On dépose un recours quand les voies amiables ont été épuisées, que le dialogue est devenu impossible ou infructueux.
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- Jean-Sébastien Raphael Richard
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1 Stage national non titulaires 2012 RECOURS JURIDIQUES : notes de procédure et de jurisprudence Introduction On dépose un recours quand les voies amiables ont été épuisées, que le dialogue est devenu impossible ou infructueux. Limites des recours : - Souvent il vaut mieux régler l affaire à l amiable, avec participation ion des représentants syndicaux quand c est possible. - -Parfois, une mesure en principe favorable aura des conséquences qui ne le sont pas : exemple requalification par les Prudhommes d un contrat CDD en EPLE en CDI. Mais les EPLE ne peuvent pas conclure de CDI. Cela conduit donc logiquement au licenciement (Conseil de Prudhommes d Evry, 21 janvier 2010). - Parfois, un recours conduira à une interprétation de la réglementation qui ne sera pas favorable aux agents. - Des non titulaires, en situation professionnelle fragile, peuvent hésiter à entamer un recours. - Enfin une limite financière : o le droit de timbre de 35 euros, rétabli en 2011 o le fait que certains établissements publics prennent un avocat : si on perd, on peut être condamné à payer les frais engagés par l autre partie. Le contentieux aura essentiellement trait : - à la qualification des contrats et à la modification de leurs dispositions - à la fin de contrat : non renouvellement et licenciement A cela s ajoute tout le contentieux que les non titulaires, comme les fonctionnaires, peuvent avoir avec leur employeur : disciplinaire, etc. I Conditions et pratique des recours Conditions - Pas d avocat obligatoire, même en appel, pour le contentieux en annulation des agents publics. - Même dans le contentieux des traitements, soldes et indemnités des fonctionnaires, les réclamations peuvent être présentées par la voie du recours pour excès de pouvoir (R.E.P.). (Conseil d'etat, 8 mars 1912, Lafage, requête n 42612, publié au Recueil Lebon) et sont ainsi dispensés du ministère d avocat (Conseil d'etat, Section, 11 février 1981, Lemoine, requête n 19600, publié au Recueil Lebon ). - En matière financière (indemnités, rémunération), il faut impérativement déposer un recours administratif (gracieux : devant l auteur de l acte ; ou hiérarchique : devant le supérieur hiérarchique : selon le cas, recteur, ministre ) et ce n est qu en suite qu il est possible, en cas de rejet total ou partiel de la requête, de s adresser au juge administratif. 1
2 - Contrats de droit privé par détermination de la loi : compétence de principe du juge judiciaire (le tribunal des Prudhommes) par exemple pour les demandes de requalification de ces contrats. (Tribunal des Conflits, 23 novembre 2009). et pratique des recours - il vaut mieux prendre une affaire au début qu en cours. Parfois les collègues consultent un avocat, parfois non spécialisé, et dépensent inutilement de l argent pour une affaire finalement mal engagée : si les bons arguments n ont pas été soulevés initialement, il ne sera plus possible de le faire après. Dans le contentieux de l excès de pouvoir, il est seulement possible de développer les arguments («moyens») utilisés dans le premier recours : par exemple si des moyens de légalité externe (incompétence, vice de forme) n ont pas été, même sommairement, exposés dans la première requête, il ne sera plus possible de les invoquer ensuite. - être très attentif aux délais : c est une des premières choses qu examine le juge administratif. Quand un ANT souhaite faire valoir ses droits, les rectorats l invitent à écrire un courrier relatant ses doléances. Ce n est pas anodin : ce courrier sera à l origine du déclenchement des délais de recours. D où perte possible de droits faute d avoir écrit correctement ce courrier, et essentiellement faute de saisir le juridiction administrative dans les délais impartis. Attention : inutile de déposer une deuxième recours administratif (par exemple un recours hiérarchique après un recours gracieux devant l auteur de l acte) : les délais pour déposer un recours contentieux (= devant le juge) seront de toute façon de 2 mois après la réponse de l administration (ou non réponse = décision implicite de rejet). - La structure d un recours : o Les faits o La discussion (arguments = moyens juridiques) - - la demande Le recours est administratif ou contentieux : o à l administration o au juge administratif (contentieux) L appel : le décret du 24 juin 2003 a limité la possibilité de faire appel d un jugement de tribunal administratif en rendant ledit tribunal compétent en premier et dernier ressort pour un certain nombre de matières, la seule voie de recours restant ouverte étant alors celle du pourvoi en cassation devant le Conseil d Etat. Depuis ce décret, sont jugés en premier et dernier ressort par les tribunaux administratifs les litiges réputés moins lourds ou plus simples à juger, comme ceux relatifs aux impôts locaux, à la situation individuelle des fonctionnaires ou agents publics, à l exception des litiges portant sur l entrée au service, la discipline et la sortie du service. - Les moyens (les arguments juridiques) le plus souvent utilisés dans le contentieux des non titulaires : o l intérêt du service est déterminant. L administration devra le prouver. o La notion de permanence des fonctions o l irrégularité du contrat o les délais de retrait de la décision. Pour une décision individuelle favorable, le délai est maintenant 2 ans (auparavant 4 mois). Les nouveaux délais de prescription II Modifications et requalification du contrat A - modifications du contrat 2
3 L intérêt du service sera déterminant pour apprécier la légalité des modifications du contrat, du nonrenouvellement ou du licenciement : Mais l intérêt du service doit être prouvé. D où aussi : illégalité du licenciement d un agent ayant cessé ses fonctions après modification unilatérale du contrat (réduction horaire). (TA de Pau, 21 février 2006). La conclusion du contrat : quelques règles importantes, que l on trouve réaffirmées dans un arrêt CAA Marseille, 15 janvier 2008 : - Par dérogation à la règle selon laquelle un emploi permanent doit être occupé par un fonctionnaire, une collectivité publique peut recruter un agent contractuel pour un emploi de catégorie A si la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient (CAA Marseille, 15 janvier 2008) (c est l application pure et simple du statut général). - Un tel contrat ne peut être conclu que pour une durée maximum de trois ans, et ne peut être renouvelé que par reconduction expresse. (même affaire : CAA Marseille, 15 janvier 2008). - Le requérant n est pas titulaire d un CDI, l emploi doit bien être considéré comme vacant. L emploi ayant un caractère permanent, et l intéressé n ayant aucun droit au renouvellement de son contrat, cette vacance aurait du faire l objet d une publicité. (même affaire : CAA Marseille, 15 janvier 2008). Les modifications du contrat, sa requalification : - les modifications substantielles : La modification unilatérale de clauses substantielles du contrat est possible, mais à condition que la nécessité du service soit clairement établie. On peut tirer de la jurisprudence administrative une typologie approximative des clauses substantielles. Cette typologie se fonde sur les conclusions du commissaire du gouvernement Boissard dans ses conclusions sous l'arrêt Berton (CE, 29 juin 2001, n ) : «Tout changement dans les conditions de travail ne constitue pas une modification des termes du contrat. Cette qualification est limitée aux évolutions qui touchent les éléments constitutifs de ce contrat, tels le montant de la rémunération, le niveau de responsabilité, voire le secteur géographique où s'exerce le travail ou sa durée, autrement dit les éléments qui doivent en principe être obligatoirement consignés par écrit lors de l'embauche». Le reste relève du pouvoir de direction de l'employeur ; ainsi l'agent serait-il tenu d'accepter toute modification de son contrat de travail qui n'affecterait pas de manière substantielle ses conditions d'emploi; par exemple, une nouvelle affectation à un poste à responsabilité équivalente». Une liste non exhaustive de clauses substantielles peut être proposée : la rémunération, le temps de travail (CAA Bordeaux, 19 février 2008, Mme H., n 06BX00941 ; TA Pau, 21 février 2006, Mme Oliveira, n ). Néanmoins, les horaires ne constituent pas un élément substantiel du contrat le lieu de travail, (TA Nice, 12 octobre 2007, Mme Manolis, n ) les missions et qualifications. La résiliation du contrat est impossible après un certain délai : plus de 4 mois après la décision de le conclure, même si le contrat est illégal (décision créatrice de droit) (CAA de Marseille, 25 juillet 2006). Actuellement, ce délai de prescriptionserait de deux ans. B - La requalification du contrat La requalification du contrat est bien sûr possible pour mettre le contrat en accord avec la réglementation - CDI transformé en CDD pour le mettre en conformité avec la réglementation : clause substantielle demandant l acceptation de l agent. Mais le licenciement, avec versement d une indemnité de licenciement, est légitime (licenciement dans l intérêt du service, dont les conséquences sont à la charge du service) (TA Toulouse, 6 février 2008). 3
4 - Contrat emploi-jeune requalifié en contrat de droit public : recrutement par un «centre info jeunesse» mais exerçant ses fonctions à la DJS. Le TA requalifie le contrat en contrat de droit public : l Etat est son véritable employeur, même si le contrat a été conclu par une association (TA de Nice, 9 janvier 2009). Le caractère permanent des fonctions est un critère déterminant pour une requalification en contrat de droit public : - La requalification du contrat : une vacation est requalifiée en contrat de droit public : «engagée non pour remplir un acte déterminé dans le cadre de vacations, mais pour exercer des fonctions correspondant à un besoin permanent de la commune». -Droit au CDI : la requalification est parfois obtenue Le caractère permanent des fonctions est un critère déterminant : Pour le droit au CDI : L agent, en CDD depuis 11 ans à la Région, avait occupé différents emplois. Ceux-ci ayant un caractère permanent, le juge tire la conclusion que le fait qu il en ait changé n est pas de nature à l exclure d un CDI. (TA de Marseille, 10 décembre 2009). Pour la requalification de vacation en CDI : psychologue vacataire à la DDASS de Paris. La requérante remplissait les conditions posées par l article 15 II de la loi de juillet 2005 (elle avait 50 ans, + de 6 ans de service). (CAA de Paris, 10 décembre 2009). Pour la requalification en CDI de CDD pourvoyant un besoin permanent : la CAA juge que la requérante, employée par une université pour des fonctions permanentes à temps complet depuis plus de 12 ans par contrats successifs doit être regardée comme bénéficiant d un CDI. Du coup, la décision de non-renouvellement est un licenciement pris par une procédure irrégulière. D où injonction de réintégration. (CAA Marseille, 14 avril 2009). - CDD sur emploi permanent mais pas de CDI même après 6 ans : cas spécifique des enseignants chercheurs associés, recrutés sur l article 5 de la loi (CAA de Nancy, 18 juin 2009). Même chose pour les personnels des GIP (TA Lille, 7 février 2012). - Un agent dont l activité dans une CCI répond à un besoin permanent n est pas vacataire mais contractuel. En outre un contrat verbal doit être regardé comme étant un CDI. (CAA Nancy, 30 juin 2011). - Un agent en CDD qui pouvait, en cas de renouvellement de son contrat, bénéficier d un CDI : l université aurait dû respecter l obligation d un entretien préalable, d où annulation de la décision de non-renouvellement. o CDI ou CDD? A défaut d indication relative à la durée de l engagement, le recrutement doit être considéré comme à durée indéterminée. La décision mettant fin à ses fonctions est donc un licenciement et ouvre droit à une indemnité de licenciement. (même affaire : TA de Rennes 22 mai 2008). - La jurisprudence administrative a interprété de façon restrictive et non obligatoire la reconduction des CDD : Le fait qu'»un contrat à durée déterminée a été reconduit tacitement ne peut avoir pour effet de lui conférer une durée indéterminée». (CAA Bordeaux, , Mme M., 07BX00149) Une fois encore, (voir aussi Conseil d'etat, 21 mai 2008). III Le renouvellement / le licenciement : A - Renouvellement Des formes obligatoires : il n y a pas de droit à renouvellement : même si la décision de ne pas renouveler ce contrat est fondée sur l'appréciation portée sur l'aptitude professionnelle et sur sa manière de servir et se trouve ainsi prise en considération de la personne, elle n'est - sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire - ni au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier, ni au nombre de celles qui 4
5 doivent être motivées en application de la loi n du 11 janvier 1979 (CE, 23 février 2009, M. Jacques A. c/ Recteur de l Académie de Besançon, n ). - Le non renouvellement d un CDD susceptible d être renouvelé doit être notifié, sous peine d annulation du non renouvellement. (CAA Douai, 10 juillet 2007). - Non renouvellement de CDD : le non renouvellement du contrat d un ANT n induit la mise en oeuvre des droits de la défense et l obligation de motiver que s il revêt un caractère disciplinaire (CE, 23 février 2009, n ). - L employeur prétend que l agent avait refusé de signer le renouvellement de son contrat. Exactitude des faits non établie : la cessation de fonctions ne peut être regardée comme étant du propre fait de l intéressé. (CAA Bordeaux, 8 octobre 2007). Le non renouvellement peut être motivé par l intérêt du service, mais celui-ci doit être établi : - Contractuelle recrutée pour 3 ans. Non renouvellement motivé par une réorganisation des services. Mais ses attributions avaient été réduites avant la réorganisation. Le juge en déduit que le refus de renouvellement est fondé sur des motifs étrangers à l intérêt du service. (CCA Nancy, , commune de Longwy). - Une psychologue en CDD sur emploi permanent : le tribunal annule son non-renouvellement qui n a pas été prononcé dans l intérêt du service. La commune n a pas produit durant l instance ni avant d observations établissant l intérêt du service. (TA Cergy, 28 juin 2010) B - Le licenciement et la démission o La décision de licenciement pour intérêt du service est justifiée par les difficultés relationnelles de l agent : pas besoin d éléments extérieurs à la manière de servir de l agent, comme la faute disciplinaire ou l insuffisance professionnelle (CE, 30 janvier 2008, 164). o Le contrat était irrégulier : adjoint d enseignement artistique dont le contrat prévoyait le même déroulement de carrière que les fonctionnaires. Contrat illégal mais non retiré dans les délais : l intéressée avait droit à ce déroulement de carrière. (TA de Rennes 22 mai 2008). o licenciement entaché de détournement de pouvoir : pris par des considérations qui ne sont pas d intérêt général (pas pour recruter un titulaire ; intervenu quelques jours après que l intéressée ait déposé un recours : le juge conclut au détournement de pouvoir. (même affaire : TA de Rennes 22 mai 2008). La démission - Le préavis de démission s impose aux agents mais aussi à l employeur. L intéressé était en fonction depuis plus de 2 ans. Le préavis minimal qui s imposait à lui et à son employeur territorial était de deux mois (CE, 12 décembre 2008). Eviction irrégulière : Le Conseil d Etat a jugé qu un agent contractuel devait être mis à même d être titularisé lorsqu il en a été empêché par son éviction irrégulière. Ainsi, en jugeant, par appropriation des motifs du jugement du tribunal administratif de Paris, que l'exécution du jugement annulant le licenciement de cet agent n'impliquait nullement, en plus de la réintégration juridique de l'intéressé et de la régularisation de sa situation, que celui-ci soit autorisé, malgré l'expiration du délai prévu par l'article 4 du décret du 2 juin 1999, à se présenter à l'examen professionnel en cause, la Cour administrative d appel de Paris a commis une erreur de droit.(ce, 11 mars 2009, M. W., n ) Pas de fin de fonctions par accord bilatéral : Les dispositions du statut du personnel des chambres de commerce et d industrie interdisent qu il soit mis fin aux fonctions d un agent titulaire d une chambre de commerce par un protocole d accord de caractère bilatéral, qui écarterait par ailleurs ces dispositions concernant notamment l indemnité de licenciement. Dès lors, il y a lieu de déclarer nul et de nul effet un protocole d accord mettant fin aux fonctions d un agent titulaire. On peut raisonnablement penser qu une telle solution est transposable au licenciement d un agent territorial (CAA Paris, 15 décembre 2008, Mme Isabelle X, n 07PA01888). 5
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