Cahier de recherche 2012

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1 Cahier de recherche 2012

2 Existe-t-il un modèle de pilotage de la performance publique locale en France? Comparaison de trois systèmes de mesure et de pilotage de la performance Jérôme Dupuis Maître de Conférences Institut d Administration des Entreprises Université de Lille 1 Marcel Guenoun Maître de Conférences Institut de Management public et de Gouvernance Territoriale Aix Marseille Université UFPT AIX COLLOQUE PILOTE UFPT Aix Colloque PILOTE

3 Existe-t-il un modèle de pilotage de la performance publique locale en France? Comparaison de trois systèmes de mesure et de pilotage de la performance Résumé : Cette recherche compare trois démarches de pilotage de la performance mises en œuvre par des collectivités françaises à l aune du modèle d analyse comparative proposé par Bouckaert et Halligan (2008). Fondée sur des entretiens semi-directifs et la collecte de données primaires et secondaires, l objectif de cette comparaison est d interroger le degré de spécificité des démarches de pilotage de la performance publique locale en France. Les résultats de notre étude révèlent une forte variété de pratiques puisque chaque cas étudié relève d un idéal-type différent de mesure et de pilotage de la performance. Abstract : Performance measurement and management systems are more and more implemented in French Local Governements. The purpose of this article is indentify is the way performance is managed in French Local Governements relates to one specific ideal-type or if diversity is dominant. To answer this question, three cases studies were conducted based on interviews and document analysis. The cases were analysed with the comparative framework provided by Bouckaert & Halligan (2008). The results show a wide variety of ways to handle the performance question in France running from the administrative performance model to the performance governance model. UFPT Aix Colloque PILOTE

4 INTRODUCTION En première lecture, la notion de performance fait référence à l idée d une réalisation exceptionnelle, de succès et porte en elle-même la connotation sportive du dépassement voire de la compétition et donc du classement. Celle ci, en pénétrant le monde des organisations publiques locales et en se frottant à leur fonctionnement traditionnel, vient interroger la lecture que les acteurs se font de sa finalité, de son fondement, de son contenu. Ainsi, en s adossant à une perspective de «modernisation» (de la comptabilité, de la présentation et de la préparation budgétaires, des périmètres et profondeurs des interventions et prestations, des mécanismes de compte rendu ) ; cette notion vient englober des registres divers (des plus classiques comme l efficacité ou l efficience aux plus complexes comme l utilité ou la pertinence ) et absorber l ensemble des mécanismes de contrôle, de pilotage et d évaluation menées depuis plusieurs années. Dans ce contexte, notre communication a pour idée de prendre appui sur 3 situations empiriques pour décrire les outils et dispositifs dits de performance pour en découvrir les représentations, en expliciter les usages et en qualifier la portée dans la conduite managériale de chaque institution. C est ainsi que notre propos tentera en première partie de rechercher le cadre d analyse approprié pour prendre la mesure des composantes des systèmes de performance(s) étudiés et en repérer les caractéristiques clés pouvant entrer en résonnance avec des typologies dont la robustesse a pu faire ses preuves pour l analyse comparative des administrations centrales de pays européens. En seconde partie, nos 3 études de cas en contexte communal et intercommunal permettront de renseigner la grille d analyse proposée (conception de la performance, dispositifs utilisés, animation et effets de la démarche) de nature à appréhender les systèmes de mesure, d appréciation et d amélioration de la performance et de leur pilotage respectif. En troisième partie, nous essaierons d identifier ce qui, derrière la diversité des registres de performance examinés, pourrait apparaître comme noyau commun tant dans la conception que le déploiement pour enfin voir comment celui-ci se positionne par rapport au cadre d analyse choisi comme référence de nos interprétations. UFPT Aix Colloque PILOTE

5 Partie 1 : Contrôle de gestion et pilotage de la performance publique locale : à la recherche d un cadre d analyse approprié 1-1 Le développement du contrôle de gestion dans les collectivités locales La managérialisation des collectivités est l un des grands piliers de la recomposition des formes administratives, commun à la plupart des pays de l OCDE. Deux séries de mesures promues par le NPM mais sans lui être propre ont favorisé cette évolution: le transfert de compétences du haut vers le bas et l accroissement de l autonomie décisionnelle des collectivités. Sous l effet conjugué de ces logiques, les collectivités ont vu leurs effectifs et leurs budgets croître de façon significative durant les trois dernières décennies jusqu à représenter près de 17% du PIB et 33,5% des dépenses publiques des 27 pays de l Union Européenne (Dexia, 2011). Ce bouleversement structurel a placé sur la place publique depuis une dizaine d années la question de la gouvernance intra-organisationnelle (pilotage stratégique et opérationnel, responsabilisation et leadership..) et inter-organisationnelle locale (mutualisation, fusion, rationalisation.) qui font que la plupart des composantes de la réforme managériale (pilotage budgétaire, orientation usager/client, agentification, gestion dynamique des personnels) sont mis en œuvre dans les collectivités. Les initiatives managériales dans les collectivités locales françaises ne s expliquent pourtant pas uniquement par une réaction aux évolutions de l environnement ou bien comme une imitation des politiques de réforme mises en place au niveau de l Etat. Deux analyses comparatives font ressortir ce trait caractéristique du management public local en France. D une part, Kuhlmann (2006 :89) montre ainsi que les initiatives managériales locales dans les Etats européens continentaux sont plus endogènes et volontaristes que celles des pays anglo-saxons. Les collectivités françaises représentant le contre-exemple le plus poussé au modèle anglo-saxon notamment en matière de mesure et de management de la performance (Kuhlmann, 2010 :368) D autre part, Saint-Martin (2000) montre qu à la différence de la Grande-Bretagne et du Canada, les collectivités locales furent le point d entrée dans le secteur public français des instruments et méthodes de gestion inspirés du management privé à partir des années L ouverture au management se serait «faite progressivement des marges (les collectivités UFPT Aix Colloque PILOTE

6 locales) vers le cœur (administrations centrales)» (Saint-Martin, 2000 : 192). Dans un pays qui est longtemps resté relativement peu impacté par les procédures inspirées du concept flou du NPM, les municipalités ont fait figure d exception, voire d éclaireurs.! Selon Thoenig (1998), comparativement aux administrations d Etat, les transformations managériales menées dans les collectivités territoriales furent plus précoces, plus vastes et plus profondes.!plus précoces, car avec la décentralisation de 1982, les élus ont été dotés d un réel pouvoir d action sans nécessairement savoir comment le mettre en œuvre. Afin de gérer le changement de rôle des collectivités et la croissance des effectifs de leurs bureaucraties, les élus ont souvent eu recours aux cabinets de conseils en management. Plus vastes, car les missions qui leur furent confiées ont couvert toutes les dimensions du savoir gestionnaire (RH, stratégie, contrôle de gestion, systèmes d information, communication, marketing ). Plus profondes, car ces interventions visaient parfois à transformer plus fondamentalement l ensemble de l administration communale pour la calquer sur le modèle de l entreprise.! Les dispositifs comptables, de contrôle de gestion et de mesure et de pilotage de la performance peuvent être considérés comme le corpus central du management public (Van Dooren, 2006 ; Rouban, 1996) et constituent de ce fait un bon traceur (Lascoumes et Le Galès, 2005) de la managérialisation du secteur public. Or, leur analyse au niveau local révèle l antériorité des collectivités en matière de pilotage, que ce soit sur le plan comptable, budgétaire ou de gestion. Contrairement à beaucoup d autres pays, les dispositifs juridiques visant à rapprocher les pratiques comptables et budgétaires publiques de celles du secteur privé ont été d abord mis en œuvre dans les collectivités territoriales. Ainsi les lois de décentralisation de 1982 et la loi Administration Territoriale de la République de 1992 ont imposé, notamment, aux collectivités le passage d un système de comptabilité de caisse modifié à un système d engagement patrimonial (Lande, 2003 ; Rocher, 2007), la mise en place d un débat d orientation budgétaire (DOB) et une définition stricte du principe d équilibre. De surcroît, ces textes ont ouvert la possibilité d une présentation analytique des comptes et l émergence d une gestion pluriannuelle. UFPT Aix Colloque PILOTE

7 Ainsi, les principes de sincérité, d équilibre, de lisibilité et de responsabilisation consacrés par la LOLF s inspirent en grande partie des pratiques des collectivités locales (Steckel, 2007). Les fondateurs de la LOLF évoquent même «l avance en termes de management public» des collectivités locales en regard de l Etat (Migaud et Lambert, 2006). Outre l antériorité des règlementations le développement des pratiques de pilotage dans les collectivités s explique également de manière volontariste ou par le biais d un isomorphisme normatif. Dès avant les lois de décentralisation, Jean Bouinot publie un ouvrage réfléchissant notamment aux avantages et limites de la mise en place d une comptabilité analytique en milieu communal (La nouvelle gestion municipale, 1977). En 1985, un guide pratique de la comptabilité analytique communale est commandé par le ministère de l économie, des finances et des privatisations (Kerviler, 1985). Divers types de collectivités (conseils généraux, communes) de différentes tailles (Bouches-du-Rhône, Hauts de Seine, Seine Saint- Denis, La Roche-sur-Yon, Saint-Nazaire, Angers, Besançon, Reims, Saint-Denis ) développent des dispositifs de contrôle de gestion dans le courant des années On peut donc considérer que le contrôle de gestion est un ensemble de pratiques très variables progressivement diffusé dans les collectivités au début des années L enquête menée par Pariente (1998) en 1992, 1993 et 1995 montre que dès cette période, 50% des CT avaient recours à la comptabilité analytique, 30% utilisaient des tableaux de bord, 20% cumulaient comptabilité analytique et tableaux de bord, 10% avaient mis en place une direction par objectifs et 10% un système de BBZ. Seules 15% des collectivités n avaient mis en place aucun outil de contrôle de gestion. Accompagnant cette floraison de dispositifs des recherches sont conduites sur ce phénomène nouveau (Gibert et Thoenig, 1993 ; Pariente, 1998 ; Meysonnier, 1991 ; Gibert, 1994 ; Roussarie, 1996 ; Dupuis, 2000a et b ; Dupuis et Carles, 2001) autour de deux problématiques : la recension des spécificités du contrôle de gestion public local et les incomplétudes et imperfections de son développement. Il semble que par la suite la recherche sur le contrôle de gestion dans les collectivités s estompe au profit d une recherche focalisée autour de la mise en place de la LOLF dans les administrations d Etat. Pourtant, les rares enquêtes plus récentes, comme celles de Busson-Villa (1999), Chauvey (2006), de l AFIGESE-CT (2006) ou de Carassus et Gardey (2009) indiquent un élargissement du portefeuille de dispositifs de pilotage mis en œuvre par les collectivités : UFPT Aix Colloque PILOTE

8 évaluation, démarches qualité, balanced scorecard, méthode ABC Ces études, bien qu elles présentent quelques limites quant au nombre et à la représentativité des répondants (sur une population totale d environ collectivités) montrent l enthousiasme des collectivités visà-vis des outils de pilotage, même si l usage de ces outils reste peu analysé. Un point ressort de manière saillante de ces études: dans le sillage de la LOLF de nombreuses collectivités tendent à élargir leur portefeuille de dispositifs de pilotage tout en leur accordant des objectifs plus ambitieux. L expression «démarches globales de performance» est usitée pour signifier la portée stratégique des démarches, leur ambition simultanément technique et politique et enfin le passage d une logique de contrôle de gestion à une logique de pilotage de la performance et d évaluation des politiques publiques. Par exemple, un groupe d élèves administrateurs territoriaux publient en 2006 un «guide de la performance dans les collectivités locales» avec le soutien de l INET, de l AFIGESE et de l ACUF, qui illustre pleinement cette tendance. A l instar de plusieurs pays, la transformation du processus budgétaire gouvernemental en système de pilotage de la performance suscite un effet de feedback institutionnel sur les collectivités territoriales qui en amène plusieurs à labelliser des démarches existantes avec les grilles de lecture de la LOLF. Pour autant, ces dernières ne se contentent pas de se conformer aux standards nationaux mais explorent les possibilités d inventer leurs propres solutions (Padovani et Scorsone, 2009). De plus, si la question de l approche budgétaire de la performance est posée, elle ne résume pas l ensemble des initiatives menées dans les collectivités territoriales pour prendre en charge la question de la performance (Emery, 2005; Bouckaert, 2006). En effet, la montée en puissance politique, juridique et financière des collectivités territoriales a opéré un changement qualitatif du mode de production des services publics qui rend hasardeux le transfert des modèles issus du niveau national vers le niveau local (Thoenig, 1999). De ce qui précède il résulte que : - Le contrôle de gestion est une réalité ancienne et évolutive dans les collectivités, marqué par l ambition de passer d une logique instrumentale de contrôle à une logique plus stratégique et organisationnelle de pilotage. - Les facteurs de développement du pilotage de la performance articulent à la fois des initiatives propres, des logiques de mimétismes et des contraintes réglementaires. - Derrière l antériorité des collectivités en matière de pilotage et la revendication de solutions gestionnaires propres se pose la question du degré de contingence du UFPT Aix Colloque PILOTE

9 pilotage de la performance publique locale et donc du cadre théorique à développer pour l analyser. 1-2 Quel cadre d analyse pour le pilotage de la performance dans les collectivités locales? L analyse des systèmes de mesure et de pilotage de la performance (SMPP) publique a fait l objet d un nombre de recherches considérable durant les trente dernières années partout dans le monde. Ces recherches ont couvert la plupart des facettes de la performance publique, de ses dimensions techniques et métrologiques à ses implications politiques, sociales et symboliques. L objectif de notre recherche est de proposer une comparaison de trois SMPP mis en œuvre par des collectivités territoriales françaises. Plusieurs auteurs considèrent que les SMPP dans les collectivités locales sont un angle aveugle de la recherche en gestion publique. Padovani et Scorsone (2009) affirment que l essentiel des recherches comparées sur le pilotage de la performance publique s est exclusivement focalisé sur les administrations centrales et que compte tenu de l importance prise par les collectivités dans la production de l action publique, l analyse des SMPP locaux constitue une priorité de l agenda de recherche en gestion publique. Pour leur part, Wollmann et Thurmaier (2011) déplorent l absence de recherche sur les politiques de réforme managériales locales tandis que Kuhlmann et Wollmann (2011) pointent la nécessité, comptetenu du contexte des finances publiques contemporaines, d entreprendre des recherches plus précises et empiriques sur cet objet. Ces auteurs soulignent pourtant la difficulté ou la «mission impossible» (Padovani et Scorsone, 2009) que constitue la comparaison du pilotage de la performance locale du fait de la grande variété de statuts, de compétences exercées, de tailles, de nombre et de strates de «gouvernements locaux». Cela expliquerait que les rares études disponibles soient des comparaisons «à distance» fondée sur la compilation d études nationales, ou d enquêtes diffusées à des experts nationaux, sans collecte de données spécifiques à la problématique de l étude (Wollmann et Thurmaier, 2011). Dans ce contexte qui reste pour une large part exploratoire, nous proposons une comparaison infra-nationale de SMPP mis en place par trois collectivités locales. Cette approche limitée à seul pays vise à réduire le nombre de variables contextuelles à prendre en compte en vue de UFPT Aix Colloque PILOTE

10 permettre de focaliser notre attention sur la description et l analyse des SMPP. Elle doit permettre une caractérisation précise des démarches analysées et s intègre dans un programme de recherche plus large qui vise à proposer une comparaison internationale des SMPP locaux au niveau européen. Pour ce faire, nous mobilisons le cadre d analyse comparatif des SMPP développé par Bouckaert et Halligan. Pour des raisons d espace, nous ne développons pas les raisons pour lesquelles leur cadre théorique nous semble le plus avancé, mais renvoyons le lecteur intéressé à la revue de la littérature des modèles et cadres d analyse de la performance publique réalisée par ailleurs (Guenoun, 2009). La transposition d un cadre d analyse développé pour appréhender les SMPP des administrations centrales présente un intérêt à la fois intrinsèque et extrinsèque. Intrinsèque dans la mesure où nous bénéficions d un cadre d analyse précis et multidimensionnel qui nous semble permettre de caractériser finement les démarches observées. Extrinsèque, dans la mesure où la transposition d un cadre d analyse du niveau national au niveau local constitue également un moyen d interroger le degré de similitude entre la démarche de performance développée au niveau national et celles développées au niveau local. A travers cette analyse extrinsèque de la pertinence du cadre théorique mobilisé, c est la manière de voir la contingence des SMPP dans le secteur public qui nous semble pouvoir être travaillée. En effet, l existence d un champ de recherche en management public ne se justifie que dans une conception contextuelle du management, autrement dit une approche critique du postulat d universalisme des solutions gestionnaires (Sponem, 2009) ou tout du moins d une approche non instrumentale du contrôle (Lorino, 2003). Reste à savoir quel est le niveau de contingence pertinent. Pariente (1998) défend l intérêt d une approche contingente du contrôle de gestion dans les collectivités locales. Cependant il mobilise deux types d arguments : tout d abord, il défend l universalité de la contingence qui justifie une approche sociologique du contrôle où l introduction chaque dispositif doit être précédée d une analyse organisationnelle pour en paramétrer les adaptations nécessaires en vue d une appropriation. Ensuite, il reprend Burlaud et considère que les organisations complexes (dont font partie les organisations publiques, 1995) ont des caractéristiques qui obligent à adapter leur contrôle de gestion (taille, caractère non répétitif des tâches, qualification de la main d œuvre ). Il nous semble que ces arguments militent davantage en faveur d une contingence sectorielle (horizontale sur l axe public/privé) que d une contingence institutionnelle (verticale sur l axe administration centrale/collectivité locale). Aussi, nous décidons nous de recourir à un modèle développé pour les niveaux UFPT Aix Colloque PILOTE

11 centraux de gouvernement dans un contexte territorial. Cette utilisation dans un contexte nouveau contribue à éclairer plus finement les différences existantes et de se demander s il existe ou non une manière locale de piloter la performance publique. 1-3 Le cadre d analyse de Bouckaert et Halligan Bouckaert et Halligan (2008) développent un cadre conceptuel pour analyser de manière systémique le management de la performance. Ils montrent que la plupart des analyses du management de la performance dans le secteur public se focalisent sur la description d une fonction (finances, RH ) ou politique spécifique (Bouckart et Halligan, 2008 : 35). Or, selon eux, l exigence de performance impacte non seulement l ensemble des fonctions support, mais elle change plus profondément la nature du management de l organisation. Autrement dit, les pratiques de pilotage de la performance ne peuvent se comprendre indépendamment du contexte socio-organisationnel dans lequel elles se développent. Une analyse transversale et systémique des systèmes de mesure et de management de la performance est donc nécessaire pour comprendre comment la performance est prise en charge dans le secteur public. Le cadre développé par Bouckaert et Halligan (2008) vise à faire sens des multiples usages et combinaisons des modèles d analyse de la performance. Tout système de management de la performance est composé de trois séries d activités : mesure, incorporation et utilisation (1). Les différentes combinaisons de ces activités donnent forme à quatre modèles de management de la performance plus ou moins intégrés (2) Les composantes du management de la performance La mesure de la performance renvoie à toutes les activités de collecte et de mise en forme des données relatives à la performance. Plusieurs variables permettent de qualifier un système de mesure de la performance : -La forme globale du système de mesure : il peut être mécaniste ou interactif selon que les liens de causes à effets entre les différentes mesures sont considérés comme clairs et ou, au contraire, ambigus et supposent une réflexion active entre les différents acteurs concernés par ces mesures. Il peut également être ouvert ou fermé selon que la définition des données à collecter soit le fait des concepteurs du système ou que les acteurs internes ou externes à l organisation y participent. UFPT Aix Colloque PILOTE

12 -La conception du système de mesure : elle peut être spécifique ou générique selon qu elle est le fruit du travail des membres de l organisation ou qu elle résulte de l importation de pratiques d autres organisations. -Le périmètre de la mesure : il varie en fonction du nombre des dimensions couvertes par la mesure de la performance : intrants, activités, extrants, effets, confiance. -La profondeur de la mesure : Elle peut être micro, méso, ou macro selon que les mesures de performance sont déclinées à l ensemble des niveaux de l organisation : par directions, global, large sur le plan inter organisationnel.. -La sensibilité aux dysfonctionnements : La mesure de la performance peut générer de nombreux problèmes et dysfonctionnements. Les systèmes de mesure de la performance peuvent être plus ou moins sensibles à ces risques. Ces dysfonctionnements peuvent être corrigés a posteriori ou, au contraire, anticipés et surveillés. La manière dont est mesurée la performance détermine partiellement la manière avec laquelle la performance est incorporée, utilisée et gérée. L utilisation de ce modèle dans le cadre de notre recherche a pour conséquence de ne pas nous concentrer sur la présentation des indicateurs et à leur caractérisation. L incorporation de la performance renvoie au fait d intégrer les informations produites dans des documents, procédures et discours afin d imprégner la culture et la mémoire de l organisation et de favoriser leur utilisation. La principale question qui se pose alors est de savoir si les démarches de mesure de la performance servent de support aux interactions internes et externes à l organisation. Deux variables permettent de qualifier l incorporation de la performance : -Le niveau d incorporation : l incorporation peut s appuyer uniquement sur le dispositif budgétaire ou passer par d autres dispositifs. Plus le nombre de dispositifs de production d informations relatives à la performance est grand, plus l incorporation de la performance a des chances d être élevée. Ces dispositifs peuvent être statiques ou dynamiques selon que l on cherche à se conformer à un standard ou que l on cherche à identifier ce qui fonctionne ou non. Plus les dispositifs visent à identifier les dysfonctionnements, plus l incorporation est élevée. -Le degré d incorporation : les dispositifs peuvent être ou non articulés les uns aux autres et cette articulation peut aller jusqu à l intégration dans un système global et cohérent. L articulation entre les dispositifs indique le degré d incorporation de la performance. UFPT Aix Colloque PILOTE

13 L inventaire des outils utilisés pour ancrer les informations dans des procédures donne un aperçu des capacités d incorporation du management de la performance. L analyse de ces outils et techniques permet d identifier différents niveaux d incorporation ;de l autonomie pour chaque direction ou service à l articulation entre les uns et les autres dans un cadre cohérent et prémédité. Enfin, le degré d incorporation des informations relatives à la performance influencera leur utilisation. Elle renvoie au fait de mobiliser ces informations pour concevoir des stratégies d amélioration du processus décisionnel, d allocation de ressources, de fixation des responsabilités et pour renforcer la transparence de l organisation. Les informations relatives à la performance qui sont incorporées dans l organisation peuvent être utilisées de plusieurs manières : -Forte ou faible : ces informations peuvent être beaucoup ou peu utilisées, pour résoudre des problèmes techniques, ou bien pour concevoir et évaluer une politique. -Le reporting peut être interne ou externe. En interne, il peut être cloisonné dans chaque direction ou transversal, en externe il peut servir à gérer les relations avec les parties prenantes (administratives ou extra-administratives). -Rétrospective ou prospective : l information peut servir à suivre rétrospectivement les activités ou, prospectivement, à préparer les actions futures. Quand les informations servent à préparer les actions futures, elles servent à l apprentissage. Trois types d apprentissages peuvent être distingués dans l usage des informations relatives à la performance : en boucle simple : se conformer à des standards, en double boucle : pour ajuster les standards, ou en apprentissage permanent : le système se réajuste en permanence pour apprendre à apprendre. -Automatisé ou réflexif : une autre dimension de l usage est la réflexivité des acteurs vis-à-vis des informations relatives à la performance : ceux-ci peuvent être conscients ou non des apports et perturbations potentielles des systèmes de mesure de la performance. En résultent ou non des stratégies pour accroître la valeur ajoutée du système et éviter les dysfonctionnements. Sur la base de ces trois composantes et de leur articulation, Bouckaert et Halligan proposent quatre idéaux-types de management de la performance. UFPT Aix Colloque PILOTE

14 Les 4 idéaux types du management de la performance En fonction du degré d intégration du management de la performance dans l organisation, on peut distinguer quatre idéaux-types : l administration de la performance, le management des performances, le management de la performance et la gouvernance par la performance. Ces quatre idéaux-types permettent de lier les dimensions techniques et organisationnelles des SMPP. Il servira de cadre pour notre analyse de la performance dans les OI. En effet, l analyse conjointe des outils de gestion et des représentations des acteurs nous permettra d identifier des formes de management de la performance et de les rapprocher des modèles identifiés par Bouckaert et Halligan (2008). Le modèle de l administration de la performance Il s agit du modèle le plus sommaire et chronologiquement le plus précoce. Un certain degré de mesure et de performance est attendu, mais la relation entre mesure et performance reste implicite. La mesure de la performance est la principale activité réalisée dans ce modèle, elle est essentiellement technique (les données ne sont pas structurées) et sa mise en œuvre est laissée à la discrétion des managers. En fait, la mesure de la performance constitue une nouvelle procédure administrative qui correspond à une obligation légale ou administrative (nouvelles règles de reddition de comptes), plus qu à un souci managérial ou politique. Le souci de performance reste intuitif et général (abstrait) et les informations générées sont déconnectées des stratégies (ou démarches) organisationnelles d amélioration de la performance. Leur utilisation est essentiellement interne et centré sur les ressources et le contrôle de la conformité aux standards fixés. Ce modèle correspond bien à la bureaucratie wébérienne traditionnelle (régulation formelle). Le modèle du management des performances Ce modèle émerge lorsque management et performance sont couplés mais seulement faiblement car plusieurs systèmes de mesure coexistent. Le management des performances ne s y résume pas à produire des données, mais une approche fonctionnelle domine. En résultent diverses sortes de managements de diverses performances humaines, financières, stratégique, orientée usagers, communicationnelle. Divers systèmes de mesure produisent les informations dans des directions mettant en valeur des performances différentes pour des objectifs isolés. Ces informations ne sont pas UFPT Aix Colloque PILOTE

15 interconnectées. Ces systèmes développés en silo peuvent avoir une maturité très variable, ce qui les rend peu cohérents, incomplets et difficilement intégrables. Le modèle du management de la performance Ce modèle présente des traits distinctifs : cohérence, intégration, globalité, consistance et convergence. Le système de mesure est transversal. L agrégation (intégration) des informations n est pas aléatoire. Elle est alignée sur une stratégie globale d amélioration de la performance. Le management de la performance est ainsi conçu comme un cadre pour l ensemble du système. Si plusieurs systèmes de mesure peuvent coexister en son sein, ils doivent être hiérarchiquement alignés (avec une priorisation et une catégorisation claire). Il suppose également une politique officielle de mesure portée par l organisation à l intention de toutes les directions. Le modèle de la gouvernance de la performance Ce dernier modèle est le plus large et renvoie à une situation où la mesure, l incorporation et l utilisation des informations relatives à la performance transcendent les frontières de l organisation pour concerner la société. Dans ce modèle, la performance sert à mettre en relation les organisations publiques avec leur environnement. Les citoyens participent à la définition des cadres d analyse de la performance et à son évaluation ex-post. Les SMPP intègrent toutes les dimensions de la performance et les déclinent du global au particulier dans l ensemble des composantes de l organisation. Ce modèle multi-dimensionnel, multi-niveaux et multi-acteurs pose de nombreux problèmes encore irrésolus à ce jour. Les composantes du management de la performance propres à chacun de ces modèles sont synthétisées par les auteurs dans le tableau figurant en annexe. Elles sont mobilisées pour caractériser les cas étudiés ci-après. Partie 2. - Conceptions de la performance et pratiques de pilotage : 3 études de cas en contexte communal et intercommunal Cette recherche est fondée sur une étude de cas multiples (Stake, 1995) qui correspond à notre objectif d analyser un phénomène (les SMPP) dans un contexte réel et d en développer une analyse holistique (Yin, 1989). Dans cette partie empirique nous présentons les systèmes de mesure et de pilotage de la performance de trois collectivités locales ainsi que les UFPT Aix Colloque PILOTE

16 représentations/définitions de la performance en vigueur en leur sein. Selon Bennet et Elman (2006), l analyse qualitative de cas couplée à des comparaisons de cas est particulièrement adaptée pour appréhender les phénomènes complexes. Plusieurs modes de collecte de données ont été mobilisés dans cette recherche : des entretiens semi-directifs ont été conduits avec les différentes parties prenantes internes concernées par le SMPP (directions fonctionnelles et opérationnelles), des données primaires internes ont été analysées (RAP/PAP, rapport d activité, projet d administration, tableaux de bord, supports de formation ). De surcroît, l obtention des données a été facilitée par des échanges de longterme engagés par un des auteurs avec le DGS ou les responsables du pilotage de plusieurs des collectivités étudiées au travers d activités de formation ou d intervention. Cette proximité, cumulée à l attention durable entretenue sur nos cas, nous a permis d avoir accès internes «discrètes». Afin de limiter le risque de contamination par les acteurs rencontrés, chaque cas a été analysé par l auteur qui n était pas en contact avec la collectivité. Enfin, les données structurelles, démographiques et territoriales des cas étudiés ne sont pas détaillées (on se limitera à préciser qu il s agit de communes, deux de grande taille et une moyenne) afin, d une part, de respecter l anonymat et la non tracabilité promis à nos interlocuteurs et d autre part, de faciliter la distanciation critique de l analyse. La présentation des cas est structurée selon trois axes utilisés lors des entretiens en vue de permettre de renseigner la grille d analyse proposée par Bouckaert et Halligan (2008) : conception de la performance, dispositifs utilisés, animation et effets de la démarche. UFPT Aix Colloque PILOTE

17 2.1 Cas A : Une performance administrée sur le point de basculer dans le management des performances Les conceptions de la performance : la mise en tension d objectifs ambigus et contradictoires Une acception hétérogène de la performance prévaut dans la commune. Il n a pas été possible d obtenir une définition partagée du terme «performance», notion qui toutefois, dans la majorité des cas, fait écho à la nécessité de «qualité du service au public». En plus de cette référence permanente à la notion de «qualité du service rendu» apparaissant comme le socle d une culture commune, fusse t elle non organisée, il a été question au fur et à mesure des entretiens menés de «résultats», «productivité», «efficience», «économies budgétaires. Chacun de ces termes prenant une définition différente selon les interlocuteurs. Pour les services interrogés, il y a des ambiguïtés, voire des contradictions dans les enjeux, au premier rang desquelles la difficulté à concilier économies budgétaires et qualité de service public. Cette dualité s articule d ailleurs en fonction du type de services concernés. Les services fonctionnels mettent en avant la réalisation d économies budgétaires, la recherche de marges de manœuvre d abord financières. Ils renvoient à l idée d une meilleure utilisation des ressources et d un service rendu à moindre coût. Ce qui correspond à la diffusion d une logique économiciste. Les services opérationnels, font référence, à leur niveau, à la qualité de la gestion et à l efficacité opérationnelle d un côté ; et à la qualité du service rendu et la pertinence des services au public de l autre. Dans le premier registre, l idée développée est celle de l optimisation de l organisation, de l amélioration dans les changements de méthodes et de pratiques à des fins de maintien de la qualité interne. Dans le second registre, sont mises en avant l identification des besoins, la satisfaction des attentes, la réponse aux objectifs politiques à des fins d organisation voire d amélioration de la qualité du service rendu aux habitants. Cette ambiguïté conforte les acceptions différentes, les représentations véhiculées diversement et rend alors la démarche de «performance» portée davantage par les services fonctionnels que par les autres acteurs municipaux. Cela se traduit concrètement dans l organisation par une mesure de la performance dont la caractérisation serait la phrase du UFPT Aix Colloque PILOTE

18 DGS «chiffrer pour gérer mieux», donc centrée sur la mesure et nous le verrons ci-après reposant essentiellement sur le dispositif budgétaire. Des outils et initiatives de gestion multiples et peu articulés Dans le cadre des différentes missions des interviewés, ces derniers peuvent être amenés à déterminer des objectifs, et à concevoir des outils de suivi et/ou de pilotage afin de mesurer l atteinte de ces objectifs. Ces objectifs, qui «pourraient» traduire une démarche de performance, ne sont pas organisés à l échelle de la collectivité et ne participent pas à un dispositif de pilotage harmonisé et transversal. Les interviewés assimilent quasi unanimement les outils de pilotage à la gestion budgétaire, à savoir la maitrise des dépenses autorisées. L initiative la plus prégnante consiste dans le déploiement de l acte 1 de la LOLF : la déclinaison des enveloppes budgétaires par fonctions et missions (les dépenses de personnel étant centralisées dans la mission RH). Cette initiative reprend en l infléchissant le suivi financier déjà existant, mais le responsabilisation reste faible, les services opérationnels «voi[ent] passer les dépenses» davantage qu il ne gèrent les enveloppes. De plus, certains personnels interviewés regrettent l absence de feed-back sur leur contribution à l effort consenti au niveau financier. En outre, il existe des difficultés dans la mesure des éléments utiles au pilotage de la collectivité compte tenu du caractère stochastique de la notion de service à la population. Les attentes de la population, dans certains secteurs de l activité municipale, ne sont pas, à leurs yeux, facilement objectivables. Enfin, il n y a pas une identification claire du «client» (au sens de «pour qui je travaille») de la part des différents services rencontrés. Ces trois dimensions (mesure complexe, difficulté d objectivation, absence de cible claire) sont des freins à la diffusion d une culture commune de finalisation de l action communale et de son suivi. Ces freins résident dans l absence de données de résultat et d impact et le scepticisme des répondants quant à la possibilité d en produire. Une fois ces lacunes évoquées, les services fonctionnels et opérationnels indiquent que des démarches sont initiées ou prévues qui visent à piloter la performance selon quatre axes : Pilotage de l activité à des fins décisionnelles (projet de SID) Réorganisation : les résultats des actions de pilotage pour modifier l organisation, UFPT Aix Colloque PILOTE

19 Conduite du changement, Evaluation des politiques publiques. Ces perspectives permettent aux DGA et services fonctionnel d affirmer que la Ville a initié une démarche de performance, néanmoins, ils restent plus putatifs qu effectifs. Des indicateurs de pilotage aux indicateurs de reporting Lorsque l on s intéresse à l existant, globalement, les services étudiés ont mis en place seuls ou avec l appui du contrôle de gestion, des indicateurs et tableaux de bord d activité et budgétaires. Les indicateurs, quand ils existent, sont utilisés par les services opérationnels pour la conduite du changement, mais aussi et surtout pour «justifications» de mauvaise ou partielle réalisation du service dédié. Toute l information stockée dans les bases de données des responsables n est pas mise à disposition de manière systématique, mais est synthétisée à la demande, permettant une construction progressive des indicateurs. Il y a aussi un écart entre la donnée produite, la donnée exploitable et la donnée exploitée. Certaines données exploitables ne sont pas exploitées et certaines données exploitées ne semblent pas exploitables. Ceci pose la question de la place du contrôle de gestion dans l organisation et de ses missions. De même, de nombreuses informations de pilotage ne sont pas remontées systématiquement aux supérieurs hiérarchiques (DGA). Les indicateurs qui servent au pilotage sont déconnectés du reporting, y compris au niveau d une direction. Toutefois, on constate dans la plupart des directions une multiplication des outils de suivi et de pilotage principalement sous la forme de tableaux de bord non standardisés et qui ne sont pas en tant que tels des outils d aide à la décision, ni d appui au dialogue de gestion. Dans une logique transversale, on note l élaboration récente (3 ans) d un tableau de bord de Direction Générale. Etabli mensuellement sous Excel avec une structuration par pôle et des onglets par direction. Il comptabilise 90 pages et le nombre d indicateurs par direction y est totalement hétérogène ; de plus les informations ne sont pas remontées de la même façon au service du contrôle de gestion. Certains ont un référent par indicateurs, d autres un par pôle. UFPT Aix Colloque PILOTE

20 Les procédures sont donc négociées individuellement avec chaque pôle, ce qui complexifie encore plus la mise en place des outils stratégiques. Les pôles sont alors largement indépendants les uns des autres en la matière. De surcroît un scepticisme généralisé prévaut à l égard de l instrument, le DGA Finances le qualifiant d «outil basique ne servant pas à prise de décision». Les efforts de raffinement de l outil au travers de l utilisation de «Qlikview» en vue de consolider et de rendre plus lisibles les données n empêchent par la Direction Générale de qualifier ces outils de «gadgets». Cette stratégie de construction progressive des indicateurs reflète un rapport ambigu des responsables de la commune vis-à-vis des outils de gestion et de la performance en générale. Ces dispositifs s implantent donc progressivement au sein des directions et sont structuré en fonction de leurs problématiques propres et respectives, les dispositifs de pilotage globaux étant inopérants. L animation de la démarche : un contrôle émergent suscitant des perceptions contrastées Le niveau de culture de gestion des équipes est variable. Il fait également écho à l incompréhension vis-à-vis des concepts et du vocabulaire gravitant autour de la performance et au sentiment de «mise sous surveillance» par les directions fonctionnelles. L opposition des services fonctionnels et opérationnels sur l approche de la notion de «performance», notamment, et la crainte que des indicateurs de performance soient déterminés et imposés aux services opérationnels sans qu ils ne soient associés, ayant été quelques fois évoquée. Cette distorsion horizontale est également verticale, puisqu il apparaît, au travers des entretiens réalisés, une appropriation «différenciée» entre l encadrement supérieur et les unités de production opérationnelles. La démarche engagée, notamment sur le processus budgétaire et les quelques autres actions réalisées (contrôle de gestion, commande publique), est perçue comme «descendante». Les démarches déjà initiées ne font pas systématiquement l objet d un «feed back». Elle est également perçue de différentes manières selon les directions : comme «globale» au niveau de la DGA finances qui porte la démarche, et plutôt comme une démarche par «coups» au niveau des services. La cohérence générale de la démarche, qui ne s appuie pas sur des supports ad hoc, n est pas suffisamment explicite. Elle est donc plus facilement considérée comme du ressort des directions fonctionnelles plutôt que de celui des directions opérationnelles. A contrario, l idée selon laquelle les marges de manœuvre, notamment financières, se resserrent semble communément admise. UFPT Aix Colloque PILOTE

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