SERVICES DE PROXIMITE

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1 SERVICES DE PROXIMITE Recommandations politiques Le résultat des tables-rondes organisées par la Fondation Roi Baudouin dans le cadre du Fonds expérimental Octobre 2003 Le Fonds expérimental est une initiative du Ministre en charge de l Economie sociale en collaboration avec les ministres wallons et flamands de l Emploi et de la Formation. La gestion de ce Fonds a été confiée à la Fondation Roi Baudouin.

2 Colophon Rédactrice: M.C. Lefebvre, L Consult Coordination pour la Fondation Roi Baudouin Françoise Pissart, directrice Veerle Van Kets, chargée de mission Siska Vermeylen, assistante Participants de la table-ronde Francesca PETRELLA - UCL, Elke ROEX - Cellule Economie Sociale, Christophe Dutrannois - Pluri Services Mons Borinage, Alain DUBOIS - Alter&I, Didier GILKINET - Ma cité, Héloïse LELOUP - Le Collectif Logement de Hannut, Eric GUYOT - l'age d'or Services, Claudio PESCAROLLO - Groupe Animation Basse-Sambre, Henri LIERNEUX - DEFITS, Patrice BORCY - Le Trusquin, Reine MARCELIS - Centre Coordonné de l'enfance, Chantal LAMPEREUR - ASD Verviers, Delphine HUYBRECHT - FEBISP. Joseph FLERON, animateur Cette publication peut être téléchargée gratuitement sur notre site ISBN: Dépôt légal: D/2003/2848/21

3 Avant-propos Créer emplois grâce aux services de proximité A l'automne 2001, un Fonds expérimental dédié aux Services de proximité a été mis en place par le ministre fédéral de l'economie sociale, en collaboration avec les ministres régionaux de l'emploi. La gestion de ce Fonds a été confiée à la Fondation Roi Baudouin. En même temps, la Fondation a reçu mission de formuler des recommandations pour une politique en cette matière, basées sur les expériences vécues à travers les projets. La Fondation a choisi de fonder un tel rapport sur la réunion de tables-rondes, auxquelles des responsables de projets ont été invités, en fonction de la diversité qu'ils représentaient, avec des experts et les représentants de groupes d'intérêts. Chaque groupe linguistique s'est réuni à trois reprises et le document que vous découvrez est le rapport du groupe francophone. Le rapport pour une politique des services de proximité que vous avez sous les yeux est la synthèse d'une recherche commune de réponses aux questions suivantes: Que sont les services de proximité? Quelle définition leur donner? Selon quels critères? Quel est le cadre de gestion le plus apte à leur apporter un soutien durable? D'où les moyens financiers doivent-ils venir? Quelle structure les projets doivent-ils adopter pour défendre au mieux leurs intérêts? En réponse à la troisième question, la plate-forme francophone "Services de proximité" a été créée. Dans le futur, et en collaboration avec tous les acteurs concernés et les responsables politiques, cette plate-forme poursuivra le développement du cadre de gestion proposé et recherchera des solutions techniques adéquates. La création d'emplois via les services de proximité a été explicitement inscrite dans l'accord gouvernemental de juin En ce sens, le nouveau gouvernement est déjà allé un pas plus loin que le précédent, qui avait reconnu le terrain des services de proximité et avait créé un cadre pour le Fonds expérimental. Le gouvernement actuel veut créer emplois à travers ces services. Il veut le faire grâce aux titres services (la demande) et en s appuyant sur un cadre qui reconnaisse la place des services de proximité dans l'économie sociale (l'offre). Si l'on veut concrètement relier l'offre à la demande, un véritable réseau de services, d'organisations et de projets est indispensable. Ce rapport contient des recommandations grâce auxquelles les organisations actives en économie sociale pourraient accroître leur impact sur le long terme. Ainsi les organisations offriront des services qui aient un sens réel pour la société, et en même temps créent de l'emploi pour des personnes exclues du marché du travail. A l'heure de remettre les résultats de ces tables rondes, la Fondation Roi Baudouin espère avoir rempli sa mission: transmettre des recommandations, fondées sur l'expérience des projets, qui aident les différents responsables à mettre en place une politique favorable au développement durable des services de proximité dans l'économie sociale. Fondation Roi Baudouin

4 Table des matières 1 Le cadre général p Un portefeuille ministériel de l Economie sociale 1.2 Un accord de coopération relatif à l économie sociale 1.3 Un Fonds expérimental portant sur les services de proximité 2 L organisation de l expérimentation p Suivi des projets 2.2 Les tables-rondes 2.3 Autres activités 3 Un premier bilan des projets financés par le fonds expérimental p Enquête par questionnaire 3.2 Etat d avancement des projets 3.3 Situation en Région bruxelloise 3.4 Situation en Région wallonne 3.5 Secteurs d activité 3.6 Ancrage local 3.7 Partenariats 3.8 Cent trente-trois nouveaux emplois créés 3.9 La structure financière des projets 4 Les caractéristiques des services de proximité p Identification des caractéristiques des services de proximité 4.2 Définition des services de proximité La réponse à des besoins sociaux : des plus-values pour la collectivité Des besoins avérés ou émergents qui ne sont pas ou insuffisamment rencontrés par les services existants Une proximité territoriale mais aussi relationnelle La participation des travailleurs et des usagers L accessibilité financière, culturelle et/ou géographique La création d emplois durables et de qualité 5 Les enjeux actuels p Le nouveau contexte politique 5.2 Les limites des politiques d activation 5.3 Enjeux d équité et effets collectifs 5.4 Une approche multidimensionnelle 5.5 Interdépendance entre politiques publiques 5.6 Articulation avec le secteur régulier

5 6 Les recommandations politiques de la table-ronde francophone des services de proximité p A court terme Prolongation du fonds expérimental Reconnaissance d une plate-forme francophone des services de proximité 6.2 A moyen terme Un cadre services de proximité au niveau régional Un fonds d impulsion Adaptation des titres-services comme mesure complémentaire 6.3 A long terme Reconnaissance et co-financement des services par les organisations sectorielles 7 Conclusion p.19 8 Annexe : 1. La liste des projets wallons et germanophones (1/11/02 jusqu'au 31/10/03) 2. La liste des projets bruxellois (1/11/02 jusqu'au 31/10/03)

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7 1 Le cadre général 1.1. Un portefeuille ministériel de l Economie sociale Lors de la constitution en 1999 du gouvernement fédéral précédent, un portefeuille ministériel spécifique pour l Economie sociale fut institué pour la première fois. Cette fonction fut exercée, au cours de la législature , par Johan Vande Lanotte, Vice-Premier Ministre, Ministre du Budget, de l Intégration sociale et de l Economie sociale Un accord de coopération relatif à l économie sociale Les travaux menés en vue de la définition d un cadre de référence de l économie sociale ont abouti à la signature, le 4 juillet 2000, d un accord de coopération entre l Etat fédéral, les Régions et la Communauté germanophone. Cet accord relatif à l économie sociale a été approuvé par la loi du 26 juin L accord de coopération envisage le développement d une économie sociale dans la perspective du développement d une économie solidaire. Il souligne tout d abord la valeur des initiatives combinant des objectifs sociaux et une dynamique économique, et accorde la priorité aux initiatives prises en faveur de l insertion socioprofessionnelle de demandeurs-euses d emploi connaissant des difficultés particulières, par le biais du développement d une activité économique. L accord met en valeur d autres principes, tels que le maintien ou le développement de la cohésion sociale et des relations durables avec l environnement. Les trois piliers de l économie solidaire soutenus par le biais de cet accord de coopération sont : l économie sociale, l esprit d entreprise socialement responsable et les services de proximité, considérant le développement des services de proximité comme générateurs d importantes opportunités d emploi, notamment au niveau des services prestés aux ménages ou en vue de répondre à des besoins collectifs locaux Un Fonds expérimental portant sur les services de proximité Afin de soutenir le développement de services existants et l émergence de nouvelles initiatives, un Fonds expérimental portant sur les services de proximité a été mis en place à l automne 2001, à l initiative du Ministre en charge de l Economie sociale, en collaboration avec Marie Arena, à l époque Ministre de l Emploi et de la Formation de la Région wallonne et Renaat Landuyt, Ministre de l Emploi et du Tourisme de la Région flamande. La gestion de ce Fonds a été confiée à la Fondation Roi Baudouin. Suite à l appel à projets de novembre 2001, 103 initiatives ont été sélectionnées par un jury indépendant, en vue de leur financement pour une période de neuf mois (févrieroctobre 2002). Les quatre critères de base qui ont servi à la sélection étaient les suivants : La création de nouvelles opportunités d emploi en respectant les principes suivants : donner aux emplois créés un caractère durable, assurer des conditions de travail prenant en compte les conditions de vie personnelle des travailleurs-euses (flexibilité, conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, mobilité), offrir des parcours de qualification visant aussi bien l épanouissement personnel que professionnel, garantir un niveau de rémunération se traduisant par une augmentation des revenus disponibles pour le-la travailleur-se ; La promotion du caractère participatif des services, tant pour les travailleurseuses que pour les usagers-ères. Ce principe doit se traduire par un degré suffisant de concertation et d implication du personnel dans l organisation du service et le contenu du travail. Quant aux usagers-ères, ils doivent être dans la mesure du possible associé-e-s à la définition du contenu et de la forme du service ; L accessibilité maximale du service pour les différents types d usagers-ères. Il faut entendre en premier lieu, par ce critère, l accessibilité financière du service, en particulier pour les revenus les plus faibles, à travers l application d une tarification 1

8 sociale. Outre l aspect financier, l accessibilité signifie aussi des horaires de fonctionnement adaptés, l adéquation du service aux besoins du public visé ainsi qu une attention particulière à la diversité culturelle ; Le développement de partenariats, en particulier avec les acteurs locaux. Les services doivent se développer de préférence à partir d un partenariat et en collaboration avec celui-ci, afin de garantir un large ancrage social. Le partenariat doit refléter les principales catégories de personnes concernées par la mise sur pied du service : acteurs du secteur privé, pouvoirs publics, organismes sectoriels, groupes de citoyen-ne-s, associations. A l issue de la première période d expérimentation, 77 projets ont été reconduits, cette fois pour une période de douze mois (novembre 2002-octobre 2003). 2

9 2 L organisation de l expérimentation 2.1 Suivi des projets Dans le cadre de la mission qui lui a été confiée, la Fondation Roi Baudouin s est vue chargée d une double tâche : l organisation d un soutien aux projets et la formulation de recommandations politiques s appuyant sur les expériences et les évaluations des projets. Une première analyse des dossiers retenus en 2002, du côté francophone, dans le cadre du Fonds expérimental a été effectuée par CIRIEC, en collaboration avec Febecoop. Fin 2002, un rapport a été rédigé par Alter&I sur la première phase d expérimentation Les tables-rondes Le travail de réflexion et d évaluation ainsi amorcé a été poursuivi en 2003 afin de déboucher sur la formulation de recommandations politiques. La méthodologie choisie a été l organisation de trois tablesrondes pour chaque rôle linguistique, en vue d assurer la prise en compte effective des enseignements des projets de terrain et de permettre une large implication de toutes les parties prenantes. Du côté francophone, trois tables-rondes ont ainsi pris place de mars à mai Elles ont été complétées en juillet 2003 par une réunion de concertation avec des acteurs francophones de l économie sociale. Les tables-rondes ont réuni des porteurs de projets financés dans le cadre du Fonds, choisis en fonction de leur diversité tant géographique que de l offre de services et du mode d organisation. Les autres participants étaient : une représentante du monde académique, un représentant de Alter&I (agence conseil reconnue dans le champ de l économie sociale et auteur du rapport relatif à la première phase d expérimentation), des acteurs de terrain, un représentant de l administration de l emploi de la Région wallonne, une représentante de la cellule administrative fédérale de l économie sociale et une représentante de la FEBISP. (La liste complète des participants figure en annexe.) A l issue de chaque réunion, un document reprenant les résultats des débats a été mis à la disposition de l ensemble des projets financés dans le cadre du Fonds, pour connaissance et commentaires, via le site web de la Fondation. Entre les réunions, des groupes de travail thématiques restreints se sont réunis afin d approfondir les différents points abordés lors des discussions. Le processus a été organisé de manière identique du côté francophone et du côté néerlandophone. En septembre, les deux groupes se sont rencontrés pour une réunion de concertation au niveau fédéral. Les travaux des tables-rondes ont été articulés autour des trois axes de réflexion suivants : Identification des caractéristiques spécifiques aux services de proximité et établissement de critères pour la définition d un cadre institutionnel ; Définition d un système de financement structurel des services de proximité ; Proposition de modalités de structuration des organisations prestataires de services de proximité. Ces trois axes ont servi également de fil conducteur pour la formulation des recommandations politiques présentées plus loin Autres activités Les autres activités menées en 2003 par la Fondation Roi Baudouin consistent en l organisation de visites de projets et une publication originale en français et en néerlandais. Les visites de projets ont pour but de faciliter les échanges entre promoteurs et de renforcer la diffusion des bonnes pratiques. Les publications serviront d outil de sensibilisation et collecteront les témoignages des porteurs-ses de projets, des travailleursses et des usagers-ères, afin de dresser un portrait vivant des services de proximité. 3

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11 3 Un premier bilan des projets financés par le Fonds expérimental 3.1. Enquête par questionnaire Afin de mettre en lumière les expériences de terrain et fournir les éléments nécessaires à l identification de leurs besoins en vue du cadre de référence à mettre en place, un premier bilan a été réalisé en juin 2003, sur base des résultats d un questionnaire envoyé aux promoteurs des projets. (Un exemplaire de la fiche-projet est repris en annexe) Etat d avancement des projets L analyse des informations obtenues montre que les projets ne sont pas tous au même stade de maturité. Plusieurs en sont encore à la phase de démarrage. Certains ont en effet attendu la mise en route du dispositif des titres-services, et ont mis à profit cette période d attente pour affiner leur plan de développement, leur étude du marché et consolider les partenariats. D autres ont saisi l opportunité offerte par le Fonds expérimental pour lancer une étude de faisabilité. Dans tous les cas, l expérience du terrain montre que le démarrage d un projet suppose, avant de lancer la prestation du service, une phase de préparation qui demande plusieurs mois : il s agit d engager des négociations avec les partenaires potentiels, rechercher la localisation et les infrastructures adéquates, acquérir les équipements, recruter et engager du personnel Situation en Région bruxelloise Au niveau de Bruxelles, 6 projets ont été retenus, 4 francophones et 2 néerlandophones. Il s agit de nouvelles activités créées dans le cadre du Fonds. Ces activités concernent le déménagement, l aide à domicile (soins et petits travaux), un atelier de couture et une épicerie sociale. A ce jour, les projets ne bénéficient pas de subventions régionales, mais une nouvelle forme de reconnaissance pourrait être apportée par le dispositif ILDE Situation en Région wallonne Sur 33 projets soutenus par le Fonds expérimental en deuxième phase en Région wallonne, 30 projets ont rempli les fiches. Parmi ces 30 projets, 8 étaient déjà actifs antérieurement à l appel à projets et ont utilisé le soutien du Fonds pour améliorer et amplifier les services existants. 22 sont des nouveaux projets, qui n ont toutefois pas tous donné lieu à la création d une nouvelle structure ou d un nouvel organisme. En effet, il s agit dans certains cas d organisations établies qui ont, grâce au Fonds expérimental, développé de nouveaux services, comme une crèche ou un service de mobilité, pour leurs usagers et leur personnel. Ce type d initiative a été également enregistré comme nouveau projet Secteurs d activité En ce qui concerne les secteurs d activité, on constate que 10 projets sont actifs dans le secteur de la mobilité, qui constitue 1/3 des initiatives. Plusieurs initiatives combinent la mobilité à d autres services : faire des courses, effectuer à domicile de petits travaux liés aux titres-services. 7 projets sont actifs dans le nettoyage à domicile, qui constitue le deuxième secteur le plus important. Comme évoqué ci-dessus, parmi les projets entrant dans le champ des titres-services, plusieurs ont attendu la mise en œuvre effective du dispositif pour démarrer et ont donc prolongé leur phase de démarrage. Deux services devaient démarrer au premier juillet et attendaient leur reconnaissance officielle pour pouvoir utiliser les titres. Il y a 5 initiatives qui concernent l accueil de la petite enfance. Quelques projets concernent les petits travaux à domicile, comme la gestion des déchets, l entretien de jardins, les petits travaux d entretien de logements. Les autres projets sont des initiatives originales. telles que la gestion d'une épicerie sociale, le service offert par un écrivain public, La liste complète des projets se trouve en annexe. 5

12 3.6. Ancrage local L ancrage local des projets soutenus en constitue un élément fondamental. Toutefois, seuls deux projets ne sont actifs qu au niveau d un seul quartier. Afin d atteindre une masse critique, la majorité (18 projets) opère sur plusieurs communes et un projet au niveau régional. L expérience du terrain montre en effet qu il est nécessaire de travailler à une certaine échelle pour atteindre un niveau suffisant de professionnalisation du service, de qualité de la prestation et de flexibilité de l offre Partenariats Au niveau du partenariat, les informations récoltées montrent que la majorité des projets se sont employés à impliquer de nombreux partenaires locaux, tant les autorités publiques locales que le monde associatif. Les entreprises privées sont moins présentes, bien que parties prenantes d une manière ou d une autre dans certains projets. Au total, 12 projets bénéficient du soutien logistique de la Commune, dont cinq du CPAS, et 13 sont soutenus par des associations. L analyse des soutiens financiers obtenus montre qu ils proviennent tant des pouvoirs publics que de grandes fédérations du monde associatif Cent trente-trois nouveaux emplois créés Les projets soutenus ont créé de nouveaux emplois pour 133 personnes. Ce chiffre correspond au nombre de personnes effectivement employées et pas d Equivalents Temps Plein. Il s agit de contrats à durée déterminée ou indéterminée, souvent à temps partiel. Ces personnes sont employées sous toute une série de statuts différents : art. 60, statut ACS, etc. La difficulté majeure provient du fait qu il s agit en général de contrats à durée déterminée, ce qui crée un obstacle à la structuration de l offre de services. De plus, le profil des travailleurs est conditionné par chaque statut, ce qui rend difficile tant le recrutement que la gestion du personnel. En effet, certains statuts n autorisent que le travail à temps plein et rendent difficile, voire impossible, le travail à temps partiel ou des formes flexibles d organisation du travail. De plus, comme les services de proximité offrent souvent des emplois à temps partiel, ceci peut entraîner une diminution des indemnités de chômage à l expiration du contrat de travail. La diversité des profils des travailleurs-ses visé-e-s par les différents statuts appelle un effort de rationalisation et d identification concrète des publics visés. La démarche se base sur le modèle utilisé par le professeur Kesteloot 1. Selon ce modèle, les personnes seraient considérées comme appartenant au public défavorisé lorsqu elles cumuleraient 4 des 7 indicateurs suivants : chef de famille mono-parentale, allochtone, habitant-e d un quartier défavorisé, bas niveau de formation, problèmes de santé, chômage de longue durée, âge (plus de 45 ans). Dans une perspective de genre, il conviendrait d ajouter le fait d être de sexe féminin La structure financière des projets L analyse de la structure financière des projets montre que, pour pouvoir répondre à la demande d usagers-ères non solvables, la viabilité économique des services nécessite des financements publics. Les promoteurs ont partiellement résolu le problème en recrutant leur personnel sur base des statuts conçus pour le parcours d insertion professionnelle, mais ceci entraîne une précarité des emplois créés et freine la consolidation de l offre de services. L analyse des modes de financement des projets en cours montre qu ils font appel à toute une série de sources : politiques d emploi régionales, moyens fédéraux de la sécurité sociale, financements européens, financements propres à l économie sociale, soutiens locaux souvent en nature. Il apparaît que les instruments financiers existants pour l économie sociale ne sont pas entièrement adaptés aux spécificités des services de proximité. De plus, pour ce qui concerne les titres-services, seuls 7 projets rentrent dans leur champ d application et la différence de prix dépend de la politique et de la situation financière de chaque CPAS. En outre, les 7 projets estiment avoir besoin d un soutien financier complémentaire, dans la mesure où la part des coûts couverte par les titres- 1 Kesteloot C., L inégalité des chances et les quartiers défavorisés dans la Région de Bruxelles- Capitale, KUL-Institut de Géographie Sociale et Economique. Etude sur la répartition géographique de la pauvreté. Les 7 indicateurs concernent l accès au marché du travail, le type d habitation, le niveau d études, l âge, la nationalité, le revenu et la structure familiale. On parle de quartier défavorisé lorsque 4 des 7 critères sont réunis. 6

13 services est estimée à 70%. L ensemble de ces éléments met donc en lumière la nécessité d instruments financiers adaptés aux services de proximité. 7

14 4 Les caractéristiques des services de proximité 4.1. Identification des caractéristiques des services de proximité La table-ronde a procédé à l identification des différentes caractéristiques des services de proximité afin de permettre par la suite la définition de ce qu il faut entendre par services de proximité. Cette identification, qui ne se base pas - ou en tout cas pas uniquement - sur les activités produites, est nécessaire pour définir les politiques publiques de soutien au développement des services de proximité. Cette démarche permet également une appropriation collective de la notion de services de proximité par les organisations qui prestent ces services. Dans ce qui suit, seuls sont pris en compte les services de proximité qui s inscrivent dans une perspective de solidarité et d équité et qui relèvent de l économie sociale. Les services de proximité développés par des organisations d économie sociale sont dès lors des services dont l initiative est principalement privée ou citoyenne, i.e. portée par des citoyen-ne-s ou par une organisation d économie sociale. La présence d usagers-ères, de citoyen-ne-s ou d associations, dès le départ du projet, permet en effet une meilleure prise en compte des demandes et facilite ainsi la construction conjointe de l offre et de la demande. Néanmoins, les services de proximité peuvent être créés et développés en partenariat entre toute une série d acteurs locaux concernés par l offre de certains services, des habitant-e-s mais aussi des associations, des entreprises locales, des organisations publiques, des partenaires sociaux, des travailleurs-ses, etc. Dans cette perspective, le partenariat permet de mettre en relation les différentes ressources locales. Le rôle des pouvoirs publics est dès lors d encourager et de soutenir le développement de ces initiatives par une intervention dans le financement, dans la prestation ou dans la régulation de ces services Définition des services de proximité Les services de proximité sont des services, le plus souvent innovants, répondant à des besoins sociaux avérés ou émergents qui, pour des raisons de disponibilité ou d accessibilité, ne sont pas ou insuffisamment rencontrés par les services existants. Ces services s organisent dans une proximité qui peut être objective, c est-à-dire liée à un ancrage sur un espace local, mais aussi subjective, c est-à-dire renvoyant à la dimension relationnelle de la prestation. Ces services organisent la participation des travailleurs-ses et des usagers-ères et garantissent leur accessibilité financière, culturelle et/ou géographique. En outre, ces services créent des emplois durables et de qualité, accessibles aussi à des personnes exclues du marché du travail moyennant des mesures spécifiques telles qu un encadrement particulier et un programme de formation continue. Reprenons ces différents éléments de façon plus détaillée La réponse à des besoins sociaux : des plus-values pour la collectivité Certains services répondent à des demandes individuelles, comme l accueil des enfants ou l aide aux personnes âgées et dépendantes, qui, au-delà de la satisfaction qu ils procurent aux usagers-ères ou à leur entourage, sont source de bénéfices pour la collectivité dans son ensemble. Ainsi, l accueil des enfants permet aux parents d entrer sur le marché du travail, de maintenir leur emploi, de suivre une formation professionnelle. Ce faisant, ce service contribue à un meilleur fonctionnement du marché du travail, par exemple en diminuant le chômage ou en améliorant la productivité des travailleurs-ses, en réduisant l absentéisme et le stress lié à la garde de jeunes enfants. Un service d aide au logement non seulement résout le problème d accès au logement de personnes en difficulté mais favorise l insertion ou empêche l exclusion de ces personnes, ce qui contribue à la lutte contre l exclusion et à la réduction des inégalités sociales. D autres services de proximité répondent à des demandes par nature plus collectives, comme l amélioration du cadre de vie dans un quartier, à travers l aménagement d espaces verts, d aires de jeux pour les enfants, une meilleure gestion des déchets, la lutte contre le vandalisme et le nettoyage des graffitis, etc. Les plus-values collectives des services de proximité peuvent donc être économiques ou sociales. On peut mentionner, entre autres, la lutte contre diverses formes de discriminations sociales, l insertion des personnes exclues du marché du travail, l amélioration de la qualité de vie, une meilleure conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, une plus grande égalité des chances entre homme et femme, une contribution à la prévention sociale, à la prévention du décrochage scolaire, à la prévention en matière de santé publique, la diminution du séjour en hôpital (réduisant ainsi les coûts d hospitalisation) ou encore la 8

15 (re)construction du tissu social. La reconnaissance de ces plus-values est un enjeu majeur des années à venir Des besoins avérés ou émergents qui ne sont pas ou insuffisamment rencontrés par les services existants Les services de proximité répondent à des besoins qui ne sont pas rencontrés par l offre existante pour des raisons de disponibilité ou d accessibilité. Ces services ne sont dès lors généralement pas reconnus institutionnellement que ce soit, par exemple, à travers l existence d un cadre réglementaire ou l octroi d un financement au sein des politiques sociales. Les services de proximité tentent ainsi de répondre à des «nouveaux» besoins, i.e. avérés ou émergents, engendrés par les évolutions démographiques, socioéconomiques, environnementales et culturelles de ces dernières décennies. La dimension de proximité des services, détaillée au point suivant, vis-à-vis des demandes sociales, augmente leur capacité de révéler les demandes émergeantes. Ces services peuvent y répondre en offrant des services innovants à travers un mode d organisation souple, le plus possible à l écoute des usagers-ères, à l image d un espace collectif de rencontre et de créativité. Ces dimensions de révélation des demandes et de mise en place de solutions adaptées à ces demandes sont reprises dans la notion de «construction conjointe de l offre et de la demande» et contribuent ainsi à l innovation sociale. Notons que cette dynamique d innovation sociale peut être réalisée par des nouveaux prestataires mais aussi par des organisations présentes dans ce champ d activité depuis bien longtemps. Ce temps de révélation des demandes et d expérimentation des solutions innovantes est important à prendre en compte. Certaines dimensions de services sont dès lors difficilement standardisables et transposables telles quelles sur un autre territoire. Si le service proprement dit, que ce soit l accueil des enfants, l aide aux personnes âgées ou l aide au logement, comporte des dimensions communes à chaque territoire, en particulier en termes de critères de qualité (taux d encadrement, qualification du personnel, hygiène, salubrité du logement, etc.) qui font l objet d une régulation centralisée ou d un financement lié au service fourni (dans le cadre par exemple de politiques sociales), les modes d organisation varieront sans doute d un territoire à l autre. En effet, ces services s organisent en fonction des caractéristiques et des dynamiques du territoire sur lequel ils se développent. Un service de halte-garderie ne s organisera pas de façon identique à Bruxelles ou dans les Ardennes. Si, par exemple, une halte-garderie itinérante est envisageable en milieu rural, l implantation dans un local sera peut-être plus adaptée à une zone urbaine Une proximité territoriale mais aussi relationnelle La proximité objective reflète l inscription géographique des services de proximité dans un territoire délimité, un quartier, une commune, un ensemble de communes Un service d aide à domicile ou d accompagnement des personnes âgées preste des services sur un territoire plus ou moins circonscrit, de même qu une centrale de services de proximité qui met en relation l offre et la demande. La proximité subjective, quant à elle, met en évidence que, pour certains services, la qualité de la relation entre le prestataire et l usager-ère est déterminante de la qualité du service. Les services aux personnes se caractérisent plutôt par une proximité subjective alors que d autres services liés à l amélioration du cadre de vie ont plutôt un ancrage territorial fort. Notons que de nombreux services de proximité combinent les deux dimensions. La construction d une relation de confiance entre les prestataires et les habitants est en effet une dimension importante du service même dans des activités d amélioration du cadre de vie. L inscription dans une optique de développement local est une finalité de certains services de proximité. Soulignons toutefois que des services dont l objectif premier n est pas de faire du développement local ou de quartier peuvent y contribuer en renforçant le lien social entre les habitant-e-s du quartier, en maintenant la population dans certaines zones rurales ou dégradées par le maintien d une offre de services dans ces zones. 9

16 La participation des travailleurs et des usagers La notion de participation mériterait d être développée plus longuement. Les modalités de la participation se déclinent en effet d un service à l autre en fonction des objectifs poursuivis par l organisation. La participation des travailleurs-ses peut aller de la tenue régulière de réunions d information du personnel à la constitution d une coopérative de travailleurs-ses en passant par la participation des représentant-e-s du personnel au sein du conseil d administration. Quelle que soit la forme adoptée, la participation des travailleurs-ses est considérée comme une manière d améliorer leur bien-être et de leur permettre de s épanouir dans leur travail. La participation des usagers-ères - ou de leur entourage - peut également se traduire de façon fort différente en fonction des cas. Elle peut passer par exemple par l organisation régulière de réunions de parents dans les crèches, par la présence d habitant-e-s dans le conseil d administration d une maison de quartier ou encore par des réunions avec la famille et les différents intervenants autour des personnes âgées. La participation des usagers-ères ou de leurs proches permet ainsi d identifier plus facilement leurs demandes et d offrir un service qui «colle» le plus possible à ces demandes mais aussi d évaluer les services fournis et, de ce fait, d améliorer leur qualité. Elle permet, en outre, de réduire les risques liés à l offre d un service de mauvaise qualité ou de qualité moindre qu annoncée. En effet, étant donné que la qualité de certains services de proximité n est pas facilement observable par l extérieur ni parfois par les usagers eux-mêmes, leur implication limite les risques d un service de mauvaise qualité. Prenons l exemple de l aide à domicile pour les personnes âgées ou dépendantes. Celles-ci ne sont pas toujours en mesure de juger de la qualité de l aide fournie ou de l exprimer. Les proches n étant pas forcément présents, ils ont encore plus de mal à estimer la qualité du service. La participation de l entourage dans l organisation du service est donc une manière de mieux comprendre la demande des usagers-ères et d offrir une certaine garantie que le service fourni sera de qualité, à travers un contrôle plus important. Il en est de même pour l accueil des jeunes enfants. L implication des parents est importante pour mieux connaître les besoins de l enfant et les attentes des parents mais aussi pour garantir la qualité du service L accessibilité financière, culturelle et/ou géographique Les services de proximité au sein de l économie sociale répondent à des besoins sociaux et s inscrivent dans une perspective de solidarité et d équité. L accessibilité, financière mais aussi géographique et culturelle, des services de proximité est donc un enjeu central. La question de l accessibilité se pose, par exemple, dans le cas de l accueil des jeunes enfants. Financièrement, car le coût de l accueil peut être un frein pour certaines familles, malgré le barème instauré par l ONE qui prévoit une participation financière des parents variable selon les revenus du ménage. Géographiquement, étant donné que certaines zones rurales ou caractérisées par une forte population immigrée souffrent d un manque important de structures d accueil. Culturellement, car la plupart des services de proximité sont au croisement entre la sphère privée (familiale) et la sphère publique et questionnent dès lors la frontière entre les deux. Pour certains modèles socioculturels ou familiaux, l accueil des enfants de moins de trois ans demeure l affaire des parents (principalement des mères) voire de la famille élargie (les grands-parents). Pour d autres modèles, l accueil des enfants est principalement destiné aux enfants dont les parents travaillent. Or, comme nous l avons souligné précédemment, l accueil des enfants contribue également au développement psychomoteur et à la socialisation des enfants. Rendre l accueil accessible aussi aux enfants dont les parents ne travaillent pas, permet de lutter contre l isolement de certaines familles et d éviter par exemple que certains enfants aient un retard scolaire dès l entrée en maternelle ou en primaire. Toucher les familles isolées, en rupture socialement et économiquement, qui appartiennent à des modèles culturels où la famille est une affaire privée, est un objectif des services de proximité qui veulent contribuer à la cohésion sociale et à la solidarité La création d emplois durables et de qualité Le développement des services de proximité contribue à la création d emplois. Afin d assurer une offre de services de qualité, il est important que ces emplois soient eux-mêmes de qualité et durables et n aillent pas à l encontre des exigences de qualité du service. Prenons par exemple les services d accueil des enfants ou l aide aux personnes âgées. Ces services demandent la création d une relation de confiance entre le prestataire et l usager. Une trop forte rotation du personnel au sein du service déstabiliserait l enfant ou la personne âgée et agirait ainsi au détriment de la qualité du service. De même, il est important de reconnaître que les services de proximité demandent des qualifications tant techniques que relationnelles. Pour autant que l hétérogénéité des profils des travailleurs-ses au sein des équipes soit garantie, Les emplois créés peuvent donc être accessibles à des personnes fragilisées sur le marché du travail moyennant la mise en place d un encadrement adapté et de mesures d accompagnement telles que l inscription à des programmes de formation continue. 10

17 Selon la table-ronde, il est donc indispensable de prendre en compte l ensemble des dimensions décrites cidessus afin d avoir une vision claire de ce que sont les services de proximité et de définir des actions et des recommandations pour les politiques publiques de soutien et de développement de ces services. 11

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19 5 Les enjeux actuels 5.1. Le nouveau contexte politique Si l on se réfère à la récente déclaration gouvernementale du 15 juillet 2003, on constate que les priorités du gouvernement vont dans le sens de l utilisation des services de proximité comme gisement d emplois, avec, d une part, la création d un cadre permettant aux services de proximité d embaucher des chômeurs-ses de longue durée et des bénéficiaires du revenu d intégration, par le biais de réductions de cotisations et des primes d activation, et d autre part, la création de «emplois de proximité» via le renforcement du système des «titres-services». Dans la mesure où la problématique du financement des services de proximité est intimement liée aux objectifs des politiques publiques en la matière, la table-ronde francophone s est inquiété des limites d une telle approche focalisée essentiellement sur l insertion professionnelle des personnes fragilisées et peu qualifiées dans le champ des services de proximité. En effet, cette priorité peut cacher, voire nuire, à la poursuite des autres objectifs comme la pérennisation d un service de qualité ou l équité d accès pour les usagers-ères. Tout en adhérant pleinement à cet objectif d insertion, la table-ronde considère toutefois, à partir des enseignements des expériences en cours, que la finalité première à prendre en compte doit rester la prestation des services et le développement de réponses durables et de qualité à des besoins récurrents Les limites des politiques d activation Les débats ont ainsi révélé plusieurs limites du point de vue de la qualité de l insertion professionnelle des travailleurs, de l offre de services de qualité ainsi que de la prise en compte de l ensemble des bénéfices et des coûts. Si la philosophie sous-jacente aux politiques d activation est de faire transiter les publics fragilisés et peu qualifiés par les services de proximité en vue d une réinsertion ultérieure sur le marché de l emploi «classique», dans les faits, les postes ainsi financés tendent à devenir des «sous-statuts» qui se prolongent dans le temps et qui sont dévalorisés par rapport aux contrats de travail classiques avec lesquels ils cohabitent. La seconde limite vient de ce que cette situation de rotation du personnel et de précarité de l emploi handicape la structuration d un service de qualité. En effet, dans le cas des services aux personnes en particulier, la qualité est étroitement liée à la construction d une relation de confiance entre le prestataire et l usager-ère qui devient centrale pour le développement du service. Dans ce contexte, la stabilité du personnel est incontournable. De plus, il serait erroné de considérer le niveau de qualification requis dans les services de proximité comme étant a priori faible. Outre les exigences en qualifications relationnelles, certains services, comme la garde des enfants et les soins à domicile par exemple, imposent en effet des niveaux de qualification élevés. Garantir un tel niveau de qualification suppose donc la mise en place de dispositifs de formation qualifiante, d encadrement, et de formation continue Enjeux d équité et effets collectifs Enfin, dans la mesure où les services de proximité contribuent à l insertion tant professionnelle que sociale et citoyenne des usagers-ères, ils génèrent des effets collectifs plus larges que la réduction du chômage des personnes peu qualifiées. Certains services de proximité contribuent au développement du territoire dans lequel ils s inscrivent, améliorant les conditions structurelles d insertion des habitant-e-s. Plus largement, la présence de tels services dans des quartiers défavorisés ou isolés peut renforcer ou reconstruire l attraction socio-économique de ces territoires. L expansion des services aux personnes génère des retombées positives en termes d accès et de disponibilité accrus des parents d enfants et de l entourage des personnes dépendantes, et peut contribuer à améliorer le fonctionnement du marché du travail. Ces effets collectifs constituent donc un enjeu du point de vue de l accès équitable. Les organismes prestataires pratiquent à cet effet des prix inférieurs au prix du marché et répondent à des demandes non solvables, dans une perspective d accès universel. En conséquence, il faut veiller à ce que les modalités d organisation des services et la configuration des politiques publiques en la matière prennent en compte la présence de ces enjeux d équité et ces effets collectifs. 13

20 5.4. Une approche multidimensionnelle Dans la mesure où les politiques publiques constituent le principal outil de régulation et de financement des services de proximité, il est nécessaire de préciser les différents objectifs visés à travers le développement de ces services. Les travaux de la table-ronde francophone vont dans le sens d une approche multidimensionnelle mais cohérente, qui différentierait les financements, en fonction des différents objectifs et besoins spécifiques aux services de proximité. De plus, cette approche différentiée permettrait de définir des critères d évaluation adaptés aux services de proximité, qui ne se limiteraient pas aux taux d insertion ou de créations d emplois. Au-delà des incitants financiers en faveur de l insertion des publics peu qualifiés et fragilisés, il y aurait lieu de prendre en compte en effet, tant l éventuel déficit de productivité du personnel que le financement de parcours de formation qualifiante, de formation continue ainsi que l encadrement et l accompagnement des travailleurs et les surcoûts qui y sont liés, au-delà du fonctionnement normal des services et ceci, afin de rencontrer l objectif de qualité et de durabilité des services. La question du statut des travailleurs employés dans les services de proximité devrait figurer aussi au centre de la réflexion, compte tenu des limites des statuts inhérents aux politiques d activation et dans la mesure où ces emplois s inscrivent dans des services dont l utilité sociale est reconnue. Le mode de financement devrait également inclure l objectif d équité d accès aux services et de rencontre de la demande non solvable, dès lors que l on s accorde sur le fait que ces services répondent à des besoins essentiels et génèrent des bénéfices collectifs. La diversité des acteurs impliqués dans l organisation et le fonctionnement des services de proximité nécessite la mise en œuvre de processus de partenariat, entre autres entre acteurs publics et secteur associatif, ce qui suppose tout un travail de coordination et d animation qui s ajoute au travail de gestion du service proprement dit ; il en va de même pour le processus de participation des usagers-ères et des travailleurs-ses, propre à l économie sociale dans laquelle s inscrivent les services de proximité. Les surcoûts liés à ces deux processus devraient être pris en compte dans la définition des modes de financement des services de proximité Interdépendance entre politiques publiques Les expériences de terrain ont montré que souvent, les services de proximité se trouvent à la croisée de plusieurs politiques : politique de l aide aux personnes, politique de l emploi, politique de la santé, politique du logement, politique de l aménagement du territoire, etc. Ceci nécessite une réflexion sur la mise en place et une évaluation régulière de l articulation entre les différentes politiques publiques et les différents niveaux de pouvoir de tutelle, afin de tenir compte de ces phénomènes d interdépendance. Dans la même ligne, il s agira de veiller à ce que la différentiation des objectifs et des financements ne conduise pas à des contradictions et des conflits mais favorise au contraire la réalisation conjointe des différents effets potentiels des services de proximité Articulation avec le secteur régulier Empruntée au côté néerlandophone, la notion de «secteur régulier» désigne les acteurs reconnus et subventionnés comme prestataires de services de proximité par les pouvoirs publics. A l heure actuelle, mis à part un projet de mobilité pour personnes âgées qui a signé un contrat avec les TEC, les services financés dans le cadre du Fonds expérimental ne bénéficient d aucun soutien de la part des secteurs dont ils relèvent. La table-ronde francophone estime qu il conviendrait d étudier la mise à disposition par les secteurs de moyens financiers qui permettraient de mettre en place de nouvelles offres de services. 14

21 6 Les recommandations politiques de la table-ronde francophone des services de proximité Les débats au sein de la table-ronde sur les enjeux évoqués ci-dessus ont abouti à la formulation de recommandations politiques. Ces recommandations s adressent à l ensemble des ministres concernés par le développement des services de proximité et compétents pour les différents secteurs concernés, que ce soit au niveau fédéral et au niveau des entités fédérées. Trois types de recommandations ont été retenus : à court terme, à moyen terme et à long terme A court terme Prolongation du fonds expérimental La prolongation des projets en cours devrait permettre d assurer la transition vers un dispositif structurel, la poursuite du travail de structuration des services de proximité, amorcé par les porteurs de projets réunis dans la table-ronde, et le maintien à l emploi des 133 personnes qui ont été engagées dans le cadre de la phase expérimentale. De plus, une telle mesure s impose pour assurer la rentabilité de l investissement consenti par le pouvoir politique dans le Fonds expérimental ainsi que la capitalisation et la consolidation des résultats engrangés par les projets pilotes. Enfin, un dispositif de transition est nécessaire si l on veut maintenir en fonction les services de proximité nouvellement créés pour les usagers-ères qui y ont recours. Le passage de la première à la deuxième phase d expérimentation a donné lieu à un tri parmi les projets et seuls ont été reconduits ceux que l on peut considérer comme le «noyau dur» de l expérience pilote. C est ce noyau dur qui devrait bénéficier du dispositif de financement transitoire Reconnaissance d une plate-forme francophone des services de proximité La table-ronde francophone demande la reconnaissance d une plate-forme francophone des services de proximité, qui assurerait la fédération et la mise en réseau des initiatives de terrain, y compris celles qui ne sont pas soutenues actuellement par le Fonds expérimental. L ancrage des initiatives de terrain dans l économie sociale se ferait du côté francophone via une articulation avec des structures déjà existantes. Les services de proximité étant à la croisée de plusieurs politiques différentes, l approche devra être multidimensionnelle et intégrée. Tout ceci nécessitera un processus de concertation et de coordination entre les différents niveaux de pouvoirs, auquel devront être associés les acteurs représentatifs des services de proximité, les secteurs concernés, les pouvoir publics. La plate-forme francophone est prête, à apporter sa contribution basée sur les expériences de terrain A moyen terme Un cadre services de proximité au niveau régional Mettre en place au niveau régional un cadre spécifique pour la reconnaissance des services de proximité, garantissant l accès automatique aux mesures existantes pour l emploi durable ainsi que l accès à un Fonds 15

22 d innovation. Ceci se ferait, en Wallonie, dans le cadre de l économie sociale non-marchande et à Bruxelles, à travers le dispositif des ILDE. Critères : La table-ronde francophone préconise de baser ce cadre spécifique sur les critères suivants : 1) réponse à des besoins sociaux génératrice de plus values pour la collectivité ; 2) besoins avérés ou émergents, non rencontrés ou insuffisamment rencontrés par les services existants ; 3) proximité territoriale et/ou relationnelle ; 4) participation des travailleurs-ses et des usagers-ères ; 5) accessibilité financière, culturelle et/ou géographique ; 6) création d emplois durables et de qualité. Accès aux mesures pour l emploi : L inscription dans ce cadre ouvrirait automatiquement l accès aux mesures régionales pour l emploi durable, comme par exemple les titres-services, la mesure SINE, le dispositif ACS, etc. et aux moyens financiers fédéraux liés à la sécurité sociale. Flexibilité du cadre : Enfin, la table-ronde insiste sur le caractère flexible du cadre régional. En effet, l expérience montre qu il est important de ne pas enfermer les organisations dans des financements entièrement ciblés sur des prestations strictement définies, sans aucune marge de manœuvre pour rencontrer des besoins émergents, explorer de nouvelles façons de répondre aux besoins ou de nouveaux modes d organisation des services. Financement de parcours d insertion : L objectif de mise à l emploi des publics défavorisés dans le cadre des services de proximité nécessite la prise en compte des coûts liés à l accompagnement et la formation, tant initiale que continue, des personnes mises à l emploi. Pas de suppression des emplois qualifiés : En aucun cas, les parcours d insertion professionnelle ainsi créés ne pourraient avoir comme conséquence l éviction du personnel qualifié indispensable pour assurer un service de qualité. Financement des plus-values : La table-ronde demande également la reconnaissance des plus-values engendrées par la participation des usagers-ères et des travailleurs-euses et le financement des coûts de coordination, d animation et d encadrement nécessaires à la mise en œuvre effective de cette participation Un fonds d'impulsion Ce fonds devrait prendre en compte le financement de l innovation en tenant compte des risques inhérents au démarrage de nouvelles initiatives (projets pilotes). 16