DOCUMENT DE RÉFLEXION Évaluation des mesures prises par l OCDE en réaction aux flux financiers illicites

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1 3-4 avril, Centre de conférences de l OCDE, Paris LA RÉUNION 2013 DU CAD AU NIVEAU DES HAUTS FONCTIONNAIRES DOCUMENT DE RÉFLEXION Évaluation des mesures prises par l OCDE en réaction aux flux financiers illicites Le Comité d aide au développement de l OCDE: Vers un développement efficace

2 TABLE DES MATIÈRES Chapitre 1 : Importance des flux illicites pour les pays en développement... 3 Chapitre 2 : Lutte contre le blanchiment des capitaux... 4 Chapitre 3: Fraude fiscale et flux illicites... 6 Chapitre 4 : Corruption transnationale... 9 Chapitre 5 : Récupération d avoirs volés Chapitre 6 : Quel rôle pour les organismes d aide? Figures Figure 2.1 :Conformité moyenne de la zone OCDE aux critères du GAFI... 5 Figure 3.1 : Nombre d accords d échanges de renseignements signés entre des membres de l OCDE et des pays en développement ( )... 7 Figure 4.1 : Nombre total de personnes physiques et morales sanctionnées ou acquittées Figure 5.1 : Avoirs gelés et restitués ( and ) Figure 6.1 : Aperçu des activités du CAD visant à soutenir des initiatives majeures en matière de transparence

3 ÉVALUATION DES MESURES PRISES PAR L OCDE EN RÉACTION AUX FLUX FINANCIERS ILLICITES Chapitre 1 : Importance des flux illicites pour les pays en développement 1. Chaque année, des sommes gigantesques sont transférées illégalement hors de pays en développement. Les montants en jeu font l objet de vives controverses, mais le total de ces flux illicites pourrait dépasser celui de l APD et des investissements entrants. L impact le plus immédiat de ce phénomène revêt la forme d une réduction des dépenses et des investissements publics et privés nationaux qui se traduit, à son tour, par une diminution du nombre d emplois, d hôpitaux, et d écoles, des carences au niveau des infrastructures et, en fin de compte, par un ralentissement du développement. 2. L expression flux financiers illicites est très vague, mais désigne généralement un ensemble de méthodes et pratiques visant à transférer un capital financier hors d un pays, en violation du droit national ou international. En pratique «un flux financier illicite» peut aller d un simple virement effectué par un particulier sur son compte à l étranger sans acquitter d impôt sur les fonds à des systèmes très compliqués de blanchiment de capitaux reposant sur le recours à des réseaux criminels et sur l utilisation de structures à plusieurs couches dans diverses juridictions (de manière à cacher l identité du véritable propriétaire et à transférer des fonds volés). Des entreprises multinationales exploitent la déficience de certains cadres juridiques, la faible capacité technique ou la présence d agents publics corrompus pour éviter d acquitter leur pleine part des impôts. 3. Les ministres de l OCDE sont conscients depuis longtemps de la nécessité d assurer une cohérence des politiques et des pratiques des membres de l Organisation avec leurs objectifs en matière de développement sans léser les pays en développement, dans le cadre de ce qu il est convenu d appeler la «cohérence des politiques au service du développement» (CPD). La Stratégie de l OCDE pour le développement prend acte de l importance cruciale que revêtent les flux financiers illicites, en raison de leur impact négatif sur la capacité des pays en développement à mobiliser leurs propres ressources de financement des secteurs public et privé. Plusieurs travaux sont en cours concernant les diverses thématiques de cet ordre du jour complexe et le présent rapport s inscrit dans le cadre de l effort que déploie l OCDE en la matière. 4. Les flux illicites sont le symptôme d une défaillance plus profonde au niveau de la gouvernance et ne constituent qu un des multiples défis auxquels sont confrontés bon nombre de pays. Des niveaux élevés de corruption alliés à la faiblesse des institutions et, parfois, au caractère illégitime du régime en place, favorisent de telles sorties de fonds. En fin de compte, la lutte contre les flux illicites en provenance du monde en développement doit se concentrer sur l établissement d institutions réactives et efficaces en mesure de fournir des services à la population. Une telle initiative encouragerait les particuliers et les entreprises à mener des activités légales, à déclarer leurs revenus et à s acquitter de leurs impôts, taxes et droits conformément au droit national. 5. Il s agit d une entreprise de longue haleine. L identification, le gel, la confiscation et la restitution de fonds illégaux dans les pays en développement s inscrivent également dans le cadre de cet effort. Dans la mesure où une partie de ces fonds illicites finit par entrer dans des pays de l OCDE, les dispositifs nationaux mis en œuvre par les pays de l OCDE pour prévenir et détecter les fonds en question, 3

4 ainsi que pour veiller à leur restitution, constitue un élément important de la lutte contre les flux illicites. Le présent exposé thématique évalue cet élément des programmes de lutte contre les flux illicites. Dans quelle mesure les pays de l OCDE mettent-ils efficacement en œuvre leurs engagements en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale, la corruption active et passive, ainsi que d identification, de gel et de restitution des fonds aux juridictions étrangères? Enfin, comment les organismes de développement soutiennent-ils ce programme, et que pourrait-on faire de plus? L exposé résume les principales conclusions et recommandations d un rapport plus volumineux qui fait actuellement l objet d une révision à l issue d analyses techniques. 6. Le présent exposé ne vise pas à l exhaustivité et ne prétend donc pas couvrir toutes les sources possibles de flux illicites. Les politiques examinées dépendent plutôt en effet de la disponibilité de données de sources ouvertes. Nous avons donc été amenés à nous concentrer sur les questions faisant l objet d accords ou de normes internationaux prévoyant un mécanisme de surveillance. Par conséquent, notre analyse porte essentiellement sur les performances des membres de l OCDE au regard des normes de lutte contre le blanchiment de capitaux élaborées par le Groupe d action financière (GAFI), des examens du Forum mondial sur la transparence et l échange de renseignements à des fins fiscales (le Forum mondial), des rapports du Groupe de travail sur la corruption (Groupe de travail) et d un rapport OECD/StAR consacré à la récupération des avoirs volés. Nous avons également procédé à une brève analyse des questions revêtant une importance centrale dans le programme de lutte contre les flux illicites, mais nous ne disposons pas d assez de données pour mesurer les performances par pays. Les prix de transfert abusifs (manipulation des prix de transfert) pratiqués par des entreprises multinationales relèvent d une zone grise au sein de laquelle fraude et évasion fiscales coexistent et dont nous ignorons l ampleur faute d informations fiables. La manipulation des prix des échanges (facturation frauduleuse) est un autre problème relevant de la même catégorie. 7. La question des flux illicites fait désormais partie intégrante du programme de travail des principales initiatives politiques telles que le G20 et le G8 et plusieurs de ces éléments sont consacrés par des instruments des Nations unies comme la Convention contre la corruption (CNUCC) qui constitue le cadre général dont s inspire de nombreux d instruments en vigueur visant à lutter contre la corruption et ces flux. L importance particulière de la question pour les pays en développement a été reconnue par les responsables ayant participé au Forum de haut niveau sur l efficacité de l aide à Busan. Les organismes de développement jouent un rôle important à cet égard, mais on pourrait faire davantage. David Cameron, le président actuel du G8, a récemment appelé les donneurs à utiliser l aide de manière différente dans ce domaine, tout en relevant que : «dans le monde développé, nous devons également mettre de l ordre chez nous, notamment en repérant les avoirs pillés et en les restituant, en refusant d accorder des visas aux agents publics corrompus et en mettant un terme aux pratiques de corruption auxquelles participent certaines de nos entreprises» [traduction non officielle]. Le G20 est l organisation en pointe concernant de nombreux aspects de la lutte contre les flux financiers illicites. Chapitre 2 : Lutte contre le blanchiment des capitaux 8. Toute personne désireuse de transférer des ressources financières illicites d un montant important dans un pays de l OCDE, aux fins d investissement ou de consommation, devra probablement recourir, à un certain stade, au système bancaire ou financier pour opérer des transactions. C est la raison pour laquelle, les régimes de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT) font partie des principaux outils permettant la détection et la prévention des flux financiers illicites transfrontières. Leur champ d application est large et ils permettent théoriquement de contrer toute une série de délits financiers. Le présent chapitre évalue la conformité de la zone OCDE aux recommandations 4

5 du GAFI de 2003, en se basant sur les notations figurant dans les rapports d évaluation mutuelle et de suivi 1. Figure 2.1 : Conformité moyenne de la zone OCDE aux critères du GAFI Source : Calculs des auteurs reposant sur des données émanant du GAFI, de MONEYVAL et de GAFISUD. 9. Le niveau de conformité varie sensiblement selon les recommandations du GAFI. Les plus petites moyennes sont celles obtenues dans le domaine de la Transparence des personnes morales et des constructions juridiques, des Mesures prises à l égard des juridictions à haut risque, de la Réglementation et surveillance, ainsi que de la Vigilance à l égard de la clientèle. Dix pays obtiennent une note inférieure à Partiellement conforme (PC) dans le domaine de la Vigilance à l égard de la clientèle, les scores les plus faibles revenant aux entreprises et professions non financières comme les prestataires de services aux sociétés et fiducies (qui établissent et gèrent diverses formes de structures juridiques). En vue de prévenir, de démasquer, puis de poursuivre et de sanctionner des individus participant à des actes de blanchiment de capitaux et autres délits économiques, les autorités doivent être à même d identifier en temps utile et de la manière la plus efficace et la plus économique possible les personnes qui, en définitive, contrôlent les entités juridiques, fiducies et autre structures ou qui en tirent avantage, à savoir les bénéficiaires effectifs. La performance globale de l OCDE sous l angle de ce critère est particulièrement faible. 1 Le rapport fait actuellement, l objet d une révision sur la base des résultats d examens techniques et plusieurs questions font l objet de cet exercice, notamment la méthodologie servant à évaluer la conformité aux normes de LBC/FT. 5

6 10. Dans le domaine de la Réglementation et de la surveillance, le GAFI exige des pays qu ils autorisent, enregistrent et surveillent les entreprises fournissant des services de transfert d argent ou de valeurs. Les notations obtenues sous l angle de ce critère sont généralement faibles, surtout s agissant de réglementer et de surveiller les entreprises non financières : un domaine dans lequel 41 % des pays obtiennent la notation Non conforme. La surveillance du secteur financier et bancaire demeure également faible dans bon nombre de pays. Le GAFI tient à jour une liste des «pays ou territoires à haut risque et non coopératifs» et demande à ses membres de prêter une attention particulière aux relations d affaires et aux transactions avec des personnes physiques et morales de ces pays/territoires, ainsi qu avec les filiales éventuellement établies dans ces pays ou territoires par des entreprises enregistrées chez eux. Près de la moitié des pays de l OCDE ont obtenu une notation égale ou inférieure à Partiellement conforme. Nombre de pays appliquent peu de sanctions administratives et ne disposent que de rares sanctions pénales applicables au blanchiment de capitaux. 11. Conclusions et recommandations : Renforcement des mesures de vigilance à l égard de la clientèle : Il est indispensable de veiller à ce que les institutions financières et toutes les autres institutions et professions non financières désignées y compris les prestataires de services aux sociétés et fiducies appliquent des mesures de vigilance appropriées au moment où elles nouent une relation d affaires et pendant toute la durée de celle-ci. Renforcement des exigences applicables aux bénéficiaires effectifs : Toutes les juridictions devraient exiger de leurs institutions financières, ainsi que des entreprises non financières pertinentes, qu elles déterminent le bénéficiaire effectif et prennent des mesures pour que cette information soit tenue à la disposition des autorités et institutions compétentes. Renforcement de la réglementation, de la surveillance et des sanctions : La réglementation et le contrôle des prestataires de services aux sociétés et fiducies y compris les avocats et les notaires assumant de telles fonctions semblent constituer un critère au regard duquel les performances obtenues sont particulièrement faibles. Des améliorations pourraient avoir un impact potentiellement important, compte tenu du rôle joué par ces institutions et de leurs contacts souvent privilégiés avec leur clientèle. Chapitre 3: Fraude fiscale et flux illicites 12. En vue de lutter contre la fraude fiscale internationale, les administrations fiscales doivent être en mesure d avoir accès aux informations pertinentes et de les échanger, que celles-ci portent sur des activités, des avoirs ou des revenus à l étranger de particuliers ou d entreprises. Depuis 2009, l environnement est devenu plus propice à la transparence fiscale sous l impulsion d un G20 déterminé à lutter contre la fraude fiscale. 13. Le Forum mondial sur la transparence et l échange de renseignements à des fins fiscales est la force motrice au service de l acceptation universelle de normes internationales en matière d échanges de renseignements fiscaux, et il est chargé de veiller à leur mise en œuvre. La norme de transparence et d échanges de renseignements est définie dans le mandat adopté par le Forum mondial en Ce forum a été restructuré en 2009, de manière à se muer en une organisation globale à vocation véritablement mondiale dans laquelle tous les membres siègent sur un pied d égalité. Ces membres incluent désormais 119 juridictions dont l Union européenne et 50 pays et territoires en développement. Le Forum mondial veille au respect de normes élevées, grâce à un processus d examen par les pairs complet, rigoureux et solide mené par des équipes d évaluateurs spécialisés et indépendants, et supervisé par un Groupe d examen par les pairs comptant 30 membres. L un des principaux éléments de l échange efficace 6

7 d informations consiste en un solide réseau d accords d échanges de renseignements avec les partenaires pertinents. Depuis 2000, près de 500 accords de ce type ont été signés entre des membres de l OCDE et des pays en développement. Par exemple, le Kenya négocie actuellement des accords d échange de renseignements fiscaux avec neuf autres pays avec lesquels les contribuables kenyans effectuent fréquemment des transactions importantes. Figure 3.1 Nombre d accords d échanges de renseignements signés entre des membres de l OCDE et des pays en développement ( ) Source : Calculs des auteurs reposant sur des données émanant du Forum mondial sur la transparence et l échange de renseignements à des fins fiscales. 14. En plus de cette tendance positive, il convient de signaler le fait que 14 pays en développement ont adhéré à la Convention multilatérale concernant l assistance administrative mutuelle en matière fiscale et que d autres devraient faire de même en Les parties à cet instrument tirent ainsi avantage d un réseau mondial (qui ne cesse de grandir) d accords d échange d informations avec d autres parties à la Convention. On observe actuellement une tendance, au sein de la zone OCDE, à privilégier les échanges automatiques de renseignements et beaucoup espèrent observer la même évolution, au fil du temps, au sein des pays en développement. Les avantages potentiels de ces échanges automatiques sont légion, mais supposent que les pays concernés soient en mesure d appliquer les normes et garanties techniques pertinentes aux fins de transmission, de réception et de protection des informations confidentielles. Tel n est pas le cas d une bonne partie des pays en développement dont certains besoins en matière d assistance technique ne sont pas satisfaits. Le plus important est que les pays puissent exploiter les renseignements obtenus sur la base des accords signés. Au fil du temps, il devrait être possible d obtenir davantage de données sur l utilisation effective des accords. 15. En tant que membres du Forum mondial, les pays en développement bénéficient d une assistance technique fournie par cette organisation en coopération avec d autres organisations internationales comme la Banque mondiale et avec le soutien de donneurs tels que le ministère britannique du Développement international (DFID). Pareille assistance permet à ces pays de mettre en œuvre les normes. Beaucoup d entre eux profitent également de leur qualité de membre du Forum mondial pour négocier des accords d échanges de renseignements fiscaux. Un effet secondaire important du processus d examen par les pairs mis en place par le Forum tient à ce qu il permet aux pays en cause d évaluer leur propre système fiscal. 7

8 16. Les progrès en cours s inscrivent dans le cadre de l intensification des efforts visant à combattre l érosion de la base d imposition et le transfert de bénéfices. Nombreux sont les problèmes relevant davantage de l évasion fiscale que de la fraude fiscale, mais il subsiste des zones grises. Dans un contexte de mondialisation croissante, les revenus d une entreprise multinationale peuvent souvent dépasser les recettes d un pays. Dans certaines économies, les échanges intra-entreprise peuvent représenter jusqu à la moitié du total des transactions d importation/exportation. Les pratiques fiscales de certaines entreprises multinationales sont devenues plus agressives au fil du temps et reposent sur l exploitation de différences entre tel ou tel régime fiscal et les normes internationales en vue de réduire sensiblement, voire à réduire à rien, les sommes qu elles doivent acquitter au titre de l impôt. Il en résulte un appel de plus en plus pressant pour que les multinationales acquittent leurs impôts conformément aux principes internationalement acceptés. L essentiel des efforts dans ce domaine se concentre sur la fixation de prix de transfert corrects pour les transactions (y compris celles portant sur des biens, services, actifs financiers ou incorporels) entre membres du même groupe de sociétés. L OCDE compte procéder en 2013, en collaboration avec le G-20, à l examen de cette question dans le cadre de son projet intitulé «Érosion de la base d imposition et transfert de bénéfices (BEPS)». 17. Le principe internationalement accepté en matière de fixation des prix de transfert est celui de la pleine concurrence en vertu duquel, aux fins fiscales, les parties liées doivent fixer les mêmes prix que ceux qu elles auraient consentis si elles avaient traité avec des entités indépendantes dans des circonstances similaires ou analogues. Les problèmes associés au prix de transfert relèvent fréquemment de l évasion fiscale, mais peuvent aussi parfois relever de la fraude fiscale. Un manque de transparence peut contribuer à les exacerber. Malgré l absence de données fiables, certaines observations empiriques laissent à penser que les abus en matière de prix de transfert pourraient priver les pays en développement de ressources importantes. 18. Bon nombre de pays en développement sont dotés d un régime de prix de transfert faible ou incomplet. Certains d entre eux éprouvent des difficultés à appliquer ce régime en raison du caractère lacunaire de la législation, de l absence ou de la faiblesse des règlements et lignes directrices à l usage des entreprises et d une capacité technique limitée à effectuer des contrôles ou des examens visant les prix de transfert, ainsi qu à négocier un ajustement de ces prix avec des entreprises multinationales. Il s ensuit que l examen ou le contrôle des prix de transfert est faible, voire inexistant, dans nombre de pays pauvres, même si cette situation commence à changer. Certains pays à revenu intermédiaire ont entrepris de gérer plus activement le risque lié au prix de transfert. En 2011, on dénombrait 33 pays africains ayant introduit une certaine forme de réglementation leur permettant d ajuster le prix des transactions intragroupe, même si l établissement de régimes de prix de transfert efficaces n en est qu à ses balbutiements dans la région. Dans ce domaine également, les besoins en matière de capacité sont importants. 19. Conclusions et recommandations : Les accords d échange de renseignements fiscaux sont une condition nécessaire à la lutte contre la fraude fiscale dans les pays en développement. Les pays de l OCDE devraient continuer à mettre intégralement en œuvre les normes internationales en matière d échange de renseignements, à renforcer leur réseau d accords pertinents avec les pays en développement en explorant les possibilités de procéder à des échanges automatiques le cas échéant, ainsi qu à redoubler d efforts pour aider les pays en développement membres du Forum mondial à se doter de capacités en matière d échange de renseignements. 8

9 Les pays en développement devraient poursuivre l élargissement de leur réseau d accords avec les pays et les juridictions appropriées, ainsi que s efforcer d adhérer à la Convention multilatérale. Les pays en développement devraient renforcer de manière volontariste leurs institutions et systèmes, afin de prévenir la fraude fiscale et de s assurer que les contrevenants font l objet d enquêtes et de poursuites. Les pays en développement devraient mettre en place un cadre juridique leur permettant de gérer les prix de transfert, ainsi que se doter des capacités techniques et juridiques requises pour évaluer la conformité à ce régime. Chapitre 4 : Corruption transnationale 20. L acceptation par des agents publics de pots-de-vin en contrepartie de l attribution de marchés étrangers portant sur des services publics (tels que la construction de routes ou la distribution/production d eau potable et d électricité) est lourde de conséquences. Un pot-de-vin d un million de dollars peut rapidement se transformer, pour un pays pauvre, en une perte de 100 millions de dollars sous forme de projets avortés et de décisions d investissement inappropriées : tous errements de nature à entraver le développement. La corruption est une source de flux illicites et, que le pot-de-vin lui-même soit transféré à l intérieur ou à l extérieur des frontières du pays en développement concerné, une partie des profits subséquents générés par la corruption finira par quitter cette juridiction. C est pourquoi la mise en œuvre par chaque Partie de la Convention de l OCDE pour la lutte contre la corruption d agents publics étrangers dans le cadre de transactions commerciales internationales est importante dans le cadre de la lutte mondiale contre la corruption, y compris sous l angle de la prévention des flux illicites. 21. Les chiffres établis par le Groupe de travail de l OCDE sur la corruption révèlent que 210 personnes physiques et 90 personnes morales (entreprises, fiducies, ONG, etc.) ont été sanctionnées dans le cadre d une procédure pénale pour faits de corruption transnationale dans 14 pays de l OCDE entre 1999 (année de l entrée en vigueur de la Convention) et la fin 2011 (figure 4.1). Au moins 66 des personnes physiques sanctionnées se sont vu condamner à des peines d emprisonnement pour corruption transnationale. 43 autres personnes physiques et 92 personnes morales ont été sanctionnées dans le cadre de procédures pénales, administratives ou civiles au titre d autres infractions liées à la corruption transnationale, comme le blanchiment de capitaux ou la fraude comptable (dont quatre pays signataires). De plus, 59 transactions pénales ont été conclues avec des personnes physiques et 48 accords de suspension/arrêt des poursuites avec des personnes morales. Environ 300 enquêtes sont toujours en cours dans 26 États et des accusations criminelles ont été portées contre 158 personnes physiques ou morales dans 13 États. 9

10 Figure 4.1 : Nombre total de personnes physiques et morales sanctionnées ou acquittées Source : Calculs effectués par l auteur sur la base de données émanant du Groupe de travail sur la corruption. 22. Le Groupe de travail de l OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales est chargé de surveiller la mise en œuvre et l application de la Convention de l OCDE sur la lutte contre la corruption. Les rapports d examen par les pairs contiennent des exemples de bonnes pratiques qui pourraient s avérer utiles à d autres pays 23. Conclusions et recommandations : Signifier que la lutte contre la corruption transnationale est une priorité politique en renforçant les efforts en matière de poursuite et d enquête et en investissant dans l acquisition, par les organismes chargés de gérer les affaires de corruption, de compétences et de ressources supplémentaires. Mettre en place les mécanismes institutionnels et réglementaires requis pour générer des informations sur la corruption transnationale. Veiller à ce qu une protection efficace des dénonciateurs soit mise en place, ce qui pourrait augmenter le volume des informations communiquées aux autorités compétentes. 10

11 Communiquer d abord aux personnes en mesure de violer ou d appliquer la loi, mais également au grand public, la volonté politique de faire respecter la législation. Prévoir des peines suffisamment lourdes pour exercer un effet dissuasif sur les entreprises actives à l étranger et signaler à toute la communauté internationale des affaires que la corruption ne saurait constituer une option plus longtemps. Chapitre 5 : Récupération d avoirs volés 24. L une des manières de contrer les flux financiers illicites consiste à récupérer les avoirs volés et à les rapatrier dans leur juridiction d origine. La récupération d avoirs volés par des dirigeants corrompus peut servir trois objectifs distincts. Pour commencer, elle peut fournir des ressources supplémentaires aux gouvernements de pays en développement. Deuxièmement, en signalant que la corruption entraîne des conséquences et que l argent entaché de corruption ne peut pas être facilement dissimulé, elle peut exercer un effet dissuasif sur les personnalités politiques enclines à la corruption ou au vol. Enfin, dans la mesure où elle prive les dirigeants corrompus de leur butin, la récupération d avoirs peut être perçue comme un acte de justice pour les victimes. Conscients de ces avantages politiques, les pays de l OCDE se sont engagés à rapatrier les avoirs volés dans leur juridiction d origine. 25. En 2011, une enquête a été menée dans le cadre de StAR [acronyme de l anglais Stolen Asset Recovery Initiative ou Initiative pour le recouvrement des avoirs volés] auprès des membres de l OCDE afin d évaluer la manière dont ils assument les engagements souscrits dans ce domaine. L enquête visait à mesurer le montant des fonds gelés et rapatriés vers une juridiction étrangère quelconque entre 2006 et Elle a révélé que seuls quatre pays ont renvoyé des fonds, pour un montant total de 277 millions USD, à une juridiction étrangère pendant cette période : l Australie, les États-Unis, le Royaume-Uni et la Suisse. Ces pays, ainsi que la France et le Luxembourg, avaient également gelé un total de 1.22 milliard USD au moment de l enquête (OCDE/StAR 2011). 26. En 2012, l OCDE et StAR ont lancé une deuxième enquête visant à mesurer le montant des avoirs gelés et restitués entre 2010 et juin Les réponses font toujours l objet d une collecte et d une analyse, mais les résultats préliminaires révèlent que le volume des avoirs gelés et restitués pendant cette période a sensiblement augmenté : 27 milliards USD ont été gelés et près de 4 milliards restitués ou débloqués/libérés. Il convient de noter que cette augmentation sensible résulte pour une bonne partie de l application d une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies (la Résolution n 1970 du 26 février 2011) ordonnant le gel des avoirs du régime de Mouammar Kadhafi placés à l étranger et qui a permis de geler 24 milliards USD dont 3.6 milliards ont été depuis restitués ou débloqués. 11

12 Figure 5.1 : Avoirs gelés et restitués ( et ) Source: Enquête OCDE/StAR (2011) et rapport d activité OCDE/StAR (2013) à paraître prochainement. 27. Le cas de la Libye mis à part, les chiffres concernant les récupérations restantes semblent plus proches de ceux obtenus au cours de la période , avec toutefois un certain progrès. En tout, 1.3 milliard USD ont été gelés par sept pays et 400 millions USD restitués par cinq pays pendant la période Conclusions et recommandations : Outre les chiffres cités plus haut, l enquête a également permis de formuler certaines constatations concernant le cadre juridique et institutionnel en place dans les pays de l OCDE. Sur la base de ces conclusions, ainsi que d un travail effectué précédemment par StAR, le rapport conclut que : Les pays consacrant les ressources humaines et techniques requises aux affaires de récupération d avoirs ont obtenu des résultats. La rapidité est essentielle s agissant de dépister et de geler les avoirs en espèces, dans la mesure où les criminels peuvent rapidement transférer des fonds hors de portée des autorités (ou même vendre des biens immeubles), dès qu ils reçoivent des signaux leur indiquant que les autorités sont sur leurs traces. Des lois devraient faciliter l identification, le gel et la restitution rapide des avoirs volés. 12

13 Autoriser les autorités à gérer des fonds sur la base d une demande émanant d une juridiction étrangère peut s avérer utile. La capacité à geler et à confisquer des avoirs en l absence d une condamnation pénale (la confiscation n étant pas fondée sur une condamnation) constitue un autre élément important, notamment lorsque le suspect est décédé, a pris la fuite ou jouit d une immunité de poursuites. Permettre aux pays étrangers d engager des actions au civil devant leurs tribunaux peut également s avérer un moyen utile. Les procédures civiles sont généralement moins onéreuses et sont régies par des règles moins strictes sous l angle du délai de prescription. Enfin, certains pays sont légalement incapables d ordonner une indemnisation, une restitution ou un dédommagement à une juridiction étrangère. Cette limitation est un obstacle à la récupération des avoirs volés et devrait être supprimée d urgence. Chapitre 6 : Quel rôle pour les organismes d aide? 29. Les organismes d aide jouent un rôle important en plaçant la question des flux illicites à l ordre du jour sur la scène internationale. Ils ont soutenu une bonne partie des recherches initiales consacrées à cette question à travers l action de sensibilisation d ONG et d organisations internationales. Les donneurs ont également été les moteurs de bon nombre de programmes visant à lutter contre les flux illicites, tels que diverses initiatives en matière de transparence comme l Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), Publiez Ce Que Vous Payez, le Dialogue d Oslo sur la fiscalité et la délinquance financière, ainsi que le Partenariat pour un gouvernement transparent. 13

14 Figure 6.1 : Aperçu des activités du CAD visant à soutenir des initiatives majeures en matière de transparence Dialogue d Oslo ITIE GF OGP KP IAITI Australie Oui Oui Oui Non Oui Oui Autriche Oui Non Oui Non Oui Non Belgique Oui Oui Oui Non Oui Oui Canada Oui Oui Oui Oui Oui Oui Danemark Oui Oui Oui Oui Oui Oui Finlande Oui Oui Oui Oui Oui Oui France Oui Oui Oui Non Oui Non Allemagne Oui Oui Oui Non Oui Oui Grèce Oui Non Oui Oui Oui Non Irlande Oui Non Oui Non Oui Oui Italie Oui Oui Oui Oui Oui Non Japon Oui Oui Oui Non Oui Non Corée du Sud Oui Non Oui Oui Oui Non Luxembourg Oui Non Oui Non Oui Non Pays-Bas Oui Oui Oui Oui Oui Oui Nouvelle- Zélande Oui Non Oui Non Oui Oui Norvège Oui Oui Oui Oui Oui Oui Portugal Oui Non Oui Non Oui Non Espagne Oui Oui Oui Oui Oui Oui Suède Oui Oui Oui Oui Oui Oui Suisse Oui Oui Oui Non Oui Oui Royame-Uni Oui Oui Oui Oui Oui Oui États-Unis Oui Oui Oui Oui Oui Oui Source : Déclaration finale, lancement Site Web de l ITIE Site Web de l OCDE Site Web de l OGP Site Web du KP Site Web de l IAITI Une partie des donneurs soutient activement les pays en développement en renforçant leurs capacités de lutte contre la fraude fiscale et le blanchiment de capitaux reposant sur la manipulation des prix de transfert, ainsi que de récupération des avoirs volés. Bon nombre de ces activités bénéficient de l assistance d organisations multilatérales telles que la Banque mondiale, le FMI, EuropeAid et l OCDE. 30. On dispose seulement de données limitées concernant le montant des fonds octroyés dans le cadre de l APD à la lutte contre les flux illicites, mais une analyse des sommes affectées à la lutte contre la corruption et au renforcement des régimes fiscaux dans les pays en développement indique que moins de 1 % de l aide en question est consacré à cette lutte. Pourtant, l expérience révèle que le retour sur investissement, sous l angle des avantages retirés par les pays en développement, est important : un soutien de l ordre de 5.3 millions USD accordé par un donneur pendant la période pour améliorer le recouvrement des impôts en El Salvador a permis un surcroît de recettes de 350 millions d USD par an : un retour sur investissement impressionnant. Le soutien apporté, à un coût d environ USD, au renforcement des capacités en matière de fixation des prix de transfert de la Colombie a permis d accroître les recettes de ce pays qui sont passées de 3.3 millions USD en 2011 à 5.83 millions en 2012 (une augmentation de 76 %) : un retour sur investissement d environ 170 USD de recettes par dollar dépensé. De même, l expérience du CAD de l OCDE en sa qualité de donneur suggère que chaque dollar consacré aux enquêtes sur des produits de la corruption transférés d un pays en développement à un pays de l OCDE permet de repérer et de geler jusqu à 20 USD, une proportion importante de cette somme ayant été restituée au Trésor du pays en développement en question : un retour sur investissement impressionnant lui 14

15 aussi. Consciente du rôle central dévolu à l administration fiscale dans la lutte contre la délinquance économique, l OCDE a lancé le Dialogue d Oslo qui vise à promouvoir une approche pangouvernementale en matière de lutte contre la délinquance financière, en mobilisant notamment les administrations fiscales et les douanes, les autorités répressives, les autorités chargées de lutter contre la corruption et le blanchiment de capitaux, les ministères publics et les régulateurs financiers. L initiative inclut un programme de renforcement des capacités des pays en développement en matière d enquêtes fiscales à caractère pénal. 31. Maintenant qu un élan politique a été imprimé, il conviendrait de franchir une étape supplémentaire et de passer de la phase de l analyse à celle de l action en mettant en œuvre le programme de lutte contre les flux financiers illicites. Un tel objectif suppose la participation à la fois de l OCDE et des pays en développement. Ces derniers doivent assumer un rôle moteur en entreprenant des réformes structurelles et en accroissant leurs efforts en matière de lutte contre la corruption et la délinquance financière, mais les pays de l OCDE doivent également apporter leur contribution en renforçant leur propre système et en évitant de devenir des paradis pour les flux illicites. Les organismes d aide au développement, même s ils ne sauraient assumer un rôle de chef de file dans ce domaine, pourraient apporter une contribution nécessaire et utile (à condition d être bien ciblée) comme le prouve l expérience acquise par le ministère britannique du Développement international (DFID) en matière de soutien à des organismes nationaux de lutte anticorruption. Il pourrait s avérer nécessaire, dans certains cas, de fournir des conseils et une assistance technique spécialisée et ciblée aux pays en développement dans le cadre de la soumission ou de l acceptation de demandes d entraide judiciaire (coopération juridique/judiciaire entre États). Surtout, les organismes de développement devraient jouer un plus grand rôle sur le terrain dans les pays en développement, c est-à-dire là où ils peuvent contribuer à renforcer des capacités et des compétences techniques spécifiques. 32 Sur la base des conclusions des chapitres précédents et d une consultation des organismes donneurs, les actions suivantes peuvent être considérées comme susceptibles d accroître les efforts de ces derniers en matière de lutte contre les flux illicites : Doter les organismes de développement des capacités requises : Les donneurs désirant renforcer leur action dans ce domaine devraient acquérir les compétences techniques pertinentes, dans la mesure où cette condition revêt une importance capitale et constitue sans doute une étape logique pour tout organisme désirant collaborer avec des institutions compétentes, que celles-ci soient situées dans le même pays ou dans un pays en développement. Disposer d un personnel spécialisé de ce type est indispensable pour participer efficacement aux débats entourant actuellement la question des flux illicites et pour conserver une position équilibrée et critique. Acquérir des capacités en matière de lutte contre la délinquance économique : La capacité des autorités répressives à mener des enquêtes et à engager des poursuites contre des actes relevant de la délinquance économique est souvent très limitée dans les pays en développement. Doter ces pays de capacités en la matière ou mettre des compétences à leur disposition est essentiel pour leur permettre de pratiquer l entraide judiciaire avec des pays de l OCDE au stade de l enquête, de l instruction et de la sanction concernant toutes les formes de délinquance économique, qu il s agisse de fraude fiscale, de blanchiment de capitaux ou de corruption. Négocier et utiliser des accords d échange de renseignements : Nous avons vu dans le chapitre 3 que l échange de renseignements constitue un élément important de la lutte contre la fraude fiscale et de la récupération d avoirs. Les organismes d aide contribuent à renforcer les capacités à utiliser les instruments existants en travaillant en collaboration avec le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. 15

16 Renforcer la capacité de fixation des prix de transfert : Le cadre législatif et réglementaire des pays en développement relatif aux prix de transfert est généralement insuffisant et la capacité de ces pays à superviser l activité des multinationales laisse aussi souvent à désirer. Dans les situations où la manipulation abusive de prix de transfert est à craindre, les organismes de développement pourraient contribuer à renforcer ou améliorer le cadre législatif et réglementaire, ainsi qu à acquérir les compétences techniques requises. En cas de danger avéré de telles manipulations, ces organismes peuvent apporter une assistance technique utile aux pays en développement en effectuant des audits et en aidant l administration fiscale à préparer un dossier pénal. Les activités en matière de prix de transfert menées en collaboration avec la Banque mondiale, la CE et d autres donneurs du CAD dans le cadre du Programme de l OCDE sur la fiscalité et le développement permettent d obtenir des résultats concrets. La proposition en faveur d une initiative «Inspecteurs des impôts sans frontières» constitue également un progrès important. Favoriser les programmes de recherche sur les flux financiers illicites : L ampleur et l importance relatives des divers types de flux illicites, ainsi que les canaux et méthodes utilisés, sont encore très mal comprises et il serait nécessaire de faire progresser nos connaissances en la matière, notamment au niveau de chaque juridiction. Certaines études de cas par pays sont en cours, mais il reste encore beaucoup de travail à accomplir. Les milieux universitaires pourraient imposer davantage de rigueur méthodologique dans ce domaine, jusqu à présent dominé par les organisations de la société civile, avec un renforcement de l aide éventuellement accordée par les pays donneurs. Maintenir l élan politique dans les pays de l OCDE : Les organisations de la société civile et les groupes d intérêts concernés continueront d exercer des pressions sur les gouvernements des pays de l OCDE afin que ceux-ci renforcent leurs efforts de lutte contre les flux financiers illicites, mais les organismes de développement pourraient faire davantage pour susciter un dialogue politique interne dans leur propre pays. Les évaluations/rapports pays par pays de l OCDE pourraient constituer une option, chaque pays étant en outre tenu de communiquer une autoévaluation des risques contenant des données chiffrées en matière d estimation (là où elles existent) et des propositions de contre-mesures. Les organismes de développement devraient s associer aux universités, à des groupes de réflexion et à des ministères autres que leur ministère de tutelle pour progresser dans ce domaine. Renforcer la détermination politique en matière de lutte contre la criminalité économique et financière dans les pays en développement : La lutte contre les flux illicites des pays en développement doit commencer à la source. Cette tâche suppose une action volontariste des autorités concernant la réforme et le renforcement des principaux organismes et systèmes en cause. Pourtant, les faiblesses en matière de gouvernance relevées dans bon nombre de pays en développement se traduisent par un niveau d engagement extrêmement fluctuant au fil du temps et selon les institutions. Les donneurs peuvent contribuer à générer un engagement politique et à renforcer les capacités en évoquant cette question dans le cadre de leur dialogue politique avec les pays partenaires, ainsi qu en accordant leur soutien au nombre croissant d OSC compétentes œuvrant dans les pays en développement, compte tenu du rôle essentiel que jouent ces organisations pour amener leurs propres dirigeants à rendre compte. Conférer une dimension de développement aux efforts actuels : Nombre des réformes proposées sur des questions telles que la récupération des avoirs, le blanchiment de capitaux, etc. sont nécessaires et bénéfiques aux pays de l OCDE, mais risquent d achopper dans les pays en développement en raison de la capacité limitée de ceux-ci ; cette carence complique l instauration effective d une coopération internationale. Il en est ainsi en matière de récupération des avoirs : 16

17 un domaine dans lequel certains progrès généraux ont été enregistrés, même si jusqu à une période récente, rares étaient les affaires concernant des pays en développement. La décision du DFID de financer l acquisition par les organismes britanniques compétents de compétences juridiques et techniques supplémentaires s est traduite par des résultats dans les pays en développement. D autres donneurs souhaiteront peut-être s inspirer de ce modèle. 17