Expériences avec les contrats de la communauté dans les travaux d infrastructure urbaine

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1 v Renforcement des compétences opérationnelles dans le développement mené par la communauté 15 au 19 avril 2002 Washington, D.C. Expériences avec les contrats de la communauté dans les travaux d infrastructure urbaine Wilma van Esch Organisation Internationale du Travail (OIT) Cette présentation traite du développement et de l utilisation des contrats de communauté pour la fourniture d infrastructure et l amélioration des installations urbaines non planifiées dans les pays en développement. 1. La présentation est basée essentiellement sur les expériences acquises et enseignements tirés de la mise en oeuvre de contrats de communauté dans deux projets pilotes : le projet du Hanna Nassif à Dar-es-Salaam, en Tanzanie, et le projet de Kalerwe à Kampala, en Ouganda. Ces deux zones urbaines à faibles revenus ont subi des inondations sévères pendant la saison des pluies, et la première priorité des habitants était un meilleur drainage. Les deux projets ont été impulsés et contrôlés par l OIT. Ces expériences ont été étudiées de façon approfondie par rapport à un historique de travaux menés par diverses organisations et individus dans de nombreuses parties différentes du monde. La présentation va aborder une étude de cas urbain et souhaite traiter les questions suivantes : Les rôles et responsabilités des divers partenaires. Les types de contrats Les forces et les faiblesses d une approche de contrat de communauté. 1. Approche de contrat L approche de contrat peut être mieux décrite comme un processus participatif par lequel un groupe de la communauté négocie avec le gouvernement local ou un programme de développement et entre dans un accord contractuel afin d entreprendre une activité qui mène à une amélioration des modes de vie. Ce processus global comprend les étapes suivantes : 1 Cette présentation est un résumé de la publication Community Contracts in Urban Infrastructure Works, Tournee, van Esch, OIT Cette publication est disponible en anglais pendant le séminaire. Pour plus d information OIT Emp/Invest Branch, CH1211 Genève 22. Site Web :

2 Contact initial et identification du groupe cible Mobilisation: l organisation du groupe cible. Négociation et discussion : étapes décisives où le groupe de la communauté/l organisation entre en contact direct avec l autorité contractante. Préparation d un contrat formel : qui comporte des questions relatives à la forme du contrat, au statut juridique, au partage des coûts et des responsabilités, les risques impliqués, les pénalités de non-exécution et le contrôle de la performance du contrat. Mise en oeuvre du contrat. Contrôle du contrat. La principale différence avec les activités conventionnelles de projet au niveau de la communauté est que l approche de contrat est basée davantage sur des relations de partenariat que sur des relations fournisseur-bénéficiaire. Un processus de négociation et de discussion est essentiel pour arriver à un accord, ou contrat, qui soit satisfaisant et réalisable pour toutes les parties. Si elle est bien conçue, l approche de contrat est susceptible de renforcer les capacités collectives des pauvres à agir comme partenaires du développement, et d accroître la responsabilité des administrations publiques. L approche est donc particulièrement pertinente dans le contexte des efforts de décentralisation qui se déroulent dans de nombreux pays en développement. Les négociations abordent aussi la question du partage des coûts ; dans un tel partage des coûts, les inputs de main d œuvre devraient être valorisés à leur taux salarial en vigueur dans la zone du projet, que la communauté décide de payer réellement la main d œuvre ou pas. Ainsi, l approche lutte contre l abus du self-help comme on le voit parfois dans les travaux publics et travaux de la communauté initiés par l état, et elle a plus de chance de créer de l emploi rémunérateur pour la main d œuvre qualifiée comme non qualifiée. 2. L expérience de Hanna Nassif L urbanisation sauvage de Hanna Nassif est située dans le district de Kinondoni District à 4 km environ du centre de Dar es Salaam. En 1994 l urbanisation avait une population d environ personnes. La communauté de Hanna Nassif a essayé pendant plusieurs années d intéresser le gouvernement à l amélioration des installations. La première priorité était de réduire l inondation de la zone en construisant un drainage des eaux pluviales. Plusieurs plans ont été établis mais tous ont échoué à cause du manque de fonds et de la nécessité de démolir de nombreuses maisons. Au début des années 90, un projet pilote fut formulé par l OIT sur la base d une forte implication de la communauté à tous les stades du processus de construction et de l utilisation de méthodes basées sur la main d œuvre 2. En 1993 un Comité de Développement de la Communauté (CDC) a été formé. Le Projet d amélioration de Hanna Nassif basé sur la communauté commença les travaux en mars 1994 et acheva les travaux de drainage de la première phase en août Tous les travaux étaient mis en oeuvre par le biais de contrats de communauté. 2 La technologie basée sur la main-d oeuvre est une méthode structurée pour fournir une infrastructure par rapport à une norme déterminée, tout en optimisant le mélange de main d oeuvre et d équipement pour obtenir un résultat rentable. 2

3 Figure 1 The Hanna Nassif case: Institutional set-up Funder(s) Agreement Agreement Contracting Authority (City Council and CDC) Technical assistance (ILO, UNCHS, UNV, City Council, Ardhi institute, private sector consultants) General Community Contract Agreement Community Development Committee (CDC) NB: Municipal Council and Hanna Nassif CDC jointly act as contracting authority (joint bank account, approval of sub-contracts, inspection and approval of works) elections sub-contracts Community Construction Committee (CCC) labour relation Beneficiaries (residents in the community) Une deuxième phase a commencé en 1997 et a comporté une extension du drainage et des routes, l alimentation en eau potable, la gestion des déchets et la gestion d une caisse d épargne et de crédit. 3 Cette combinaison de méthodes basées sur la main d œuvre et de participation de la communauté a non seulement eu pour résultat le bon fonctionnement du drainage des eaux pluviales, des routes d accès et des kiosques d eau, elle a eu aussi de nombreux autres avantages en termes de renforcement de pouvoir de la communauté, de création d emploi et génération de revenus, ainsi que de construction de capacité et de développement de partenariat. Les acteurs suivants étaient impliqués dans la phase I: Organismes de financement : PNUD/Fondation Ford/EDF Autorité contractante : Conseil Municipal et Comité de Développement de la Communauté (CDC) Contractant : Comité de Construction de la Communauté (sous-comité de CDC) Bénéficiaires : Communauté de Hanna Nassif, représentée par le CDC Fournisseurs de service technique : Conseil Municipal, OIT, UNCHS, UCLAS et des consultants indépendants sur des questions juridiques et comptables. La Fondation Ford a préparé un accord séparé avec le CDC et le Conseil Municipal pour la mise en oeuvre du projet. Sur la base de cet accord, des fonds ont été transférés à un compte bancaire joint du 3 La seconde phase a été soutenue nationalement par l Université des Etudes d Architecture et de terrains (UCLAS) et par le Programme National de Génération de Revenus. Le PNUD, la Fondation Ford et l OIT ont apporté un soutien supplémentaire. 3

4 CDC et du Conseil Municipal. Le CDC, avec une assistance technique, a identifié les sous-projets, les priorités et les conceptions approuvées d ingénierie, et a attribué des contrats au Comité de Construction de la Communauté pour exécution (voir fig. 1). Le Comité de Construction de la Communauté a participé à la préparation du contrat par l ingénieur du Conseil Municipal, de sorte qu une totale compréhension du contrat par la communauté soit acquise avant la négociation du montant du contrat. Le CDC et le Conseil Municipal ont ensuite signé le contrat, puis les fonds ont été transférés sur le compte bancaire du CDC. Ce Comité de Construction de la Communauté, avec une assistance technique, a pris la responsabilité de la mise en oeuvre des contrats : supervision des modalités d attribution, organisation de la main d œuvre salariée et non salariée, construction d activités et contrôle de la qualité. Une assistance technique fut aussi fournie au CDC pour la conception, la gestion et le contrôle des contrats, sur des questions juridiques et comptables et pour la participation de la communauté, dans le cadre d accords séparés par le PNUD et le Conseil Municipal. En outre, le CDC recruta un consultant d audit indépendant et un conseiller juridique. Rôle et Responsabilités Dans la situation de contrat de communauté à Hanna Nassif, le contractant est un groupe issu de la communauté et il est donc en même temps bénéficiaire des actifs créés. Les représentants élus de la communauté agissent en tant qu autorité contractante conjointement au Conseil Municipal. Il n y a pas de directives clairement définies sur la façon dont les contrats de communauté devraient être établis. La réponse se trouve généralement en considérant la capacité de la communauté, les niveaux de soutien disponible pour la communauté, les sources alternatives de prestation de service, la complexité technique de l infrastructure à fournir, et la responsabilité de l autorité municipale. Dans les contrats avec la communauté, les fonds peuvent être canalisés par un organisme de soutien, ou les fonds peuvent être donnés directement à la communauté. Le mécanisme de financement influencera les rôles et les responsabilités de chaque partie contractante. Le tableau 1 indique qu il y a cinq fonctions principales dans une situation de contrat, chacune avec des responsabilités spécifiques. Les groupes de la communauté peuvent remplir plusieurs fonctions dans les contrats de communauté, comme la représentation des bénéficiaires, comme autorité contractante, comme contractant de la communauté et même comme (co)financeur. Comme ce chevauchement de rôles et de responsabilités peut mener à des conflits d intérêts, un contrat de communauté est un instrument important pour définir les relations entre les différents partenaires impliqués dans les travaux d amélioration urbaine et pour clarifier leurs rôles, droits et obligations respectifs. Pour que la communauté puisse entrer dans un contrat de communauté, elle doit être organisée et des représentants doivent être élus. De plus, dans une situation de contrat, il vaut mieux que les deux parties soient des entités reconnues légalement, c est-à-dire que l organisation de la communauté devrait acquérir une forme de reconnaissance légale. L organisation de la communauté doit aussi avoir un statut légal afin de pouvoir ouvrir un compte bancaire, de recevoir et de distribuer des fonds, de mobiliser les ressources de la communauté de façon systématique et d assumer les responsabilités associées au contrat. 4

5 Le tableau 1 indique les cinq principales fonctions pour les contrats passés par la communauté et les entités suggérées pour mener à bien les responsabilités liées. Fonctions Responsabilités Entités possibles Groupe représentatif des bénéficiaires Choisir et développer des activités Alimenter la planification et la conception Collecter la contribution de la communauté Vérifier que les travaux sont exécutés comme prévu Organisation basée sur la communauté, comme : Comité de développement de la communauté Comité de développement des habitants Veiller aux normes de travail Garantir les arrangements corrects d opération et de maintenance Autorité contractante Préparer la documentation des contrats Etablir les contrats Contrôler la performance des entrepreneurs Approuver les travaux et autoriser le paiement Contractant Exécuter les travaux en accord avec le contrat Financeur Fournir les fonds à l autorité contractante ou payer directement les entrepreneurs Fournir éventuellement des fonds pour un prestataire de service technique Municipalité Autorités locales Société de conseil ONG Représentants de la communauté (par exemple Comité de Développement de la Communauté ) Equipe technique de projet (à la rigueur) Comité de Développement de la Communauté Comité de Construction de la Communauté Groupes d intérêt économique au sein de la communauté Membres individuels de la communauté Entrepreneur du secteur privé comme sous-traitant Autorité municipale Gouvernement central ou local Organisme de développement ONG Bénéficiaires Fournisseur de services techniques Assister la communauté pour établir des choix et pour son organisation Planification et conception en coopération avec la communauté Aide à la préparation et à la Ministères concernés, services techniques (gouvernement central et local) Municipalité ONG 5

6 gestion de contrat Formation Procédures d opération et de maintenance Organisme de développement Consultants et sociétés de conseil Documentation de contrat Bien que les différents contrats exigent chacun des documents de contrat spécifiques, il y a certaines considérations qui sont toutes des plus valables pour les contrats de communauté. Dans tous les cas, les contrats de communauté devraient : être bien discutés entre les parties contractantes avec un accord total sur les inputs et les outputs finaux ; être simples et transparents ; comporter une description très spécifique et mesurable de l output final ; comporter des encouragements et des sanctions clairement définis ; comporter des responsabilités clairement définies pour le contrôle de la qualité et l approbation de l actif terminé ; avoir un calendrier raisonnable pour permettre la formation, la mobilisation de la communauté et sa participation. En fonction des compétences et des capacités organisationnelles de la communauté, de la disponibilité d une assistance extérieure, et du type de travaux de construction envisagés, la communauté peut être responsable des inputs suivants dans le contrat : 1. Main d œuvre seulement. La communauté est responsable seulement de la fourniture et de l organisation de l input de main d œuvre. L autorité contractante est responsable de la fourniture en temps opportun des matériaux et de l équipement en quantité et qualité suffisantes Main d œuvre et matériaux. La communauté est responsable de l input de main d œuvre et aussi de matériaux pour une activité de construction donnée. Pour que les contrats restent simples, il est important de répartir le travail en tâches bien définies et aspects contractuels pour chaque tâche. 3. Contrat complet. Dans un contrat complet, la communauté fournit la main d œuvre, les matériaux et équipement nécessaires, et est également responsable de la gestion générale, de la soustraitance, etc. Bien que l utilisation d équipement soit limitée dans le cadre de travaux basés sur la main d œuvre, l équipement peut être un goulet d étranglement important pour la mise en oeuvre correcte des travaux. Dans le projet de Hanna Nassif, des contrats complets furent établis et la communauté acheta l équipement grâce à une subvention séparée et engagea (et paya) un membre de la communauté comme magasinier. A Hanna Nassif, la procédure était simplifiée et on n a pas appliqué de procédure conventionnelle d appel d offres caractéristiques : (1) les groupes de la communauté n avaient pas la capacité de préparer des appels d offres de contrats et (2) le contrat devait revenir à un groupe de la communauté, 4 Les contrats de main d oeuvre seule ont été utilisés dans le projet de Kalerwe pour le drainage des eaux pluviales au Kampala. 6

7 qui était aussi le bénéficiaire des actifs créés. Le contrat était basé sur des prix de revient de travaux similaires, qui étaient négociés et approuvés avec les représentants de la communauté (contrat direct). La documentation de contrat devrait spécifier clairement les droits et obligations de chacune des parties contractantes. Le contrat devrait comporter la construction de capacité, non seulement pour améliorer les compétences techniques et de gestion, mais aussi en termes d organisation et de capacité de négociation afin de renforcer la communauté comme interlocuteur organisé pour le développement. En outre, le contrat devrait inclure certaines des clauses élémentaires du travail telles que les provisions en cas d accidents du travail. 3. Enseignements tirés Points forts de l approche de contrat de communauté Certains des avantages techniques spécifiques du contrat de communauté dans les travaux d infrastructure urbaine sont : La génération d emplois locaux et d amélioration de compétences pendant la construction, l opération et la maintenance. Les contrats vont clarifier et formaliser les rôles, droits et responsabilités, inputs et outputs. Le tirage au flanc dans les accords de contrat peut rester limité car le contrôle social est élevé et la communauté bénéficiaire a un intérêt à atteindre ses objectifs en restant dans les limites du budget. Les négociations continues peuvent réduire les conflits et les plaintes pour obtenir des compensations Les fonds, les compétences, les outils et l équipement demeureront en grande partie dans la communauté et peuvent déclencher d autres initiatives de développement et être utilisés pour l opération et la maintenance des actifs améliorés. Les contrats de communauté peuvent réduire les coûts (à Hanna Nassif le coût de l infrastructure créée dans le cadre des contrats de communauté était plus bas que pour l infrastructure créée par des contrats privés) et fournir des opportunités de partage des coûts. Points faibles/défis de l approche de contrat passé par la communauté La participation prend du temps. Il y a une nécessité de conceptions techniques détaillées, de petits forfaits de travaux et d une assistance technique accrue. La gestion de petits contrats prend du temps. La formation de groupes et de représentants de la communauté est plus complexe que celle d un entrepreneur. La non-homogénéité des communautés pourrait conduire à des luttes de pouvoir et à des conflits mettant en danger le contrat et les travaux. 7

8 Intérêt de développement plus large de l approche de contrat En gardant à l esprit que l approche de contrat de communauté est une expérience relativement récente, les premières indications de plusieurs projets pilotes dans lesquels cette approche a été appliquée suggèrent qu une approche de contrat participative a le potentiel pour : accroître l accès des communautés aux bénéfices du projet ; bâtir la confiance locale vis-à-vis de la gestion des ressources et de la planification d initiatives de développement ; accroître la motivation et la solidarité des communautés ; renforcer un sentiment d appropriation de l activité de développement ; encourager la confiance en soi par le développement de compétences organisationnelles, techniques et de gestion de contrat; bâtir des capacités locales institutionnelles, d organisation et de négociation ; améliorer la position sociale (renforcement de pouvoir) des communautés désavantagées ; accroître la transparence et la responsabilité des administrations publiques ; stimuler de nouvelles relations de partenariat entre les administrations publiques et les organisations de la communauté. 8

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