Observations délibérées le 2 septembre 2015

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1 Rapport d observations définitives COMMUNE DE TANCARVILLE (Département de la Seine-Maritime) Exercices 2009 et suivants Observations délibérées le 2 septembre , rue Bouquet CS 11110, ROUEN cedex - Tél Fax

2 SOMMAIRE SYNTHESE... 1 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS... 1 I - RAPPEL DE LA PROCÉDURE... 2 II - PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE TANCARVILLE ET DE SA GOUVERNANCE... 2 A - Présentation de la commune Géographie, démographie et situation économique et sociale Les grandes lignes du budget Indicateurs financiers L intercommunalité... 3 B - La gouvernance Une crise de la gouvernance à l origine de la paralysie de l action municipale Une gouvernance apaisée Les suites de la saisine budgétaire de III - PROCÉDURES BUDGÉTAIRES ET FIABILITÉ DES COMPTES... 6 A - Procédures budgétaires Le calendrier budgétaire L information à destination des élus et du public La sincérité des prévisions budgétaires... 7 B - La fiabilité des comptes La sincérité des inscriptions en restes à réaliser La comptabilité d engagement Les amortissements La situation du patrimoine... 9 IV - LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE... 9 A - Evolution des charges et des produits de gestion Les produits de gestion Les charges de gestion...10 B - Les investissements et leur financement Evolution de l autofinancement et de l endettement Les dépenses d investissement Les recettes d investissement...12 V - LES ACTES DE GESTION A - Les écoles La création d un service de cantine et de garderie La réforme des rythmes scolaires...15 B - La gestion des ressources humaines L évolution des effectifs de 2009 à Le pilotage de la masse salariale La mutualisation des services...17 ANNEXES... 19

3 SYNTHESE Située sur la Seine, à l ouest du département de la Seine-Maritime, dans le canton de Saint-Romain-de-Colbosc et l arrondissement du Havre, la commune de Tancarville comptait habitants en Elle est l une des 47 collectivités de la communauté de communes Caux Vallée de Seine, qui compte habitants. Dotée d un budget d un million d euros avec peu d investissement et pas d endettement, cette collectivité ne présente pas de risque financier. Pour autant, en 2012, elle a fait l objet d un avis budgétaire de la chambre régionale des comptes qui a relevé de très nombreux dysfonctionnements d ordre comptable, budgétaire et financier. Cette situation particulière trouvait son origine dans une crise de la gouvernance qui a atteint son paroxysme durant le premier semestre 2012, en l absence de convocation par l ancien ordonnateur du conseil municipal. En conséquence, le budget n était plus voté et l ancien ordonnateur a réquisitionné le comptable. S appuyant sur le budget arrêté par le préfet et les recommandations portées par l avis budgétaire du 28 juin 2012 de la chambre régionale des comptes, le nouvel exécutif a solutionné la plupart des dysfonctionnements. Toutefois, le conseil municipal n a siégé avec l ensemble des élus qu à partir des élections de mars Bien qu en net progrès, la sincérité des prévisions budgétaires et la fiabilité des comptes sont perfectibles, notamment en veillant à la sincérité des restes à réaliser et en mettant à jour l inventaire physique. La mise en place d une comptabilité d engagement depuis le 1 er janvier 2013, la définition de règles d amortissement et une plus grande transparence financière illustrent la volonté de la commune de suivre les recommandations émises par la chambre en L excédent brut de fonctionnement a tendance à se réduire, notamment avec la baisse des dotations qui devrait se poursuivre. La capacité d autofinancement de la commune est faible. Le projet phare de la commune sera le réaménagement des écoles avec pour principal objectif d optimiser les coûts de fonctionnement tels que la maintenance, l énergie et les dépenses de personnel comme l a souligné l ordonnateur dans sa réponse. Même si la commune n est pas endettée et qu elle dispose d un fonds de roulement important, il semble nécessaire de construire un plan de financement solide et tenable dans le temps avant de s engager dans ce projet. Pour l essentiel, les nouveaux services périscolaires (cantine, garderie, réforme des rythmes scolaires) expliquent la progression des dépenses de personnel sur la période récente. Les efforts d optimisation de ces services ont limité leur coût, notamment lors de la mise en place de la réforme des rythmes scolaires. A l avenir, il existe un risque d institutionnalisation de ces services et d augmentation de leur coût. Dans ce contexte, la poursuite de la politique de mutualisation des services au sein de la communauté de communes apparaît comme indispensable pour préserver la capacité d investissement de la commune de Tancarville. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS 1. Veiller à la sincérité des inscriptions budgétaires en investissement. 2. Justifier chaque reste à réaliser par un engagement juridique formalisé. 3. Poursuivre la mise à jour de l inventaire physique du patrimoine communal et veiller à sa cohérence avec l inventaire du comptable. 1

4 I - RAPPEL DE LA PROCÉDURE La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Tancarville à partir de l'année 2009 qui a été confié à M. Slama, premier conseiller. Par lettres en date du 18 novembre 2014, le président de la chambre en a informé M. Sablin, maire, ainsi que Mme Turquetille, maire jusqu'au 13 juillet L entretien de fin de contrôle a eu lieu le 17 février 2015 entre M. Sablin et le rapporteur. L ancien ordonnateur n a pas répondu à la demande d entretien préalable du rapporteur. Lors de sa séance du 31 mars 2015, la chambre a arrêté ses observations provisoires portant sur les années 2009 à Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Sablin et, pour les parties qui la concernent, à Mme Turquetille. Monsieur Sablin a répondu par un courrier daté du 11 juin L ancien ordonnateur n a pas répondu. Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 2 septembre 2015, le présent rapport d'observations définitives. Le rapport a été communiqué au maire en fonctions et, pour la partie le concernant, à son prédécesseur en fonctions au cours de la période examinée. En l absence de réponse écrite dans le délai imparti par la loi, ce rapport devra être communiqué par le maire en fonctions à son assemblée délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat. Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de la loi n du 17 juillet L examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants : - les suites de l avis budgétaire de ; - la fiabilité des comptes et la situation financière ; - l offre de service de la commune et ses incidences sur la gestion des ressources humaines. II - A - PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE TANCARVILLE ET DE SA GOUVERNANCE Présentation de la commune 1 - Géographie, démographie et situation économique et sociale Située sur la Seine, à l ouest du département de la Seine-Maritime, dans le canton de Saint-Romain-de-Colbosc et l arrondissement du Havre, la commune de Tancarville comptait habitants en , répartis sur 7 km². Elle est l une des 47 collectivités de la communauté de communes Caux Vallée de Seine qui compte habitants, soit la plus grande communauté de communes de Haute-Normandie. Elle se trouve à 23 km du Havre. 1 En 2012, la chambre régionale des comptes a été saisie par le préfet sur le fondement de l article L du code général des collectivités territoriales (CGCT) en raison d un budget primitif 2012 non adopté. La chambre a rendu son avis le 28 juin 2012 et a, notamment, recommandé : - de mettre en place une comptabilité d engagement ; - d émettre sans délai tous les mandats (paiement des fournisseurs) et tous les titres de recette (impôts, taxes, loyers, cantine, garderie) ; - de prendre sans délai les délibérations permettant à la commune de percevoir l ensemble des produits, notamment la redevance d occupation du domaine public pour le gaz et l adoption du plan local d urbanisme ; - de déposer sans délai un dossier relatif au fonds de compensation de la TVA auprès des services préfectoraux. 2 Population légale au sens INSEE : population municipale habitants + 20 habitants population comptée à part. 2

5 La population est jeune et ne compte que 14 % de plus de 60 ans 3. Depuis 1968, la population s accroît régulièrement jusqu au recensement de 1999 et à un rythme de 1,8 % depuis La commune comprend 590 foyers fiscaux en 2011, dont 400 foyers fiscaux imposables (2011), soit 67,8 %. 2 - Les grandes lignes du budget Sur la période de contrôle, en section de fonctionnement, les produits sont supérieurs aux charges. La commune dégage un léger excédent qui lui assure une capacité d autofinancement malgré des déficits en 2011 et en 2014, comme le montre le tableau 1 de l annexe 1. Comme l indique le tableau 2 de l annexe 1, le financement des investissements a été assuré principalement par la capacité d autofinancement et un prélèvement sur le fonds de roulement. La commune n a pas eu recours à l emprunt. Les dépenses d investissement ont été faibles de 2010 à Indicateurs financiers La commune de Tancarville présente un risque financier limité : ses charges augmentent plus vite que ses produits sur les quatre dernières années et sa capacité d autofinancement se détériore. Cependant, elle n est pas endettée et sa solvabilité apparente est bonne, tout comme l accroissement régulier de sa population. 4 - L intercommunalité La commune de Tancarville est membre de la communauté de communes Caux Vallée de Seine (CVS). Cette dernière résulte de la fusion, au 1 er janvier 2008, de trois communautés de communes préexistantes. Le développement de ce territoire a reposé durant plusieurs décennies sur une industrie fortement concentrée sur quelques établissements, dominée par les activités pétrochimiques. Cette richesse en emplois permet à Caux Vallée de Seine de bénéficier d'une autonomie économique et d'une cohérence territoriale remarquables pour un territoire situé à la limite des zones d'influence havraise et rouennaise. B - La gouvernance 1 - Une crise de la gouvernance à l origine de la paralysie de l action municipale a - Les prémices d une crise de la gouvernance Les premiers dissentiments sont apparus au sein du conseil municipal à l occasion du vote du budget primitif Un adjoint s est vu retirer sa délégation lors du conseil municipal du 21 juin A plusieurs reprises, la préfecture a constaté des transmissions hors délai, au service du contrôle de légalité, de délibérations municipales souvent irrégulières : une délibération irrégulière portant délégation du conseil municipal adoptée le 25 juin 2008 n a été reçue en préfecture que le 11 septembre Le 6 mars 2009, l ancien ordonnateur informait la sous-préfecture que cette délibération avait été modifiée par le conseil municipal. Pour autant, cette seconde délibération n a jamais été reçue en préfecture. L arrêté du 1 er juin 2010 de l ancien ordonnateur rapportant la délégation de fonction d un adjoint n a été reçu en préfecture que le 12 août Malgré cela, cet arrêté prévoyait de ne plus verser d indemnité à cet adjoint dès le 13 avril Source INSEE. 4 Variation annuelle moyenne (source INSEE). 3

6 De 2009 à 2011, la préfecture a été saisie à de nombreuses reprises par différentes parties prenantes (prestataires de la mairie, ancien maire, parents d élèves, agents municipaux, conseillers municipaux, comptable public, caisses de retraite ) pour différents motifs 5. Les différents courriers adressés par la sous-préfecture à l ancien ordonnateur montraient la persistance des dysfonctionnements. b - L apparition de difficultés en 2011 Dès la clôture de l exercice 2009, le comptable alertait l ancien ordonnateur sur les difficultés qu il rencontrait pour établir le compte de gestion du fait d importants retards dans l émission de recettes et de dépenses, malgré plusieurs relances. Par courrier du 21 mai 2010, le sous-préfet attirait l attention de l ancien ordonnateur sur le fait que le budget primitif 2010 n avait été adressé à la préfecture que le 11 mai Les délais prévus à l article L du code général des collectivités territoriales (CGCT) n étaient donc pas respectés. Le budget primitif 2011 de la commune a été adopté et transmis au représentant de l Etat tardivement. c - La paralysie de l action municipale D avril 2011 à mars 2012, cette crise a perduré. L ancien ordonnateur a refusé de convoquer le conseil municipal durant tout le premier semestre En conséquence, le budget n a pas été voté et le préfet a saisi la chambre régionale des comptes pour avis. De plus, le conseil municipal n a pas pu délibérer et les arrêtés pris par l ancien ordonnateur pour recruter du personnel contractuel ont été dépourvus de toute base légale, comme l a rappelé la préfecture dans son courrier du 17 avril d - La réquisition du comptable En raison de plusieurs arrêts maladies d agents communaux, l ancien ordonnateur a recruté deux contractuels sans délibération du conseil municipal. Un mandat a été émis le 10 mai 2012 pour assurer la paye du mois d avril 2012 de ces deux agents. Ce mandat a été suspendu par le comptable public le 11 mai 2012 et rejeté le 1 er juin 2012 pour défaut de production des pièces justificatives, en l occurrence la décision du conseil municipal. L ancien ordonnateur a réquisitionné le comptable le 23 mai 2012 et réémis le mandat le 13 juin 2012, date à laquelle le paiement de 2 393,95 euros ( ) a été effectué. Les paiements des salaires de mai et de juin 2012 des deux contractuels concernés par la réquisition ont été réalisés sur le fondement d une délibération du conseil municipal intervenue le 27 août * En synthèse, il apparaît que la crise de la gouvernance qui a affecté la commune de Tancarville de 2009 à 2012 s est traduite par des irrégularités constatées par la préfecture dans le cadre du contrôle de légalité. Dans ce contexte, l ancien ordonnateur n a pas respecté certaines procédures budgétaires et comptables et a demandé au comptable d effectuer des paiements irréguliers dans le cadre d une réquisition. 5 Non-respect des délais de mandatement, refus de communication de documents administratifs malgré un avis de la commission d accès aux documents administratifs, mandats non signés ou sans justificatifs, absence de réponse à une demande de mise en disponibilité d un cadre municipal, absence de réponse à une demande de congé longue maladie d un agent municipal, retard de versement des subventions aux écoles, retards des travaux de sécurité dans les écoles, fermeture d une salle des fêtes située au-dessus d une école suite au passage de la commission de sécurité incendie 4

7 2 - Une gouvernance apaisée Le 13 juillet 2012, le préfet a accepté la démission de l ancien ordonnateur de son mandat de maire. Le nouvel ordonnateur a été élu maire le 31 juillet Dès le mois d août 2012 et jusqu aux élections municipales de 2014, le fonctionnement du conseil municipal est marqué par une volonté de transparence qui s est traduite par des communications du maire et par le fonctionnement régulier de plusieurs commissions, notamment la commission des finances. Pour autant, la gouvernance n était pas totalement apaisée : d août 2012 aux élections de 2014, la totalité des conseillers municipaux élus n a pas siégé. En conséquence, chaque conseil municipal a dû être convoqué à deux reprises pour respecter le quorum. Ce n est qu en avril 2014, à la suite des élections, qu un nouveau conseil de 15 membres s est mis en place et s est réuni avec tous ses membres. 3 - Les suites de la saisine budgétaire de 2012 a - L adoption et l exécution du budget 2012 Le budget primitif 2012 a été arrêté par le préfet le 23 juillet 2012, en vertu de l article L du CGCT. Cet arrêté a repris l essentiel des propositions budgétaires de la chambre contenues dans son avis du 28 juin Le 20 novembre 2012, le conseil municipal a adopté un budget supplémentaire 6. Ce document budgétaire s écarte de l avis de la chambre et du budget arrêté par le préfet sur la section d investissement qu il équilibre à hauteur de ,95 en réintégrant les restes à réaliser du budget Cette décision est liée aux incertitudes de la nouvelle équipe municipale en l absence de traçabilité de nombreuses opérations. L exécution budgétaire a montré que cette réintégration des restes à réaliser a pérennisé un défaut de fiabilité des comptes. b - Le suivi de l avis budgétaire de 2012 L avis budgétaire de juin 2012 avait mis en évidence de nombreux dysfonctionnements. La chambre a constaté que la plupart d entre eux ont été traités comme le retrace le tableau figurant en annexe 2. Les principales recommandations de la chambre portées par l avis budgétaire de 2012 ont été mises en œuvre : - la comptabilité d engagement a été mise en place le 1 er janvier 2013 ; - les mandats et titres mis en cause ont été émis et régularisés fin 2012 ; - la redevance d occupation du domaine public pour le gaz (SDE 76) est perçue depuis juin 2012 ; - le plan local d urbanisme est en cours d adoption ; - un dossier relatif au fonds de compensation de la TVA (FCTVA) a été déposé en 2011, 2012 et 2013 auprès des services préfectoraux. La commune a perçu du FCTVA en 2009, 2010 mais pas en L obligation prévue par l article R du code général des collectivités locales d inscrire sur un registre coté et paraphé par le maire les délibérations du conseil municipal a commencé à être mise en œuvre en Ce budget supplémentaire a augmenté les dépenses réelles de fonctionnement de Il a viré de la section de fonctionnement vers la section d investissement. Il a intégré le résultat cumulé en fonctionnement de

8 III - A - PROCÉDURES BUDGÉTAIRES ET FIABILITÉ DES COMPTES Procédures budgétaires 1 - Le calendrier budgétaire L assemblée délibérante vote le budget par nature, au niveau du chapitre, pour les sections d investissement et de fonctionnement. Le compte administratif de l année précédente est adopté avant le vote du budget primitif de l année en cours, ce qui permet de reprendre les résultats. Le calendrier budgétaire réellement mis en œuvre à Tancarville est détaillé en annexe 3. Les deux votes ont eu lieu lors de la même séance de l assemblée délibérante en 2009, 2013 et En 2010 et en 2011, seul le budget primitif de l année en cours a été voté respectivement lors des séances du 13 avril 2010 et du 27 avril Les comptes administratifs 2009 et 2010, ainsi que les comptes de gestion, ont été adoptés lors des séances du 21 juin 2010 et 22 juin Jusqu au vote du compte administratif 2013, les comptes rendus du conseil municipal ne précisent pas que le maire sort de la salle lors du vote du compte administratif 7, même s il ne participe pas au vote. En 2012, suite à la saisine préfectorale, le budget primitif 2012 a été rendu exécutoire par arrêté préfectoral le 23 juillet Le compte administratif 2011 et le compte de gestion 2011 ont été approuvés lors de la séance du 4 août Une délibération a été adoptée le 20 novembre 2012 pour affecter les résultats La chambre constate que l assemblée délibérante a repris un calendrier budgétaire plus conforme à la réglementation depuis l exercice L information à destination des élus et du public a - Information des élus La commune de Tancarville comptait habitants, en Elle n est donc pas tenue par l obligation de tenir un débat d orientations budgétaires portée par l article L du CGCT. Pour la même raison, elle n est pas tenue au respect des dispositions de l article L du même code relatives aux annexes obligatoires aux documents budgétaires. La mise en place d une commission des finances, sans revêtir un caractère obligatoire, et sans que son avis ne soit conforme, permet à l ensemble des élus de dialoguer sur les propositions du budget. Celle-ci a été mise en place suite à la séance du conseil municipal du 27 août b - Information générale au public En 2010, 2011 et 2012, les budgets primitifs ont présenté de nombreuses anomalies 8 qui ont rendu parcellaire, voire inexistante l information du public en matière budgétaire. Cette information est obligatoire d après l article L du CGCT 9. 7 L article L du CGCT dispose que le maire peut assister au débat sur le compte administratif mais doit sortir de la salle au moment du vote. 8 Le calendrier budgétaire n a pas été respecté en En 2011, le budget voté était déséquilibré et avec une section d investissement à zéro. En 2012, le budget n a pas été voté. 9 Cet article dispose que : «Les budgets de la commune restent déposés à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe où ils sont mis sur place à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou éventuellement leur notification, après règlement par le représentant de l'etat dans le département. Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire.» 6

9 En octobre 2012, le nouvel ordonnateur a tenu une réunion publique portant sur les finances locales. Pour les exercices 2013 et 2014, les documents budgétaires ont été transmis dans les délais à la préfecture et n ont pas fait l objet d observations. Ils sont consultables en mairie conformément à la réglementation. 3 - La sincérité des prévisions budgétaires a - En fonctionnement Le taux d exécution des dépenses et des recettes réelles de fonctionnement est présenté dans le tableau ci-dessous : L exercice 2011 présente une anomalie : les chiffres reportés au compte administratif 2011, voté le 2 août 2011, ne sont pas conformes aux délibérations des 27 avril 2011 et 6 septembre Les données du compte administratif 2011 sont en fait celles du budget supplémentaire En conséquence, les taux d exécution ne sont pas significatifs. Sur les autres exercices, on constate une surestimation des crédits ouverts en dépenses de fonctionnement et une sous-estimation des recettes (sauf en 2013). b - La sincérité des prévisions budgétaires en investissement Le calcul des taux d exécution en investissement est présenté dans le tableau cidessous : En 2009, 2011 et 2012, les anomalies précédemment évoquées ne permettent pas d exploiter ces données : en 2009, les restes à réaliser n ont pas été pris en compte dans le compte administratif. En 2011, le budget d investissement n a pas été voté dans le cadre de la procédure budgétaire. En 2012, le budget n a pas été voté. On constate que les taux d exécution sont très irréguliers en recettes d investissement et faibles. L écart entre les dépenses et les recettes est majeur. En 2013, une amélioration est constatée. La chambre recommande à la commune de veiller à la sincérité des inscriptions budgétaires en investissement. 7

10 B - La fiabilité des comptes L examen par la chambre de la fiabilité des comptes a pour objet de s assurer que l assemblée délibérante et l exécutif de la collectivité bénéficient de documents fiables leur permettant, au besoin, d orienter la politique mise en œuvre et d en modifier, le cas échéant, les équilibres et les priorités. 1 - La sincérité des inscriptions en restes à réaliser 10 L examen des comptes administratifs a mis en évidence les montants suivants de restes à réaliser en section d investissement : RAR en euros Dépenses Recettes Source comptes administratifs et documents du comptable La sincérité des restes à réaliser n a pu être justifiée, la commune étant dans l incapacité de présenter les actes juridiques correspondants sur les exercices 2009 à Malgré l avis budgétaire de la chambre de 2012 et le budget 2012 arrêté par le préfet, la commune a maintenu des restes à réaliser non justifiés. Dans le cadre de la préparation du budget 2015, la commune a commencé à supprimer de la liste des restes à réaliser des opérations pour lesquelles aucune information fiable n est disponible. Par ailleurs, elle a intégré des restes à réaliser en recette sur la base d un engagement de subvention. La chambre recommande à la commune de veiller à la sincérité des restes à réaliser en justifiant chacun d entre eux par un engagement juridique adapté et formalisé. 2 - La comptabilité d engagement La comptabilité d engagement 11 figure parmi les principes généraux de la comptabilité publique mis en œuvre dans le cadre de l instruction comptable M14. La chambre avait recommandé à la commune de Tancarville de la mettre en place dans son avis budgétaire du 28 juin Dans le cadre de l instruction, l ordonnateur a indiqué qu une comptabilité d engagement a été mise en place au 1 er janvier 2013, à l aide d un logiciel permettant d enregistrer chaque bon de commande et d en assurer le suivi dans toute la chaîne comptable. 3 - Les amortissements L article L du CGCT prévoit que les dotations aux amortissements des immobilisations constituent des dépenses obligatoires pour les communes de habitants et plus. Les communes de plus petite taille peuvent néanmoins décider d amortir tout ou partie de leurs biens. 10 L article R du CGCT définit les restes à réaliser (RAR) comme «les dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre.» Ces restes à réaliser peuvent figurer en section de fonctionnement, ainsi qu en section d investissement. 11 Aux termes des articles L et D du CGCT, «le maire tient la comptabilité de l engagement des dépenses [ ]» et «les opérations d engagement, d ordonnancement et de liquidation des dépenses sont consignées dans la comptabilité administrative [ ].» Il semble en effet indispensable que les engagements pris par la collectivité puissent être connus avec précision et centralisés en un lieu unique pour être compatibles avec les autorisations budgétaires votées par l assemblée délibérante. 8

11 La commune de Tancarville a délibéré le 30 novembre 2009 sur les durées d amortissement concernant les travaux réalisés par le syndicat intercommunal d électrification rurale et de gaz (SIERG). La commune de Tancarville a de nouveau délibéré le 26 octobre 2012 sur les durées d amortissement des subventions d équipement versées par les collectivités locales. Une nouvelle délibération a été prise le 4 décembre 2014 qui précise que le mobilier et les études seront amortis sur cinq années. L état de l actif, arrêté au 31 décembre 2013, présente l état des amortissements engagés depuis le 1 er janvier Bien qu ayant délibéré en 2009 sur les durées d amortissement des travaux effectués par le SIERG, l ancien ordonnateur n a pas fourni au comptable la plupart des certificats d intégration permettant d inscrire à l inventaire comptable les avances figurant au compte 238. Ce défaut de pièces justificatives porte sur un montant total de ,67. Le nouvel ordonnateur a interrogé le syndicat départemental d énergie de la Seine-Maritime (SDE 76) pour valider l exactitude des montants à la charge de la commune de Tancarville. Il s est engagé à faire adopter une délibération permettant au comptable d intégrer ces sommes au compte La situation du patrimoine L instruction de l avis budgétaire de 2012 avait mis en évidence l absence d inventaire physique depuis Si les services de la commune travaillent avec le comptable pour mettre à jour l état de l actif comptable, il n a pas été réalisé d inventaire physique exhaustif depuis juillet Dans sa réponse, l ordonnateur a fourni les premiers éléments d un inventaire que la chambre recommande à la commune de poursuivre en vérifiant sa cohérence avec l inventaire tenu par le comptable. IV - LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE A - Evolution des charges et des produits de gestion 1 - Les produits de gestion L évolution des produits de gestion en fonction de leur rigidité est décrite dans le tableau 1 de l annexe 4. Le niveau exceptionnel des produits en 2012 provient de retards dans l émission de titres de 2011, comme l avait constaté la chambre à l occasion de son avis budgétaire. Au cours de la période contrôlée, l évolution des produits de gestion est faible (+ 0,8 % en moyenne annuelle). Bien que représentant près des deux tiers des produits de gestion, les produits rigides (dotations, participations et fiscalité reversée) ont reculé de 1,7 % en moyenne, alors que les produits flexibles (ressources fiscales et ressources d exploitation) ont progressé de 6,4 % en moyenne annuelle. a - Evolution du produit des impôts et taxes Au cours de la période , le produit des impôts ménages a évolué de 4,4 % en moyenne annuelle, comme le montre le tableau 2 de l annexe 4. Cette progression suit celle des bases fiscales (voir le tableau 3 de l annexe 4). Si on se réfère aux produits moyens de la strate (communes de 500 à habitants appartenant à un groupement fiscalisé), on constate que ceux de la commune de Tancarville sont inférieurs à la moyenne. 9

12 euro/habitant taxe d'habitation strate commune taxe foncier bâti strate commune taxe foncier non bâti strate commune Source Bercy Colloc Cet écart trouve son origine dans des bases imposables plus faibles à Tancarville que la moyenne, avec des taux inférieurs pour la taxe d habitation et la taxe sur le foncier non bâti mais supérieurs pour la taxe sur le foncier non bâti : EVOLUTION DES BASES NETTES DES IMPOTS MENAGES EVOLUTION DES TAUX DES IMPOTS MENAGES Euro/habitant Taux en % taxe d'habitation taxe d'habitation strate strate 11,19 11,32 11,35 11,49 11,71 commune commune taxe foncier bâti taxe foncier bâti strate strate 15,63 15,79 15,82 15,75 15,75 commune commune taxe foncier non bâti taxe foncier non bâti strate strate 45,48 45,97 46,03 45,84 45,65 commune commune Source Bercy Colloc Le 9 avril 2015, le conseil municipal a adopté une hausse de 2 % pour la taxe d habitation et de 1 % pour la taxe sur le foncier bâti. Il a maintenu le taux de la taxe sur le foncier bâti à 19 %. La fiscalité reversée augmente en moyenne de 3,2 % par an, en fonction de l évolution des compétences de l intercommunalité, comme l indique le tableau 4 de l annexe 4. b - Evolution des dotations et participations Les ressources institutionnelles ont baissé de 6,1 % en moyenne annuelle de 2009 à 2014, comme le détaille le tableau 5 de l annexe 4. En 2014, la dotation globale de fonctionnement (DGF) représente 73 % des ressources institutionnelles perçues par la commune de Tancarville, contre 62 % en Pour autant, la DGF de la commune a perdu 3 % par an entre 2009 et Le montant de la dotation forfaitaire diminue en moyenne de 3,3 % par an. La dotation d aménagement fluctue au cours de la période et le niveau atteint en 2013 est similaire à celui de 2009 ; dans l intervalle elle avait plus que doublé. Les montants attribués au titre de la péréquation baissent fortement et, en 2014, ils atteignent un niveau particulièrement bas. 2 - Les charges de gestion Les charges de gestion croissent de plus de 23 % entre 2009 et 2014, soit 4,2 % par an, comme l illustre le tableau 6 de l annexe 4. Elles se décomposent, en 2014, en 52 % de charges de personnel, 34 % de charges à caractère général, 3,7 % de subventions de fonctionnement et 11 % d autres charges de gestion. 10

13 La baisse constatée des autres charges de gestion en 2012 est due à l absence de versement de la contribution au service incendie, ainsi qu une baisse très significative du versement des indemnités aux élus liée à la crise de 2012 déjà évoquée : en Données CRC à partir des comptes de gestion (y compris CG 2014 provisoire) Var. annuelle moyenne Autres charges de gestion ,1% Dont contribution au service incendie ,2% Dont contribution aux organismes de regroupement Dont autres contingents et participations obligatoires (politique de l'habitat par exemple) Dont déficit (+) ou excédent (-) des budgets annexes à caractère administratif N.C ,5% N.C. Dont indemnités (y c. cotisation) des élus ,3% Dont autres frais des élus (formation, mission, représentation) N.C. Dont frais de fonctionnement des groupes d'élus N.C. Dont pertes sur créances irrécouvrables (admissions en non-valeur) N.C. Les dépenses de personnel sont supérieures à celles des autres communes de la même strate (source : Bercy colloc). Cependant, hormis l année 2011, la tendance est similaire : en euros/hab tancarville moyenne de la strate B - Les investissements et leur financement 1 - Evolution de l autofinancement et de l endettement Disposant d un fonds de roulement de l ordre d une année de fonctionnement sur l ensemble de la période contrôlée, la capacité d autofinancement (CAF) 12 de la commune est demeurée positive tout en se dégradant, comme l indique le tableau 1 de l annexe 5. La CAF nette évolue de manière parallèle puisque la commune de Tancarville a remboursé son dernier emprunt en De fait, la collectivité dispose d une capacité propre à investir qui reste faible, nonobstant l absence d endettement. Ceci est à mettre en regard des dépenses d équipement qui sont contenues et qui ne génèrent qu un faible besoin de financement. 2 - Les dépenses d investissement On observe que le volume des dépenses d équipement fluctue de manière importante avec un creux en 2010 et 2011 : Cumul sur les en années - Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie ) Source CRC d après les comptes de gestion (données 2014 provisoires). 12 La CAF représente l excédent résultant du fonctionnement mobilisable pour financer les opérations d investissement. La CAF brute diminue très nettement sur la période. Elle est essentiellement constituée par l excédent brut de fonctionnement. 11

14 En 2009, des études et plusieurs opérations de travaux 13 ont été lancées afin de profiter des effets du plan de relance 2009 via le fonds de compensation pour la TVA 14. Sur les exercices suivants, les dépenses ont été contenues puis relancées en Les dépenses d équipement, exprimées en euros et par habitant, sont inférieures à celles des communes de la même strate. La baisse de l investissement en 2010 et en 2011 est une tendance que l on observe dans les autres communes, comme le montre le tableau ci-dessous. en euros/hab- dépenses d'équipement tancarville moyenne de la strate Source : Bercy Colloc 3 - Les recettes d investissement Compte tenu d une capacité d autofinancement réduite, et en l absence de recours à l emprunt, la commune de Tancarville dispose de faibles marges pour financer ses dépenses d équipement. Ses recettes d investissement sont également réduites. Cumul sur les en années Taxes locales d'équipement et d'urbanisme Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) Subventions d'investissement reçues Produits de cession Autres recettes = Recettes d'inv. hors emprunt (D) Source : CRC à partir des comptes de gestion (données 2014 provisoires) La faiblesse de ses investissements explique la modicité des recettes liées au fonds de compensation de la TVA. L absence de dépôt de demande de remboursement du FCTVA en 2011 a été régularisée en 2012, sans préjudice pour la commune. V - A - LES ACTES DE GESTION Les écoles 1 - La création d un service de cantine et de garderie a - La délégation à deux associations En juin 2008, quelques élus municipaux ont déposé en préfecture les statuts de deux associations loi 1901, l une ayant pour objet la cantine scolaire, l autre la garderie. 13 Cf. tableau 2 de l annexe Voir compte rendu de la séance du conseil municipal du 23 avril Cf. tableau 3 de l annexe 5. 12

15 Ces deux associations étaient domiciliées à la mairie de Tancarville. Elles ont bénéficié de subvention de la commune en 2008 et en Le montant de la subvention à l association chargée de la cantine scolaire étant supérieur à , il a justifié la signature d une convention. La collectivité mettait à la disposition de ces associations des salles pour l exercice de leurs activités. Il n y avait pas de personnel municipal mis à la disposition de ces associations qui employaient des salariés de droit privé pour l exercice de leurs missions. Trois conseillers municipaux étaient président, trésorier et secrétaire de ces deux associations. Les deux vice-présidents étaient aussi conseillers municipaux. Lors du vote des subventions à ces associations en conseil municipal, le compte rendu précisait que les membres appartenant aux différentes associations n avaient pas pris part au vote. Pour autant, ils n étaient pas sortis de la salle comme l exige la jurisprudence de la Cour de cassation. La commune a repris les activités de garderie et de restauration scolaire et les personnels salariés le 1 er septembre Une subvention exceptionnelle a été versée à chacune des associations (9 200 pour la restauration et pour la garderie) en septembre 2009, lors de l arrêt de l activité, pour équilibrer les comptes. Les deux associations ont été dissoutes en assemblée générale le 31 mai 2010, les récépissés de déclaration de dissolution étant enregistrés en préfecture le 15 novembre Les comptes ont été clôturés le 1 er octobre 2010, après le paiement des dettes sociales La chambre rappelle que le service de restauration scolaire est un service public administratif dont les recettes ont le caractère de deniers publics que seules des personnes habilitées peuvent manipuler. Par ailleurs, dans la déclaration adressée au préfet le 26 juin 2008, relative à l association chargée de la cantine scolaire, il était précisé que son objet était de mettre en œuvre et d assurer un service de restauration scolaire et d encadrer le temps de pause déjeuner. Le règlement intérieur de cette association précisait que la surveillance des enfants, y compris durant le temps de pause, avant et après les repas, relevait de l association. L article 6 de ce règlement portait des dispositions relatives à la discipline. Ces dispositions sont contraires à l avis n du Conseil d Etat du 7 octobre 1986 qui rappelle que la surveillance des élèves au cours de la pause méridienne constitue une activité de service public dont la responsabilité relève de la commune et ne peut être déléguée. * La chambre constate que l ancien ordonnateur a mis fin, en septembre 2009, à cette délégation irrégulière de la surveillance de la cantine scolaire et à la gestion de deniers publics par des personnes non habilitées. b - Le fonctionnement en régie de la cantine et de la garderie Lors de sa séance du 25 juin 2009, le conseil municipal a adopté, à l unanimité, la gestion en régie de la cantine et de la garderie en fixant les tarifs de ces services, en créant les postes nécessaires et en actant la création de deux régies comptables. A la lecture du compte rendu de cette séance, une première difficulté apparaît : les délibérations prévoyaient de reprendre les personnels à compter du 1 er juillet 2009, alors que leur contrat dans les associations courait jusqu au 30 août. Surtout, ces délibérations n ayant été transmises en préfecture que le 12 août 2009, le contrôle de légalité a précisé, par écrit, à l ancien ordonnateur que cette délibération était illégale par son caractère rétroactif. Il ne ressort pas des comptes rendus du conseil municipal que cette délibération ait fait l objet d un nouveau vote. La fourniture de repas par un prestataire extérieur a aussi fait l objet d une délibération rétroactive puisque, bien qu ayant été adoptée lors du conseil municipal du 4 février 2010, cette délibération prévoyait que le contrat entre en vigueur le 1 er septembre

16 Une deuxième difficulté apparaissait en août Alors que le régisseur titulaire était en arrêt maladie depuis la mise en place de la régie, sa suppléante a été écartée de la gestion des fonds par décision de l ancien ordonnateur. Cet agent a formalisé la décision de l ancien ordonnateur par un courrier daté du 25 novembre 2010 dont une copie a été transmise au Trésorier. Le Trésorier a procédé à un contrôle le 25 mai Il apparaissait alors que les fonds étaient manipulés par un agent non habilité, que le cautionnement n était pas en place, que les versements effectués à la Trésorerie municipale s effectuaient avec retard et que l encaisse n était pas conforme aux pièces justificatives. Finalement, ces régies ont été supprimées en août Pour autant, le comptable a rencontré des difficultés pour récupérer les décisions de suppression, ainsi que les souches et les fonds. Surtout, la mairie a continué à encaisser des fonds déposés par les parents jusqu en janvier 2012, et a adressé des enveloppes contenant des espèces à la Trésorerie à deux reprises. Le sous-préfet, dans un courrier daté du 1 er février 2012, a rappelé à l ancien ordonnateur que ces encaissements pouvaient être qualifiés de gestion de fait. * Le nouvel ordonnateur a mis un terme à cette gestion singulière des deniers publics en juillet Cette situation n était effectivement pas sans risque juridique. c - L optimisation du service En 2008, la mise en place de ce nouveau service à la population s est traduite par un surcoût pour la commune de sur le deuxième semestre. Ce surcoût a principalement pris la forme de subventions aux deux associations. La gestion en régie, à compter du 1 er juillet 2009, a modifié la structure de coûts ; les dépenses de personnel devenant l essentiel de la charge pour la commune. Quel que soit le mode de gestion, on peut estimer le coût global de ces nouveaux services à , dont la moitié à la charge des parents. Dès 2009, l insuffisante fréquentation de ces services, notamment de la garderie, a généré un déficit de recettes que la commune a compensé par une subvention exceptionnelle de au profit des associations. En octobre 2012, le nouvel ordonnateur a mis en place un tableau de suivi de la fréquentation quotidienne. Les horaires de la garderie ont été ajustés en fonction de la fréquentation à la rentrée Un nouvel ajustement des horaires d ouverture de la garderie a eu lieu en janvier 2015 en raison d une faible fréquentation après 17h30. Les repas sont facturés aux parents 3,40 depuis la rentrée 2012 (le repas était de 3,30 auparavant). Ce coût correspond principalement au coût d achat des repas à un prestataire externe. Le coût des personnels assurant le service et la surveillance est à la charge de la commune. La commune de Tancarville présente la particularité d être géographiquement coupée en deux parties : l une, dite «haute», sur laquelle existent deux écoles, et l autre, dite «basse», comprenant elle aussi une école. La cantine est organisée sur le haut de la commune ainsi que les activités périscolaires comme la garderie. Cette organisation spatiale contraint la commune à mettre en œuvre des transports entre ces différentes structures. La participation de la commune est de 30 par enfant, pour un montant total de Les parents prennent en charge l autre moitié de la facture de Cette facture devrait baisser en 2015 avec la mise en place d un partenariat avec d autres communes permettant de réduire le coût des transports. 14

17 2 - La réforme des rythmes scolaires Le décret n du 24 janvier 2013 redéfinit l organisation du temps scolaire pour toutes les écoles maternelles et élémentaires. La commune de Tancarville a organisé la mise en place de la réforme en plusieurs étapes. Dans un premier temps, un questionnaire a été distribué aux familles fin Sur 182 enfants scolarisés en 2013, 98 questionnaires ont été complétés. Une synthèse des réponses a été communiquée aux parents en décembre 2013, ainsi qu une présentation des choix de la commune. La nouvelle organisation a été mise en place à la rentrée scolaire Des courriers ont été adressés aux parents d élèves, à la direction des services départementaux de l'education nationale et aux directrices et directeurs des écoles de Tancarville, le 6 juin Les activités sont organisées sur un cycle de sept semaines et la mise en œuvre est assurée par le centre de loisirs et d animations de Tancarville. Le coût pour les familles a été fixé par la commune à 3 par enfant, goûter compris. L inscription aux activités se fait chaque mois. La demi-journée supplémentaire travaillée est fixée au mercredi matin. Le temps périscolaire est regroupé sur deux créneaux d 1h30, le mardi et le vendredi. Un nouveau courrier, adressé aux parents d élèves en date du 28 août 2014, précise que la somme forfaitaire de 3 est dégressive en fonction du quotient familial. L inscription aux activités étant facultative pour les parents, alors que la collectivité doit organiser les activités périscolaires, les recettes sont incertaines et il est nécessaire de pouvoir ajuster les dépenses à l utilisation du service. Pour la collectivité, le coût a été évalué à , sur le dernier trimestre Il correspond au temps de travail des agents municipaux assurant l encadrement du temps périscolaire et la garderie le mercredi matin, ainsi qu à la facturation des activités d éveil assurées par une association, comme le détaille le tableau 1 de l annexe 6. En janvier 2015, la commune a ajusté son organisation pour tenir compte de la fréquentation réelle des activités périscolaires (25 présents au lieu des 50 prévus à partir des résultats de l enquête menée fin 2013). Le coût annuel peut être estimé à L Etat accordant une aide de 50 par enfant scolarisé et par an, la recette estimée est de pour 166 enfants scolarisés en La facturation aux parents représente une recette potentielle de Le coût réel de la réforme pour la commune serait ainsi de 7 000, soit 280 pour chacun des 25 enfants présents et par an. * La chambre constate qu une définition précise des besoins et un ajustement des temps de travail des agents permettrait de limiter le coût de la réforme des rythmes scolaires à la charge à par an. B - La gestion des ressources humaines 1 - L évolution des effectifs de 2009 à 2014 En 2009, la gestion en régie de la cantine et de la garderie s est traduite par l embauche de dix contractuels de catégorie C (trois sur la filière technique et sept sur la filière animation). Ces recrutements des anciens agents des associations représentaient 1,3 équivalents temps plein (ETP) d adjoint d animation et 0,9 ETP d adjoint technique. Du 31 décembre 2009 au 31 décembre 2014, comme le montrent les tableaux 1a et 1b de l annexe 7, cet effectif a été stable en nombre de personnes physiques et en ETP, sauf les recrutements liés à la mise en place de la réforme des rythmes scolaires (1,3 ETP en septembre 2014). 16 Cf. tableau 2 de l annexe 6. 15

18 Outre l incidence de la création des services périscolaires, les tableaux 2a et 2b des flux figurant en annexe 7, portent sur les mouvements suivants : le décès d un agent, tout comme les deux départs à la retraite qui se sont produits sur la période, ont fait l objet de remplacements par des contractuels et un emploi d avenir. En 2014, deux contractuels ont été mis en stage. En termes de répartition des effectifs par catégorie (cf. tableau 1a et 1b de l annexe 7), la nomination, en 2014, d un rédacteur sur un poste d attaché et celle d un adjoint administratif sur le poste de rédacteur libéré sont les principaux changements intervenus au cours de la période de contrôle. Un agent administratif, recruté en 1989, a été nommé sur le poste de rédacteur devenu vacant. La répartition des effectifs selon le temps de travail (cf. tableaux 3a et 3b de l annexe 7) est caractérisée par une hausse des effectifs à temps plein et une baisse des effectifs à temps non complet. Cette évolution traduit l institutionnalisation progressive des services créés en En dehors de la mise en place de la réforme des rythmes scolaires en 2014, la répartition des effectifs par filière évolue très peu (cf. tableaux 4a et 4b de l annexe 7). La croissance apparente de la filière administrative s explique par : - en 2009, la mise en disponibilité d un attaché et d un rédacteur, cumulée à la longue maladie d un agent administratif a réduit les effectifs administratifs de trois en 2008 (un attaché, un rédacteur et un adjoint administratif) à deux adjoints administratifs, dont un en longue maladie fin 2009 ; - en 2011, deux contractuels ont été recrutés pour pallier ces absences ; - en 2012, le rédacteur en disponibilité a repris son poste après le changement d ordonnateur, et un contractuel a été conservé ; - l objectif de l ordonnateur est de revenir à la situation de 2008, l agent en longue maladie étant en demi traitement depuis cinq ans et ayant demandé sa mise en invalidité. * La chambre constate que l accroissement des effectifs sur la période de contrôle est principalement lié à l évolution de l offre de services. 2 - Le pilotage de la masse salariale Les dépenses de personnel ont augmenté de , soit 24 % sur la période comme le montre le tableau ci-dessous : Comptes Rémunérations du personnel Personnel titulaire (13) Personnel non titulaire (13) Emplois d insertion Remboursements sur rémunérations du personnel Charges de sécurité sociale et de prévoyance dont Remboursements sur charges de sécurité sociale et de prévoyance Autres charges sociales dont Remboursements sur autres charges sociales Autres charges de personnel TOTAL

19 Cette progression trouve son origine principale dans la mise en place des services périscolaires : les dépenses supplémentaires pour rémunérer le personnel non titulaire proviennent principalement de l effet en année pleine du fonctionnement en régie de la cantine et de la garderie (coût : ) et du coût, sur quatre mois, de la réforme des rythmes scolaires ( ). L augmentation de 6 % des dépenses de personnel titulaire sur la période provient essentiellement des mesures d avancement interne avec une promotion en catégorie A, une promotion en catégorie B et des délibérations mettant en place des primes pour un total de en Il convient de noter que cette hausse a été limitée par le glissement vieillesse technicité (GVT) négatif lié à deux départs en retraite partiellement compensés par deux mises en stage. Il convient de souligner également qu un emploi jeune a été recruté au service technique suite au départ de l un des deux titulaires de ce service. Représentant 3,8 % des dépenses de personnel en 2014 et 17,4 % de l augmentation des dépenses de personnel depuis 2009, la pérennisation de cet emploi pourrait peser sur la progression des dépenses de personnel dans les prochaines années. A l inverse, un agent administratif, en arrêt pour longue maladie depuis 2009, représente une dépense annuelle de , qui pourrait cesser en Les charges sociales ont progressé de sur la période de contrôle, soit 20 % de hausse. Pour plus de la moitié, cette augmentation provient de la croissance des effectifs non titulaires liés à la mise en place des services périscolaires. Le passage du taux de cotisation employeur de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) de 27,3 % en 2012 à 30,4 % en 2014 a généré un surcoût de En 2011, le niveau particulièrement élevé des charges sociales est lié à des retards de mandatement de * La chambre constate que la masse salariale a augmenté au cours de la période, principalement du fait de l évolution de l offre de service de la commune et des décisions prises en faveur du personnel municipal. 3 - La mutualisation des services La commune de Tancarville est membre de la communauté de communes Caux Vallée de Seine. Elle dispose d un délégué au conseil communautaire. Avec un budget de 285 millions d euros (M ) et 376 agents, la communauté de communes apparaît comme la quatrième intercommunalité de Normandie. Elle compte sur son territoire la plateforme pétrochimique Exxon Mobil de Port Jérôme qui constitue sa première ressource fiscale. Elle dispose de compétences étendues, allant de l eau aux déchets, en passant par les piscines, les conservatoires, les médiathèques, la voierie, une partie des transports scolaires, la prospection économique, le tourisme et l accueil des gens du voyage. 17

20 La commune de Tancarville bénéficie des services de la communauté de communes dans plusieurs domaines, comme l assainissement, le traitement des déchets, les équipements sportifs et culturels, la médecine du travail, etc. Après quelques hésitations liées au coût de ce service (3,50 par habitant), la commune de Tancarville s est engagée par convention dans le service de police rurale mis en place par la communauté de communes. Elle participe aussi à plusieurs groupements de commandes (achat de papier, formation bureautique, installation de bornes électriques ). En revanche, elle n a pas souhaité mutualiser sa bibliothèque et conserve un service technique qui pourrait être mutualisé. * La chambre invite la commune de Tancarville à poursuivre les démarches de mutualisation dans le cadre de la communauté de communes afin de mieux maîtriser l évolution de sa masse salariale. 18

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