DEA de finances publiques. La gestion de trésorerie de l État : une mission assurée par l Agence France Trésor

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1 DEA de finances publiques La gestion de trésorerie de l État : une mission assurée par l Agence France Trésor 1

2 1. Les missions et l organisation de l AFT 2. Principales caractéristiques de la dette française 3. Les objectifs de la gestion de trésorerie 4. Le périmètre de la gestion de trésorerie 5. La gestion active de trésorerie 6. Contrôle des risques et post marché 2

3 1 - Les missions et l organisation de l AFT 3

4 L AFT : gestionnaire de la dette et de la trésorerie de l Etat L Agence France Trésor (AFT), Agence de la dette, a été créée le 08 février 2001 par arrêté du ministère de l économie, des finances et de l industrie, sous la forme d un service à compétence nationale (SCN) placé sous l autorité du directeur général du Trésor et dirigé par un directeur général. Elle a pour mission d assurer le financement de l Etat afin de permettre à celui-ci d honorer ses engagements nationaux, européens et internationaux en toutes circonstances. Pour ce faire l AFT est en charge de la gestion de la trésorerie de l Etat et de la gestion de la dette de l Etat, qui en est un élément indissociable. 4

5 Nos partenaires Ministère de l Économie et des Finances Comité stratégique Spécialistes en valeurs du Trésor Ministère délégué auprès du ministre de l'économie chargé du budget 5

6 2. Principales caractéristiques de la dette française

7 Dette française : chiffres clés au 30 avril 2013 Encours de dette négociable : 1420Md Obligations à long terme (OAT): 1000Md Bons à moyen terme (BTAN) : 250Md Bons à court terme (BTF) : 170Md Programme de Financement à Moyen et Long Terme 2003: 111,4Md 2004: 122,0Md 2005: 111,0Md 2006: 104,1Md 2007: 97,5Md 2008: 128,5Md 2009: 165,0Md 2010: 188,0Md 2011: 184,0Md 2012: 178,0Md 2013: 169,0Md

8 Mandat et stratégie de l AFT L Agence France Trésor gère la dette et la trésorerie de l Etat dans les meilleures conditions de sécurité et dans l intérêt du contribuable, Régularité et transparence sont les pierres angulaires de notre stratégie Avec l introduction d éléments de flexibilité depuis la fin de l année 2007 Calendrier des adjudications publié 1 an à l avance BTF chaque lundi OAT (>5Y) chaque premier jeudi du mois (sauf en août et en décembre,) OAT (2Y à 5Y) et indexés chaque troisième jeudi du mois (sauf en août et en décembre) Benchmarks 2, 5, 10, 15, 30 et 50 ans Régularité dans le rythme et la structure des émissions Absence d opportunisme dans l approche 8 Plus d émissions de off the run Plus de lignes lors des adjudications Fourchettes d émission plus larges 2 adjudications optionnelles (août et décembre) A compter du 1 er janvier 2013, nouvelles émissions réalisées sous la forme d OAT (plus de BTAN) avec des nouvelles dates de maturité (mai et novembre)

9 Innovations de l AFT 1986: Les obligations d Etat deviennent assimilables 1989: Première OAT à 30 ans 1991: Premières OAT démembrables 1996: Première OAT indexée sur le TEC : Première OAT indexée sur l inflation française 2001: Première OAT indexée sur l inflation de la zone 2005: Première OAT à 50 ans 2006: Lancement d un marché OAT à destination des particuliers sur NYSE Euronext 2007: Premier démembrement d OAT indexées 2009: Fongibilité des strips (certificats d intérêt et de principal) 9

10 Diversification de la base d investisseurs Détention de la dette française par les non-résidents 70% 60% Diversification hors zone euro 62,5% 50% 40% Diversification intra zone euro 30% 20% 10% 0% Source: Banque de France 10

11 3 Les objectifs de la gestion de trésorerie 11

12 La gestion de trésorerie : «une fonction vitale pour l Etat» Un principe cardinal : Gérer la trésorerie de l État au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions de sécurité Différents objectifs pour y parvenir : Assurer que l État honore ses dépenses en toutes circonstances ; Maintenir un solde créditeur du compte de l État à la Banque de France, conformément à l article 123 du traité sur le fonctionnement de l Union européenne, qui interdit toute avance de la banque centrale à des organismes publics ; Placer sur les marchés financiers, dans les meilleures conditions et au moindre risque, tout excédent de trésorerie ; Rationaliser les émissions de dette. 12

13 4 - Le périmètre de la gestion de trésorerie 13

14 Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l Etat est centralisée sur un compte unique (1) Un compte unique à la Banque de France dont la gestion est encadrée par une convention (convention Etat Banque de France du 8 juillet 2011). Le compte unique du Trésor à la Banque de France retrace l ensemble des mouvements financiers de l Etat et de ses correspondants......exécuté par les quelques comptables publics (majoritairement ceux de la Direction générale des finances publiques). 14

15 Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l Etat est centralisée sur un compte unique (2) Les mouvements financiers qui affectent le compte unique de l Etat correspondent aux opérations : COMPTE UNIQUE DE L ETAT : Compte pivot géré par l'agence France Trésor DU BUDGET DE L ETAT DES CORRESPONDANTS DU TRESOR : collectivités territoriales, établissements publics De l AGENCE FRANCE TRÉSOR : 1/ DETTE DE L'ETAT (OAT, BTAN et BTF) 2/ OPERATIONS DE GESTION ACTIVE DE TRESORERIE 15

16 Techniquement, la consolidation des flux financiers sur le compte unique Consolidation intra-journalière en temps réel des opérations Compte pivot Comptes d opérations

17 Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (1) Opérations du budget de l Etat : recettes fiscales et non fiscales (IR, IS, TVA, dividendes, etc) ; les dépenses de personnel (payes et pensions en fin de mois), de fonctionnement, d investissement etc. ; 17

18 Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (2) Opérations financières réalisées par l Agence France Trésor : Les opérations de dette de l Etat (émission de dette à court terme BTF toutes les semaines et à moyen et long termes OAT deux fois par mois) ; Les opérations de gestion active de la trésorerie (prêts en blanc ou opérations de prise en pension effectuées la veille et/ou les jours précédents). 18

19 Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (3) Opérations des correspondants du Trésor, c est-à-dire des organismes qui sont tenus de déposer leurs fonds au trésor public : Collectivités territoriales (ex. communes, régions, départements, EPCI); Etablissements publics locaux et nationaux (ex. musées, universités, ANRU, ADEME, hôpitaux, etc.) et assimilés (COFACE); Banques centrales appartenant à la zone franc (BCEAO et BEAC). L extension du périmètre des correspondants: la politique de mutualisation des trésoreries publiques: Une politique renforcée en 2010 et soutenue par la Cour des comptes et l Inspection des finances: Rapatriement de la trésorerie structurellement excédentaire d organismes publics ou parapublics : similaire à la consolidation effectuée entre les maisons mères et leurs filiales 18Md rapatriés depuis 2010 soit 1,3% du montant de la dette négociable à fin 2012, notamment réorientation des placements déconsolidants des opérateurs publics vers des placements ad hoc développés en lien avec la DGFiP 19

20 Le concours des correspondants au financement de l Etat 20

21 Le poids significatif des correspondants du Trésor dans les flux du compte unique Répartition des flux bancaires entre corresppondants en 2012 CEPL 28,3% Autres organismes 2,9% Etat 49,7% EPN et assimilés 20,9%

22 5 - La gestion active de trésorerie A. La prévision : construire le profil de trésorerie B. Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne gestion de la trésorerie de l Etat (Jour précédent) C. Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la gestion dynamique de trésorerie (Jour) D. La sécurisation de la gestion de trésorerie 22

23 A. La prévision : construire le profil de trésorerie

24 Une étape primordiale : la constitution du profil du compte au Trésor avec les prévisions Un premier profil N est constitué en fin d année N-1 par : la reconduction des flux récurrents réalisés en N-1 : payes, pensions, échéances fiscales les remboursements de dettes émises ; retraitement des informations collectées auprès des fournisseurs d annonces : sphère sociale, prévisions fiscales, prévisions des flux des grands correspondants, dividendes à percevoir ; Prise en compte des mesures nouvelles : l impact des diverses mesures législatives et des mesures fiscales Ce profil va contribuer à constituer le programme d émission de dette 24

25 Les instruments internes de financement Un second profil N est constitué en fin d année N-1 par : Le financement des besoins de trésorerie : - Emission de dette à court terme BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté) émis pour des durées de 3 mois, 6 mois, 1 an ou BTF très court terme adjudication tous les lundi ; - Émission de dette à moyen long terme (MLT) : BTAN (Bon du Trésor à intérêts annuels) émis pour des durées de 2 à 5 ans, adjudication tous les 3 ème jeudi du mois ; OAT (obligations assimilables du Trésor) émises pour des durées de 7 à 50 ans, adjudication tous les 1 er jeudi du mois. 25

26 B. Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne gestion de la trésorerie de l Etat (jour précédent) 26

27 Le dispositif d annonce au Trésor L objectif du dispositif d annonce est de fournir au gestionnaire de la trésorerie une vue anticipée des mouvements sur le compte pivot, en dépense comme en recette. 27

28 L information du trésorier de l Etat : un enjeu central L obligation d annonces a été consacrée par le conseil constitutionnel : Saisi de l article, le Conseil Constitutionnel a jugé que «l'obligation d'information préalable instituée par la loi (qui lui a été) déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'etat en utilisant de façon plus active les fonds déposés auprès de lui par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ; que, ce faisant, elle participe au bon usage des deniers publics, qui est une exigence de valeur constitutionnelle» - DC n du 29 décembre

29 Les entités soumises à l obligation d annonces L obligation d annonces pour les dépenses supérieures à 1M faite aux collectivités locales : article 117 LFI 2004, «Les collectivités territoriales et leurs établissements publics informent l'etat avant toute opération affectant le compte du Trésor. Les seuils et les conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable sont fixés par décret en Conseil d'etat» Article 117 de la loi de finances pour 2004 et Décret n du 5 juillet 2004 aux établissements publics : décret n du 27 septembre 2007 relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux (EPN) ; aux entités des ministères via des protocoles d annonce ; aux opérateurs des investissements d avenir. 29

30 Le dispositif d annonces au Trésor Il est constitué : des annonces à échéances fournies par la BDF, notamment grâce à la saisie anticipée des virements supérieurs à 1M par les comptables publics. L AFT a la possibilité de super valider ces virements dans BDF-Direct si l obligation d annonce n est pas respectée. des annonces des dépenses mais également des recettes par mail ou télécopie ; et leur dématérialisation en cours via un extranet ; à défaut, report des flux de l année N-1. 30

31 C. Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la gestion dynamique de trésorerie (Jour) 31

32 Les instruments de gestion de la trésorerie Placement des excédents de trésorerie : - Prêts en blanc aux spécialistes en valeurs du Trésor au jour le jour ; - Prises en pensions de titres d État français sur plusieurs semaines ; - Prêts à des Trésors de la zone euro ou à d autres entités (Fonds européen de stabilité financière). 32

33 Profil du compte unique en mai 2013 avant et après placements Mls

34 6 Contrôle des risques et post marché 34

35 Post-marché et contrôle des risques Missions : enregistrer et suivre jusqu à leur dénouement sur le compte à la Banque de France l ensemble des opérations de l Agence et de ses mandants, définir le cadre de gouvernance dans lequel opère l Agence contrôler les risques financiers et opérationnels associés aux opérations financières, Moyens : une équipe de 8 personnes un progiciel financier intégré qui enregistre les opérations de leur négociation jusqu à leur comptabilisation, un cadre général d activité (adopté par le Directeur général du Trésor), des limites de risques et une Charte de déontologie, 35

36 Le cadre de contrôle et la maitrise des risques Un cadre de contrôle interne solide : Reprise du cadre de contrôle interne en vigueur dans les établissements de crédit français: contrôle permanent au sein de chaque unité opérationnelle et inspection périodique de l efficacité de ces contrôles mêmes ; indépendance des fonctions (entre l initiation, la validation et le paiement des opérations) ; définition de limites internes de risques ; Comptes-rendus réguliers à la Direction Générale Un contrôle externe particulièrement vigilant : Cour des comptes (certification des comptes de l Etat) : Levée d une réserve dans la certification des comptes pour 2012 et satisfecit pour les réponses apportées à ses recommandations Audits contractuel et interne Mise en place d une fonction d audit interne au sein de l AFT En conséquence, des risques opérationnels maitrisés: modes opératoires rédigés par les différentes cellules plan de secours informatique à deux niveaux plan d audit interne et une cartographie des risques suivi des incidents 36