité de leur situation politique et institutionnelle, mesurée en utilisant la méthode des Évaluations des politiques et des institutions nationales (EPIN). Cette méthode évalue le contexte politique et institutionnel d un pays par rapport à un ensemble de critères préétablis pour aboutir à une note fondée sur une estimation fixée d avance de ce qui peut être considéré comme un bon résultat. En fonction de leur note EPIN, les pays sont classés en trois groupes (mauvais, moyen et bon), et se voient assigner pour chacune des cinq mesures budgétaires utilisées, une plage de seuils d endettement. La seconde étape du processus de CVD consiste «à évaluer et à interpréter les indicateurs d endettement actuels et potentiels d un pays en fonction du scénario de base et de l éventualité de chocs possibles» 4. Le scénario de base se fonde sur les prévisions macroéconomiques et budgétaires dans les conditions que le pays aura, suivant le FMI, vraisemblablement à affronter dans les vingt prochaines années ; les scénarii de chocs exogènes ou de crise reposent sur des circonstances telles qu une baisse du PNB, une réduction des exportations, ou une dépréciation de la monnaie nationale, auxquelles il pourrait avoir à faire face. Finalement, ces indicateurs sont comparés à des seuils déjà établis : suivant qu ils se situent au-dessous ou au-dessus de ces limites, un classement de risque faible, moyen ou élevé de crise d endettement est attribué. Pris à la lettre, ce cadre laisserait peu de marge d appréciation, mais en fait, on encourage une pratique plus nuancée d élaboration de la conclusion finale : un pays, par exemple, qui franchirait un ou plusieurs de ces seuils, pourrait encore se trouver classé comme à faible risque de crise d endettement. Ce classement doit permettre aux institutions financières internationales et aux autres prêteurs ou bailleurs de prévoir leurs stratégies de financement quant à la part des dons dans les flux financiers vers les pays ainsi notés. Les pays à faible risque de crise d endettement et qui sont plus aptes à faire face aux effets de chocs externes sont supposés capables de contracter des emprunts plus élevés, aidés ou non ; pour les pays plus sensibles au risque de crise d endettement en revanche, un recours accru au financement par des dons est considéré comme préférable. En pratique, un système de «feux de signalisation» a été mis en place : les pays à faible risque de crise d endettement reçoivent un «feu vert» et peuvent financer leurs besoins par l emprunt ; les pays à risque moyen reçoivent un «feu orange» et se financeront par une combinaison d emprunts et de dons ; les pays à haut risque ne pourront être financés que par des dons. Dans ce système, la dette est censée être contenue au-dessous du seuil autorisé pour chaque pays par le maintien sur plusieurs années d un niveau spécifique de prêts et de dons pour la couverture de ses besoins de financement. 3 Ce chiffre provient de la Banque mondiale, 2003, 5 et les objectifs de la même source, 11. Des documents plus récents des IBW sont devenus considérablement plus précautionneux pour décrire les buts de l initiative (cf. FMI/AID 2003, 5 : [L initiative PPTE renforcée] affrète une course pour restaurer la viabilité de la dette en fournissant des ressources pour de substantiels allègements de dette. Toutefois, l Initiative ne peut qu appuyer, pas garantir les progrès de viabilité. 4 FMI/AID, 2004, 24. 5

7 I. - LE CVD N EST PAS DESTINÉ À DONNER AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT LA CAPACITÉ DE DÉGAGER LES FINANCEMENTS NÉCESSAIRES POUR ATTEINDRE LEURS OBJECTIFS DE DÉVELOPPEMENT HUMAIN ET LES OBJECTIFS DU MILLÉNAIRE POUR LE DÉVELOPPEMENT (OMD) Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain exige que les pays en développement soient capables d affecter autant de recettes publiques que nécessaire à la réalisation des objectifs de développement humain et aux OMD, seul le surplus étant utilisé pour payer le service ou le principal de la dette. Il en résulte trois conditions : 1. - La nature éminente de la personne humaine étant un principe universel que le développement humain s efforce de sauvegarder, sa mise en œuvre ne saurait admettre de distinction entre pays à faible ou à moyen revenu L initiative PPTE ne s adressait qu à un petit nombre de pays qui ne représentaient qu un faible pourcentage de la dette totale des pays en développement et qui n hébergeaient qu une petite partie des pauvres du monde. Les critères selon lesquels ces pays avaient été choisis ont été critiqués comme «arbitraires, manquant d objectivité, et fondés plus sur le coût des allègements de dettes pour les créanciers que sur les besoins des PPTE pour leur développement durable» 5. Alors que le Cadre de viabilité de la dette s applique à tous les pays à faible revenu, il opère du même fait une distinction entre pays à faible revenu et pays à revenu intermédiaire. Nous soutenons dans cette étude qu une approche fondée sur le développement humain devrait imposer de traiter sur pied d égalité les dettes de tous les pays en développement et que, par conséquent, la distinction entre pays à faible revenu et pays à revenu intermédiaire est, dans ce cas, une distinction artificielle. Suivant cette approche, l existence de variations naturelles de niveau de développement entre pays différents justifie bien évidemment des différences dans les seuils d endettement. Les grandes règles de mise en œuvre des analyses de viabilité de la dette (AVD) et le respect par celles-ci des principes du développement humain n en doivent pas moins rester les mêmes. Bien que les IBW aient cherché à justifier cette distinction sur base de facteurs prétendument objectifs selon lesquels la dette des pays à faible revenu serait d une nature différente de celle des pays à revenu moyen, un examen approfondi de ces justifications montre que la distinction repose sur des bases incertaines. On a prétendu que : «Un cadre d évaluation de la viabilité de la dette des pays à faible revenu peut être construit sur les bases que le FMI a adoptées pour les pays disposant d un accès significatif aux marchés financiers internationaux. Bien que les grands traits de ce cadre soient applicables aux pays à faible revenu, ceux-ci partagent un certain nombre de caractéristiques qui justifient d importantes modifications dans l analyse de la viabilité de leur dette : il s agit en particulier de leur dépendance à l égard de flux d aide plus ou moins fiables, du poids des dettes à conditions privilégiées et des dettes envers des créanciers publics, de la nature des chocs auxquels ils sont sujets, et des contraintes qui pèsent sur leur aptitude à produire les ressources nécessaires au remboursement de leurs dettes». 5 CNUCED 2004, 29. 6

8 Dans cette perspective, les différences de traitement seraient justifiées par un accès, ou une absence d accès, aux marchés financiers privés selon que les pays bénéficieraient de revenus moyens ou faibles. Cette distinction nous paraît cependant fallacieuse car elle déforme la réalité. Les pays à faible revenu tels que définis dans le CVD peuvent avoir un endettement d importance surprenante envers des créanciers privés 6. La demande active de titres émis par quelques-uns des pays bénéficiaires du CVD, dont l Inde et le Pakistan, a récemment suscité l attention de la presse 7. D autre part, il est plutôt discutable de sous-estimer l impact de la dette envers des créanciers publics dans les pays à revenu moyen. Certains de ceux-ci peuvent montrer des niveaux de dépendance étonnamment élevés à l égard de créanciers publics. La quasi totalité de la dette du Gabon, par exemple, un pays classé comme à revenu moyen, est due à des créanciers publics 8. Même pour les pays qui se situent largement au-dessus du seuil de l AID, et qui, objectivement, jouissent d un large accès au marché des capitaux privés, le poids des créanciers publics ne doit pas être sous-estimé. Récemment, l Argentine et le Brésil, deux pays à revenu intermédiaire, ont décidé de rembourser la totalité de leur dette envers le FMI. L Argentine avait auparavant, dans le cours de ses négociations avec ses créanciers privés, décidé de reprendre le service de sa dette à cette institution, au lieu de chercher à conclure des accords de refinancement, de façon à être en mesure de suspendre ses accords avec le Fonds. L Indonésie a récemment décidé de lui rembourser sa dette ; la Turquie envisagerait de faire de même. Dans tous ces cas, des ressources qui auraient pu être affectées à des objectifs sociaux ou économiques ou au remboursement de créanciers privés ont servi à rembourser des créanciers publics. Ceci indique que la dette à l égard de ces créanciers, même si elle est proportionnellement faible, peut avoir un impact significatif sur les finances du débiteur. Se rendant compte du caractère trompeur d une approche fondée sur le critère du revenu, les IBW se sont efforcées de nuancer l applicabilité du CVD de façon à pouvoir y inclure certains pays qui présentent de nombreux traits spécifiques des pays à faible revenu ou à en exclure ceux qui ne les présentent pas 9. Notre étude a découvert onze AVD dans le contexte des CVD pour des pays dont le revenu se situait au-dessus du seuil définissant les pays relevant exclusivement de l AID 10. Le fait que les IBW elles-mêmes ne parviennent pas à respecter cette distinction, tout en démontrant un manque de rigueur, est cause de confusion. De plus, l idée qui sous-tend, en apparence au moins, cette différence de traitement est que la différence des créanciers devrait justifier une différence dans le traitement des 6 Par exemple, pour la Serbie Monténégro presque 30 % ; pour le Libéria et la Grenade, plus de 30 %, la RDC plus de 40 %. 7 Financial Times 2006, 2006a. 8 La dette du Gabon à l égard des créanciers multilatéraux et bilatéraux s élève au pourcentage étonnant de 98,8 %. Voir également le cas de Djibouti (97%), du Paraguay (60 %), des Fidji (64 %) et de la Tunisie (57 %). Le phénomène a également été relevé par Sachs 2005, cf. FMI/AID 2003, 5 ( ce document laisse la porte ouverte à une définition précise des pays à faible revenu afin de permettre l inclusion (l exclusion) de pays qui partagent nombre (peu) des caractéristiques de ce groupe ). 10 Toutes ces AVS ne portent pas indication que les seuils dépendant de la politique nationale (une caractéristique distinctive claire des CVD des PFR par opposition aux CVD des PRI) ont été utilisés. L ambiguïté subsiste donc de savoir si oui ou non les AVD ont été menées en fonction des CVD pour les pays à faible revenu. On s embrouille toutefois en raison de l absence de mention de seuils dérivés des EPIN que l on trouve dans ce qui est indubitablement le cas de PFR tels que Cameroun, Rwanda, Zimbabwe. 7

9 débiteurs. Comme cela sera montré dans la quatrième partie, cette idée est incompatible avec une approche fondée sur le développement humain Les allègements de dettes sont nécessaires pour garantir que des pays ne soient pas obligés de payer plus qu ils ne le peuvent sans mettre en péril les impératifs de développement humain Un aspect significatif de ce nouveau Cadre apparaît dans ses conséquences politiques. Le fait qu il soit «tourné vers l avenir» signifie qu un seuil d endettement plus bas ne conduit en aucun cas à une augmentation des remises de dettes. De fait, un des fondements du CVD, souligné par ses travaux préparatoires, était que la remise de dette était une décision appliquée une fois pour toutes et qu elle ne devait pas se répéter 11. Certains analystes ont souligné le caractère illusoire de toute tentative d établir une distinction entre «ancienne» et «nouvelle» dette, du point de vue de son effet sur le niveau d endettement d un pays et sur sa capacité à financer les OMD 12. Il est prévu que, à la suite des CVD, le poids de la dette devrait s alléger car les pays endettés devraient recevoir plus de dons et moins de prêts pour le financement de leurs besoins. Cependant, ces pays sont en concurrence pour obtenir des dons dans un environnement où ces ressources deviennent de plus en plus rares. Ceci signifie que le CVD ne peut en aucune manière garantir que le montant de dons qu il aura constaté comme nécessaire pour atteindre les OMD sera effectivement disponible. Ceci est vrai pour tous les pays qualifiés pour prétendre à une aide non remboursable de l AID ; ce l est encore plus des pays se situant au-dessus de leur seuil d endettement et ne pouvant prétendre à ce type d aide, tels que les pays à financement mixte AID 13. C est pourquoi, l absence d un composant sous forme d allègement de dette ne permet pas à un CVD d aider un pays à atteindre ses OMD. Pour évaluer la pertinence des CVD en tant que soutien aux efforts pour atteindre les OMD, on ne doit pas oublier la décision prise l an dernier à la réunion du G8 de Gleneagles : les 8 y sont tombés d accord pour annuler 100 % de la dette envers l AID et la Banque africaine de développement d un certain nombre de pays, relevant en principe de l initiative PPTE 14. Cette décision du G8 équivaut à une reconnaissance de l insuffisance des réponses antérieurement données au problème de la dette des pays en développement, dont l initiative PPTE. Plus important encore, se situant après les discussions sur le CVD qui s étaient efforcées de supprimer à l avenir tout recours à la remise de dette, elle reconnaissait que celleci restait une mesure nécessaire pour permettre à de nombreux pays d atteindre les OMD. Dans une évaluation récente du CVD, les services de la Banque mondiale admettent en quelque sorte que des seuils plus bas de viabilité de la dette seraient plus cohérents avec l IMAD (Initiative multilatérale d allègement de la dette), mais n en conseillent pas moins au Conseil de la Banque de repousser cette solution. Un des arguments à l appui de cette recommandation est que «l abaissement de ces seuils risquerait de priver de financement certains pays ( ). Les pays ne relevant pas de l IMAD, notamment, auraient besoin de plus d aide non remboursable pour éviter une chute brutale des flux d aide. Ce serait coûteux 11 FMI/AID 2003, CAFOD et autres, AID 2005, G

10 pour les bailleurs, dont l AID» 15. Ainsi, la Banque présume que les bailleurs ne fourniront pas assez d aide sous forme de dons. Le fait que les ressources sous forme non remboursable, complément indispensable du Cadre, ne seront pas disponibles a des effets négatifs sur l efficacité du CVD, même pour atteindre son but affiché de contenir les dettes à un niveau viable dans une perspective d avenir. La rareté des financements non remboursables ou à des conditions privilégiées rend les pays débiteurs très vulnérables aux offres de financement privé à des termes non concessionnels, ou même à des offres publiques au taux du marché ou à d autres taux élevés, comme celles d agences de crédit à l exportation. Dépourvu de tout caractère exécutoire en dehors de la Banque et du Fonds, le CVD ne constitue pas un instrument efficace pour atteindre son modeste objectif de contenir dans l avenir les dettes à un niveau viable La méthode d élaboration des Analyses de viabilité de la dette (AVD) doit se fonder sur la capacité des pays débiteurs à atteindre leurs objectifs de développement humain et les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) La méthode des CVD ne considère pas comme un impératif primordial, ni même quelconque, de donner priorité à la satisfaction des besoins de développement humain sur le remboursement des dettes. Sur les 43 AVD examinées dans cette étude, six seulement mentionnaient les OMD ; dans un seul, celui du Nigeria, cette mention s accompagnait d une estimation de ce qu il en coûterait pour les atteindre. Cela est d autant plus regrettable que, en raison des progrès méthodologiques faits depuis, l approche fondée sur le développement humain a pour la première fois été considérée sous l angle de son coût 16. Plus précisément, une analyse de la méthode complexe élaborée pour parvenir à définir un niveau d endettement considéré viable conduit à des constatations montrant que cette méthode a peu de chances de donner des résultats compatibles avec une approche en termes de développement humain ou de financement des OMD. À la lumière de ces observations, la mention par les institutions de Bretton Woods des OMD comme justification des CVD ne peut être considérée que comme un habillage pour une évaluation centrée uniquement sur la remboursabilité de la dette. Ceci transparaît à chaque étape de la méthodologie. Comme expliqué 17, la première étape du processus consiste à définir des seuils d endettement en fonction de la qualité des politiques suivies. Ces seuils sont déterminés suite à une étude des épisodes de crise d endettement dans les pays à faible revenu, de leur fréquence et des niveaux d endettement auxquels ils surviennent. Le choix d indicateurs de crise corrélés avec les performances politiques dérive d études fondées sur des hypothèses assez arbitraires de ce qui peut être considéré comme «un épisode de crise d endettement» et de la probabilité de voir un tel épisode considéré comme «tolérable» par le pays intéressé. Par exemple, la crise d endettement a été définie comme difficulté à assurer le service de la dette telle que retards de paiement ou réaménagement par le Club de Paris, ou comme entrave à la croissance causée par la charge de la dette 18. Il importe de relever que, comparée à d autres définitions possibles 15 FMI/AID 2006, cf. Mandell 2006 et Sachs cf. encadré ci-dessus. 18 Des documents de la Banque reconnaissent que la question de savoir «comment la probabilité d une dette peut être tolérée» relève d un choix politique. Les conclusions qui en découlent pour considérer le maximum d endettement approprié reposent sur l hypothèse que l on pourrait, en principe, accepter comme raisonnable une crise d endettement de 9

11 de la crise d endettement - incapacité d affecter des ressources suffisantes à la poursuite de l atteinte des OMD, par exemple, - cette approche tend à sous-estimer le ratio d endettement à partir duquel un pays se heurte à des situations insoutenables 19. L étape suivante consiste à attribuer au pays considéré un seuil d endettement en fonction de la qualité de sa politique mesurée par l EPIN. Un premier problème vient des indicateurs utilisés pour fixer le seuil d endettement : ils ne reflètent que très approximativement le comportement d une économie et notamment la mesure dans laquelle le gouvernement peut dégager les ressources nécessaires pour parvenir à ses objectifs de développement humain. L initiative PPTE s est attirée de graves critiques pour s être fondée principalement sur des ratios «dette sur exportations» ou «service de la dette sur exportations» comme indicateurs de viabilité. En fait, les recettes d exportations ne sont pas nécessairement corrélées à la croissance, à la réduction de la pauvreté, ni, ce qui est encore plus grave, aux recettes fiscales. En outre, la fixation de seuils en valeur numérique rend impossible de saisir les éventuelles variations de la situation d un pays. On relève enfin que les seuils ont été fixés trop haut. Le CVD examine la question pays par pays, en s appuyant, pour chacun sur une batterie d indicateurs. À ceux déjà utilisés dans l initiative PPTE s ajoutent les ratios «dette sur PNB», «dette sur recettes budgétaires» et «service de la dette sur recettes budgétaires». Le recours à ce dernier indice est une avancée en direction des OMD, car il est considéré comme reflétant mieux les ressources budgétaires disponibles pour les atteindre. Dans la pratique, toutefois, ce sont les indicateurs fondés sur les exportations qui continuent de prévaloir. De plus, l AID a annoncé qu elle négligerait les indicateurs fondés sur les recettes budgétaires en raison de «problèmes de fiabilité et de comparabilité des données ainsi que du risque moral» 20. Pour ce qui est de la valeur des seuils, un examen de l éventail des seuils indicatifs d endettement confirme qu ils sont toujours potentiellement très élevés, en particulier pour les pays à performances moyennes ou hautes. L indicateur dette sur exportations peut maintenant monter jusqu à 200% 21, même si plusieurs études ont démontré que le rapport de 150 % utilisé dans la procédure PPTE est à peine soutenable 22. L indicateur service de la dette sur exportations pourrait, chez les pays obtenant les meilleures performances, être autorisé à monter jusqu à 25 %, c est-à-dire bien plus haut que les 12 % que des études indépendantes considèrent déjà comme insoutenables 23. Il est frappant que ce rapport ait été considéré comme insoutenable au-delà de 3,5 % pour l Allemagne en En appréciant la mesure selon laquelle ces seuils permettent d atteindre les OMD, la décision prise par le G8 l an dernier à Gleneagles constitue un intéressant point de référence. Le souci des OMD a justifié, pour le petit nombre de pays bénéficiant de cette décision, un 25 %. Comme l a avancé le FMI, «la décision crucial concerne la probabilité de crise d endettement que l on est prêt à tolérer le choix implicite des probabilités de crise d endettement reste de l ordre de la décision politique» (FMI/AID 2004, 19-20). 19 AID 2004, AID 2004, Ceci après la révision d abaissement demandée par le Conseil (cf. FMI 2005). 22 Martin 2004, 17 citant des études de Cohen, Elbadawi et autres, Johnson, Pattillo et autres, et Vaugeois. 23 Cf. Martin 2004, 18. Cf. en outre AID 2004, 6-7, qui s est engagée dans l intéressant exercice de comparer les demandes de CVD (selon l interprétation de l AID) aux pays AID à partir de l hypothèse de ratios d endettement à 150 % de dette sur exportations pour les pays moyennement ou hautement performants. Sans surprise, cette demande révèle, en fonction de cette hypothèse de comparaison, que de 8 à 18 pays supplémentaires ont des niveaux de dette insoutenables. 24 L Allemagne avait alors obtenu un allègement de dette de 51 %. 10

12 abaissement des seuils d endettement à 40 % en moyenne du rapport dette sur exportations en Les services de l AID soutiennent cependant que «l abaissement du seuil d endettement pour tous les pays pourrait rouvrir la question de l admissibilité à l initiative PPTE ( ), ce qui pourrait accroître le coût de cette initiative 26». Avec de tels raisonnements, il apparaît clairement que la principale préoccupation de la Banque n est pas que les pays pauvres puissent atteindre les OMD, mais que soient sauvegardés les intérêts des bailleurs (y compris les soi-disant maigres ressources de l AID). Un second problème relevant de cette étape d AVD provient du recours au système EPIN pour déterminer les seuils d endettement de chaque pays. Les difficultés résultant de l usage de ce système pour la mise en œuvre du CVD pays par pays sont traitées dans la section III ci-après. On relève simplement ici que les notations EPIN sont totalement inadaptées à déterminer les besoins financiers d un pays pour atteindre les objectifs de développement humain. La raison d être du recours au système EPIN est tout autre : on considère qu un pays appliquant de meilleures politiques sera mieux à même de rembourser, et peut donc supporter un endettement plus élevé. Toutefois, et même de ce point de vue, le système EPIN s est révélé lamentablement inefficace 27. La troisième étape de la procédure CVD est censée apporter un élément de prudence dans l évaluation de la viabilité de la dette : une estimation de la charge de la dette en cas de chocs plausibles fait partie de la viabilité de la dette sous régime CVD. À première vue, cette disposition semble répondre à l une des critiques faites à l initiative PPTE, celle d un trop grand optimisme dans ses projections et d un manque d attention aux chocs externes. À y voir de plus près, ce n est pas le cas. Ce que l on reprochait naguère à l initiative PPTE était le grand optimisme des projections des AVD sous-estimant la grandeur des problèmes des pays débiteurs, et donc leurs besoins d allègements. Le CVD n apporte guère de sauvegarde contre ce risque de sousestimation, et les compétences discrétionnaires accrues des services de la Banque n arrangent pas les choses. Il est impossible de savoir si les anciens modèles surestimant les perspectives de croissance des exportations d un pays vont être remplacés. Les préoccupations des analystes de l initiative PPTE quant aux modèles utilisés pour intégrer les hypothèses d exportations et de croissance du PNB dans les projections sur la charge de la dette ne sont pas dissipées par un cadre continuant de laisser la conduite de l exercice aux mains des mêmes acteurs, sans leur demander plus d ouverture. Pour couronner le tout, l AID a annoncé qu au moins dans un premier temps, elle ne fonderait ses évaluations que sur le premier pilier, qui exclut toute prise en compte des estimations de vulnérabilité 28. Cette étude a découvert neuf pays dépassant leurs indicateurs de seuil respectifs, et pourtant considérés comme ne présentant qu un faible risque de crise d endettement 29. Six autres pays dépassant eux aussi leurs indicateurs n étaient considérés que comme pays à risque modéré. Avec la poursuite de cette méthode obscure et hautement discrétionnaire servant à tirer des conclusions à partir des tests de résistance au stress et à la vulnérabilité, il 25 FMI/AID 2006, Ibidem. 27 Une analyse exhaustive des différents arguments soulevés va bien au-delà de la portée de ce document. Cf. résumé, Caliari, AID 2004a, Ces pays sont : Zambie, Vietnam, Sri Lanka, Papouasie Nouvelle-Guinée, Mozambique, Mali, Cap Vert, Arménie et Albanie. 11

13 est très difficile de comprendre ce qui explique la différence de traitement entre ces pays et ceux qu'un même dépassement des indicateurs fait ranger dans la catégorie à haut risque. Plus inquiétant encore peut-être est le fait, découvert par les auteurs de cette étude, que, dans quinze cas 30, le classement fondé sur la qualité des politiques, qui devrait servir de base à l évaluation de la résistance au stress, n est même pas publié ; on ne peut donc savoir sur quoi est fondée l évaluation finale 31. Dans la perspective de développement humain, quelques résultats positifs auraient pu être attendus d une méthode cherchant à se préserver d une manipulation trop optimiste des modèles et des données. Le manque de transparence et de responsabilité dans la mise en œuvre des sauvegardes prévues neutralise les aspects potentiellement positifs du CVD. II. - LE CVD ET LES PRINCIPES DE PARTICIPATION ET DE RESPONSABILITÉ Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain implique que ceux qui portent le poids de la dette puissent participer à sa gestion Les pays PPTE ont demandé à plusieurs reprises que les pays endettés reçoivent un rôle directeur dans le développement des CVD 32. Ceci devrait résulter des principes d appropriation et de participation maintes fois proclamés par la Banque mondiale et le FMI. Cela serait également justifié à la lumière des engagements internationaux «d élargir et de renforcer la participation des pays en développement aux processus de décision et de définition des normes dans la vie économique internationale» 33. Le CVD n apporte cependant aucune amélioration à la situation qui prévalait sous l initiative PPTE. Il n est pas parvenu à élargir la participation des pays en développement aux décisions touchant la gestion de leur dette ; en fait, ce sont les acteurs qui sont le plus concernés par l évaluation de la viabilité de la dette qui sont le plus mis à l écart par les procédures actuelles. Bien qu ait été critiquée, dans le système PPTE, la fixation de seuils chiffrés de viabilité pour tous les pays bénéficiaires, on doit reconnaître que ce système avait apporté sur les besoins d allègement de dettes un élément utile de certitude qui manquait dans les mécanismes précédents ; ceux-ci étaient fondés en effet sur des arrangements politiques ad hoc, acceptés au cas par cas par les créanciers. Il est vrai aussi que c est cet élément de certitude qui a permis à la communauté internationale des ONG de tenir les bailleurs pour responsables quand des pays étant passé par l initiative PPTE conservait un endettement supérieur au seuil quantitatif qui leur avait été assigné. L introduction de cet élément de responsabilité doit vraiment être considéré comme le facteur déterminant qui a finalement conduit à la reconnaissance de l échec de l initiative PPTE à atteindre ses objectifs, reconnaissance qui s est traduite dans la décision prise par le G8 l an dernier à Gleneagles d élargir les allègements de dettes. 30 Bangladesh, Bolivie, Bosnie, Cameroun, Comores, Congo, Dominique, Grenade, Liberia, Pakistan, RD Congo, Rwanda, Sao Tome e Principe, Serbie et Zimbabwe. 31 Pour six de ces cas, l évaluation de la vulnérabilité fait défaut (Bangladesh, Bolivie, Bosnie, Cameroun, Dominique, RD Congo). 32 Ministres des Finances PPTE Cf. Consensus de Monterrey, 62 («Nous soulignons le besoin d élargir et de renforcer la participation des pays en développement aux processus de décision et de définition des normes dans la vie économique internationale». 12

14 Le CVD propose la fixation de seuils d endettement spécifiques par pays, assis sur un ensemble d indicateurs et de considérations. Conceptuellement, cette méthode est meilleure que celle fondant l initiative PPTE, dans la mesure où elle reconnaît cette réalité qu une charge de dette identique peut avoir des effets différents dans des pays différents. Cette méthode permet également de prendre en compte les particularités du profil d endettement de chaque pays, et devrait permettre au pays considéré et à son peuple de faire entendre leur voix dans le processus. Cependant, en revenant à un système d évaluation au cas par cas, le CVD se trouve lui aussi sujet au manque de transparence et de responsabilité ainsi qu aux hypothèses macroéconomiques 34 trompeuses qui caractérisaient les mécanismes d allègements pré PPTE. De fait, dans la procédure de fixation des seuils d endettement, le CVD laisse tant d éléments à la discrétion des services des IBW qu on ne voit pas comment des non-initiés, et les États bénéficiaires eux-mêmes, pourraient faire porter sur ces services la responsabilité du mauvais fonctionnement de ce cadre. L utilité même du concept de seuil de viabilité de la dette en tant que tel devient discutable. Avec la nouvelle méthode, les IBW pourront, en invoquant le profil d endettement et la conjoncture du pays intéressé, faire passer pour viable un niveau d endettement qui aurait jusque-là été considéré comme extrêmement élevé. Chacun des trois piliers fondamentaux du CVD (crise d endettement, éventails de seuils dépendants des politiques et évaluation de la vulnérabilité aux chocs) est en dernier ressort sujet à la décision discrétionnaire et subjective de ces services, fondée sur la conjoncture de chaque pays. Les seuils dépendant des politiques sont déterminés en fonction de la classification EPIN de chaque pays. Les indicateurs utilisés pour élaborer cette classification sont fondés sur une matrice de politiques relatives à la structure et à la gestion de l économie, à la gestion du secteur public et des institutions, à la justice sociale et à l équité. Les gouvernements notés n ont pas voix au chapitre, que ce soit sur la note elle-même ou sur l élaboration des critères, si démocratiques ou participatives que soient les procédures par lesquelles sont préparées leurs décisions politiques. La procédure d élaboration des notes EPIN est très secrète. Les AVD sont toujours établies sur la base de notations EPIN n étant pas rendues publiques. Bien que, suivant une décision prise l année dernière, elles doivent commencer à l être, par pays et par critère, dans le courant de cette année 35, les questionnaires et la documentation internes leur servant de base resteront confidentiels ; ceci privera les États de toute garantie procédurale, et la société civile comme les experts extérieurs de toute base pour un examen indépendant 36. La vulnérabilité aux chocs extérieurs, objet du second pilier du CVD, laisse aussi un large champ libre aux décisions discrétionnaires et secrètes. Pour chaque pays, cinq indicateurs doivent être évalués par rapport au niveau de seuil, dans un scénario de base et dans un scénario de crise. Mais il n y a pas de règle définie pour la grande diversité de scénarii possibles quand un indicateur passe au dessus ou au dessous des seuils. En ce cas, la décision devra prendre en compte plusieurs variables supplémentaires, spécifiques au pays en 34 Le FMI lui-même a reconnu avoir montré «une tendance systématique à un optimisme excessif» (FMI/AID 2004, fn. 10). 35 AID Cf. Caliari 2005, résumant les différentes critiques apportées à ce processus. 13

15 cause, telles que type et importance de l écart entre indicateur et seuil, ou les caractéristiques historiques de structure des exportations. En fin de compte, ainsi qu il a été dit dans la section précédente, l éventail de seuils d endettement associé à chaque notation a été déterminé en fonction de jugements discutables sur les types de situations qui peuvent être considérés comme «crise d endettement». De plus, les pays intéressés n ont aucune part à la décision. Non seulement le CVD ne laisse aucun rôle au pays concerné pour déterminer la viabilité de sa dette, mais il contrevient aux principes les plus élémentaires de responsabilité et de transparence en protégeant les services des IBW contre toute tentative d examen par des experts extérieurs de leurs décisions sur le classement viable ou non des profils d endettement de tel ou tel pays. Cette procédure constitue aussi la perpétuation d un système inquiétant par lequel les Institutions financières internationales, créancières elles-mêmes, décident de ce qu est un niveau viable d endettement. Ceci est particulièrement inquiétant, étant donné que des créanciers tendent à avoir leur jugement faussé par leur désir d obtenir le remboursement de leurs prêts. D autres considérations sur la charge que la dette fait peser sur la croissance et sur le développement humain dans le pays en cause n ont de chances d entrer en ligne de compte que si le gouvernement et la population du pays concerné ont leur mot à dire. III. - LE CVD CONTINUE DE DÉFENDRE UN MODÈLE ÉCONOMIQUE STANDARD ET DÉFECTUEUX Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain requière non seulement des évaluations de sa viabilité, mais aussi des réponses politiques au problème de la dette accordant la primauté aux priorités du développement humain L initiative PPTE posait comme condition de réduction de dette l adoption d un modèle économique «de prêt-à-porter à taille unique» analogue aux programmes d ajustement structurel largement promus par les IBW dans la décennie 80. Ces programmes d ajustement structurel ont échoué, non seulement à réduire la pauvreté ou à assurer une croissance pro pauvres, mais surtout à assurer une quelconque croissance. Leur principal argument était qu ils allaient améliorer les résultats du commerce extérieur des pays les mettant en œuvre, leur permettant ainsi de dégager un surplus de recettes en devises pour payer leurs dettes. Après plus de vingt ans d application, il apparaît que ces programmes n ont même pas réussi sur ce point, alors que les pays en développement ayant pu mettre en œuvre des modèles différents, non orthodoxes, sont les seuls à avoir connu des améliorations durables de leurs résultats commerciaux et un développement de leurs exportations de produits à forte valeur ajoutée. Ces constatations ont fini par être admises dans les enceintes internationales, se traduisant par des appels à une plus grande liberté de manœuvre politique 37 et à une meilleure adaptation aux réalités locales Consensus de São Paulo 8 : «l interdépendance croissante des économies nationales dans un monde globalisé ainsi que l émergence de règles de droit dans les relations économiques internationales ont signifié que l espace réservé à la politique économique nationale, c-à-d l envergure accordée aux économies nationales, notamment dans le domaine du commerce, de l investissement et du développement industriel, est désormais de plus en plus souvent cadré par les 14

16 À cet égard il convient de rappeler que le CVD n appelle pas à des allègements de dettes, et ne les soumettra donc pas à l application d un programme spécifique. En même temps toutefois, il n appelle pas non plus à une réforme de la politique générale de conditionnalité attachée à l obtention de financements par les pays endettés, à des conditions privilégiées ou non. Outre la restriction d espace de liberté politique associé aux dons et prêts, la méthodologie du CVD pour juger des performances politiques encourage l adoption d un modèle économique défectueux ; on le voit par les classements EPIN prenant pour étalon le succès de l économie, alors que cette pratique a été critiquée par la Banque mondiale ellemême dès En réalité, la méthode EPIN a été conçue à l origine pour évaluer les politiques plutôt que les résultats, alors que plusieurs des indicateurs du CVD apprécient les résultats plutôt que les politiques 39. Ainsi un cadre cyclique auto suffisant peut en résulter, dans lequel les pays pauvres sont punis pour le fait d être pauvres. Système de mesure de prêt-à-porter à taille unique de ce que doit être une bonne politique, l EPIN est ainsi en contradiction avec les intentions du CVD de pousser à des analyses pays par pays. Certains indicateurs apparaissent subjectifs : divers types de politique commerciale peuvent apparaître bons ou non selon les intérêts divergents de ceux qui jugent ; mais ni les économistes, ni les décideurs politiques ne sont d accord sur ce qui constituerait une bonne politique commerciale. En outre, l EPIN a à l origine été développé pour aider à répartir les ressources de l AID. Bien que les IBW aient constaté des corrélations entre l EPIN et leur conception de la viabilité de la dette, il est techniquement peu judicieux d user du même indicateur pour évaluer ladite viabilité et décider de l allocation d une aide. Il s agit en effet de mesurer la capacité d un pays, dans le second cas, à réduire la pauvreté, dans le premier, à rembourser ses dettes. S agissant par exemple de la politique agricole, on peut imaginer que la spécialisation dans les produits d exportation soit très bien notée si l on cherche à renforcer la capacité de remboursement, alors qu on attendrait plutôt une réforme agraire et une protection des paysans pauvres si l objectif est la lutte contre la pauvreté. L application mécanique et irréfléchie du mécanisme EPIN masque les progrès du CVD en d autres domaines pour une approche adaptée. Elle montre également que les jugements portés sur les politiques suivies par un pays, loin de se fonder sur leur aptitude à traiter des problèmes de développement humain, ne reposent que sur l appréciation dogmatique de leur conformité à un modèle d efficacité douteuse d encouragement à la croissance et de lutte contre la pauvreté. disciplines internationales, les engagements et considérations du marché mondial. Chaque gouvernement se doit d évaluer les compromis à faire entre les bénéfices de l acceptation des règles et engagements internationaux avec les contraintes posées par le manque d espace politique. Pour les pays en développement il est de grande importance de garder à l esprit les buts et objectifs de développement, de prendre en compte le besoin de juste équilibre entre l espace politique national et les disciplines et engagements internationaux». 38 Consensus de Monterrey 54. Cette notion a été endossée par certains des économistes dominants, comme par ex. Rodrik, Birdsall et Subramanian /10 («tous les cas réussis de développement des cinquante dernières années reposent sur des approches politiques créatives et souvent hétérodoxes Si nous voulons aider les PED dans leur quête du développement, le chemin à suivre n est pas celui d une conditionnalité de plus en plus onéreuse, de plus d harmonisation internationale, de meilleurs diffusion de bonnes pratiques ou de plus grande discipline internationale. Cela passe par davantage de liberté politique») ; Rajan 2004 ( Même si un petit détournement est important, de gros détournements peuvent rendre un modèle non pertinent. Et dans nombre de situations, au moins dans le monde en développement, le modèle de marchés globaux est bien trop éloigné de la réalité pour être utilisable»). 39 Banque mondiale, DEO 2001, Cf. également Herman

17 IV. - LE CVD NE PREND PAS SUFFISAMMENT EN COMPTE LE SECTEUR PRIVÉ ET LA DETTE INTERNE Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain implique que la dette doit être traitée de façon globale et contraignante. Tous les types de dette ont des conséquences budgétaires sur les ressources nécessaires au développement humain, tous doivent donc être examinés et recevoir un traitement politique L initiative PPTE constituait une amélioration sur les tentatives précédentes de traitement du problème de la dette au cas par cas. Pour la première fois on s occupait de façon cohérente de l ensemble de la dette, qu elle soit bilatérale, multilatérale ou privée. Elle n en avait pas moins pour inconvénients de manquer d un cadre juridique pour traiter des créances détenues par le secteur privé et de ne pas prendre en considération les problèmes de la dette interne. Le CVD n est pas parvenu à améliorer la situation de la dette privée. Orienté vers les PFR, il part de l hypothèse que les problèmes de la dette privée ne les concernent guère étant donnée leur difficulté habituelle d accès aux marchés financiers privés. Ceci est en contradiction avec la constatation vérifiable que l existence d une dette envers le secteur privé n est pas réservée, ni de fait, ni potentiellement, aux pays dépassant un certain niveau de revenu. Plusieurs exemples de pays à faible revenu affectés d une lourde dette privée ont déjà été mentionnés dans cette étude 40. L absence de système juridique pour traiter de ce genre de dette peut créer de véritables problèmes de nature à compromettre les effets de la bonne volonté des créanciers publics. Ceci peut se produire non seulement quand les créanciers privés détiennent une grande part de la dette, mais aussi quand ils n en détiennent qu une part moindre 41. Le problème est apparu dans plusieurs PPTE où des créanciers commerciaux, parfois des «fonds vautours» 42, ont fait pression sur les débiteurs pour recouvrer le maximum de leurs créances, ce qui de fait réduisait, ou menaçait de réduire, le bénéfice résultant d allègements de dettes accordées par d autres créanciers 43. De plus le CVD n a aucun effet contraignant sur de futurs créanciers non concessionnels voulant prêter à des pays pauvres au-delà de leur seuil de viabilité de dette (cf. chapitre I.3). De fait, l AID se préoccupe, après la conclusion de l Initiative multilatérale d allègement de dette, du risque de voir la marge d aisance budgétaire ainsi créée rapidement envahie par ces sortes de resquilleurs 44. Une approche de la viabilité de la dette fondée sur le développement humain doit lier tous les créanciers, ce qui signifie que celui qui prête à un pays au-delà du seuil de viabilité 40 Cf. première partie, 1, ci-dessus. 41 FMI/AID 2002, 18 : quand de petits créanciers commerciaux, en termes de VAN, peuvent faire pression pour réclamer, les débiteurs peuvent craindre l impact d un litige et/ou l altération de la relation créancier-débiteur. 42 Les fonds vautours créanciers tirent profit de leurs achats à bas prix de la dette souveraine sur le marché secondaire et en maximisant leur remboursement au moyen de litiges et de tous autres mécanismes de pression. 43 Par ex. Guyana, Ouganda, Nicaragua, Sierra Leone, Niger, Mozambique etc. 44 FMI/AID 2006,

18 courrait le risque sérieux de ne jamais se voir rembourser. Ceci devrait faire l objet d une traduction légale claire dans tous les grands pays créanciers 45. Pour ce qui est de la dette intérieure, si le CVD fait bien un pas en avant en reconnaissant l importance qu elle peut avoir, il lui faut encore incorporer cette constatation dans sa méthodologie 46. La dette interne pose des problèmes sérieux du fait de la pauvreté des données la concernant et des conséquences politiques délicates quelle peut entraîner. Il n en reste pas moins que, pour ce qui est d assurer le financement des OMD, ses effets budgétaires sont les mêmes que ceux de la dette extérieure. Dans un tel contexte, il y a de bonnes raisons justifiant qu on lui accorde une attention particulière. Comme on l a vu plus haut 47, un défaut du CVD en tant que cadre de gestion de la dette est de ne pas garantir l accès à un financement par dons suffisant pour couvrir les déficits budgétaires créés par l impossibilité d accéder à l emprunt, et de rejeter a priori la réduction de dette comme mécanisme pour combler ces déficits. Ceci pousse les gouvernements, non seulement à emprunter à d autres sources plus coûteuses, mais aussi à emprunter sur leur marché intérieur. Notre étude constate qu une AVD de la dette publique (et pas seulement de la dette extérieure) a été menée dans seize cas, ce qui est un progrès par rapport à la méthodologie antérieure. Bien que l on puisse supposer que les autres pays n ont guère de problèmes de dette interne, il est impossible de faire dépendre d un examen extérieur la décision de ne pas prendre en compte la dette interne. On ne peut qu être préoccupé de voir, dans certains cas examinés dans l étude où une AVD de la dette publique n avait pas été fournie, la dette interne mentionnée comme atteignant des niveaux inquiétants 48. Même si les conséquences politiques liées à la dette interne ne peuvent être aussi nettes, il faudrait au moins procéder à une évaluation systématique de la dette intérieure, quel qu en soit le montant, ne serait-ce que pour en estimer l effet sur les besoins de financement des OMD et les difficultés de régler ce problème. V. - LE CVD CONTINUE D ELUDER UNE PRISE EN COMPTE INTEGRALE ET HOLISTIQUE DU COMMERCE ET DE LA DYNAMIQUE FINANCIERE L approche fondée sur le développement humain doit être placée non seulement au cœur des questions de viabilité de la dette, mais aussi au coeur de l élaboration et de la mise en œuvre de toutes les politiques économiques internationales La nécessité d une cohérence entre politiques commerciales, financières et monétaires a fait l objet d engagements formulés dans des documents politiques importants, tels que les Consensus de Monterrey et la Déclaration de la CNUCED XI 49. Il est vrai qu une approche du 45 Un tel cadre légal aurait ainsi pu, par exemple, prévenir l endettement massif du Congo où le président Sassou Nguesso a gagé en les revenus du pétrole pour financer la guerre civile. 46 FMI/AID La CNUCED a aussi insisté sur l importance de prendre en compte la dette intérieure pour évaluer la viabilité de la dette (CNUCED 204, 40). 47 Cf. II Tel est le cas, par exemple de la Bosnie Herzégovine et de la République Centrafricaine. 49 Cf. Consensus de Monterrey 52. Cf. également Consensus de São Paolo, 17 ( pour permettre aux pays en développement de tirer le meilleur profit de la mondialisation et d atteindre les objectifs internationaux de développement, y compris ceux contenus dans la Déclaration du Millénaire, il y a besoin de renforcer la cohérence et la logique des systèmes internationaux monétaire, financier et commercial Le développement doit être au cœur de l agenda économique international ). 17

19 problème de la dette fondée sur le développement humain ne servirait pas à grand-chose si elle s accompagnait de la négligence des dynamiques commerciales et financières affectant les pays qui en bénéficient. Cela fut pourtant souvent le cas avec l initiative PPTE. Sa conception ne mettait l accent que sur les aspects strictement financiers de la dette, tenant pour acquise l amélioration des échanges extérieurs et mésestimant des caractéristiques bien connues du profil des échanges des pays concernés. Face à cette négligence, il n est pas surprenant que nombre de ses bénéficiaires aient vu les effets de réduction de leur dette compromis par les faiblesses de la structure de leurs exportations. D abord, le tableau financier considéré dans le cadre PPTE était plutôt incomplet. L endettement extérieur et la capacité de paiement d un pays doivent être évalués en fonction de son accès au financement aussi bien national qu extérieur. Suivant des estimations prudentes, la fuite des capitaux coûterait 500 milliards de dollars aux pays du sud, sans compter le mauvais usage des deniers publics qu affecte une corruption à grande échelle. Ceci détourne de toute utilisation locale une épargne intérieure déjà insuffisante et renchérit le coût du crédit interne, que ce soit pour les entrepreneurs ou le gouvernement, incitant ainsi à l emprunt étranger. Cette énorme fuite de capitaux est due en partie à la libéralisation totale des flux de capitaux imposée par le FMI sur plus de vingt ans d ajustement structurel. Le CVD ne mentionne nulle part comment renforcer la maîtrise du gouvernement sur les mouvements de capitaux. Outre sa prise en considération très partielle de la dimension financière de la viabilité de la dette, le CVD ne fait pas grand-chose pour prendre en compte le lien étroit entre dette et commerce. Bien qu il apparaisse à un moment où il semble qu un consensus s opère dans la communauté internationale sur la nécessité d assurer la cohérence entre politiques financières et politiques commerciales, le CVD est passible de la même critique. Contrairement à ce que semblerait exiger ce consensus, les seuils fondés sur les politiques suivies par les pays bénéficiaires, choisis pour élaborer les évaluations de viabilité de la dette sont totalement inadaptés pour mesurer si ces politiques, et la conjoncture dans laquelle elles s appliquent, pourront conduire à une amélioration durable des résultats des échanges commerciaux et à un accroissement des recettes publiques 50. Une approche associant dette et commerce sur un fondement éthique pourrait garantir que les ressources, provenant tant des remises de dette que d une amélioration du commerce extérieur, seraient d abord appliquées à des objectifs de développement humain. Mais par sa fixation de seuils fondés essentiellement sur les ratios d exportations, le CVD reprend une tradition qui tend à utiliser les recettes d exportation d abord pour régler la dette. Un des points sur lesquels le CVD essaie timidement de faire mieux que son prédécesseur est l inclusion de divers tests de crise dans la procédure d élaboration des CVD. Cependant, comme cela a déjà été dit, ces tests ne sont introduits qu en addition au scénario de base du pays considéré et ne jouent donc qu un rôle marginal par rapport aux projections centrales. De fait, cette étude a trouvé seize cas où les évaluations de vulnérabilité et les tests 50 Ainsi plusieurs pertes dans la collecte des impôts proviennent à la fois de la libéralisation du commerce et de l investissement encouragée par les institutions financières internationales. Impôt et autres pertes fiscales encourus suite à la libéralisation des régimes d investissement consécutive à la nouvelle vague d accords pour un commerce et des investissements libres sont donc de toute première urgence. 18

20 de crise n apparaissent pas. Dans sept de ces cas, les pays examinés n en avaient pas moins reçu un «feu vert». Un problème supplémentaire vient de ce que, en admettant que l évaluation d un pays ait effectivement changé à la lumière des projections sur ses échanges extérieurs, on voit mal si ce changement se reflétera vers l aval dans la détermination de ses seuils de viabilité. Le chapitre I. 3 a examiné des situations repérées par cette étude où la mesure dans laquelle les considérations de chocs exogènes pèsent sur les seuils initiaux est très imprécise. Ceci pose un problème particulièrement grave du fait que les deux principaux critères sous-tendant l initiative PPTE sont désormais remplacés par des seuils par pays fondés sur une batterie d indicateurs d endettement. Ces seuils pourraient être plus bas, mais sont souvent plus élevés, que ceux de l initiative PPTE. Les éventails de seuils indicatifs, comme il a été démontré ci-dessus, laissent largement ouverte la possibilité de voir des indicateurs d endettement plus lourds être considérés, en fin de compte, comme acceptables. Le CVD ne prend pas en considération non plus toute une série de «non-chocs», ainsi nommés en raison de leur apparente prévisibilité ou de leur caractère permanent. Un exemple de ceux-ci est le bouleversement du marché des textiles attendu de la venue à terme de l Accord multifibres. Alors que de tels événements vont peser lourdement sur la viabilité de la dette des pays affectés, le CVD n est pas prévu non plus pour mettre au point une solution de financement compensatoire en leur faveur. Il importe ici de souligner à nouveau l importance d analyser non seulement la méthodologie des CVD, mais aussi leurs conséquences politiques. Les gouvernements des PPTE demandent depuis longtemps que leur vulnérabilité aux chocs soit un élément constitutif des scénarios de base de leurs programmes. Une telle mesure les aurait aidés si elle avait eu pour objectif la mise en place par les bailleurs et les créanciers d un financement compensatoire qui remédie automatiquement aux effets de tels chocs s ils venaient à se produire. Les dispositions du CVD ne répondent guère à cette demande. Le but des évaluations de viabilité de la dette dans le nouveau système est seulement d éclairer une stratégie d emprunt et d instituer des limites prudentielles aux financements aidés ou non. Si les calculs de vulnérabilité sont adéquatement traduits dans l évaluation de viabilité de la dette, cela signifiera seulement que le pays considéré ne pourra s endetter que jusqu à un certain niveau, et que le reste de ses besoins de financement ne pourra être couvert que par des dons. Rien dans le CVD n assure en revanche que le montant nécessaire de dons, ou de remises de dettes, sera accordé. En conséquence, le pays endetté ne bénéficie d aucune certitude quant à son accès à un financement au cas où les chocs éventuels se produiraient. Ceci ne s accorde guère avec une approche qui s efforcerait de donner la priorité à la disponibilité de ressources pour le développement humain. 19

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