Le Management territorial dans l Union Européenne Par M. Michel QUEVIT, Managing Director de RIDER II
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- Auguste Bernard Lépine
- il y a 8 ans
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1 Le Management territorial dans l Union Européenne Par M. Michel QUEVIT, Managing Director de RIDER II 1. Les apports méthodologiques de la démarche des Fonds structurels pour la mise en œuvre des politiques de développement territorial L approche «intégrée» du développement territorial. L approche intégrée du développement territorial est une caractéristique fondamentale de la démarche des politiques structurelles européennes. Elle consiste à prendre en compte les aspects économiques, sociaux, environnementaux, culturels et aussi institutionnels de la réalité régionale et à y apporter des remèdes de manière interactive et coordonnée. Son corollaire sur le plan du management territorial est la capacité des acteurs institutionnels à élaborer une stratégie globale de développement sur l ensemble de leur territoire. En effet, les autorités régionales et nationales doivent avoir une définition claire d une stratégie de développement qui parte d un diagnostic précis de la situation socio-économique des zones concernées ainsi qu une capacité d identification des problèmes à résoudre afin de renforcer le niveau de développement de leur région. Plus fondamentalement, elles doivent mettre en évidence les articulations des mesures prises entre les différentes dimensions du développement : infrastructures, investissements productifs, création d initiatives économiques locales, emploi, éducation, innovation, patrimoine culturel, logement, santé, etc Pour se faire, les autorités concernées sont appelées à déterminer dans leurs programmes des axes d actions prioritaires ainsi que les instruments à mettre en œuvre pour résoudre ces problèmes structurels sur une période pluriannuelle. A noter que ces propositions stratégiques sont formalisées dans des documents de programmation contractualisés entre la Commission Européenne et les Autorités concernées conférant ainsi à la démarche un caractère de légitimité (droit et devoir) aux deux parties La démarche ascendante du développement territorial. Un principe complémentaire de l approche intégrée est la démarche «bottom up» (partir du bas vers le haut) qui consiste à privilégier la définition des priorités de développement et leur mise en oeuvre à partir des niveaux de décisions local et régional mais surtout par la prise en compte des capacités endogènes et des ressources matérielles et immatérielles concrètes des territoires concernés. De la sorte, la politique des Fonds structurels se veut être une politique de proximité mue par une réelle volonté de décentralisation. Elle s appuie pour se faire sur le principe de subsidiarité qui veut que les politiques communautaires soient réalisées au niveau le plus approprié selon la nature des problèmes à traiter en partant du niveau local jusqu au niveau communautaire en passant par les niveaux régional et national Une démarche partenariale du développement territorial. Sur le plan organisationnel, l implication de la démarche méthodologique des Fonds structurels est double : -d une part, elle nécessite l association des pouvoirs régionaux et locaux aux processus de gestion et d exécution des programmes de développement et la constitution de partenariats entre le secteur public et le secteur privé dans la mise en œuvre des politiques structurelles au niveau local et régional ; -d autre part, elle postule la recherche de complémentarités des interventions entre les niveaux communautaire, national et régional ainsi que leur articulation au travers d un partenariat contractualisé entre la Commission, l Etat membre et les autorités régionales et locales concernées. 1
2 La dimension institutionnelle du développement territorial est un aspect central de la méthodologie des politiques structurelles et requiert de la part des acteurs concernés l acquisition de savoir-faire en organisation : capacité de négociation, coordination, création de consensus, mise en réseaux d acteurs, contractualisation, etc.. ; 1.4. L approche programmatique du développement territorial. La démarche des Fonds structurels s inscrit dans la maîtrise du facteur «temps» car elle veut associer la vision stratégique du développement territorial (durée) et la définition des priorités du développement. Par l approche programmatique, on passe de la logique de projets individualisés à une logique de programmes pluriannuels devant permettre de donner à l action une masse critique (financière et organisationnelle) suffisante que pour avoir un impact réel sur les problèmes de développement à résoudre et éviter les double emplois et les gaspillages de fonds sur des cibles trop dispersées. La programmation vise aussi à obtenir une vue d ensemble plus cohérente, à moyen terme, des actions menées pour chacun des axes prioritaires et de définir un cadre pour la coordination de ces actions. C est pourquoi elle prévoit la mise en œuvre de structures de gestion et de contrôle adéquates telle que les Comités de suivi et les autorités de gestion qui associent les trois partenaires des programmes (la Commission, les Autorités nationales et les autorités régionales) ains i que des unités de gestion opérationnelles impliquant les principaux opérateurs projets. Elle nécessite des changements substantiels dans les méthodes de gestion et aussi l acquisition de compétences de gestion plus sophistiquées comme : - l amélioration de la comptabilité journalière des programmes ; - l informatisation des systèmes de gestion des données et des résultats ; - la mise en place d un système d indicateurs d efficience et d efficacité ; - la création de bases de données socio-économiques ; - l intégration d une culture de coopération dans le fonctionnement administratif, etc D une manière générale, il est reconnu par les Régions concernées que les méthodes de fonctionnement et de gestion des Fonds communautaires ainsi que les normes définies par la Commission ont favorablement influencé la mise en œuvre de méthodes de management plus professionnelles et ont augmenté le niveau de professionnalisme des administrations concernées par la gestion des programmes de développement territorial Une démarche structurée d évaluation des programmes et des actions. La pratique de l évaluation des programmes et des projets est une exigence requise par la démarche des Fonds structurels et elle se réalise en trois étapes de processus de programmation. Au départ, une évaluation appelée «ex ante» doit établir un diagnostic précis de la situation socioéconomique de la zone concernée et de ses problèmes structurels. A mi-parcours de la programmation qui dure 6 années, une évaluation appelée «on going» doit indiquer les résultats accomplis et les réajustements souhaitables des actions et des projets. Enfin, à la fin de la programmation, une évaluation «ex post» mesure l impact socio-économique du programme sur la zone concernée. La réforme des Fonds structurels a été de ce point de vue réellement innovatrice pour la plupart des Etats membres qui n étaient guère habitués à évaluer leurs propres politiques publiques. La démarche de l évaluation va ainsi progressivement induire dans la gestion des politiques publiques un véritable 2
3 changement de comportement et l instauration d une culture de l évaluation presque totalement inexistante auparavant. Avec le temps, la pratique de la programmation des Fonds structurels a été à l origine de profondes transformations des pratiques de gestion du développement territorial et un facteur de modernisation de la gestion des administrations publiques concernées, surtout au niveau des autorités régionales. La plupart des régions estiment que cette démarche méthodologique à la fois intégrée et globale, plus que l apport financier, constitue la véritable valeur ajoutée de la politique communautaire régionale. 2. L apport méthodologique de la démarche des programmes d actions innovantes pour la mise en œuvre des politiques de développement territorial. Les«Regional Innovation Strategy» (RIS), programmes d actions innovantes initiées par la Commission européenne et les Régions dans le cadre des actions innovatrices du Fond Européen de Développement Régional (FEDER), ont été mises en œuvre dans plus de 140 régions de l Union européenne depuis plus d une décennie et ont permis de capitaliser un arsenal méthodologique considérable dans la pratique du management territorial en raison de la nature à la fois conceptuelle, méthodologique et organisationnelle de ces programmes Le cadre général de la méthodologie des RIS. En effet, les RIS (Regional Innovation Strategy) bien que circonscrites au domaine de l innovation offre une méthodologie qui associe très étroitement les déterminants de la mise en œuvre d une stratégie au niveau régional et les composantes d un système durable de gestion territorial impliquant ses aspects institutionnels et organisationnels. L intérêt de ces expériences est aussi lié à la grande diversité des initiatives RIS qui se sont développées dans plus de 140 régions et qui offrent ainsi un «corpus méthodologique» qui peut être adapté à une très grande configuration de régions particulières. La méthodologie des RIS vise la maîtrise de la réalisation d action de développement régional qui intègre toutes les dimensions du processus de mise en œuvre d un programme de développement territorial, et plus particulièrement : - La définition d une stratégie d innovation dans le cadre de la mise en place d une politique de développement régional selon une approche intégrée ; - La mise en place d une dynamique partenariale organisée au niveau régional par la construction d un consensus (consensus building) entre tous les acteurs concernés par l innovation ; - La définition d un plan d actions prioritaires en matière d innovation à partir de partenariats d opérateurs régionaux et locaux; - La mise en place d un système permanent de concertation entre les acteurs institutionnels et les opérateurs (notamment les PME et les structures de support à l innovation) ; - La création d un savoir-faire en gestion territoriale au travers de la structuration d un Système Régional d Innovation. 3
4 2.2. Les implications organisationnelles et de gestion de la méthodologie des RIS appliquée au programme de développement territorial. La méthodologie inspirée des RIS a été élaborée au travers d un programme contractualisé directement entre la Commission européenne et la Région d une durée de deux années et qui est constitué de trois phases dont le but final est de doter les régions, d une part, d une capacité durable d actions dans le domaine concerné et, d autre part, d un système permanent de concertation entre les acteurs, de monitorage du programme d action et d élaboration de savoir-faire en gestion au niveau régional ; Chacune des phases définit les tâches précises à réaliser selon un programme de travail détaillé avec un budget précis par tâche ainsi que les responsabilités des personnes impliquées dans la réalisation des tâches du projet. Les trois principales phases visent la réalisation d un ensemble d objectifs inter reliés qui doivent contribuer par leur articulation au succès global de l opération. : Phase 1 : Mise en place des structures de gestion et détermination du programme de travail (3-4 mois). Celle-ci nécessite la réalisation des tâches suivantes : - Définition de la structure de gestion du programme ; - Constitution du Comité d accompagnement ; - Choix du coordinateur du programme et logistique ; - Définition du programme de travail détaillé des différentes phases du programme : tâches, répartition des tâches, budget, agenda,etc. Phase 2. Evaluation des besoins de la demande des entreprises en innovation et des capacités de l offre en innovation (universités, structures de formation, structures de support à l innovation etc..) et définition des projets d actions prioritaires visant une meilleure articulation de l offre à la demande (6-8mois) : celle-ci se concrétise par la réalisation des tâches suivantes : - Réalisation d un diagnostic de la situation par une étude de SWOT analysis (Force, Faiblesses, Opportunités et Obstacles) de la demande et de l offre en matière de qualité et de gestion de l innovation au niveau régional ; - Sensibilisation et identification du système d acteurs régionaux-partenaires de la démarche d innovation ; - Identification des priorités du développement de l innovation avec les acteurs et les opérateurs ; - Identification des orientations stratégiques de la stratégie régionale d innovation en relation avec les priorités du développement territorial; - Identification et lancement des premières actions-pilotes de la démarche d innovation (critères de sélection, plan de travail, budget, contractualisation des partenariats, etc ); 4
5 Phase 3. Mise en place d un système permanent de gestion du RIS (6 mois) Cette phase vise la réalisation des trois objectifs suivants : - Elaboration d un «Plan d action pluriannuel RIS» portant sur quatre années avec identification d actions prioritaires, de projets concrets et de mise en partenariat d opérateurs ; - Elaboration d un système durable de fonctionnement du RIS tenant compte des éléments suivants ; concertation permanente entre les acteurs institutionnels ; concertation entre les opérateurs d actions concrètes ; création d un consensus régional (consensus building) mise en pratique d une dynamique de réseaux (networking) coordination du plan d action et de la gestion des partenariats ; respect du programme de travail et des cahiers de charges. mécanismes d évaluation du RIS - Mise en œuvre d une capacité de savoir-faire de la gestion du RIS : capacité de monitorage de projets ; capacité de montage de projets ; capacité de networking gestion durable du consensus territorial capacité d évaluation de projets ; capacité de coordination des actions ; capacité de gestion financière du programme, etc. 5
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