Financement des infrastructures sportives à Bruxelles. «La quadrature du cercle»

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1 Financement des infrastructures sportives à Bruxelles «La quadrature du cercle» 1. Introduction - Le financement des infrastructures sportives à Bruxelles relève, tant pour le théoricien que pour le praticien, du casse-tête chinois. Les auteurs de la présente note se sont penchés sur l origine des subsides accordés aux infrastructures sportives à rénover ou à construire sur le territoire bruxellois, qu elles soient publiques, ou privées, communales ou provinciales. Le système existant est l illustration d un pragmatisme politique rendu nécessaire par la configuration des compétences respectives des différents organes institutionnels. «La Cocof est devenue compétente en ce qui concerne les infrastructures sportives communales 1», relève-t-on dans la proposition d ordonnance relative à l octroi de subsides destinés à encourager la réalisation d infrastructures sportives de proximité. Rien n est plus faux mais peut-on jeter la pierre à ceux qui ont voulu répondre à une trop faible disponibilité d infrastructures sportives publiques à Bruxelles, faisant fi des obstacles juridiques posés et palliant aux caisses vides de la Communauté française. L étude du régime en vigueur pour le financement des infrastructures sportives à Bruxelles, soumis à l appréciation de chacun quant à sa légitimité et à son efficacité, ne peut faire l économie d un exposé objectif de la législation existante ainsi que d un rappel succinct de la répartition des compétences entre les entités fédérées, en ce compris la COCOF et la VGC La répartition des compétences - Les matières culturelles font parties des compétences dévolues par la Constitution et la loi spéciale de réformes institutionnelles aux Communautés flamande, germanophone et francophone. Font partie de ces matières culturelles «l éducation physique, les sports et la vie en plein air» 3. Dans le domaine culturel, les Communautés française et flamande peuvent prendre des décrets dans les régions linguistiques sur le territoire desquelles elles sont compétentes, et dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale uniquement à l égard des institutions qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à la Communauté flamande ou à la Communauté française 4. Ce critère de rattachement est particulièrement problématique à l égard du financement des infrastructures sportives. Peut être qualifiée de francophone ou de néerlandophone, l institution qui organise ses activités exclusivement en français ou en néerlandais. Or, par essence, les infrastructures sportives s adressent indistinctement à tout sportif et tout club qui souhaite utiliser ses installations. Le critère de la langue est donc inopérant en ce qui concerne le rattachement des activités d une infrastructure sportive à l une ou l autre communauté 5. 1 RBC., Trav. Parl., A-272/1, session , p.2 alinéa 3 2 Respectivement la Commission Communautaire Française et de Vlaamse Gemeenschap Commissie 3 Article er 1 de la Constitution ; Article 4 9 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles 4 Uyttendaele M., «Regards sur un système institutionnel paradoxal», Bruylant, 1997, n DEPRE S., «Les fédérations sportives dans le système fédéral belge», CSA., n 6, novembre 2005, p.40 ; Commission permanente de contrôle linguistique, Avis / du 4 juillet 1996, Rapport, 1997, p.119 ; Notons que pour les matières personnalisables, le critère de rattachement diffère puisque les institutions sont catégorisées en fonction de leur organisation qui doit être considérée comme appartenant exclusivement à l une ou à l autre communauté. Les matières bipersonnalisables ne relèvent plus de la compétence des communautés. 1

2 Dans la région de Bruxelles-Capitale, les compétences culturelles des communautés sont exécutées par les pouvoirs subordonnés que sont la COCOF (à l exception des matières qui lui ont été transférées) et la VGC 6. Lorsqu une institution sur le territoire bruxellois ne peut être rattachée à l une ou à l autre communauté en raison de ses activités, elle est qualifiée de biculturelle et relève en principe de la compétence de l Etat fédéral 7. La Commission communautaire commune intervient alors en qualité de pouvoir organisateur Le transfert de compétences à la COCOF - Dans certaines matières culturelles et personnalisables, la COCOF a plus qu un simple pouvoir d exécution des décrets de la Communauté française. En application de l article 138 de la Constitution, la Communauté française a en effet transféré certaines compétences à la COCOF et à la Région wallonne. Ainsi, par décret spécial du 19 juillet , la COCOF s est vu confier un pouvoir normatif à l égard des infrastructures sportives communales, provinciales, intercommunales et privées sur le territoire bruxellois 10. Ce transfert s entend uniquement de tout ce qui a trait aux travaux subsidiés. La Communautés française est, par ailleurs, restée compétente pour ce qui concerne le fonctionnement de ces infrastructures et la politique sportive en général 11. Un tel transfert ne s est pas produit du côté flamand. La VGC n a donc pas de pouvoir décrétal à l égard des institutions bruxelloises relevant exclusivement de la Communauté flamande, mais uniquement un pouvoir subordonné à cette dernière. Dans ce cadre légal existant, la COCOF est compétente pour subsidier la construction et la rénovation d infrastructures sportives unilingues francophones, subsides qui grèvent le budget de la COCOF. La VGC est compétente pour organiser le subventionnement de la construction et la rénovation d infrastructures sportives unilingues néerlandophones en exécution des décrets de la Communauté flamande, subsides qui grèvent le budget de cette dernière. Cette configuration est incompatible avec la nature intrinsèque des infrastructures sportives généralement communales et mixtes linguistiquement. Ces matières sont réglées par la Commission communautaire commune. (voyez loi spéciale du 12 janvier 1989 ; Uyttendaele M., op.cit., n Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, article 60 7 Citons à titre d exemple la Bibliothèque royale, le Théâtre royal, la Monnaie, les musées royaux.. Force est de constater que les infrastructures sportives qui ne pourraient être rattachées à une Communauté en particulier devraient être considérées comme des institutions biculturelles relevant de la compétence de l Etat fédéral. Or, ce dernier a marqué un net désintérêt pour le financement de ce type d infrastructures, à l exception, peut-être, du récent financement, dans le cadre de l accord de coopération BELIRIS, de la rénovation des piscines communales bruxelloises. 8 Article de la Constitution et 64 2 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relatives aux institutions bruxelloises (M.B., 14 janvier 1989) 9 Décret II de la Communauté française attribuant l exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française (M.B., 10 septembre 1993), article 3, 1 10 Uyttendaele M., «Regards sur un système institutionnel paradoxal», Bruylant, 1997, n 725 ; «La commission communautaire française se caractérise par un dédoublement fonctionnel Elle est tantôt traitée comme un simple pouvoir subordonné soumis à un contrôle tutélaire de la Communauté française, tantôt comme une authentique entité fédérée dont les normes législatives sont des décrets qui échappent aux contrôles spécifiques qui s exercent sur les normes prises par le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale» (n 730) 11 Gallez L. et Bombois Th., «Les infrastructures et les centres sportifs locaux», Rev.Dr.Communal, 2004/2, page 20 ; Doc., Cons. Comm.fr., session , n 108/1, p.4 2

3 Cela signifie-t-il l impossibilité légale pour la Communauté flamande et la COCOF de financer des infrastructures sportives en subsidiant en tout ou en partie le montant de leur construction ou rénovation? A priori, pour autant que l infrastructure ne puisse être rattachée exclusivement à l une ou à l autre communauté, la réponse semble être affirmative. Impossibilité légale n est cependant pas synonyme d absence de subsides grâce à l intervention de la Région de Bruxelles- Capitale, titulaire d une compétence générale en matière de subventionnement des communes. 4. Le rôle de la Région de Bruxelles-Capitale Alors que seul l Etat fédéral pourrait intervenir à l égard des infrastructures sportives bruxelloises bilingues au titre de sa compétence résiduelle dans les matières biculturelles, le désintérêt de l Etat, le manque de moyens financiers et l incompétence juridique de la COCOF ont conduit la Région de Bruxelles-Capitale à intervenir 12. Plusieurs accords ont été signés depuis 1992 liant la Communauté française et la Région de Bruxelles-Capitale ainsi que par ailleurs, le Gouvernement régional bruxellois et le Collège de la COCOF 13. En application de ces accords, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a créé un Fonds de remise en état des équipements sportifs de proximité 14. Ce Fonds bénéficiait annuellement d une enveloppe forfaitaire répartie entre les communes sur base de deux critères : 1 les critères arrêtés pour l octroi de la subvention spéciale visant à promouvoir l intégration et la cohabitation des différentes communautés légales ; 2 en fonction d une formule de pondération basée sur la superficie des communes ; Cette enveloppe était consacrée exclusivement à la rénovation des équipements sportifs de proximité, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale étant compétent pour octroyer ce subside, et la COCOF étant chargée de l exécution des décisions du gouvernement bruxellois. 5. La circulaire ministérielle du 18 juillet L octroi des subsides se faisait sur base d une législation désuète, la COCOF n ayant pas remplacer les textes légaux et règlementaires adoptés par la Commission culturelle française (ancêtre de la Communauté française) ou par la Communauté française avant le transfert des compétences à la COCOF Gallez L. et Bombois Th., «Les infrastructures et les centres sportifs locaux», Rev.Dr.Communal, 2004/2, page Protocoles d accord des 6 juillet 1994 et du 20 novembre 1995 relatifs au mode de fonctionnement et à la gestion des dossiers de subsides 14 RBC., Trav. Parl., A-272/1, session , p Décret du 20 décembre 1976 réglant l octroi de subventions à certains travaux concernant les installations sportives, modifié par décret du 5 novembre 1986 ; l arrêté royal du 1 er avril 1977 portant exécution de ce décret ; l arrêté de l exécutif de la Communauté française modifiant l arrêté royal du 22 février 1974 relatif à l intervention de l Etat en matière de subsides pour l exécution de travaux d infrastructure culturelle et sportive ; la circulaire du 18 octobre 1977 du Ministère de la Culture française relative à la procédure à suivre pour l introduction des dossiers 3

4 De manière pragmatique, sans abroger ces législations, une coordination a été réalisée par le gouvernement bruxellois par l adoption d une circulaire ministérielle du 18 juillet visant à permettre l application de ces textes à Bruxelles Le Gouvernement octroie des subsides destinés à encourager la réalisation d investissements d intérêt public par les communes en matière d infrastructures sportives pour autant que celles-ci soient propriétaires du terrain ou d un droit de jouissance d au moins 15 ans. (Article 2) - Les investissements subsidiables portent sur la construction, l extension, la rénovation ou l acquisition d infrastructures sportives de type terrains de sport, bassins de natation.ainsi que leurs annexes techniques et leurs abords. (Article 4) - Une Commission technique d infrastructure de la Région de Bruxelles- Capitale est installée qui compte des représentants régionaux, des représentants des pouvoirs locaux et trois représentants de la Commission communautaire flamande (VGC). (Article 9) - La circulaire distingue les petites infrastructures sportives communales dont le taux de subvention est fixé à 50 % des investissements (Article 10) et grandes infrastructures dont le taux de subvention est fixé à 60 % (Article 17). - Ces subsides sont octroyés dans les limites du budget disponible (Article 2). Le Ministre compétent est le Ministre-délégué de la Région de Bruxelles-Capitale et membre du Collège de la Commission communautaire française (Article 41). 6. L ordonnance du 3 mars Avant l adoption de cette circulaire, une proposition d ordonnance avait été déposée suite au constat de l inefficacité du régime en vigueur à l époque. Les subsides étaient limités à la rénovation, étaient forfaitaires et n étaient pas utilisés par les communes (en 1996, seules 9 communes sur 19 avaient utilisé l enveloppe qui leur était attribuée). En conséquence, depuis 1999, le Fonds de remise en état des infrastructures existantes n était plus alimenté 18. Dans la poursuite des objectifs de la Région de Bruxelles-Capitale d encourager les communes à déployer des espaces verts, des infrastructures sportives et des plaines de jeux dans les quartiers défavorisés, l ordonnance relative à l octroi de subsides destinés à encourager la réalisation d infrastructures sportives de proximité a été adoptée le 3 mars Elle vise les communes à forte concentration de jeunes et les communes bénéficiant déjà de subsides dans le cadre des «contrats de quartier». 16 Circulaire du 18 juillet 2002 relative à l octroi de subsides destinés à encourager les investissements en infrastructures sportives (M.B., 15 octobre 2002) 17 WOLTER J-M., «Le financement public du sport et des infrastructures sportives : compatibilité avec le droit européen des aides d Etat», in CSA, actes du Colloque Sport et Droit : Une approche globale, p RBC., Trav. Parl., A-272/1, session , p.5 alinéa 5 19 Ordonnance du 3 mars 2005 de la Région de Bruxelles-Capitale relative à l octroi de subsides destinés à encourager la réalisation d infrastructures sportives de proximité, M.B., 22 mars La première proposition d ordonnance n avait été ni renvoyée en commission, ni adoptée au cours de la session de travaux parlementaires Elle est redéposée par les mêmes auteurs au cours de la session et adoptée le 3 mars 2005 en séance plénière 4

5 - Le Gouvernement octroie des subsides dans la limité des crédits disponibles (Article 2) pour la réalisation d investissements d intérêt public dans des infrastructures de proximité, qui sont celles qui (Article 4) : - Sont destinées à la population résidant dans le voisinage de l infrastructure ; - Ne sont pas destinées aux clubs et aux compétitions officielles ; - Sont ouvertes à tous sans droit d accès - Sont destinées à titre principal à la pratique des sports collectifs ; - Constituent un lieu d apprentissage de la vie sociale : - N ont pas une finalité exclusivement sportive ; - Les communes bénéficiaires sont celles qui ont un pourcentage de jeunes âgés de 0 à 25 ans supérieur ou égal à 30 %, le taux du subside est alors de 90 % du montant des travaux, et celles qui possèdent plusieurs quartiers ayant un pourcentage de jeunes âgés de 0 à 25 ans supérieur ou égal à 30 %, le taux de subside est alors de 60 % du montant des travaux. (Articles 5 et 15) - L ordonnance spécifie qu il s agit d une matière visée à l article 39 de la Constitution, c est-à-dire une matière régionale (Article 1). Force est de constater que : 1 Cette ordonnance est d application limitée et ne vise pas les infrastructures sportives au sens entendu dans la présente étude. 2 Les travaux parlementaires ne justifient nullement la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale à l égard de l octroi de ce type de subside. 3 L ordonnance n abroge pas la circulaire ministérielle du 18 juillet Etant limitée dans son champ d application, cette ordonnance ne nécessite pas de plus amples développements. Notons qu elle est adoptée par le parlement bruxellois et s adresse aux communes. Il n est nullement fait référence à une collaboration ou compétence quelconque de la COCOF. Les subsides grèvent le budget de la Région et s inscrivent, apparemment, dans la compétence générale de la Région de subsidiation des communes, qui souhaite les soutenir pour qu elles collaborent à une politique active d intégration des jeunes. 7. Les subsides de la COCOF - Sur son fondement juridique présumé, cette ordonnance se distingue nettement de la circulaire ministérielle qui laisse planer un flou artistique quant aux rôles respectifs de la COCOF et de la VGC dans le financement des subsides et le mode de gestion des dossiers alors que cette circulaire s adresse aux communes et à leurs infrastructures sportives «bilingues». La VGC est associée au processus mis en place par la circulaire par sa représentation au sein de la Commission technique d infrastructure de la Région de Bruxelles-Capitale mais n a pas de pouvoir de décision ni d organisation alors que la COCOF s est vu conférer le pouvoir d assurer la gestion des projets d infrastructures subsidiés. Parallèlement au traitement des subventions destinées aux pouvoirs publics (communes), la COCOF met à disposition d associations de type privé une subvention unique limitée à 50% 5

6 du coût des travaux (maximum ) de la construction ou de la rénovation de petites infrastructures privées 20. Ces fonds sont octroyés, dans cette hypothèse, à des gestionnaires d infrastructures dont les activités sont exclusivement dédiées à un public francophone. 8. Les subsides de la Communauté flamande - Comme rappelé en première partie de la présente étude, la Communauté flamande a maintenu sa compétence en matière de subventions des infrastructures sportives sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale. Il est notoirement établi que le transfert opéré par la Communauté française était justifié par un manque de moyens financiers, carence que la Communauté flamande n a pas rencontrée. En application du décret du 20 mars 1991, la Communauté flamande arrêtait une enveloppe budgétaire réservée aux investissements immobiliers relevant de sa compétence 21, et ceci, en toute matière culturelle (Musées, Ecoles, théâtre, ). L efficacité de cette législation était réduite par le nécessaire rattachement exclusif des infrastructures sportives à la Communauté flamande. Ce décret a été abrogé en 2002 par le décret du 5 juillet 2002 réglant la dotation et la répartition du Fonds flamand des Communes. 22 Ce décret ne s applique qu aux communes de la région flamande ainsi qu au CPAS (Article 4). A l instar de ce qui a été exposé ci-dessus pour la COCOF, les budgets alloués aux infrastructures sportives communales sont régionaux. Des subsides ne pourraient être, sans violer les articles 35 et 127 de la Constitution, attribués par la Communauté flamande sur le territoire bruxellois à des institutions qui ne relèvent pas de sa compétence. Cette limitation constitutionnelle ne semble pas freiner la volonté politique flamande d investir à Bruxelles. Les déclarations du Ministre Anciaux ne démontrent par ailleurs pas une envie d investir dans des infrastructures dites «mixtes». En effet, il insiste sur le rôle accru de la Région de Bruxelles-Capitale à cet égard et de la nécessité d offrir aux néerlandophones de Bruxelles la possibilité de pratiquer leur sport dans un environnement néerlandophone : «(..) de beleidsoptie om het sportgebeuren in een Nederlands taalomgeving te laten gebeuren waarbij zowel het sporten als de taalomgeving worden ondersteund. 23 Le Ministre Anciaux constate l énorme besoin existant à Bruxelles en matière d infrastructures sportives et déclare vouloir investir au cours des années 2007 à 2011 un montant de 225 millions d euros dont 13,5 millions à Bruxelles 24. Depuis 2001, d importants investissements ont déjà été octroyés à Bruxelles notamment au bénéfice de la VUB. Les infrastructures sportives de la VUB étant sans conteste des établissements qui s adressent exclusivement aux néerlandophones de Bruxelles, aucun problème de compétence n est à relever Décret du 20 mars 1991 relatif au Fonds d'investissement pour la répartition des subventions en faveur de certains investissements effectués dans la Communauté flamande et la Région flamande par les provinces, les communes ou la Commission communautaire flamande, ou à leur initiative, M.B., 30 avril Décret du 5 juillet 2002 réglant la dotation et la répartition du Fonds flamand des Communes, M.B., 31 août VGC., stuk 338, , nr 1, p.3 24 Beleidsbrief Brussel 2007, p.36 6

7 Le ministre Anciaux relève aussi la nécessaire collaboration de la VGC avec les écoles et d autres institutions afin de trouver des solutions pragmatiques au manque d infrastructures sportives à Bruxelles. Au côté des moyens financiers plus ou moins variables de la Région de Bruxelles-Capitale, de la COCOF et de la Communauté flamande consacrés aux infrastructures sportives sur le territoire bruxellois, on compte également des subsides de l Etat fédéral ainsi que des fonds communaux. 9. Les subsides de l Etat fédéral - L Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale ont conclu un accord de coopération en date du 15 septembre 1993 relatif à certaines initiatives destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de capital de Bruxelles. Cet accord est également visé sous le vocable «Beliris» 25. Beliris réalise un certain nombre d études et de travaux sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, en vue du développement des infrastructures, de la mobilité et de la revalorisation du patrimoine d intérêt national et international. Ces initiatives doivent permettre à la Région de Bruxelles-Capitale d assurer pleinement son rôle international et sa fonction de capitale (Article 1 de l accord). Une ligne budgétaire est consacrée aux infrastructures sportives. Dans ce cadre, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a approuvé en 2005 un plan triennal d investissement visant la rénovation de 6 piscines bruxelloises 26. Dans leur communiqué de presse du 22 septembre 2005, les ministres bruxellois en charge attiraient l attention sur l importance de l effort qui, sur trois années, «équivaut pratiquement à celui effectué par la Région de Bruxelles-Capitale pendant les 14 dernières années 27». Parallèlement à ce «plan piscines», il est rappelé que la Région poursuivra ses efforts de rénovation des piscines dans le cadre de l enveloppe régionale dévolue aux infrastructures sportives communales. 10. Les subsides communaux - En vertu du principe de l autonomie communale, les communes peuvent librement affecter une partie de leur budget, en dehors d éventuels subsides régionaux ou fédéraux, à la rénovation, la construction, l acquisition et/ou l entretien de leurs infrastructures communales. L investissement consacré au sport dans une commune dépendra fortement de l attention politique qui lui est réservée. Le poids des budgets consacrés au sport dépend essentiellement de deux facteurs. D une part, les contraintes socio-économiques imposent des priorités budgétaires dont le sport ne fait généralement pas partie. D autre part, la sensibilité des décideurs communaux qui répartiront les moyens budgétaires au gré des préoccupations locales. 25 Accord de coopération du 15 septembre 1993 relatif à certaines initiatives destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de capital de Bruxelles, M.B., 30 novembre Avenant n 9 du 22 avril 2005 à l Accord de coopération du 15 septembre 1993, M.B., 20 juin 2005 : Les infrastructures sportives y sont visées en annexe au point 3.14 sous le titre bâtiments et espaces publics bruxellois. Le montant alloué s élève à presque sur trois ans. 27 Communiqué de presse du 22 septembre 2005, 7

8 Sur base des chiffres d une étude réalisée par l Union des villes et des communes, en 1997, les communes bruxelloises ont dépensé en moyenne 25 par habitant, soit en moyenne 1,7 % de leurs dépenses ordinaires. Il s agit essentiellement de dépenses de fonctionnement et de personnel Conclusion La multiplicité des organes institutionnels compétents en matière de sport tant en région unilingue flamande ou francophone que sur le territoire bilingue de Bruxelles rend cette matière particulièrement complexe. Le financement des infrastructures sportives à Bruxelles est le reflet d une structure juridique fédérale parfois difficilement praticable. Alors que la pratique sportive dans des infrastructures accueillantes et en bon état est source d intégration et d épanouissement, le critère de rattachement montre ici ses limites et son inadéquation pratique portant ainsi à la mise à disposition, à Bruxelles, d infrastructures sportives de qualité. La majorité des décrets de subventionnement des Communautés sont inapplicables à Bruxelles dès lors que les bénéficiaires théoriques des subsides n ont pas clairement marqué leur rattachement exclusif à la Communauté flamande ou à la Communauté française. Certains efforts ont été consentis, de manière très pragmatique, pour améliorer la situation existante à Bruxelles, pour pallier une répartition de compétences qui freine les politiques volontaristes. Les efforts consentis, pour permettre aux bruxellois l accès à la pratique d un sport pour tous et le développement de pôles sportifs d excellence, pourront parfois sembler insuffisants aux acteurs du monde sportif. Espérons que le lancement du plan pluriannuel ( ) de financement régional pour les infrastructures sportives des 19 communes bruxelloises par la Région de Bruxelles-Capitale renversera la tendance. Ce plan, qui met l accent sur le financement de terrains synthétiques ainsi que sur d'autres besoins des communes comme la construction de salles de sport, les réparations ou constructions de vestiaires, l'aménagement de bulles de tennis... prévoit un budget annuel de subventions régionales d'environ 6,8 millions d'euros. Julie HELSON jh@vdelegal.be Johan VANDEN EYNDE jv@vdelegal.be Vanden Eynde Legal Avenue de la Toison d'or, Bruxelles Tél : + 32 / (0) Fax : +32 / (0) Web site : 28 Gaube Pierre, Les communes et le sport, «La place du sport dans les budgets communaux en Région wallonne», avril