Contrôle du respect de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics de la Confédération

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1 BÜRO FÜR ARBEITS- UND SOZIALPOLITISCHE STUDIEN STEFAN SPYCHER, DR.RER.POL.. KILIAN KÜNZI, LIC.PHIL.HIST.. KONSUMSTRASSE 20. CH-3007 BERN TEL +41 (0) FAX +41 (0) Contrôle du respect de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics de la Confédération Rapport sur la phase-pilote portant sur la mise en oeuvre de l art. 8, al. 1, let. c, de la loi fédérale sur les marchés publics Sur mandat du Bureau fédéral de l égalité entre femmes et hommes (BFEG) et de la Commission des achats de la Confédération (CAC) Silvia Strub Berne, juin 2004

2 BÜRO FÜR ARBEITS- UND SOZIALPOLITISCHE STUDIEN STEFAN SPYCHER, DR.RER.POL.. KILIAN KÜNZI, LIC.PHIL.HIST.. KONSUMSTRASSE 20. CH-3007 BERN TEL +41 (0) FAX +41 (0) Contrôle du respect de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics de la Confédération Rapport sur la phase-pilote portant sur la mise en oeuvre de l art. 8, al. 1, let. c, de la loi fédérale sur les marchés publics Sur mandat du Bureau fédéral de l égalité entre femmes et hommes (BFEG) et de la Commission des achats de la Confédération (CAC) Silvia Strub Berne, juin 2004 Traduction : Brigitte Said Crettol, Vernier.

3 Table des matières Table des matières Résumé... III Table des abréviations Introduction Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics Bases juridiques Résultats des examens préalables Mesurabilité de l inégalité de salaire Causes des différences de salaires, discrimination salariale au sens strict et discrimination à l emploi Méthodes visant à contrôler l inégalité de salaire Procédure visant à contrôler l égalité de salaire dans les marchés publics Exigences d une procédure visant à contrôler l égalité de salaire auprès des entreprises Procédure de contrôle en plusieurs étapes et base des données Méthode de l analyse de régression Opérationnalisation des variables utilisées Equation de régression standardisée Etendue de l inégalité de salaire Seuil de tolérance et significativité statistique Autres spécifications de modèle Conditions pour une analyse de régression Déroulement de la phase-pilote Structuration de la phase-pilote Sélection des entreprises-pilote Déroulement de la procédure de contrôle durant la phase-pilote Documentation des résultats d un contrôle Evaluation de la phase-pilote: analyse des cinq contrôles effectués Entreprise A Entreprise A Contrôle phase Entreprise A contrôle phase Entreprise B Entreprise C Entreprise C contrôle phase Entreprise C contrôle phase Entreprise D Entreprise E I

4 Table des matières 8 Résumé et conclusions Orientation de l instrument de contrôle Méthode Résultats Résultats des contrôles et mesures Evaluation des mesures Cas limite de discrimination à l emploi Procédure de contrôle Déroulement de la procédure, aspects techniques Charge temporelle et exigences posées aux partenaires concernés Acceptation de l instrument Auto-contrôle des entreprises Bibliographie Annexe A: Bases légales Annexe B: Documents pour le contrôle Annexe C: Rapport standardisé de contrôle Annexe D: Origine des résultats obtenus à partir de l analyse de régression standardisée Annexe E: Temps requis par un contrôle II

5 Résumé Résumé Le Bureau d études de politique du travail et de politique sociale a été chargé par le Bureau fédéral de l égalité entre femmes et hommes (BFEG) et la Commission des achats de la Confédération (CAC) de développer un instrument visant à contrôler le respect de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics. Dans une phase pilote, la praticabilité de l instrument a été testée auprès de cinq entreprises. Le présent rapport résume les expériences et résultats des contrôles effectués entre l automne 2001 et le printemps Instrument de contrôle concernant le respect de l égalité de salaire L instrument de contrôle élaboré par le Bureau s appuie principalement sur des méthodes d analyse économico-statistiques. La méthode dite de l analyse de régression constitue l élément clé du contrôle. Les analyses de régression servent à mesurer l impact de divers facteurs explicatifs sur une variable à expliquer (ici le salaire). Dans le cas qui nous intéresse, il s agit de déterminer la part des différences de salaires entre femmes et hommes qui relève de disparités dans des caractéristiques objectives de qualification et la part qui demeure inexpliquée, c est-à-dire attribuable au sexe. L analyse de régression est une méthode utilisée dans l économie en général pour calculer la discrimination salariale sur le marché du travail. Sous certaines conditions (taille suffisante de l entreprise, part suffisante de femmes), l instrument peut aussi s appliquer aux diverses entreprises. Une procédure de contrôle en plusieurs étapes La procédure de contrôle consiste, dans une première étape, en une analyse économicostatistique standardisée. Cette analyse comprend d abord une évaluation sommaire de la situation des salaires basée sur les valeurs moyennes, d une part, pour tous les employé-e-s et, de l autre, pour les sous-groupes de collaboratrices et de collaborateurs présentant des qualifications égales. S y ajoute une étude détaillée des facteurs d influence: l analyse de régression standardisée sert de base pour déterminer l effet sur le salaire des facteurs considérés séparément que sont, d une part, le capital humain de la formation, de l ancienneté et de l expérience professionnelle potentielle et, de l autre, l appartenance à un sexe. Si la différence de salaires entre les femmes et les hommes, non attribuable à des facteurs de capital humain, est faible et ne dépasse pas significativement le seuil de tolérance de 5 pour cent ou si une valeur supérieure n a pas de significativité statistique, on admet que l égalité de salaire est respectée. Les instances de contrôle (BFEG et CAC) ont fixé, dans l étape 1, un seuil de tolérance en ce qui concerne l analyse standardisée, du fait que d autres facteurs explicatifs, non pris en compte dans l analyse standardisée, sont susceptibles d entraîner des différences de salaires entre les sexes. Si le différentiel de salaires entre les sexes, non motivée par des facteurs de capital humain, est nettement supérieure au seuil de tolérance de 5 pour cent, on suppose une inégalité salariale systématique dans l entreprise contrôlée, qui nécessite d éclaircir la situation avec l entreprise en question Dans une deuxième étape, on intègre à l analyse statistique d autres caractéristiques ayant un impact sur le salaire, à définir par l entreprise. Si une inégalité salariale systématique entre les femmes et les hommes subsiste même après avoir inclus ces facteurs explicatifs supplémentaires, une troisième étape permet de recourir aussi à d autres instruments, comme la comparaison directe des salaires ou l évaluation du poste de travail, pour apprécier la situation des salaires. Si un différentiel de salaires entre femmes et hommes qui ne se justifie pas devait encore apparaître, des mesures doivent être convenues avec l entreprise en vue de satisfaire aux exigences légales en matière d égalité de salaire. Sélection des entreprises-pilote Les entreprises-pilote ont été sélectionnées selon un principe aléatoire restreint à partir des mandats de la Confédération publiés dans la Feuille officielle suisse du commerce (FOSC). Ont été respectivement contrôlées deux sociétés de la branche de l alimentation (entreprises A et D), deux de la branche de l informatique (entreprises B et E) et une société active dans le secteur du commerce de gros et des intermédiaires du commerce (entreprise C). Déroulement de la phase-pilote La phase-pilote s est articulée en deux étapes successives: 1. Phase-pilote déclarée en tant que telle à l extérieur (entreprises A, B, C): Pour les trois premières sociétés, il s agissait essentiellement de tester la praticabilité de la procédure de contrôle élaborée. Les discussions avec les entreprises devaient aussi montrer la façon de bien transmettre la procédure à l égard des sociétés concernées. Conformément à l orientation choisie, la phase-pilote a été déclarée comme telle à l égard de ces trois entreprises. III

6 Résumé 2. Phase-pilote non déclarée en tant que telle à l extérieur (entreprises D et E): Sur la base des expériences faites avec les premières entreprises-pilote, certains éléments de la procédure de contrôle ont été adaptés, qu il s agissait ensuite aussi de tester. Il convenait en outre de recueillir des expériences quant au mode de fonctionnement d un futur contrôle standardisé en matière de respect de l égalité salariale. En conséquence, le contrôle effectué dans la deuxième partie de la phase-pilote n a pas été déclaré comme tel à l égard des deux entreprises incluses dans le test. Résultats des cinq contrôles Les analyses standardisées d ordre économicostatistique ont démontré dans les cinq entreprises-pilote une inégalité salariale, dont la proportion varie: Dans deux entreprises, l inégalité de salaire entre les sexes était nettement supérieure au seuil de tolérance de 5 pour cent (entreprises A et C). Dans deux cas, l inégalité se situait dans les limites du seuil toléré (entreprises B et D). Dans un autre cas, une discrimination à l emploi a été constatée, et non une inégalité salariale au sens strict (entreprise E). Enseignements de la phase-pilote La méthode développée par le Bureau en vue de contrôler le respect de l égalité de salaire et testée dans le cadre de la phase-pilote abordait un terrain inconnu. A l étranger non plus, aucun contrôle systématique en matière d égalité de salaire n a été effectué à ce jour. La phase-pilote devait donc répondre à la question décisive de savoir si la méthode passerait le test pratique. La réponse est incontestablement affirmative: Le recours à des méthodes d analyse économicostatistique a parfaitement fait ses preuves. Ces analyses ont permis aux instances de contrôle de faire des constats clairs, différenciés et étayés scientifiquement sur la situation sexospécifique des salaires dans les entreprises-pilote. Les analyses ont en outre livré des informations sur les raisons qui expliquent les inégalités salariales existantes. Elles ont permis, au même titre que les discussions menées avec les sociétés, de dessiner une ébauche de mesures visant à améliorer la situation. Par ailleurs, la méthode a été très bien accueillie auprès des entreprises concernées et des services d achats. IV

7 Table des abréviations Table des abréviations BFEG Bureau fédéral de l égalité entre femmes et hommes CAC Commission des achats de la Confédération FOSC Feuille officielle suisse du commerce LEg Loi fédérale sur l égalité entre femmes et hommes (loi sur l égalité) LMP Loi fédérale sur les marchés publics LSE Enquête suisse sur la structure des salaires NOGA Nomenclature générale des activités économiques OFS Office fédéral de la statistique OMP Ordonnance sur les marchés publics 1

8 1 Introduction 1 Introduction Le Bureau d études de politique du travail et de politique sociale a été chargé par le Bureau fédéral de l égalité entre femmes et hommes (BFEG) et la Commission des achats de la Confédération (CAC) de développer un instrument visant à contrôler le respect de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics. Le Bureau a élaboré une procédure de contrôle en plusieurs étapes reposant principalement sur des méthodes d analyse économico-statistique (voir Bauer et al. 2001). L instrument a ensuite été testé auprès de cinq entreprises et affiné dans le cadre d une phase-pilote. Le présent rapport présente les expériences rassemblées entre l automne 2001 et le printemps 2003 et les résultats de la phase-pilote; il montre aussi les voies qui s ouvrent pour la mise en œuvre future de l instrument dans la pratique. Construction du rapport Le rapport présente d abord la genèse de la phase-pilote et les bases juridiques relatives au contrôle du respect de l égalité de salaire (section 2). Il aborde ensuite les causes des différences de salaires entre les femmes et les hommes et met en évidence les variantes possibles en ce qui concerne le contrôle de l égalité salariale (section 3). La section 4 explique l instrument élaboré par le Bureau dans la phase préliminaire. La section 5 est consacrée à la présentation approfondie de la méthode dite de l analyse de régression qui constitue la clé de voûte de l instrument de contrôle. La section 6 décrit l organisation de la phase-pilote, la sélection des entreprises-pilote, le déroulement de base d un contrôle, ainsi que la documentation des résultats récoltés dans la phase-pilote. Suit dans la section 7 une évaluation systématique des contrôles effectués dans les cinq entreprises-pilote quant à l égalité de salaire entre les femmes et les hommes. Enfin, la section 8 résume les expériences et résultats recueillis au cours de la phase-pilote et tire les conclusions en vue de l application future de l instrument dans la pratique. 2

9 2 Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics 2 Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics Conformément à la loi fédérale sur les marchés publics (LMP), un marché public ne peut être adjugé qu à des soumissionnaires garantissant l égalité de traitement entre femmes et hommes sur le plan salarial. La LMP prévoit expressément la possibilité pour les instances fédérales compétentes de contrôler l égalité de salaire (voir section 2.1, contexte juridique). C est la raison pour laquelle le Bureau fédéral de l égalité (BFEG) et la Commission des achats de la Confédération (CAC) ont chargé, en 1999, le Bureau de développer un instrument visant le contrôle et l application de cette disposition. La conception de cet instrument a nécessité quelques examens préalables concernant une mise en œuvre de marchés publics qui prennent en compte l égalité. Un premier rapport a été établi (Bauer 1999a), dont les principales conclusions sont résumées dans la section Bases juridiques Le principe de l égalité entre femmes et hommes est inscrit dans la Constitution fédérale depuis L article sur l égalité prévoit explicitement le traitement égal des sexes en matière de salaire: «L homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.» (art. 8, al. 3, Cst) 1. En 1996, la loi fédérale sur l égalité entre femmes et hommes (loi sur l égalité, LEg) entrait en vigueur. Elle constitue le fondement légal de l application concrète de l article sur l égalité et interdit en particulier toute forme de discrimination dans l activité professionnelle (art. 3, al. 2 LEg). L égalité entre les femmes et les hommes sur le plan salarial est aussi prescrite dans les marchés publics: Objectif de l égalité de salaire = interdiction de la discrimination salariale La loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics (LMP) régit, à l art. 8, al. 1, let. c, que l adjudicateur soumis à la loi ne peut passer de marchés publics qu avec un soumissionnaire «garantissant à ses salariés l égalité de traitement entre femmes et hommes, sur le plan salarial, pour des prestations fournies en Suisse». L égalité de salaire contenue dans la LMP implique l interdiction d une discrimination salariale fondée sur le sexe et renforce la mise en œuvre du principe «salaire égal pour un travail de valeur égale», tel qu il est inscrit dans la Constitution fédérale et dans la loi sur l égalité (voir Galli et al. 1996: 83s.). Pour les mandats de la Confédération non soumis à la LMP, l exigence de l égalité de salaire s applique aussi conformément à l art. 6, al.1, let. b, de l Ordonnance du 11 décembre 1995 sur les marchés publics (OMP). Contrôle du respect de l égalité de salaire Aux termes de l art. 8, al. 2 de la LMP, l adjudicateur est en droit «de contrôler ou de faire contrôler l observation de l égalité de traitement entre les femmes et les hommes». L Ordonnance du 11 décembre 1995 sur les marchés publics (OMP) prévoit, à l art. 6, al. 4, que des contrôles dans ce sens peuvent 1 Depuis l entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale de 1999, l interdiction de discriminer est aussi expressément inscrite dans la Constitution: «Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment... de son sexe,... (art. 8, al. 2, Cst). 3

10 2 Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics être effectués soit par l adjudicateur lui-même, soit par une autre instance à laquelle il aura confié cette tâche, en particulier par les bureaux de l égalité au niveau fédéral, cantonal ou communal. Les articles de loi correspondants figurent dans l Annexe A (section 10). Déclaration des entreprises La disposition relative à l égalité de traitement entre les femmes et les hommes sur le plan salarial est fixée dans les principes de procédure énoncés par les Conditions générales (CG) de la Confédération 2. Elles font partie intégrante du contrat entre le service adjudicateur et l entreprise soumissionnaire. A titre de mesure complémentaire visant à sensibiliser les soumissionnaires, la Commission des achats de la Confédération recommande aux services d achats, depuis le 28 juin 2000, de faire signer une déclaration par les entreprises soumissionnaires. Dans cette déclaration, l entreprise confirme respecter les conditions de travail, les dispositions sur la protection des travailleurs, ainsi que l égalité de salaire entre femmes et hommes Résultats des examens préalables Les examens préalables de Bauer (1999a) ont montré que l Etat (parallèlement aux nombreuses mesures possibles dans le contexte économique et social étendu) peut agir essentiellement dans deux domaines sur la concrétisation de l égalité de salaire dans l économie privée: à l aide de conditions générales favorables en vue de l exécution judiciaire du droit individuel à l égalité de salaire et à l aide de mesures extrajudiciaires visant à promouvoir l égalité sur le marché du travail (en particulier dans les soumissions et les subventions). La loi sur l égalité (LEg), entrée en vigueur le 1 er juillet 1996, a considérablement amélioré les possibilités de faire valoir devant le juge le droit individuel à l égalité de salaire (interdiction générale de discriminer, allégement du fardeau de la preuve, droit de l action collective, etc.). Cependant, rares sont les actions en égalité de salaire intentées dans l économie privée (contrairement au secteur public), même depuis l entrée en vigueur de la LEg. Cela tiendrait surtout au manque de transparence sur les salaires dans le secteur privé et à la lourde charge que continue à représenter la procédure pour l employée concernée. Même si l on ne saurait sous-estimer l effet préventif de la LEg sur les employeurs privés, le risque pour une entreprise d être poursuivie en justice pour une attitude discriminatoire reste toujours faible. Il est donc judicieux de renforcer par d autres moyens la pression exercée sur les entreprises pour qu elles réalisent l égalité de salaire. Les marchés publics offrent aux entreprises une incitation économique à concrétiser l égalité entre les femmes et les hommes sur le plan salarial et permettent aussi d effectuer un contrôle régulier de ces mêmes entreprises. En Suisse, le groupe de travail «Egalité de salaires» institué par le Département fédéral de justice et police (DFJP) constatait dès 1988 que l attitude de l Etat dans les soumissions peut constituer un appoint efficace aux mesures judiciaires. S agissant des soumissions, le groupe de travail proposait à l époque ce qui suit: «Pour être chargé d un mandat, le soumissionnaire qui tombe sous le coup des dispositions de l ordonnance sur les soumissions ou de l ordonnance sur les achats doit établir l observation du principe 2 Ces dernières font partie intégrante du contrat entre le service d achats et l entreprise soumissionnaire (voir 3 Voir «Déclaration du soumissionnaire», sur Internet sous: 4

11 2 Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics de l égalité de salaire. Pour certains mandats plus importants et à plus long terme (plusieurs millions de francs), l existence d un programme de promotion des femmes et l état de l égalité entre femmes et hommes dans l entreprise entrent en ligne de compte pour l adjudication» (Groupe de travail «Egalité de salaires» 1988, xii). La loi fédérale sur les marchés publics a repris uniquement les propositions relatives au respect de l égalité de salaire. Les mesures positives n entrent pas en ligne de compte dans la LMP en tant que critère complémentaire pour adjuger un mandat. Les résultats des examens préalables ont abouti aux constats suivants: La réglementation des achats de la Confédération (de même que des cantons et des communes) permet de vérifier le respect de l égalité de salaire grâce à des contrôles dans ce sens. En revanche, la prise en considération en tant que critère d adjudication de mesures positives en faveur de l égalité (analogues, p. ex., aux programmes «affirmative action» appliqués aux Etats-Unis) n est pour l heure pas possible sur le plan juridique. Le volume annuel des marchés publics de la Confédération se chiffre à 13 milliards de francs environ. Les commandes fédérales vont surtout aux branches à dominance masculine: les branches concernées comprennent près de 57 pour cent de tous les hommes actifs contre 27 pour cent seulement de l ensemble de la population féminine active. Si l on considère les effets indirects, on peut s attendre à ce que les marchés publics permettent avant tout d agir sur les entreprises du secteur secondaire (en particulier de la construction). Dans le secteur tertiaire, qui occupe de nombreuses femmes, ces possibilités sont par contre nettement plus restreintes. Les entreprises de quelques branches à forte dominance féminine (comme le commerce, l hôtellerie, les prestations personnelles ou la santé) ne peuvent guère être touchées par l intermédiaire de soumissions. Malgré cette double limitation de l effet (le seul respect de l égalité de salaire, un quart seulement des places de travail occupées par les femmes), les marchés publics peuvent représenter un important instrument en vue de la mise en œuvre de l égalité salariale. Ils permettent de contrôler la situation des salaires dans les entreprises soumissionnaires. Ils sanctionnent celles qui pratiquent la discrimination et leur donnent une incitation économique à éliminer cette discrimination. On peut s attendre en outre à d autres répercussions favorables à l égalité: la sensibilisation à l égalité salariale devrait augmenter dans les entreprises concernées. Des entreprises d autres branches pourraient leur emboîter le pas, d une part, du fait que les cantons et communes pourraient suivre l exemple de la Confédération et, de l autre, parce que les entreprises soumissionnaires s engagent aussi à faire appliquer l égalité sur le plan salarial par leurs soustraitants. Quant à savoir comment le contrôle du respect de l égalité de salaire peut être mis en œuvre concrètement lors de la soumission, les exemples qu offre le contrôle d autres critères d achats allant au-delà des aspects purement économiques n ont été que d une mince utilité: En Suisse, des exigences analogues fixées aux entreprises soumissionnaires se concentrent sur deux critères: l observation des dispositions relatives à la protection des travailleurs et des conditions de travail, d une part, et le critère d adjudication de la compatibilité environnementale, de l autre. Le contrôle de l observation des conditions de travail, comme les dispositions des conventions collectives de travail (p. ex. respect de salaires minima), est beaucoup plus simple sur le plan méthodologique que l examen de l égalité salariale. La compatibilité environnementale peut, quant à elle, être considérée en se fondant sur divers critères mesurables sur une échelle ordinale, voir cardinale (p. ex. consommation d énergie, pollution) ou par une extension de l audit de rentabilité (p. ex. coûts du cycle de vie d un produit). L enseignement principal qu on peut en tirer pour la problématique qui nous intéresse est que les entre- 5

12 2 Bases du contrôle de l égalité de salaire entre femmes et hommes dans les marchés publics prises soumissionnaires sont tenues de produire des informations détaillées en rapport avec les exigences écologiques. Les exemples étrangers de marchés publics tenant compte de l égalité mettent l accent sur la promotion de mesures positives. Dans le cadre des examens préalables, le Bureau n a pas trouvé trace de méthodes de contrôle portant sur l égalité de salaire. Seuls les Etats-Unis connaissent une procédure de contrôle (quoique très rudimentaire) afin d établir une discrimination salariale fondée sur le sexe, mais qui ne permet pas d en tirer des conclusions claires dans nombre de cas (voir aussi Bauer et al. 2001). En conséquence, un système visant à mettre en œuvre le principe de l égalité salariale pour les marchés publics de la Confédération ne peut s appuyer que dans une mesure limitée sur les modèles existants. 6

13 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire Les sections qui suivent exposent les possibilités de mesurer l inégalité de salaire: Comment naît l inégalité salariale? Comment la définit-on? (section 3.1) Quelles sont les éventuelles variantes afin de contrôler le respect du principe de l égalité de salaire? (section 3.2) 3.1 Causes des différences de salaires, discrimination salariale au sens strict et discrimination à l emploi A taux égal d activité, les femmes gagnent en moyenne, en Suisse, environ 20 pour cent de moins que les hommes. Tandis que la différence des salaires moyens pour l ensemble de l économie se montait, en 1998, à 21.5 pour cent en faveur des hommes, elle a reculé de façon minime, pour atteindre 21.3 pour cent en 2000 (selon les analyses de l enquête suisse sur la structure des salaires de l Office fédéral de la statistique). Quels facteurs engendrent cette inégalité de salaire entre les sexes? Inégalités «face au marché» ou discriminations «sur le marché» Comme l illustre le graphique 1, on peut diviser, d un point de vue économique, la différence des salaires moyens dans l économie en inégalités «face au marché» et en discriminations «sur le marché». Ces deux aspects sont étroitement liés l un à l autre: Les inégalités face au marché, comme la répartition des rôles au sein de la famille ou des qualifications inégales (formation, expérience), déterminent une partie de l inégalité salariale, tout en étant elles aussi déterminées par l inégalité de salaire sur le marché. Une élimination des discriminations sur le marché contribue, par conséquent, à supprimer les inégalités face au marché. L attitude des entreprises se répercute en amont du marché; les possibilités qu elles ont d exercer une influence sont donc plus importantes que ne le laisse supposer une restriction à la discrimination sur le marché. Discrimination salariale au sens strict et discrimination à l emploi L égalité de salaire inscrite dans la Constitution fédérale et dans la loi sur l égalité se rapporte à la discrimination «sur le marché». Elle implique qu un salaire égal pour un travail égal ou de valeur égale est versé aux femmes et aux hommes au sein d une entreprise. A cet égard, une violation du principe de l égalité salariale peut naître d une discrimination salariale au sens strict, c est-à-dire d un salaire inégal pour un travail égal ou de valeur égale. Mais elle peut aussi prendre la forme d une discrimination à l emploi, c est-à-dire résulter, à qualifications de même valeur, d une inégalité dans l attribution d un poste ou d une promotion. Dans ce dernier cas, la loi sur l égalité est certes violée, mais il n y a pas atteinte au principe «salaire égal pour un travail de valeur égale». Dans une perspective économique, les discriminations salariales au sens strict, de même que les discriminations à l emploi ont pour conséquence que la rémunération est inégale et donc discriminatoire malgré des qualifications (objectives) égales. Sur ce point, il convient de relever que les discriminations salariales directes et manifestes sont relativement rares aujourd hui. Les discriminations découlent souvent de réglementations en soi neutres quant au sexe, mais dont les effets peuvent être en fin de compte discriminatoires à l égard des femmes, comme des prestations sociales inférieures ou des chances de promotion restreintes lors de travail à temps partiel 7

14 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire ou encore la discrimination de salarié-e-s occupés dans des professions typiquement féminines 4. La discrimination salariale se produit donc souvent de façon non intentionnelle 5. Graphique 1: Facteurs d inégalité sur le plan salarial ou de discrimination salariale entre femmes et hommes Salaires inégaux Hommes - femmes dus à Inégalités "face au marché" Discrimination "sur le marché" Discrimination à l'emploi Discrimination salariale au sens strict entre les entreprises dans la même entreprise dans la même entreprise entre les entreprises Discrimination au sens de la LEg (indicateur: salaire inégal pour un capital humain de même valeur) Présentation. 4 Sur la discrimination salariale indirecte voir p. ex. Steiner in PJA (2001). 5 Une analyse minutieuse des actions en égalité de salaire menée aux Etats-Unis sous l angle de la sociologie du droit est à cet égard instructive. Elle montre comment des différences de salaire injustifiées entre les sexes existent dans les grandes organisations et pourquoi les tribunaux eux-mêmes ne sont pas toujours à l abri de jugements de valeur défavorables aux femmes (voir Nelson et Bridges 1999). Pour la Suisse, voir notamment Strub/Bauer in PJA (2001). 8

15 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire Inégalité salariale au sein des entreprises et entre entreprises Si l on observe, à qualifications égales, une inégalité sur le plan salarial entre femmes et hommes dans l ensemble de l économie ou dans une branche, elle peut tenir à des différences de salaires au sein des entreprises et/ou entre elles (voir graphique 2). L inégalité de salaire fondée sur le sexe dans les entreprises constitue une discrimination salariale en vertu de la loi sur l égalité (voir Graphique 1). Au sein de la même entreprise, les femmes gagnent moins que leurs collègues de travail masculins, en dépit d une formation et d une expérience de même valeur. Mais l inégalité salariale dans l ensemble de l économie ou à l intérieur d une branche peut aussi résulter d une répartition inégale des femmes et des hommes dans des branches ou des entreprises accordant une rémunération meilleure ou moins favorable. La loi sur l égalité (et les marchés publics) ne sont pas en mesure de s attaquer à cet aspect de l inégalité sur le plan salarial (à l instar de l inégalité «face au marché») 6. Pour agir en discrimination salariale selon la LEg, il faut que l inégalité existe au sein du même employeur. Si la LEg ne permet pas de diminuer des différences générales dans les niveaux de salaire entre les branches à dominance féminine (p. ex. restauration) et celles à dominance masculine (p. ex. informatique), il est en revanche possible sous certaines conditions de faire des comparaisons de salaires entre des professions typiquement féminines et des professions typiquement masculines (p. ex. infirmière et policier) auprès du même employeur (p. ex. canton XY). Quelle est l importance des différences de salaires entre femmes et hommes non attribuables à des facteurs objectifs qui apparaissent chez le même employeur et relèvent ainsi de la loi sur l égalité ou du principe de l égalité de salaire selon la LMP? Des analyses statistiques portant sur la branche de la construction et celle de l imprimerie et de l édition ont montré que le différentiel de salaire aux dépens des femmes s explique en totalité par une inégalité salariale fondée sur le sexe à l intérieur des entreprises et ne tient pas à des disparités dans la part des femmes et le niveau des salaires entre les entreprises. Autrement dit, l élimination des différences de salaires sexospécifiques peut se faire par l intermédiaire de la loi sur l égalité et des soumissions (voir Bauer et al. 2001, section 6.3.1). 6 Les différences de salaire entre divers employeurs ne peuvent être sanctionnées: en vertu du principe de la liberté contractuelle, toute entreprise est libre de payer à ses collaborateurs des salaires supérieurs ou inférieurs à la concurrence, par exemple, pour attirer des employé-e-s mieux qualifiés ou pour maintenir des frais salariaux bas. La politique salariale adoptée ne saurait toutefois aboutir à ce que les femmes soient systématiquement moins bien rémunérées que les hommes dans une entreprise. 9

16 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire Graphique 2: Illustration simple de l inégalité salariale sexospécifique à l intérieur des entreprises et de l inégalité salariale entre les entreprises Economie/branche avec 2 entreprises Entreprise A: occupe une majorité de femmes Entreprise B: occupe une majorité d'hommes La qualification (formation, expérience, etc.) est en moyenne identique pour les hommes et les femmes qu'elles emploient On observe une inégalité de salaire dans l'économie/branche due au fait que: L'entreprise A paie des salaires comparativement bas; L'entreprise B paie des salaires comparativement élevés; Pas d'inégalité de salaire au sein des entreprises. Les femmes sont moins bien rémunérées que les hommes dans l'entreprise A et dans l'entreprise B (malgré des qualifications de même valeur). Inégalité de salaire entre les entreprises Inégalité de salaire à l'intérieure des entreprises Discrimination au sens de la LEg Présentation 10

17 3 Mesurabilité de l inégalité de salaire 3.2 Méthodes visant à contrôler l inégalité de salaire Il existe fondamentalement trois possibilités de contrôler le respect de l égalité salariale dans les entreprises: L analyse économico-statistique (économétrique) estime les équations de salaire (analyses de régression) afin de déterminer l impact sur le salaire de divers facteurs explicatifs comme le sexe et le capital humain (dotation individuelle de connaissances et d expérience). La part du différentiel de salaire entre femmes et hommes qui ne s explique pas par une dotation différente en capital humain est d ordinaire interprétée comme étant discriminatoire. La méthode de l analyse de régression est utilisée dans l économie en général pour calculer la discrimination salariale dans l ensemble de l économie. Comme l ont montré les examens préalables, il est possible, sous certaines conditions (taille suffisante de l entreprise, proportion suffisante de femmes), d appliquer aussi la procédure aux entreprises (voir Bauer et al. 2001: 30 ss) 7. Pour juger de la valeur identique d activités différentes, les tribunaux ont souvent recours à des analyses livrées par la science du travail. L instrument que constitue l évaluation du poste de travail (évaluation des différentes exigences liées à un poste de travail et agrégation pour obtenir une valeur globale) compare différents postes de travail. Le salaire de base des différents postes de travail peut alors être évalué sous l angle d une discrimination sexospécifique. En outre, diverses procédures peuvent être appliquées, qui consistent à comparer directement les salaires, comme le salaire d entrée pour les femmes et pour les hommes, à fonctions égales. Dans les rares actions en discrimination salariale intentées ces dernières années en Suisse à l encontre d employeurs privés, il s agissait le plus souvent de cas d inégalité salariale pour un travail égal qui ont pu être traités en s appuyant sur ces comparaisons directes. 7 On peut utiliser une approche similaire pour vérifier la présence ou non d une discrimination salariale dans un cas d espèce. Si la discrimination est établie, on peut en outre recourir à la procédure pour déterminer le dommage subi par la victime. On trouve une description exhaustive de l utilisation de la méthode d analyse économique en cas d action en discrimination salariale chez Flückiger in PJA (2001). 11

18 4 Procédure visant à contrôler l égalité de salaire dans les marchés publics 4 Procédure visant à contrôler l égalité de salaire dans les marchés publics En partant des considérations générales sur la mesurabilité de l (in)égalité de salaire, nous esquissons les exigences posées à une procédure de contrôle de l égalité de salaire dans le cadre des marchés publics (section 4.1). La section 4.2 explique ensuite la procédure développée par le Bureau pour contrôler le respect de l égalité de salaire et les bases de données nécessaires à cet effet. 4.1 Exigences d une procédure visant à contrôler l égalité de salaire auprès des entreprises Une procédure visant à contrôler l égalité de salaire dans le cadre des marchés publics est soumise aux exigences suivantes: Elle doit satisfaire au critère de la scientificité. Elle doit être transparente et accessible à tous les partenaires concernés. Elle doit être praticable. Il faut que les données nécessaires au contrôle de l égalité de salaire puissent être livrées par les entreprises soumissionnaires en y consacrant un temps raisonnable. Un premier contrôle doit pouvoir être effectué de façon relativement simple moyennant une procédure standardisée. Selon le résultat du contrôle standardisé, il convient de procéder à un examen plus différencié des faits. 4.2 Procédure de contrôle en plusieurs étapes et base des données Une procédure de contrôle en plusieurs étapes a été élaborée, qui tient compte des critères mentionnés. Elle s appuie en premier lieu sur les données déjà existantes et se fonde principalement sur la méthode économico-statistique de l analyse de régression: Etape 1 Une première étape consiste en un examen standardisé d ordre économico-statistique. Celui-ci comporte, d une part, une évaluation de la situation des salaires sur la base de valeurs moyennes. D autre part, la méthode de l analyse de régression permet d estimer la part du différentiel de salaire non attribuable à des caractéristiques objectives de qualification, mais fondée sur le sexe (voir chapitre 5). Ces analyses requièrent d obtenir des entreprises à contrôler les données individuelles anonymes relatives au salaire, au sexe et aux facteurs de capital humain (en particulier formation, âge, ancienneté) pour tous les employé-es. Le résultat de l analyse économico-statistique est documenté dans un rapport standardisé. Si le contrôle met en évidence un soupçon de discrimination ayant une significativité statistique, il convient, dans la prochaine étape, d examiner la situation de façon plus approfondie avec l entreprise concernée lors de discussions. Pour servir de base aux discussions sur les résultats obtenus et afin de trouver, le cas échéant, des pistes pour d éventuelles mesures, on peut procéder à d autres estimations: Lorsque les données correspondantes sont disponibles, une analyse de régression élargie peut être menée, qui tient compte, outre les facteurs de capital humain mentionnés, de l impact sur le salaire de la position professionnelle et du niveau des qualifications requises. Dans le cas d une discrimination salariale 12

19 4 Procédure visant à contrôler l égalité de salaire dans les marchés publics suspectée, cette approche permet d évaluer quelle est la part de l inégalité de salaire qui s explique par la discrimination à l emploi, et non par une discrimination salariale au sens strict. Pour inscrire le résultat de l analyse standardisée dans un contexte plus large, on peut faire des comparaisons avec le marché de référence, c est-à-dire avec les entreprises qui sont en concurrence avec l entreprise contrôlée sur le marché du travail. La procédure développée par Bauer et al. (2001) visant à contrôler l égalité de salaire dans les marchés publics prévoyait d abord, dans cette première étape, un examen simplifié et sommaire de l égalité salariale sur la base de données agrégées (valeurs moyennes) au lieu de données individuelles. Le Bureau a élaboré à cet effet un formulaire de contrôle simple. Pour divers motifs, il a été décidé dans la phasepilote de renoncer à l utilisation de ce formulaire et de procéder directement à l examen économicostatistique (comme décrit ci-dessus). Etape 2 Dans une deuxième étape, des caractéristiques supplémentaires ayant un impact sur le salaire, qu il appartient à l entreprise de définir, peuvent être intégrées dans l analyse statistique (p. ex. qualification des collaboratrices et collaborateurs, échelonnement régional des salaires, etc.). Si une inégalité salariale systématique entre femmes et hommes subsiste même après avoir inclus d autres facteurs, les deux autres instruments mentionnés précédemment (comparaison directe des salaires en cas de salaire inégal pour une fonction égale et évaluation du poste de travail) peuvent, le cas échéant, servir aussi à évaluer la situation des salaires. Si un différentiel de salaire injustifié entre femmes et hommes apparaît encore, il convient d examiner des mesures aptes à satisfaire aux exigences légales en matière d égalité de salaire dans un laps de temps donné. Disponibilité des données: enquête sur la structure des salaires Le contrôle de l égalité salariale requiert, pour l ensemble des personnes occupées dans l entreprise, des indications anonymes sur les caractéristiques minimales suivantes: sexe, âge, degré de formation le plus élevé, ancienneté, taux d activité et salaire brut. La plupart des entreprises sont, en principe, à même de mettre aisément à disposition les données requises pour l analyse, du fait qu elles sont tenues actuellement déjà de fournir des indications similaires à l Office fédéral de la statistique dans le cadre de l enquête sur la structure des salaires (LSE) 8. Les entreprises importantes d une branche, de même que des entreprises plus petites doivent fournir, pour la LSE, des renseignements individuels sur toutes les personnes qu elles emploient en ce qui concerne le sexe, l année de naissance, le nombre d années de service, le degré formation le plus élevé, l horaire de travail hebdomadaire et le salaire brut. Ces indications suffisent à effectuer l analyse de régression standardisée prévue à l étape 1 (voir la section 5.1 pour plus d informations). La LSE recense aussi pour tous les salarié-e-s la position professionnelle, le niveau des qualifications requises pour le poste de travail, ainsi que d autres caractéristiques liées à la personne et au poste de travail, qui permettent des analyses fouillées. Grâce aux données recueillies par la LSE, il est en outre possible de faire des comparaisons avec le marché de référence (comme décrit ci-dessus). 8 L enquête sur la structure des salaires (LSE) est un sondage écrit réalisé tous les deux ans depuis 1994 par l OFS auprès de quelque 8'000 entreprises suisses. La LSE permet de définir la structure suisse des salaires sur la base de données représentatives concernant toutes les branches de l économie (sauf l agriculture). Outre la branche et la taille de l entreprise, des caractéristiques liées à la personne et au poste de travail sont recueillies pour environ 500'000 personnes actives. 13

20 5 Méthode de l analyse de régression 5 Méthode de l analyse de régression La méthode économico-statistique que constitue l analyse de régression est la clé de voûte méthodologique de la procédure de contrôle. Les paragraphes qui suivent expliquent dans le détail la méthode et son application au contrôle de l égalité salariale 9. Les analyses de régression servent à mesurer l impact de différents facteurs explicatifs sur une variable à expliquer (en l occurrence, le salaire). Dans le cas présent, il s agit de déterminer quelle part des différences de salaires entre femmes et hommes résulte de disparités dans des caractéristiques objectives de qualification (capital humain) et quelle part demeure inexpliquée, c est-à-dire tient à l appartenance à un sexe, et doit donc être considérée comme un différentiel de salaires à supprimer 10. Les différentes étapes de la démarche méthodologique sont décrites dans le détail ci-dessous: Les données sur les salaires mises à disposition par les entreprises servent de base aux calculs. La section 5.1 présente l opérationnalisation des variables utilisées. A l aide de ces variables, on calcule une équation de régression séparée pour les femmes et pour les hommes dans laquelle le salaire est mis en relation avec les facteurs explicatifs de capital humain (voir section 5.2). La différence de salaires entre les sexes est ensuite décomposée en une composante discriminatoire (sexospécifique) et une composante non discriminatoire (reposant sur des disparités de capital humain). Il en ressort la proportion de l inégalité salariale dans l entreprise étudiée (voir section 5.3). L étape suivante consiste à analyser si la proportion de l inégalité salariale a une significativité statistique et si elle dépasse ou non un seuil déterminé de tolérance (voir section 5.4). La section 5.5 montre d autres spécifications de modèle. Enfin, les conditions minimales pour réaliser une analyse de régression sont exposées dans la section Opérationnalisation des variables utilisées Dans le cadre de l enquête sur la structure des salaires (LSE) conduite par l Office fédéral de la statistique, les entreprises interrogées doivent notamment fournir les indications individuelles suivantes concernant leurs employé-e-s, susceptibles d être utilisées pour l analyse de régression: année de naissance sexe ancienneté degré de formation le plus élevé (1: université, haute école, 2: école supérieure spécialisée, haute école spécialisée, 3: formation professionnelle supérieure, 4: brevet d enseignement, 5: maturité, 6: formation professionnelle achevée, 7: formation en entreprise non reconnue (formation élémentaire, etc.), 8: scolarité obligatoire seulement). 9 La méthode, telle qu elle est présentée ici, constitue une variante améliorée par rapport à Bauer et al. (2001, section 4). Sur la base des expériences faites avec les entreprises-pilote, la méthode originelle a subi diverses petites adaptations au cours de la phase-pilote (voir à ce sujet section 5.5, Autres spécifications de modèle et chapitre 8.2. Adaptations). 10 Selon la théorie économique du capital humain, le salaire des employé-e-s dépend essentiellement de la productivité de leur travail. Les facteurs de capital humain comme la formation et l expérience professionnelle servent à déterminer la productivité (et donc la performance). A expérience professionnelle égale et degré de formation de même valeur, une collaboratrice et un collaborateur devraient recevoir le même salaire, leur dotation de capital humain étant identique. 14

21 5 Méthode de l analyse de régression horaire de travail hebdomadaire fixé de manière individuelle salaire brut perçu le mois du relevé. A partir de ces indications, on peut calculer les autres variables nécessaires à l analyse standardisée de régression dans l étape 1: Salaire brut mensuel standardisé (plein temps). Grâce aux renseignements sur le salaire brut et sur l horaire de travail fixé de manière individuelle, les salaires de tous les employé-e-s sont convertis en salaire mensuel standardisé sur la base de 4 1/3 semaines à 40 heures de travail (comme procède l Office fédéral de la statistique). Années de formation. Pour l analyse de régression, il faut transformer les formations achevées en années de formation. Nous nous appuyons sur la conversion utilisée par Flückiger/Ramirez (2000) dans leur analyse des différences de salaire entre femmes et hommes dans l ensemble de l économie (basée sur les données de la LSE 1994 et 1996): université = 17 ans, école professionnelle supérieure = 15 ans, formation professionnelle supérieure = 14 ans, brevet d enseignement = 15 ans, maturité = 13 ans, formation professionnelle = 12 ans, formation professionnelle non reconnue = 11 ans, scolarité obligatoire seulement = 7 ans. Dans le contrôle standardisé de l égalité salariale, la catégorie «autres formations» n est pas incluse dans les calculs, car elle englobe des types de formation trop variés et difficiles à comparer. Expérience. Comme les firmes ne peuvent, en général, donner d indications sur l expérience effective de leurs employé-e-s, nous nous basons, à l instar de la LES, sur l approche adoptée d ordinaire dans les estimations économétriques et recourons à l expérience potentielle en tant que valeur approximative. Elle se déduit indirectement de l âge: Expérience potentielle = âge moins années de formation moins six ans de préscolarité. Ce calcul pose problème car il ne prend pas en compte les éventuelles interruptions d activité. L expérience effective est alors moindre ce qui pourrait entrer en ligne de compte dans une deuxième étape pour une analyse de régression approfondie, en orientant les estimations sur l expérience effective (à indiquer par les employé-e-s). Mais s agissant du premier contrôle du respect de l égalité de salaire, l approximation au moyen de l expérience potentielle suffit. Ancienneté. La problématique décrite ci-dessus perd de son importance du fait que nous incluons dans nos estimations de régression, outre l expérience potentielle, le nombre d années effectives de service dans l entreprise. Ces dernières reflètent l impact sur le salaire de la part de l expérience effective gagnée au sein de l entreprise actuelle et donc celle du capital humain qui y est spécifiquement accumulé. 5.2 Equation de régression standardisée S agissant du contrôle standardisé du respect de l égalité salariale, les années de formation, l expérience potentielle et l ancienneté sont utilisées dans l étape 1 en tant que variables explicatives déterminant le salaire. Cette équation correspond à l équation salariale classique de Mincer (1974) dans le modèle standard du capital humain, étendu à la durée de l activité dans l entreprise actuelle. 15

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