LES MODES DE GESTION DU SERVICE PUBLIC /LA GESTION DU SERVICE PUBLIC AUTOROUTIER

Transcription

1 Action Administrative LES MODES DE GESTION DU SERVICE PUBLIC /LA GESTION DU SERVICE PUBLIC AUTOROUTIER Enoncé : DOCUMENT 1 : Le régime d exploitation des concessions autoroutières source : : démarrage du système et constitution des premières sociétés d'économie mixte concessionnaires Sur la base de la loi du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes, l'etat a pu concéder la construction et l'exploitation de sections d'autoroutes à des sociétés dans lesquelles les intérêts publics étaient majoritaires. Cette période a vu la constitution, entre 1956 et 1964, de cinq sociétés d'économie mixte : - la Société de l'autoroute Estérel - Côte d'azur, Alpes (ESCOTA) en 1956, - la Société des Autoroutes du Sud de la France (ASF, ex SAVR) en 1957, - la Société des Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR, ex SAPL) en 1961, - la Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) en 1963, - la Société des Autoroutes du Nord et de l'est de la France (SANEF) en : libéralisation du système autoroutier et constitution de sociétés privées concessionnaires L'Etat a décidé en 1970 d'attribuer des concessions à des sociétés à capitaux privés, constituées par des entrepreneurs de travaux publics et des banques. Ont été ainsi créées, entre 1970 et 1973, quatre sociétés à capitaux privés : - la Compagnie Financière et Industrielle des Autoroutes (COFIROUTE) - la Société des Autoroutes Rhône-Alpes (AREA) - la Société de l'autoroute de la Côte Basque (ACOBA) - la Société des Autoroutes Paris - Est - Lorraine (APEL).

2 Par ailleurs, des responsabilités accrues ont été confiées aux SEM, notamment en matière deconstruction : restructuration et instauration d'un mécanisme de péréquation Confronté depuis 1973 à des conditions économiques nettement moins favorables qu'auparavant, le système autoroutier a dû être restructuré par la reprise par le secteur public des sociétés privées déficitaires (APEL, ACOBA et AREA) et par la création d'un mécanisme de péréquation des ressources entre les sociétés d'économie mixte concessionnaires, assuré par un établissement public appelé Autoroutes de France (ADF) créé en A la fin 1985, la fusion des sociétés SANEF et APEL sous le sigle SANEF a ramené le nombre total des sociétés à neuf dont huit SEM (y compris ATMB dont le financement n'était pas assuré par la CNA). En 1987, l'etat a décidé de renforcer les sociétés d'économie mixte en leur apportant une dotation en fonds propres. Les avances budgétaires qui avaient été nécessaires au démarrage de la construction du réseau autoroutier ont été parallèlement supprimées. Le 1er janvier 1991, la société de l'autoroute de la Côte Basque (ACOBA) a été fusionnée avec la société des Autoroutes du Sud de la France (ASF), sous le sigle ASF. En 1992, ADF entre à hauteur de 49 % au capital de la SFTRF. A la fin de cette période, certaines sociétés ont remboursé la totalité des avances qui leur avaient été consenties par l'etat, l'évolution des recettes de péage leur ayant permis de dégager des résultats de trésorerie excédentaires. Cette situation ayant fait apparaître la disparité des situations financières des sociétés, une réforme du système autoroutier s'est alors avérée nécessaire compte tenu de la volonté du Gouvernement d'accélérer la réalisation du programme autoroutier français à partir de La réforme de 1994 La décision du Gouvernement d'accélérer la réalisation du schéma directeur autoroutier a rendu nécessaire l'adaptation de la structure des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, ainsi que la redéfinition des relations entre l'etat et le secteur, selon deux objectifs : a) Assurer la solidité et la solidarité financière des SEMCA par leur recapitalisation et la création de trois pôles régionaux équilibrés. Les six plus grandes SEMCA (AREA, ASF, SAPRR, ESCOTA, SAPN, SANEF), qui disposaient d'un capital social limité (28 millions de francs), ont fait l'objet d'une recapitalisation à l'issue de laquelle elles étaient dotées d'un capital de 1,03 milliard de francs, l'etat détenant directement 45 % du capital social des sociétés ASF, SAPRR et SANEF, Autoroutes de France (ADF) 45 %, la Caisse des dépôts 8,5 %, le solde étant détenu par des intérêts locaux. Simultanément, trois groupes régionaux ont été créés via la filialisation de certaines sociétés auprès de celles dont l'assise financière était la plus solide : ainsi, ESCOTA est devenue filiale à 95 %

3 d'asf, la SAPN filiale à 98 % de la SANEF et AREA filiale à 97 % de la SAPRR. ( ) Décret no du 2 février 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l Etat et Autoroutes de France au capital de la SANEF (JO, 3 février 2006, p. 1814) Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre de l économie, des finances et de l industrie, Vu le code civil, notamment son article 1er ; Vu l article 36 de la loi no du 6 janvier 1948 et l article 10 de la loi no du 25 juillet 1949 ; Vu la loi no du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d ordre économique et social, modifiée par les lois no 88-2 du 4 juillet 1988 et no du 12 avril 1996 et l ordonnance no du 19 septembre 2000, notamment son article 7 ; Vu la loi no du 6 août 1986 modifiée relative aux modalités des privatisations, notamment son article 20 ; Vu la demande d autorisation de cession de titres de la société SANEF en date du 14 décembre 2005 transmise, au nom d Autoroutes de France, par le président d Autoroutes de France au ministre de l économie, des finances et de l industrie ; Vu le dossier transmis en application de l article 20 de la loi no du 6 août 1986 susvisée ; Vu l avis conforme de la Commission des participations et des transferts recueilli en application des articles 3 et 20 de la loi no du 6 août 1986 susvisée (1) ; Vu l urgence, Décrète : Art. 1er. - Le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l Etat et Autoroutes de France au capital de la société SANEF est autorisé. Art Le ministre de l économie, des finances et de l industrie est chargé de l exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française et entrera immédiatement en vigueur. Fait à Paris, le 2 février Dominique de Villepin Par le Premier ministre

4 Le ministre de l économie, des finances et de l industrie, Thierry Breton Conseil d'etat, 27 septembre 2006, n , Bayrou Vu 1 ), sous le n , la requête, enregistrée le 27 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'etat, présentée pour M. François B, ( ) demandent au Conseil d'etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n du 2 février 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l'etat et Autoroutes de France au capital de la société Sanef et de mettre à la charge de l'etat une somme de euros au titre des dispositions de l'article L du code de justice administrative ; Vu 2 ), sous le n , la requête, enregistrée le 27 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'etat, présentée pour M. François B, ( ) demandent au Conseil d'etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n du 16 février 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l'etat et «Autoroutes de France» au capital de la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) et de mettre à la charge de l'etat une somme de euros au titre des dispositions de l'article L du code de justice administrative ; Vu 3 ), sous le n , la requête, enregistrée le 9 mars 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'etat, présentée pour M. François B, ( ) demandent au Conseil d'etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n du 8 mars 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l'etat et «Autoroutes de France» (ADF) au capital de la société Autoroutes du Sud de la France (ASF) et de mettre à la charge de l'etat une somme de euros au titre des dispositions de l'article L du code de justice administrative ; (.) Considérant, en premier lieu, que M. B et autre, M. A et l'association DE DEFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER soutiennent qu'en autorisant par les décrets du 2 février 2006, du 16 février 2006 et du 8 mars 2006 le transfert au secteur privé de la propriété des participations majoritaires détenues par l'etat et l'établissement public Autoroutes de France dans la Société des autoroutes du Nord et de l'est de la France (Sanef), la société Autoroutes Paris Rhin Rhône (APRR) et la société Autoroutes du Sud de la France (ASF), le Premier ministre a outrepassé les limites de sa compétence et entaché ses décisions d'un détournement de procédure ; Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986 modifiée : I. - Sont approuvés par la loi les transferts au secteur privé de la propriété : / - des entreprises dont l'etat détient directement plus de la moitié du capital social et dont les effectifs, augmentés de ceux des filiales dans lesquelles elles détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social, sont supérieurs à mille personnes au 31 décembre de l'année précédant le transfert ou dont le chiffre d'affaires consolidé avec celui des filiales, telles qu'elles viennent d'être définies, est supérieur à 150 millions d'euros à la date de clôture de l'exercice précédant le transfert ; / - des entreprises qui sont entrées dans le secteur public en application d'une disposition législative./ II. - Les opérations ayant pour effet de réaliser un transfert du secteur public au secteur privé de

5 propriété d'entreprises autres que celles mentionnées au paragraphe I ci-dessus sont soumises à l'approbation de l'autorité administrative ( ) ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'etat seul ne détenait respectivement, à la veille des privatisations litigieuses, que %, % et % du capital social des sociétés Sanef, APRR et ASF, dont il est constant que chacune dépassait les seuils d'effectifs et de chiffre d'affaires mentionnés par les dispositions précitées ; que les requérants font cependant valoir que, compte tenu des participations détenues par l'établissement public Autoroutes de France, lequel serait dépourvu de toute consistance réelle, il en contrôlait en réalité 75.7 %, 70.2 % et 50.4 %, de sorte que les cessions litigieuses auraient dû être soumises à l'approbation du législateur ; que, toutefois, l'existence dudit établissement résulte non pas d'une simple décision gouvernementale, mais de l'article 29 de la loi de finances rectificative pour 1982, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L et suivants du code de la voirie routière ; que, parmi les vingt membres que compte son conseil d'administration, neuf seulement représentent, en vertu de l'article R dudit code, les services de l'etat aux côtés, notamment, de deux parlementaires et de six représentants des collectivités territoriales ; que si les missions de l'établissement ont, depuis sa création, changé de nature, il exerce effectivement le rôle d'actionnaire des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes que lui donne le second alinéa de l'article R du code précité ; que si M. B et autre soutiennent que le décret du 3 décembre 1987, dont il est issu, est entaché d'incompétence pour avoir, en méconnaissance de l'article 34 de la Constitution, modifié les règles constitutives de cet établissement public, qui constituait à lui seul une catégorie, en ajoutant à sa mission initiale de péréquation des ressources desdites sociétés celle de leur apporter des fonds propres, un tel argument est, en tout état de cause, sans incidence sur la réalité de l'activité exercée par l'établissement à ce titre et, partant, sur l'appréciation à porter quant au caractère direct ou indirect de la détention, par l'etat, des participations litigieuses ; qu'au demeurant, cette nouvelle mission doit être regardée, pour l'application de l'article 34 de la Constitution, comme une mission analogue à celle dont l'établissement était initialement investi ; que les organes dirigeants de ce dernier ont approuvé la cession de ses participations dans la Sanef, APRR et ASF et sollicité du Premier ministre l'autorisation administrative à laquelle elle était subordonnée ; que la circonstance que, pour optimiser les conditions de ladite cession, il a confié à l'etat un mandat de négociation exclusif de tout acte de disposition n'établit nullement le caractère fictif de l'établissement ; que celui-ci dispose d'un budget et d'une comptabilité propres ; qu'ainsi, et quelles que soient les appréciations qui peuvent être portées, du point de vue de la bonne gestion administrative, sur l'opportunité de lui conserver une existence autonome, l'établissement public «Autoroutes de France» n'est pas dépourvu de toute consistance et ne présente donc pas le caractère d'un organisme fictif ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'etat devait, pour l'application des dispositions précitées de l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986 modifiée, être regardé comme détenant plus de la moitié du capital social des sociétés dont les décrets attaqués ont autorisé la privatisation ; que, par suite, le moyen d'incompétence ne peut être accueilli ; Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'etat n'a jamais été détenteur direct de plus de la moitié du capital social des sociétés Sanef, APRR et ASF ; qu'il n'en est d'ailleurs devenu actionnaire qu'en 1994, soit six ans après que l'établissement public Autoroutes de France y eut pris ses premières participations ; qu'ainsi, le moyen de détournement de procédure doit être écarté ; ( )

6 1 Quelles sont les incidences du décret de 2006 sur le statut des trois principales sociétés d'autoroute françaises, à savoir, la Société des autoroutes du nord et de l'est de la France (Sanef), la société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et Autoroutes du sud de la France (ASF)? Peut-on parler à cet égard d'une privatisation de la gestion du service public autoroutier? 2 Quel était le moyen soulevé par le requérant à l'appui de sa requête dirigée contre le décret. Le Conseil d'etat fait il droit à l'argumentation du requérant? Correction : Réponse à la question 1 : Le système autoroutier français est actuellement fondé sur la concession de la construction et de l exploitation des autoroutes françaises. Sur les quatre grandes sociétés françaises concessionnaires d'autoroutes, une, Cofiroute, est déjà privée.. Les trois autres sont des sociétés d économie mixte (SEM), dans lesquelles l Etat détenait directement ou indirectement une part majoritaire du capital. Par 3 décrets, l Etat a décidé de transférer au secteur privé la participation majoritaire qu il détenait conjointement avec Autoroutes de France au sein du capital des SEM d Autoroutes. Il ne s agit donc pas d une privatisation de la gestion de la construction et de l exploitation des autoroutes, mais plutôt d un transfert vers le secteur privé des sociétés concessionnaires d autoroutes. L Etat demeure le «maître du jeu» : d une part, la puissance publique reste propriétaire de l'infrastructure et, d autre part, le concessionnaire doit se plier aux obligations de service public en respectant notamment les grands principes du service public. D ailleurs, comme le note le rapport d information sur la valorisation du patrimoine autoroutier «le cahier des charges des concessions autoroutières devra être d'autant exigeant, l'évolution de la structure organique des entreprises n'étant pas contraire au progrès du service public». A l'issue de la concession, qui, pour les trois sociétés, se termine autour de 2030, l'etat reprendra lui-même les commandes. Réponse à la question 2 : Les décrets autorisant ces transferts ont fait l objet d un recours pour excès de pouvoir. Différents moyens ont été produits à l appui du recours. D abord (et le moyen ne figure pas dans l extrait présenté), le requérant faisait valoir l argument tiré de la non-conformité de cette privatisation avec l alinéa 9 du Préambule de 1946, relatif aux biens et entreprises dont l exploitation a le caractère d un service public national ou d un monopole de fait et doit devenir la propriété de la collectivité. Le second aspect de la décision (reproduit dans l arrêt ci-dessus) était tiré de l incompétence de l autorité réglementaire : aux termes de la loi du 2 juillet 1986, seul le législateur est compétent pour autoriser la privatisation des sociétés d autoroutes dans lesquelles «Etat détient directement plus de la moitié du capital social». Or, si l Etat détenait, avant l intervention du décret de privatisation à lui seul moins de 50% du capital des trois sociétés concernées, ces participations ajoutées à celles de l établissement public «Autoroutes de France» dépassait le seuil des 50%. Précisément, le raisonnement du requérant reposait sur le caractère fictif de l établissement public pour faire établir

7 l illégalité des cessions litigieuses. Le Conseil d'etat ne fait pas droit à cette argumentation : après avoir relevé que l organisme en question «( ) exerce effectivement le rôle d actionnaire des sociétés d économie mixte concessionnaires d autoroute ( ), que celui-ci dispose d un budget et d une comptabilité propres», ce qui atteste de l autonomie financière et administrative de l établissement, il affirme que «l établissement public «Autoroutes de France» n est pas dépourvu de toute consistance et ne présente donc pas le caractère d un organisme fictif». Le moyen d incompétence est donc rejeté.