La lente émergence d un familialisme républicain :

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1 La lente émergence d un familialisme républicain : La familialisation des aides publiques en direction des jeunes en France. Tom Chevalier, Sciences Po (CEE) Tom.chevalier@sciences-po.org Abstract : La transition à l âge adulte en France s insère difficilement dans les typologies des «youth studies» dans la mesure où les aides publiques ne correspondent parfaitement ni au régime continental ni au régime méditerranéen. Comment donc rendre compte de ce type particulier de politique sociale qui familialise l action publique en direction des jeunes adultes? Pour résoudre ce problème, nous mobilisons la théorie des clivages de Lipset et Rokkan, récemment réactualisée pour rendre compte de la diversité des régimes d Etats-providence. En effet, les modalités du conflit entre Etat et Eglise en France ont largement conditionné les représentations et les politiques publiques touchant au rôle respectif de l Etat, l Eglise et la famille, surtout en France où l école et la jeunesse ont constitué des enjeux symboliques importants. D une part, l importance de la question scolaire dans ce conflit a selon nous entraîné une formulation de la jeunesse en termes éducatifs, la rapprochant ainsi du temps de l enfance. Suivant un mécanisme de «complémentarité institutionnelle», cela a conduit à un statut d «enfant à charge» au sein de la protection sociale. D autre part, ce conflit a débouché sur une vigoureuse politique familiale menée par des Républicains «pronatalistes» avant la Seconde guerre mondiale, qui a été prolongée et institutionnalisée par le parti chrétien-démocrate du MRP au sortir de la guerre. Un processus institutionnel de «path dependency» explique ensuite cette familialisation originale et tardive de la protection sociale en direction des jeunes adultes en France. Mots clés : jeunesse, protection sociale, politique familiale, religion, éducation. 1

2 1 ère partie : Expliquer les politiques sociales de jeunesse. Puzzle et question de recherche : jeunesse et politiques publiques. Depuis les années 1990, les travaux de sociologie se sont multipliés pour décrire et analyser ce «nouvel âge de la vie» (Galland, 1993) que représente la jeunesse. La sociologie de la jeunesse définit l entrée dans la vie adulte par le passage de cinq seuils : la fin de la scolarité, le premier emploi, le départ du foyer parental (i.e. la «décohabitation»), la mise en couple et la naissance du premier enfant (Galland, 2011). Or, non seulement ces seuils sont franchis de plus en plus tard, mais ils se sont aussi progressivement déconnectés les uns des autres (Shanahan, 2000 ; Buchmann et Kriesi, 2011). Ils ne sont plus franchis en même temps, tout comme ils ne sont plus franchis de manière définitive : la jeunesse est cette période d expérimentation pendant laquelle les allers retours entre différents statuts sont fréquents. C est pourquoi certains chercheurs parlent de transitions «yo-yo» pour décrire ce nouvel âge de la vie (Walther et al., 2002). Ainsi, le passage à l âge adulte s est complexifié, produisant cet âge de «jeunesse», et posant le problème du soutien économique et social de cet entredeux. Dans les années 2000, certains travaux en sociologie de la jeunesse (youth studies) se sont intéressés à la diversité des situations nationales. Si les enjeux structurels communs ont été dégagés dans les années 1990, il ne fallait pas pour autant négliger les différences de contexte dans lesquelles ils prennent place. En utilisant les travaux sur les politiques sociales et les régimes d Etat-providence (welfare studies), ces travaux de sociologie de la jeunesse ont incorporé à l analyse les politiques publiques, les contextes institutionnels afin de rendre compte de cette diversité des modes de transition à l âge adulte. Plusieurs typologies (Breen et Buchmann, 2002 ; Walther, 2006 ; Van de Velde, 2008 ; Wallace et Bendit, 2009) ont ainsi vu le jour, s inspirant constamment de la fameuse typologie à trois termes des régimes d Etatprovidence d Esping-Andersen (Esping-Andersen, 1990), distinguant les régimes nordique, anglo-saxon et continental, augmentée d un quatrième régime «méditerranéen» (Ferrera, 1996 ; Gallie et Paugam, 2000). Elles se proposent toutes de classer les pays en fonction de leurs arrangements institutionnels, dans la mesure où ceux-ci structurent les expériences juvéniles dans chaque pays. Les politiques publiques sont donc appréciées en tant que paramètre expliquant la diversité des comportements individuels. Deux critiques à l encontre de ces travaux typologiques sont à l origine de notre recherche. 2

3 La première critique est une critique interne, soulignant le décalage entre cette formulation théorique de la diversité et les données empiriques sur le passage à l âge adulte : il s agit de la classification de la France dans le régime continental, avec notamment l Allemagne et les Pays-Bas. Or, si l on regarde les statistiques sur la situation des jeunes, notamment le chômage des jeunes (8,6% en Allemagne en 2011, contre 22,9% en France, Eurostat), les différences peuvent sembler plus nombreuses que les similarités, mettant à mal leur rapprochement et posant la question de la place de la France, dont la singularité est d ailleurs soulignée dans les travaux mentionnés. En effet, alors que l Allemagne se fonde sur son système dual d apprentissage pour structurer fortement l entrée sur le marché du travail (Heinz, 2000 ; Busemeyer et Trampusch, 2012), la France propose une «familialisation» de la prise en charge des jeunes (Vallat, 2002 ; Van de Velde, 2007 ; Chevalier, 2012) qui semble la rapprocher davantage du familialisme des pays du sud de l Europe que des pays continentaux. La second critique est une critique externe : il s agit de souligner un manque de la littérature. En effet, contrairement à la littérature comparative sur les politiques sociales, les travaux comparatifs sur la jeunesse n ont pas encore tenté d expliquer la diversité des régimes de transition. Jusqu à présent, à notre connaissance, dans la mesure où les études sur la jeunesse sont surtout le fait de sociologues plus que de politistes, il manque une théorie qui permettrait d identifier les causes à l origine de ces différentes structurations institutionnelles du passage à l âge adulte. Ce papier se pose donc deux objectifs complémentaires. Il s agit de comprendre la singularité de la France dans les typologies présentées plus haut en proposant une explication de son développement institutionnel. Notre question de recherche est donc la suivante : comment expliquer une des spécificités de la structuration institutionnelle du passage à l âge adulte en France, à savoir la familialisation de l action publique envers les jeunes adultes? Cycle de vie, politiques sociales de jeunesse et familialisation. Pour analyser la spécificité des politiques publiques en direction des jeunes, et notamment leur «familialisation», la théorie du cycle de vie (life course theory) est particulièrement pertinente. Cette théorie postule que le cycle de vie s est vu institutionnalisé, et ce en trois périodes, ou «âges de la vie» (Kohli, 1986 ; Mayer et Schoepflin, 1989 ; Kohli, 2007). D après Léa Lima (Lima, 2008), à chaque période sont idéalement attachées trois dimensions : une activité sociale («définition fonctionnelle»), des bornes d âge 3

4 («chronologisation») et une place dans la protection sociale («définition des droits et devoirs»). L enfance est la période de formation, pendant laquelle la famille est en charge du support social. Leur place dans la protection sociale ne peut donc être que celle de «dépendant», i.e. «enfant à charge». L âge adulte est la période d activité, pendant laquelle les revenus du travail, ou les prestations de sécurité sociale, constituent le welfare support. La vieillesse, enfin, est l âge de la retraite, le «troisième âge», dont les pensions représentent le support principal (voir sur ce point Guillemard, 1986). Selon cette tripartition du cycle de vie (voir figure 1), être en éducation équivaut à être dépendant de ses parents, tandis que l obtention d un travail rémunéré signifie l accès à l indépendance économique et à la citoyenneté sociale 1. Or, la complexification du passage à l âge adulte a brouillé la frontière entre enfance et âge adulte, créant cet intermédiaire qu est la jeunesse (Galland, 1993 ; Shanahan, 2000 ; Buchmann et Kriesi, 2011). Le welfare support de la période de jeunesse (ce que nous appelons les «politiques sociales de jeunesse») s est par conséquent ouvert : il se trouve potentiellement entre le soutien familial, les revenus du travail et l aide de l Etat, comme tout régime d Etat-providence (voir Esping-Andersen, 1990). Le support de la jeunesse peut alors se décliner en trois possibilités : ou bien la jeunesse est pensée sur le mode de l enfance (famille), ou bien elle se rapproche de l âge adulte (travail et/ou Etat), ou bien elle est considérée comme un âge de la vie à part entière (type de support spécifique à déterminer). Figure 1 : la tripartition du cycle de vie. enfance: education; support familial âge adulte: travail; citoyenneté sociale vieillesse: retraite; pensions En nous fondant sur cette lecture du problème du support social de la jeunesse, nous affirmons qu il y a une «complémentarité institutionnelle» entre l activité sociale attribuée à la jeunesse et sa place dans la protection sociale, par le biais de l image qu elle renvoie. Ce concept provient du courant de l économie politique, et notamment de l école de la «variété 1 En effet, comme l ont souligné les critiques féministes d Esping-Andersen, pour pouvoir prétendre à une quelconque «démarchandisation» (via la protection sociale), il faut déjà avoir été préalablement «marchandisé» (être présent sur le marché du travail) (Orloff, 1993). 4

5 des capitalismes» (Hall et Soskice, 2001). Il signifie que deux types d institution se renforcent mutuellement en vue de remplir une fonction donnée. A l origine, ce concept a été mobilisé de façon statique pour rendre compte des «fondations institutionnelles de l avantage comparatif» dans les «économies de marché libéral» (US) et les «économies de marché coordonné» (Allemagne). Il a également été utilisé de façon dynamique pour expliquer le développement conjoint de différents types d institutions dans une même direction (Amable, 2000 ; Deeg, 2007 ; Palier et Thelen, 2010 ; Trampusch, 2010). En important cette dernière approche dans la perspective institutionnelle du cycle de vie, on peut dire qu il existe une complémentarité institutionnelle entre l activité sociale attribuée à un âge de la vie, l image de cet âge de la vie et son support social. Autrement dit, il y a complémentarité entre éducation, enfance et statut de dépendant au sein de la protection sociale. Or, en France l action publique en direction des jeunes adultes s inscrit globalement dans une logique de «familialisation» (Van de Velde, 2007). Le taux de couverture (nombre de jeunes bénéficiant d une prestation sur l ensemble de la population jeune) des jeunes adultes (16-24 ans) par la branche Famille de la Sécurité sociale s élève ainsi à 52,7% en 2010 (Nicolas, 2010). Parmi ceux-ci, 59% reçoivent une prestation en tant qu «enfant à charge». En prolongeant notre théorisation de la jeunesse dans le cadre du cycle de vie, nous posons donc comme première hypothèse que pour rendre compte de cette familialisation, il faut apprécier la place centrale qui est donnée à l éducation en France : la jeunesse est d abord une jeunesse qu il faut éduquer. En raison de la complémentarité institutionnelle entre enfance = éducation = support familial, cette pensée de la jeunesse a par conséquent débouché sur une familialisation de l action publique, c est-à-dire un support social dans lequel les jeunes sont considérés comme des «grands enfants» à charge. Si ce concept de «complémentarité institutionnelle» aide à comprendre l évolution conjointe de différents champs institutionnels, l origine de cette complémentarité ainsi que le contenu précis des politiques publiques restent à être analysés. Car si cette complémentarité permet de penser les liens entre importance du champ éducatif et familialisation, elle ne permet pas à elle seule d expliquer la spécificité de la familialisation en France (i.e. une action publique familialisée), qui s avère très différente de celle des pays du sud de l Europe (qui débouche sur une absence d action publique). 5

6 Clivages, complémentarités institutionnelles et path dependency. Lipset et Rokkan ont élaboré une théorie pour rendre compte de la structuration du champ partisan. Ils affirment qu au cours du 19 e siècle, lors de la progressive mise en place de la démocratie et la construction de l Etat en Europe occidentale, deux révolutions ont pris place : la révolution industrielle et la révolution nationale (la constitution de l Etat-Nation). Chaque révolution a produit deux clivages socio-politiques. En ce qui concerne la révolution industrielle, un clivage entre les travailleurs et les détenteurs de capital ainsi qu un clivage entre la ville et la campagne ont vu le jour. Quant à la révolution nationale, elle a débouché sur un clivage entre l Etat et l Eglise d une part, et un clivage entre le centre et la périphérie d autre part. En fonction de la présence et la modalité de tel ou tel clivage, le champ partisan se serait structuré d une façon singulière dans chaque pays. La réactualisation récente de ce cadre théorique a permis de se focaliser sur le rôle de la religion dans la construction des Etats-providence afin de rendre compte de leur diversité (Van Kersbergen et Manow, 2009 ; Manow, 2009). Kimberley Morgan a notamment proposé une réinterprétation originale de cette théorie en appréciant les différentes modalités du conflit Etat/religion dans différents pays pour en montrer les conséquences concernant les politiques publiques visant à concilier vie familiale et vie professionnelle pour les working mothers (Morgan, 2006). En nous inscrivant dans cette réinterprétation du cadre rokkanien, nous souhaitons donc montrer dans quelle mesure le conflit Etat/Eglise a structuré la prise en compte de la jeunesse, et notamment les relations entre différents secteurs de politiques publiques, en imposant des hiérarchies et privilégiant des combinatoires entre les politiques publiques. Car en effet, la jeunesse peut être considérée comme une catégorie d action publique «symbolique» (Loncle, 2003). Autrement dit, elle sert moins à constituer une politique publique cohérente et efficace en direction des jeunes qu à permettre aux hommes politiques de délivrer un discours général sur la Nation et la citoyenneté : l appel à la jeunesse n est qu un procédé rhétorique sur le mode de la métonymie. Elle n intéresse pas en elle-même les hommes politiques. C est pourquoi ce sont davantage les conflits politiques entre les différentes conceptions de la Nation et de la citoyenneté portées par les partisans de la République et les soutiens de l Eglise qui peuvent expliquer les différents contextes institutionnels dans lesquels va prendre place la problématique de la jeunesse par la suite. En France, le clivage Etat/Eglise s est précisément focalisé sur l enjeu éducatif, autour de la «question scolaire». Ce conflit permet de comprendre les traits distinctifs que prennent les 6

7 systèmes éducatifs occidentaux à partir de la fin du 19 e siècle (Green, 1990). C est pourquoi nous affirmons qu il faut y trouver l origine de la formulation du problème de la jeunesse en termes éducatifs : le problème de la jeunesse est d abord celui de son éducation. Une problématisation en termes de protection sociale ne parvient pas à s imposer. C est pourquoi l image de la jeunesse en France est davantage celle d une jeunesse à «protéger» (i.e. éduquer), que celles d une jeunesse «ressource» ou «menace» (IARD, 2001 ; Loncle, 2012). Pour compléter cette priorité du secteur éducatif pour traiter du problème de la jeunesse, il faut aussi souligner la spécificité des politiques sociales alors mises en place. Contrairement au Royaume-Uni dont les politiques sociales, via la mise en place précoce d une politique d indemnisation du chômage en 1911 ouvert aux plus de 16 ans et la présence de dispositifs d assistance, ont concerné les jeunes adultes valides lorsqu ils sont en difficulté (Harris, 1989), ces jeunes adultes ne peuvent bénéficier d aucune prestation en France. Par conséquent, ils ne sont pas pensés comme des bénéficiaires potentiels de la protection sociale 2. Faible ouverture de la protection sociale et prédominance de l enjeu éducatif se conjuguent donc pour limiter la formulation du problème de la jeunesse en des termes sociaux, ce qui structure une hiérarchie entre les deux secteurs, en faveur de l éducation, lorsqu il s agit de le traiter. C est pourquoi, pour compléter cette notion de «complémentarité institutionnelle», nous mobilisons également celle de «hiérarchie institutionnelle» qui «insists on the relative importance of one or a few institutions for the coherence and dynamics of the institutional architecture as such» (Amable, 2000, p ). Ici, le fait de considérer prioritairement la jeunesse dans des termes éducatifs cadre l architecture institutionnelle dans un sens qui favorise par la suite la familialisation. Ainsi, lorsque le problème social de la jeunesse commence à apparaître à partir de 1945, il concerne avant tout les jeunes scolarisés, qui sont donc d abord pensés sur le mode de l enfance, appelant une familialisation de la jeunesse, conformément au concept de complémentarité institutionnelle. Or cette familialisation se distingue du familialisme des pays du sud de l Europe dans la mesure où des aides publiques sont malgré tout disponibles pour les familles. Dans ces pays, au contraire, le familialisme signifie que l Etat se désengage 2 Cela rejoint l argument de Julia Lynch (2006) selon lequel les Etats-providence sont «youth-friendly» lorsqu ont été mis en place à la fin du 19 e siècle des dispositifs de protection sociale basés sur la citoyenneté, et non sur le statut d emploi, et pouvant donc profiter aux outsiders, qui depuis les années 1970 sont principalement les jeunes. 7

8 totalement de l entretien des jeunes, en laissant complètement aux familles le soin de s en occuper. En nous appuyant encore une fois sur la littérature néo-rokkanienne, nous affirmons qu il faut trouver dans le rôle du parti chrétien-démocrate, le MRP, et sa rencontre avec le mouvement familial, l origine de la spécificité de la familialisation de l action publique envers les jeunes en France. D une part, la présence effective d un parti chrétien-démocrate au sortir de la guerre a eu une influence décisive dans l élaboration de la Sécurité sociale (Manow et Palier, 2009). Car c est bien ce paramètre, prolongeant l héritage des pro-natalistes d avant-guerre (Pedersen, 1995), qui explique la place centrale de la politique familiale dans l économie générale de la Sécurité sociale, inaugurant «l âge d or du familialisme» (Lenoir, 1991). D autre part, et c en est la conséquence, non seulement on donne alors une place centrale à la politique familiale, mais on structure également fortement les associations familiales sous la houlette de l UNAF, en leur fournissant ainsi des ressources de pouvoir institutionnelles de poids (Minonzio et Vallat, 2006 ; Vallat, 2008). Ce sont ces configurations originales de la politique familiale qui, par des mécanismes d apprentissage, de renforcement et de path dependancy, vont aboutir à la familialisation de la jeunesse (Vallat, 2002 ; Chevalier, 2012) jusque dans les années La figure 2 présente l enchaînement causal de notre argument. A l origine se trouve le clivage Etat/Eglise. Ce clivage a deux conséquences : d une part, la priorité donnée au secteur éducatif pour traiter de la jeunesse, et d autre part, le rôle des pro-natalistes puis du MRP dans la constitution de la politique familiale au sortir de la guerre. Ces deux paramètres distincts se conjuguent pour conduire à une familialisation des jeunes adultes en France, mais suivant deux processus causaux différents. Le primat de l éducation appelle une forme de familialisation: il s agit d un processus de «complémentarité institutionnelle», c est-à-dire une causalité fonctionnelle. Le MRP met en place la politique familiale dont l organisation institutionnelle va progressivement déboucher sur la familialisation : il s agit d un processus de path dependency, c est-à-dire une causalité politico-institutionnelle. C est la combinatoire de ces deux causalités qui permet de rendre compte pleinement de l originalité de la familialisation des jeunes adultes en France. Le cadre rokkanien permet une telle combinatoire. 3 A partir des années 1990, et surtout de l ouverture des allocations logement aux étudiants en 1993, de nouveaux dispositifs sont progressivement intégrés, mettant à mal la logique de la familialisation (voir Chevalier, 2012). Nous n analysons pas ici cette évolution institutionnelle plus récente. 8

9 Figure 2 : du clivage Etat/Eglise à la familialisation, une causalité composite. 9

10 2 e partie : Religion, éducation et familialisation. 1 ère période : Le conflit Etat/Eglise au tournant du 20 e siècle. La question scolaire. Le 19 e siècle est marqué du sceau de l instabilité politique en France. Une des raisons en est la violence du conflit entre Etat et Eglise, entre laïques et confessionnels. Celui-ci structure le débat politique et le champ partisan : la religion est la ligne de fracture décisive au sein de la population française. «A strong secular-confessional divide was not just present in the French political system of the Third Republic, but it was the dominant political cleavage» (Manow et Palier, 2009, p. 149). Ainsi, lorsque les Républicains arrivent au pouvoir à la suite de la chute du Second Empire en 1870, leur objectif principal est de stabiliser le régime républicain. Pour ce faire, il s agit de «laïciser» l action publique, c est-à-dire de substituer l intervention de l Etat à celle de l Eglise. L anticléricalisme devient donc le fond commun aux différents partis (Républicains modérés, Radicaux, Socialistes, Indépendants) opposés à l influence de l Eglise catholique, permettant leur coalition pour promouvoir cette laïcisation. La loi de 1905 de séparation de l Eglise et de l Etat représente le point d orgue de ce conflit. Or «le ménage que font en France, de 1871 à 1914, l Eglise et la République, n est jamais aussi orageux que lorsque surgit la question scolaire» (Ozouf, 2007, p. 5). L école apparaît en effet comme une institution absolument centrale puisqu elle est censée former les citoyens de demain et promouvoir leur attachement au nouveau régime. A l opposé, l Eglise souhaite conserver une influence au sein de la société, et l «encadrement de la jeunesse» s avère absolument crucial dans cette optique. Jusqu à l avènement de la IIIe République, l école constituait pleinement un «élément clé de la reconquête catholique» (Albertini, 2006), depuis l épisode révolutionnaire. La «question scolaire», parfois même appelée «guerre scolaire», devient donc l enjeu crucial du débat politique à partir de sa mise à l agenda en 1879 : elle est «au cœur de la question religieuse au XIXe siècle» (Albertini, 2006, p. 45). C est aussi la première impulsion politique d une prise en compte de la jeunesse. En effet, «afin de consolider de manière concomitante la sentiment national et la ferveur républicaine, une catégorie de la population apparaît particulièrement précieuse : la jeunesse» (Loncle, 2003, p. 47). Comme 10

11 le démontre Mona Ozouf, c est bien «l éducation de la jeunesse» qui est au centre du conflit jeunesse dont le caractère symbolique exacerbe les antagonismes (Ozouf, 2007). Cela débouche sur les lois Ferry qui instaurent l école laïque, gratuite et obligatoire pour tous les enfants (loi du 16 juin 1881, loi du 28 mars 1882) : «politique nationale, volontariste et d envergure, la politique scolaire, par son universalité et la précocité avec laquelle elle prend en charge les jeunes esprits, pourrait être perçue comme la seule véritable mesure nationale déployée en direction de la jeunesse sur la base d un projet politique longuement mûri» (Loncle, 2003, p. 52). La lutte contre l influence de l Eglise présidait à la mise en place d une telle politique, et c est pourquoi la loi du 7 juillet 1904 finalement interdit aux congrégations d avoir une quelconque activité éducative. Depuis, «l institution scolaire se situe au cœur de l identité française» (Albertini, 2006, p. 59), et endosse un caractère symbolique très fort, dont la légitimité politique va mener à sa préséance institutionnelle lorsqu il s agira de traiter de la jeunesse. L action sociale. Si la question scolaire reste l enjeu le plus important de la période, le conflit entre laïques et religieux se prolonge dans le champ de la législation sociale. «Dans les premières années de la consolidation du régime, les aspects politiques religieux de ce programme occupent le premier plan. Ils se cristallisent dans la politique scolaire qui, participant à la fois de la construction de la liberté et de la laïcisation de l Etat, constitue un terrain privilégié où déployer un interventionnisme étatique. Les questions sociales restent à l écart de celui-ci. ( ) Après les élections de 1885, l arrivée au gouvernement de républicains moins résolument modérés sur ce point débouche sur la mise en œuvre d une politique d assistance publique qui fait suite à la politique scolaire en étendant l intervention directe de l Etat, dans une perspective de laïcisation, sur un autre front» (Renard, 1995, p. 15). En effet, l Eglise catholique détient toujours à l époque un rôle décisif dans la distribution des secours publics. Les Républicains s attachent donc à mettre en place une politique centralisée d assistance publique. Certes, il s agit aussi d actualiser l héritage de la Révolution par l institutionnalisation du «devoir social de l assistance». Mais la fonction de «laïcisation de l action sociale», en opposition directe avec l influence de l Eglise catholique, est néanmoins fondamentale. Or, «parmi les populations destinataires d une protection contre la pauvreté, les jeunes apparaissent particulièrement fragiles et, par conséquent, les cibles naturelles des protections qui se mettent progressivement en œuvre» (Loncle, 2003, p. 54). En 1889, est 11

12 votée la loi sur les enfants maltraités et moralement abandonnés, tout comme en 1904 la loi instituant la «charte de l assistance à l enfance». Toutefois, la structuration de cette politique sociale exclut la prise en compte d une catégorie de la population : les jeunes travailleurs valides et en difficulté. En effet, l assistance publique s organise autour de deux distinctions cruciales. D une part, elle distingue la protection de l enfance de celle des adultes, conformément à la tripartition du cycle de vie. D autre part, au sein de la catégorie adulte, elle distingue l adulte valide, capable de travailler, de l adulte non valide. Selon cette catégorisation de la population pauvre, les jeunes adultes valides ne peuvent bénéficier de l assistance publique puisqu ils sont censés pouvoir travailler. «L exclusion de principe de l adulte valide rend impossible d envisager dans le cadre de l assistance publique des secours aux chômeurs, dont l absence restera une caractéristique de la protection sociale française. Le programme de l assistance publique républicaine se construit donc en priorité autour de la question de l assistance médicale et de celle de l assistance aux vieillards» (Renard, 1995, p. 16). Car à cette période, la catégorie de la population active qui concentre les difficultés sociales sont davantage les vieillards que les plus jeunes (Lynch, 2006). Si les jeunes sont pris en compte dans cette politique d assistance sociale, il s agit davantage des enfants en bas âge que des jeunes adultes, puisque la jeunesse n est pas encore cet âge de la vie que nous avons décrit plus haut. Toutefois, cette conception de la jeunesse rabattue sur celle de l enfance aura des conséquences de long terme sur la façon dont les jeunes seront pris en compte par l action publique lorsque la jeunesse comme nouvel âge de la vie deviendra un problème social. La conséquence de cette prédominance de l enjeu scolaire et de l évacuation du problème des jeunes adultes valides du champ de l assistance publique est l absence de formulation du problème de la jeunesse dans des termes sociaux. Les jeunes sont d abord vus comme des enfants à éduquer. C est ce qui explique la préséance du secteur éducatif et de la politique éducative dans l action publique envers les jeunes, aux dépens des politiques sociales. La structuration du secteur jeunesse. On retrouve cette caractéristique dans la structuration du secteur jeunesse et le rôle des associations de jeunesse. En effet, la jeunesse ne trouve son principe de justification qu en dehors d elle-même : elle représente une catégorie d action publique «symbolique», utile aux décideurs pour délivrer un discours global sur la Nation, et non pas pour régler les problèmes concrets qu elle rencontre. Ce sont donc les acteurs locaux et privés, les 12

13 associations de jeunesse principalement, qui structurent progressivement le secteur jeunesse au sein de l Etat : «la faible structuration sectorielle de l intervention publique en matière de jeunesse contribue à consolider les organisations privées et à leur garantir une certaine stabilité dans le rôle d initiatrices de la prise en charge de la jeunesse» (Loncle, 2003, p. 74). Ces associations de jeunesse se proposent d offrir des modes d encadrement, d éducation et de protection de la jeunesse. Or elles sont le plus souvent d origine religieuse (union de jeunes gens, scoutisme, Jeunesse ouvrière chrétienne, patronage etc). «A parti des années 1880 et de la montée de l anticléricalisme qui conduit, en 1905, à la séparation de l Eglise et de l Etat, le patronage entre parmi les armes mises à la disposition du clergé pour lutter contre la domination laïque de la jeunesse française dans le cadre de l école» (Loncle, 2003, p. 92). Du côté du mouvement laïc, c est la Ligue française de l enseignement qui regroupe les principales initiatives en direction de la jeunesse. Elle s avère néanmoins hostile à l idée de mouvement de jeunesse et par conséquent reste relativement isolée : «le milieu laïc est assez frileux devant tout ce qui pourrait contrecarrer la caractère central de l Education nationale» (Loncle, 2003, p. 101). Elle reste ainsi cantonnée à la promotion d une politique publique ne prenant place qu au sein de l Education nationale. Il est significatif de noter que les actions de ces associations s insèrent dans le même paradigme éducatif : il s agit bien toujours d éduquer les jeunes, que ce soit dans le cadre de l Education nationale, au niveau national, ou dans celui de l éducation populaire, au niveau local. L institutionnalisation du secteur «jeunesse» au sein de l appareil administratif de l Etat lie ainsi la jeunesse à l éducation populaire, tandis que le secteur institutionnel le plus important en ce qui concerne une politique globale et intégrée en direction de la jeunesse reste le ministère de l Education nationale. 13

14 2 e période : La familialisation des jeunes adultes ( s). Révolution scolaire et familialisation. Le clivage Etat/Eglise, en se focalisant principalement sur la question scolaire, a privilégié la formulation du problème de la jeunesse en des termes éducatifs : les jeunes sont davantage des individus qu il faut éduquer, plutôt que des personnes en position de vulnérabilité qu il faudrait aider et soutenir. Cela rapproche ainsi l image de la jeunesse de celle de l enfance, conformément à nos hypothèses de départ. Lorsque la jeunesse devient un problème social, dans le sens où son support matériel et financier devient un enjeu public, il est donc légitime que la protection sociale traite les jeunes comme des «grands enfants» lorsqu ils sont encore en éducation. Après la Seconde guerre mondiale, les taux de scolarisation au niveau secondaire puis au niveau supérieur explosent dans tous les pays occidentaux : c est une véritable «révolution scolaire mondiale» (Meyer, Ramirez, Rubinson et Boli-Bennett, 1977). C est cette extension de la scolarité dépassant l âge obligatoire qui vient mettre en question le support financier des jeunes 4. En France, la voie qui a été privilégiée est celle de la «familialisation» de l action publique en direction des jeunes adultes. D un côté, elle s inscrit dans la perspective des pays méditerranéens dans lesquels la jeunesse est à la charge de la famille puisqu elle est pensée sur le mode de l enfance : il y a complémentarité institutionnelle entre une pensée de la jeunesse sur le mode de l enfance, car en éducation, et son statut d enfant à charge au sein de la protection sociale. Cette complémentarité est d ailleurs soulignée dans le rapport Jeunesse, devoir d avenir de 2001 : «Jusqu aux années 80, du point de vue de l action publique, être jeune c est d abord être, quel que soit son âge, un individu en formation. l intervention publique en direction des jeunes, se résume à la mise en œuvre d une offre éducative entendue au sens large (Education nationale, éducation populaire, éducation surveillée) complétée par une politique familiale de compensation des charges liées à la présence d enfant dont la finalité ( ) est l investissement éducatif» (Charvet, 2001, p. 137). De l autre, l Etat intervient tout de même pour soutenir cet âge de la vie en délivrant des aides publiques. La particularité de cette action publique est qu elle s adresse avant tout aux parents, qui doivent ensuite s occuper de leurs enfants quand ils poursuivent des études : c est 4 Le développement du chômage à partir des années 1970 constitue la deuxième évolution structurelle qui met en question le support social des jeunes. Nous ne traitons pas de ce problème dans ce papier. Voir notamment sur ce point (Verdier, 1996 ; Nicole-Drancourt et Roulleau-Berger, 2002 ; Lefresne, 2003 ; Lima, 2008). 14

15 le principe de la «familialisation». C est pourquoi c est la politique familiale qui s avère centrale dans le support des jeunes adultes en France. Le développement de la familialisation des jeunes. La familialisation de l action publique se déploie dans quatre dispositifs de politiques publiques : les bourses, les prestations familiales, les aides fiscales et l aide sociale. Ils ont en commun de considérer les jeunes comme des «mineurs sociaux», qui par conséquent ne peuvent pas bénéficier en propre de la citoyenneté sociale : ils sont considérés comme des «enfants à charge» par la législation sociale. Au sujet des bourses, il peut sembler paradoxal d affirmer qu il s agit d une familialisation de l action publique puisqu elles ne sont pas versées aux familles, mais directement aux jeunes poursuivant des études. Or la philosophie des bourses reflète cette familialisation à travers le principe de «l aide aux familles». Ce principe signifie que ces aides n ont pas pour objectif de permettre une émancipation de l aide familiale en la remplaçant entièrement. Elles ne sont censées que compléter, et non remplacer, la contribution parentale à l entretien de leurs enfants dans l enseignement supérieur. En effet, l étudiant n est pas considéré comme un «ménage» à part entière : avec sa famille, il forme un ensemble indissociable, et c est pourquoi le montant des bourses dépend des revenus des parents. Comme il est écrit au 5 e paragraphe de l article 203 du Code civil : «l obligation d éducation peut comporter, à la charge du père, le versement d une pension à un enfant majeur jusqu à l achèvement de ses études». Ainsi, «la plupart des documents et formulaires administratifs relatifs aux bourses précisent que ces bourses ont pour but d aider la famille de l étudiant à supporter le coût des études (et non l étudiant lui-même)» (Orivel, 1975, p. 16). Le cœur de la familialisation des jeunes adultes passe toutefois principalement par le biais de la politique familiale, via deux dispositifs : les prestations familiales et les aides fiscales. Les allocations familiales bénéficient à toutes les familles puisque le seul critère pour en bénéficier est l âge des enfants (20 ans). Toutefois, l obligation scolaire a eu une place importante puisque «la fréquentation scolaire des enfants est restée une condition de versement des prestations familiales à leurs parents, même au-delà de l âge scolaire obligatoire», illustrant une logique d investissement éducatif, de learnfare (Lima, 2012, p ), conforme à notre hypothèse de complémentarité institutionnelle : l âge limite des allocations familiales était censée être l âge de la fin de la scolarité obligatoire, mais des 15

16 exceptions ont été mises en place pour les apprentis et les étudiants. Ainsi, «le respect de l obligation scolaire est une condition de versement des allocations familiales, le versement de celles-ci au-delà de l obligation scolaire est conditionné à la poursuite des études» (Charvet, 2001, p. 137). Il existe également le complément familial versé à partir du troisième enfant sous conditions de ressources. Il n en est pas de même pour les aides fiscales. Celles-ci n ont rien à voir à l origine avec le soutien aux jeunes adultes dans l enseignement supérieur puisqu elles trouvent leur origine dans la création du quotient familial en 1945 dans une visée redistributive entre les familles avec et sans enfants (Piketty, 2001). «Toutefois, il a un incidence non négligeable sur le financement des études supérieures, puisque l enfant-étudiant, à la différence de son homologue qui exerce un travail rémunéré, est compté comme enfant à charge et ouvre droit à la déduction fiscale» (Orivel, 1975, p. 23). L aide fiscale est actuellement accordée aux parents (une demie-part supplémentaire dans le quotient familial) tant que leurs enfants ont moins de 21 ans, et moins de 25 ans lorsqu ils poursuivent des études, traduisant une nouvelle fois la logique d investissement éducatif. La figure 3 souligne l importance de la politique familiale dans le soutien des jeunes dans l enseignement supérieur en Si les aides fiscales représentent le tiers des aides publiques, contre à peine un quart pour les bourses, les dispositifs de la politique familiale (aides fiscales + prestations familiales) recouvrent la moitié de ces aides. Figure 3 : répartition de l aide aux étudiants, 1974 (%). 27% 23% Bourses et prêts Prestations familiales 32% 18% Aides Giscales aux parents Autres aides Source : Orivel (1975) 16

17 La politique familiale reste encore aujourd hui centrale, même si sa place relative dans le soutien aux étudiants a reculé. Une nouvelle aide fiscale a d ailleurs été créée : la réduction d impôt forfaitaire pour frais de scolarité. Prenant acte de l allongement de la jeunesse, il a également été décidé de relever l âge des prestations familiales (de 17 à 18 ans en 1990, de 18 à 19 ans en 1998, de 19 à 20 ans en 1999, et de 20 à 21 ans en 2000 mais uniquement pour le complément familial et les aides au logement) et d élargir les conditions d attribution aux familles dont les enfants majeurs ne poursuivent pas d études, s éloignant ainsi de la logique d investissement éducatif. En 1995, les aides fiscales ont encore représenté 30% des aides publiques, contre 26% pour les bourses et les prêts (voir figure 5) 5. Figure 5 : répartition de l aide aux étudiants, 1995 (%). 30% 19% 26% 25% Bourses et prêts Allocations logement Aides Giscales Autres aides Source : MEN (2012). Enfin, cette familialisation trouve sa consécration dans la limitation d âge pour l accès à l assistance sociale. En 1988, lorsque le RMI est créé, une limite d âge est actée, instituant officiellement l âge de la citoyenneté sociale à 25 ans afin de préserver les «solidarités 5 Les prestations familiales ont disparu de la figure car elles ne dépendent plus de la place des jeunes en éducation : elles ne sont plus considérées comme une «aide aux étudiants», mais comme une aide aux jeunes adultes en général, illustrant un processus d unification de la question des jeunes, et une extension de la familialisation au-delà des seuls étudiants (voir infra). Elle restent néanmoins importantes puisque les allocations familiales bénéficient encore à 26,3% des jeunes de 16 à 24 ans, alors que ceux-ci représentent 63,8% des bénéficiaires des prestations familiales (Nicolas, 2010). 17

18 familiales», meilleur rempart contre le risque d isolement des jeunes consécutif à une éventuelle décohabitation, jugée par trop précoce (Lima, 2004). D ailleurs, «même au-delà du seuil de 25 ans, l octroi du revenu minimum français est officiellement subsidiaire à la solidarité familiale : son montant est censée décroître de façon inversement proportionnelle aux transferts familiaux déclarés. En effet, le 2 e alinéa de l article 23 de la loi du 1 er décembre 1988 subordonne l attribution du RMI à la condition que l intéressé ait fait valoir ses droits à l obligation d entretien que les pères et mères ont envers leurs enfants» (Van de Velde, 2007). Ces conditions font écho à l obligation d entretien des articles 203 et 295 du Code civil, dont la jurisprudence a affirmé qu elle prenait fin avec l occupation d un emploi stable. La borne de 25 ans renvoie quant à elle à l âge limite d enfant à charge dans la législation fiscale, ainsi que celle qui se trouve dans les dispositifs d insertion. Cette limite d âge, ainsi que le familialisme sur lequel elle repose, suppose que les jeunes peuvent bénéficier des ressources de leur famille. Or il peut arriver qu un jeune n ait pas ou plus de famille sur qui compter. C est pourquoi, alors que le RMI était adopté, un dispositif «ultra-résiduel» d aide social était créé en 1989 : le Fonds d aide aux jeunes (FAJ). Il s agissait de fournir de façon exceptionnelle et temporaire une aide sociale aux jeunes sans ressources familiales, sans pour autant leur conférer un quelconque droit social (Lima, 2008). Lors de la révision du RMI en 1992, la limite d âge fut conservée mais accompagnée d un renforcement du FAJ et de son implantation dans chaque département, bien que la commission nationale d évaluation du RMI ait argumenté en faveur d une ouverture sous certaines conditions du RMI aux jeunes de moins de 25 ans. De surcroît, l allocation d insertion, instituée en 1984, dont pouvaient bénéficier les jeunes qualifiés en recherche de leur premier emploi, est supprimée en décembre 1991, renforçant leur dépendance envers leur famille, alors que dans le même temps les conditions d indemnisation du chômage sont durcies par les partenaires sociaux. Malgré ces limites d âge, les jeunes restent une catégorie de la population qui bénéficie des revenus minima. En effet, en 2010, le taux de couverture des jeunes par le RSA s élève à 8%, contre 6,8% dans la population globale (Nicolas, 2010). Mais, parmi eux, 66,4% en bénéficient en tant qu enfant à charge. En revanche, le «RSA jeune» (lancé en 2010), pour les jeunes de moins de 25 ans ayant travaillé à temps plein deux ans sur les trois dernières années, n a pas rencontré son public en raison de critères trop restrictifs : seulement environ jeunes en bénéficient. Si la familialisation de la prise en charge de la jeunesse comprend un principe d investissement éducatif à l origine, conformément à nos attentes, elle s en émancipe 18

19 progressivement : le RMI ainsi que la loi Famille de 1994 institutionnalisent encore davantage le familialisme, mais en se déconnectant de cette logique éducative puisque la borne d âge devient le seul critère des prestations. Comme l écrit Léa Lima, on passe ainsi «du learnfare à la discrimination d âge» (Lima, 2012), la familialisation s étendant à l ensemble de la jeunesse. Familialisme et path dependency. Mais comment expliquer que cette familialisation, via la politique familiale principalement, se soit à ce point développée? Conformément aux approches néo-institutionnalistes et néorokkaniennes des politiques sociales, c est le rôle fondateur du Mouvement Républicain Populaire (MRP) dans l élaboration de la Sécurité Sociale qui en est à l origine, dont le familialisme, via un mécanisme de path dependence, a débouché sur la familialisation de l action publique envers les jeunes adultes (Chevalier, 2012). Ce mécanisme s est progressivement mis en place en trois étapes : une première étape pendant laquelle le MRP met en place la politique familiale, c est-à-dire à la fois ses dispositifs et son organisation institutionnelle ; une deuxième étape qui voit l UNAF prendre un poids de plus en plus lourd dans l élaboration et la mise en œuvre de la politique familiale grâce à son institutionnalisation par le MRP ; et enfin une troisième étape où le familialisme devient un enjeu politique partagé par tous les partis politiques, indépendamment des positions des organisations de la société civile. On peut considérer que l origine de la familialisation de l action publique est à rechercher dans le familialisme de la doctrine sociale de l Eglise catholique. Elle serait l illustration du principe de subsidiarité : c est à la famille, ou aux organisations de la société civile, de promouvoir en premier lieu le soutien aux individus en difficulté. Il a été argumenté que ce principe se retrouve dans les pays continentaux du régime «conservateur-corporatiste» (Esping-Andersen, 1990), en raison de l importance des partis chrétiens-démocrates (Van Kersbergen, 1995) et de la doctrine sociale de l Eglise catholique qui donne une place centrale au principe de subsidiarité (d après les encycliques papales Rerum novarum en 1891 et Quadrogesimo anno en 1931). Ces partis sont présents dans les pays où le conflit Etat/Eglise a été central dans la constitution de l Etat-nation (Van Kersbergen et Manow, 2009). Or un tel parti a précisément été à l origine de l importance qu a prise la politique familiale dans l élaboration de la Sécurité Sociale après la guerre. Certes, la France se distingue par la 19

20 quasi-absence d un parti chrétien-démocrate depuis le 19 e siècle. Toutefois, au sortir de la guerre, le changement du mode de scrutin a permis l émergence d un tel parti avec la création du MRP. Comme l écrivent Philipp Manow et Bruno Palier : «for the short but critical period of postwar welfare state formation the MRP did exert a very significant and longlasting policy influence. Many of the Bismarckian features of the French welfare state like its high levels of spending, the relatively high degree of organizational fragmentation, the strong role of self-administration, the role of the Christian union in it, and the particular emphasis put on family policy clearly have to be attributed to the strong influence that the MRP had during this crucial period of welfare state building. Even when the MRP finally disappeared from the French political landscape, social Catholicism remained influential for French social politics» (Manow et Palier, 2009, p. 149). Ce nouveau parti trouve ses origines idéologiques dans le catholicisme social. D anciens responsables des mouvements spécialisés d action catholique animent ce tout nouveau parti. Et c est bien la politique familiale qui constitue sa priorité : «pendant toute la IVe République, la force du MRP, qui appartiendra à la plupart des majorités parlementaires, garantit la continuité de la politique familiale» (Prost, 1984, p. 10). Alors que les Communistes et les Socialistes ne se focalisent pas particulièrement sur cet enjeu, la place de la politique familiale dans l économie générale de la Sécurité sociale (40% des dépenses sociales en 1949) renvoie directement à l importance du MRP dans le jeu politique d alors (Lenoir, 1991). En outre, il se trouve que la politique familiale existait déjà dans le système de protection sociale : le MRP ne crée pas cette politique familiale à partir de rien. Il reprend les dispositifs existants en les complétant, les organisant et les instituant. Or ces dispositifs d avant-guerre sont déjà particulièrement développés, en raison précisément du clivage Etat/Eglise, dont les Républicains sont sortis vainqueur. En effet, au familialisme Catholique a répondu le «pronatalisme» des Républicains qui souhaitaient endiguer le déclin démographique (Lenoir, 1991 ; De Certaines, 2000). Comme l avait déjà souligné Morgan à propos des écoles maternelles, c est bien la surenchère sur le thème de la famille en raison du fort conflit entre ces deux partis qui aboutit à un développement si précoce des dispositifs de la politique familiale. Si la politique familiale prend donc une telle importance après guerre, c est grâce à l impulsion chrétienne-démocrate donnée à un paysage institutionnel républicain déjà fort développé. Ainsi, pour promouvoir cette politique familiale, le MRP «trouve un relais efficace dans les unions départementales et dans l Union nationale des associations familiales 20

21 (UDAF et UNAF), auxquelles l ordonnance du 3 mars 1945 confère le monopole de la représentation légale des familles et que dirigent des hommes du même esprit» (Prost, 1984, p. 10). Cette institutionnalisation du mouvement familial est la deuxième étape à l origine de la familialisation de l action publique envers les jeunes qui se met en place par la suite. Dans la mesure où il bénéficie d un financement partiellement public et de délégations de service public pour mener à bien leurs missions, ses ressources de pouvoir sont relativement importants, ce qui lui permet d avoir du poids dans le fonctionnement et l évolution de la politique familiale. Lorsque le MRP disparaît du paysage politique français, c est cette institutionnalisation de l UNAF qui permet de rendre compte de «l inscription durable du familialisme dans le système de protection sociale français» (Minonzio et Vallat, 2006, p. 206). Une telle institutionnalisation du mouvement familial ne se retrouve pas dans les autres pays européens (Vallat, 2008), ce qui explique en partie l originalité d une telle familialisation de l action publique. Grâce à son monopole de représentation politique qui lui permet de siéger dans les conseils d administration de l UNCAF puis de la CNAF, ainsi que dans les CAF au niveau départemental, l UNAF a une capacité d influence importante auprès des pouvoirs publics. Or sa «stratégie ( ) est de familialiser les questions sociales» (Chauvière, 2010, p. 73), ce qu elle parvient à faire avec les jeunes adultes : la question des jeunes adultes est progressivement intégrée au périmètre de la politique familiale. Enfin, la troisième étape voit une autonomisation du familialisme vis-à-vis du mouvement familial lui-même : les partis politiques se l approprient, ce qui en fait un enjeu politique renforcé à la suite de la fin du «consensus familial» à partir des années 1980 (Commaille et Martin, 1998). La famille est alors régulièrement mise à l agenda, alors que les «conférences de la famille» se multiplient : les politiques tentent ainsi de s approprier le label «familialiste», afin de bénéficier du prestige d une politique qui semble détenir une légitimité politique forte. La conférence de la famille de 2001 aborde ainsi le problème des jeunes adultes. C est pourquoi, alors que l UNAF s était prononcée en faveur de droits individuels à partir de 18 ans lors du débat sur le RMI, les politiques choisissent néanmoins d adopter une version plus familialiste du revenu minimum, pourtant critiquée par le mouvement familial lui-même (Vallat, 2002, p. 490) : cet enjeu s est émancipé des acteurs qui l ont promu à l origine. Il ne faut pas pour autant exagérer l importance de la doctrine familialiste : le choix de cette option «familialiste» se fait aussi et surtout d après des considérations pragmatiques. 21