COMMISSION DE GESTION DU GRAND CONSEIL

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1 Grand Conseil Commission de gestion Grosser Rat COMMISSION DE GESTION DU GRAND CONSEIL Rapport de la Commission de gestion concernant les dysfonctionnements constatés dans des établissements paraétatiques, soit - à la Caisse cantonale publique de chômage - à l Office valaisan de cautionnement mutuel pour artisans et commerçants - aux Registres du commerce du Valais central et du Bas- Valais Session de novembre 2010 Commission de gestion

2 2/11 SOMMAIRE 1. CAISSE CANTONALE PUBLIQUE DE CHOMAGE Introduction Généralités Constats de la COGEST Conclusions OFFICE VALAISAN DE CAUTIONNEMENT MUTUEL POUR ARTISANS ET COMMERÇANTS Introduction Constats de la COGEST Conclusions REGISTRES DU COMMERCE Introduction Constats de la COGEST Conclusions CONCLUSIONS GENERALES...11 * * *

3 3/11 Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Députés, La Commission de gestion formée de Mesdames et Messieurs, Louis Ursprung, président, Laurent Léger, vice-président, Graziella Walker Salzmann, rapporteur de langue allemande, Laetitia Massy, rapporteur de langue française, Narcisse Crettenand, Bertrand Denis, Jean-Henri Dumont, Daniel Emonet, German Eyer, Erno Grand, Freddy Philippoz, Pascal Rey, Claude-Alain Schmidhalter vous remet ci-après son rapport qu elle a établi au sens de l art. 44 du règlement du Grand Conseil, de la loi sur l organisation des conseils et les rapports entre les pouvoirs (LOCRP) ainsi que de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton (LGCAF).

4 4/11 1. CAISSE CANTONALE PUBLIQUE DE CHOMAGE 1.1. Introduction Le rapport d activité 2009 de l Inspection des finances (IF) fait ressortir les éléments suivants : «Constatant, lors de la nomination du nouveau directeur de la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage (cch) par le Conseil d Etat, le rangement de cette fonction en classe 1C avec une éventualité laissée ouverte concernant l attribution de la classe 1B, nous avons effectué les recherches nécessaires pour comprendre les modalités ayant conduit à la modification du salaire de l ancien directeur dont nous avons découvert qu il était au bénéfice de la classe 1 A. Cette démarche nous a permis d établir qu une adaptation de la classe salariale du directeur avait été réalisée déjà en 1997 : suite à une analyse comparative des rétributions des directeurs des Caisses de chômage de Suisse romande effectuée par un expert externe, le chef du Département en charge de l économie avait alors approuvé la demande du de reclassification de la fonction de directeur de la classe 5 à la classe 2 formulée comme telle et en application du règlement du fixant l organisation de la caisse. L adaptation faite en 2008 des classes salariales des membres du groupe de direction de la cch, soit du directeur et de son adjointe, fait suite quant à elle à une auto-évaluation, conduite à fin 2007, des rétributions des différentes fonctions de la cch, dont en particulier le rangement de leur propre fonction. Il ressort que cette adaptation a été décidée par l ancien directeur de la caisse le (avec effet rétroactif au ). Contrairement à la classe 2 qui avait fait l objet d une demande de reclassification, celle-ci n a pas fait l objet d une telle demande et n a ainsi pas été validée spécifiquement par le chef du DEET ou par le Conseil d Etat. Cette démarche n a, à notre avis, pas respecté le devoir de récusation par les personnes concernées. En dehors du directeur et de son adjointe, aucune instance officielle n a, à notre connaissance, examiné les classes attribuées. L attribution de la classe 1A à l ancien directeur de la cch par lui-même découle d une absence des représentants du fondateur, l Etat du Valais, dans la gestion des salaires de la cch, du moins pour les membres de la direction. Cette absence d implication active a été favorisée par le fait que, lors du passage de sa fonction à la classe 1A au , l ancien directeur de la cch a privilégié le traitement de ces aspects de manière hautement confidentielle de telle manière à éviter le Service du personnel et de l organisation qui avait déjà donné un avis différent en 1997 sur la question du salaire du directeur, soit en cherchant à n impliquer que le chef du Département. Si le rangement de la fonction d adjointe peut trouver des comparaisons au sein de l Administration cantonale, la classe 1A que s est attribuée l ancien directeur n est allouée actuellement à aucun chef de service ni à aucun directeur d établissements similaires. Dans ce contexte et celui de prévoir l engagement de son successeur, l ancien directeur a proposé et obtenu en mai 2009 que le Conseil d Etat délègue au chef du Département la compétence de fixer les conditions de travail du directeur de la caisse. Il sied de préciser que l attribution de cette rémunération s est faite à près de 2 ans de sa retraite. En conséquence, le Conseil d Etat a été invité à se prononcer sur le remboursement des sommes perçues par l ancien directeur de la cch sans décision valable que nous situons entre Fr. 40' et Fr. 66' pour les années 2008 et 2009 et à demander le cas échéant le remboursement de la part patronale de Fr. 17' concernant le rachat y relatif de la Caisse de retraite (CPPEV). Afin d éviter de se retrouver avec des actions individuelles à même de satisfaire des propres intérêts, nous avons également invité le Conseil d Etat à consulter les instances compétentes de l Etat lors de toute fixation de rémunération dont la charge est assurée par les deniers publics.

5 5/11 Etant donné les agissements de l ancien directeur de la cch pour disposer d un salaire supérieur à celui arrêté par l autorité compétente, en vertu de l article 50 al. 6 LGCAF qui précise qu en cas d éventuelle infraction pénale qui se poursuit d office, notre service informe immédiatement le juge compétent, le Conseil d Etat et les présidents des commissions de gestion et des finances, nous avons soumis notre rapport à l office du juge d instruction cantonal en lui laissant le soin de décider de la suite qu il entend donner à l information transmise. Il sied de préciser que l ancien directeur de la cch conteste la plupart de nos constats, en particulier quant au fait qu il considère être seul compétent pour fixer son salaire par ailleurs pris en charge par le Seco parmi les frais administratifs reconnus de la cch. Nous précisons que, par lettre du , le Seco a précisé à la cch que le contenu du règlement sur le traitement du personnel de la cch, dont le traitement du directeur, ne tombe pas sous le coup de l article 79 al. 1 LACI, soit l approbation du Seco. Suite à notre rapport, le Conseil d Etat a mandaté un expert (ancien juge cantonal du canton de Vaud) pour l appréciation et la détermination finale des éléments. Le Conseil d Etat nous a informés qu il avait en outre engagé la procédure administrative et que la décision tombera après connaissance de l aboutissement de la procédure pénale» Généralités La loi sur l emploi et les mesures en faveur du chômage du 23 novembre 1995 précise à son article 20 que «le canton gère une caisse publique cantonale de chômage» et que «la caisse est un établissement autonome de droit public». Il y est spécifié que «le Conseil d'etat fixe son organisation et sa gestion dans un règlement et est responsable, en sa qualité de fondateur, envers les autorités fédérales». Suite au rapport de l IF précité, le Conseil d Etat a mandaté Me François Jomini, ancien juge cantonal vaudois, pour donner son appréciation et sa détermination sur les conditions d attribution du salaire du directeur, respectivement de la direction et des collaborateurs de la cch. Il ressort en particulier de ce rapport que : - le salaire du directeur était fixé à l engagement par le Conseil d Etat, autorité de nomination, sous réserve de dispositions contraires de droit fédéral ou cantonal. Les réadaptations ultérieures de ce salaire devaient aussi être approuvées par le Conseil d Etat ; - on peut affirmer ici que c est bien l ancien directeur qui a fixé son propre salaire à partir du 1 er janvier Me Jomini se rallie entièrement aux conclusions du rapport de l IF, rapport qu il juge complet et convaincant. La compétence de fixer et d adapter le salaire du directeur de la caisse est de la compétence exclusive du Conseil d Etat. Aucune disposition légale ou règlementaire n attribue cette compétence à une autre autorité. Dans ses conclusions, Me Jomini propose que l Etat du Valais, fondateur de la caisse et à ce titre responsable en matière d assurance chômage à l égard de la Confédération, doit être plus impliqué dans la surveillance et la gestion de la caisse, même si l autonomie de gestion de cette dernière est reconnue. En outre, l article 4 du règlement fixant l organisation de la caisse devrait être modifié pour bien montrer que c est le Conseil d Etat qui nomme le directeur, son remplaçant et les membres du groupe de direction, sur la base d un contrat régi par le droit privé.

6 6/ Constats de la COGEST La COGEST rejoint les constats de l IF et de l expert mandaté par le Conseil d Etat, Me Jomini, en relevant plus particulièrement les aspects suivants : - La rétribution que s est accordée le directeur dès le 1er janvier 2008 n a pas été décidée par le Conseil d Etat ni par le chef du DEET. - L adaptation faite en 2008 des classes salariales des membres du groupe de direction de la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage (cch), soit du directeur et de son adjointe : fait suite à une auto-évaluation conduite à fin 2007 concernant le rangement de leur fonction ; cette pratique s apparente au comportement d un usager de self-service ; a été décidée par le directeur de la caisse le 25 janvier 2008 (mise en vigueur en août 2008 avec effet rétroactif) ; n a pas été validée spécifiquement par le chef du DEET ou par le Conseil d Etat ; n a pas respecté le devoir de récusation par les personnes concernées. - En dehors du directeur et de son adjointe, aucune instance officielle n a examiné les classes attribuées. - Le SECO, en tant qu instance fédérale, a spécifié qu il n était pas concerné par ces dispositions internes. - Les avis habilités de l Etat, fondateur de la caisse cantonale de chômage, n ont pas été demandés (ni celui du SPO, en tant que service cantonal compétent, ni celui de la commission de classification, organe constitué spécifiquement pour traiter de ces objets). - L attribution de la classe 1A au directeur de la cch découle d une absence des représentants du fondateur, l Etat du Valais, dans la gestion des salaires de la cch, du moins pour les membres de la direction. - Si le rangement de la fonction d adjointe peut trouver des comparaisons au sein de l Administration cantonale, la classe 1A du directeur n est attribuée à aucun chef de service ni à aucun directeur d établissement public autonome similaire. Considérant le manque d implication du Département dans ce dossier et pour éviter de favoriser l auto-détermination des salaires, un minimum de garde-fous efficaces doit être mis en place Conclusions La COGEST demande au Conseil d Etat : - de conduire dans les meilleurs délais toute procédure pour récupérer les montants perçus de manière indue par l ancien directeur de la cch ; - de redéfinir son règlement du 17 janvier 1996 fixant l organisation de la caisse ; - de définir et clarifier les instances compétentes de l Etat lors de toute fixation de rémunération dont la charge est assurée par les deniers publics ; - de revoir ou confirmer le rangement de la fonction de remplaçante du directeur.

7 7/11 2. OFFICE VALAISAN DE CAUTIONNEMENT MUTUEL POUR ARTISANS ET COMMERÇANTS 2.1. Introduction Le rapport d activité 2009 de l Inspection des finances (IF) fait ressortir les éléments suivants : «L Office valaisan de cautionnement mutuel (OVAC) est une coopérative dont le but est de venir en aide, par voie de cautionnements, aux artisans et commerçants. Son conseil d administration est composé de 9 membres dont 1 représentant de l Etat (l Etat détient Fr. 1 mio de capital social, soit le 57.6%, et, conformément à la décision du Grand Conseil de 1995, a alimenté le fonds de réserve à hauteur de Fr. 1 mio, soit le 67.7%). Par mandat de prestations, l Etat participe en outre annuellement au financement des activités de l OVAC. Suite aux constats établis en juillet dernier par le Centre de compétences financières SA (CCF SA) quant aux graves fautes commises entre 2006 et 2009 par son collaborateur assumant principalement la direction de l OVAC, le président du Conseil d Etat nous a chargé de déterminer l ampleur des agissements constatés, leurs conséquences financières et les éventuelles suites pénales qui devraient être données. Nous avons établi que les agissements délictueux portaient sur un montant de Fr. 150'000.00, confirmant en cela les faits constatés par le CCF SA. Ce dernier ayant déjà porté l affaire devant le juge d instruction pénale, nous avons indiqué au Conseil d Etat qu il n était plus nécessaire d entreprendre une telle démarche. Enfin, sous réserve d autres modalités qui pourraient être convenues avec le CCF SA, nous avons noté que l OVAC supporte l essentiel des incidences des irrégularités commises et que l Etat du Valais n avait pas à devoir assumer le rétablissement des dommages subis par l OVAC. Or, comme l adaptation de la contribution annuelle de l Etat en faveur de l OVAC, telle que convenue par contrat de prestations, est passée de Fr. 90' (durant les années 2005 à 2008) à Fr. 160' en 2009, nous avons invité le Département en charge de l économie à surseoir à toute contribution annuelle dépassant celles convenues lors des exercices précédents tant que des informations liées aux résultats financiers des exercices 2009 et 2010 n auront pas été fournies par l OVAC puis analysées par le Service du développement économique. Cette coopérative a d ores et déjà signifié que l augmentation en question était liée à l accroissement de ses activités et non aux agissements de son ancien directeur alors même que, durant les années concernées, elle publiait des résultats bénéficiaires péjorés des irrégularités commises. Dans ce sens, le besoin financier doit être démontré au-delà des aspects théoriques en lien avec la seule évolution du volume des dossiers à traiter. Dans le cadre de notre mandat, nous avons également mis en évidence que les malveillances rencontrées ont été facilitées par un système de contrôle interne inadéquat, hérité du fonctionnement opérationnel de l OVAC à une époque où il connaissait une totale indépendance administrative et qu il disposait d une seule personne pour gérer ses activités quotidiennes. Nous avons par ailleurs relevé que les responsables du CCF SA et de l OVAC étaient intervenus de manière appropriée suite aux doutes puis aux agissements délictueux constatés».

8 8/ Constats de la COGEST En plus des éléments relevés ci-devant, la COGEST met en évidence les points suivants : - L Etat du Valais détient Fr. 1'000' (57.6%) du capital social de l OVAC qui se monte à Fr. 1'735' au 31 décembre Par décision du Grand Conseil du 22 juin 1995, l Etat a également versé une participation de Fr. 1'000' au fonds de réserve, ce qui représente le 67.7% du montant enregistré sous cette rubrique. L Etat participe au financement annuel des activités de l OVAC par le biais du contrat de prestations conclu par le DEET avec le CCF SA. Un montant de Fr. 90' a ainsi été versé en 2008, comme cela a été fait lors des trois exercices précédents. Les résultats nets de l OVAC ont été bénéficiaires de l ordre de Fr. 76' en 2007 et Fr. 32' en 2008, deux exercices pourtant concernés par les malversations du directeur qui était en place. La COGEST est surprise par l augmentation de la contribution annuelle de l Etat de Fr. 90' à Fr. 160' dans le cadre du contrat de prestations 2009 alors que la situation économique du requérant ne semble pas le nécessiter. Or, cette notion de situation économique du requérant est précisée dans la loi sur les subventions et doit être prise en considération. - La situation causée par les malversations de l ancien directeur de l OVAC a été facilitée par un système de contrôle interne inadéquat. Cette situation n a par ailleurs pas été décelée par l organe de révision. Pourtant, des pièces ont été manipulées, des pièces manquent, des dépenses n avaient pas été validées par le conseil d administration. La mise en place d un contrôle interne s avère impérative de même que la nécessité de s appuyer sur un organe de contrôle compétent. - Le conseil d administration, dans lequel siège le représentant de l Etat, n a pas été dûment informé ou n a pas relevé l état particulièrement élevé des liquidités en 2007 et 2008 par rapport aux exercices précédents ni l augmentation significative des deux ou trois rubriques concernées par la plupart des prélèvements indus Conclusions La COGEST demande au Conseil d Etat : - de faire réapprécier le niveau d aide annuelle allouée à l OVAC ; - de s assurer que l Etat du Valais ne prenne pas à sa charge les pertes subies par les malversations du directeur de l OVAC ; - d imposer un système de controlling ; - de déterminer clairement le rôle du Gouvernement et ses tâches de surveillance ; - d analyser la responsabilité de l organe de contrôle et des conseils d administration de l OVAC et du CCF.

9 9/11 3. REGISTRES DU COMMERCE 3.1. Introduction Lors de l examen par l Inspection des finances du compte de l exercice 2009 des Registres du commerce du Valais central et du Bas-Valais, il a été relevé un certain nombre de dysfonctionnements de ces offices, notamment par des procédures d engagement de personnel supplémentaire ne respectant pas les effectifs admis ou les principes en vigueur dans la fonction publique en ce qui concerne les liens de parenté. L augmentation de l activité des Offices du Valais romand a été suivie d une décision du Conseil d Etat du 24 février 2010 de doter chacun des offices à partir du 1er janvier 2010 de 0.5 unité supplémentaire. En toute connaissance de cause, le Conseil d Etat a fixé et communiqué aux préposés une échéance claire à partir de laquelle cette dotation supplémentaire était possible. Ceci permet de tenir compte de l augmentation de l activité découlant du nouveau droit des Sàrl et de la mise en œuvre de la nouvelle loi sur la révision (RS/CH ). L article 29 de l ordonnance générale d exécution de la LACCS (RS /VS ) soumet les offices du registre du commerce au statut de régie, sur le modèle de l ancien régime en vigueur pour les offices des poursuites. Un arrêté du Conseil d Etat fixe l organisation des offices du registre du commerce, le statut et le traitement de leurs agents (RS/VS ). Cet arrêté prévoit que le traitement des préposés soit calqué pour une activité à 100% sur le traitement d un procureur d arrondissement, soit Fr. 176' portés à l exercice 2009 des Registres du commerce du Valais central et du Bas-Valais Constats de la COGEST REGISTRE DU COMMERCE DU VALAIS CENTRAL Les rapports de l IF No 23 et No 35 relatifs au Registre du commerce du Valais central précisent que le préposé du Registre du commerce du Valais central, qui a certes dû faire face à une augmentation d activité en 2009, a soustrait de la part à restituer à l Etat pour l exercice 2009 un montant de Fr qu il a provisionné à son intention au titre d indemnisation des heures supplémentaires, montant augmenté de Fr pour couvrir les charges sociales de la part patronale. Ces deux montants ont été reversés par le préposé sur le compte de l Etat suite au rapport de l IF. D autre part, ce même préposé a engagé en fin d année 2009 une collaboratrice administrative en la personne de sa propre sœur bien qu il se soit heurté à un refus du chef du Département lorsqu il avait formulé une telle demande en Cette fois encore, le Conseil d Etat a refusé d entériner cet engagement. Toutefois, suite au rapport No 23 de l IF, il a accepté par sa décision du 30 juin 2010 de reconnaître parmi les frais de l office le salaire de la sœur du préposé jusqu au 30 septembre 2010 ; celle-ci a quitté l office pour cette date. Par cette décision du Conseil d Etat, les 1.5 postes autorisés en 2009 sont pourvus. Or, le préposé du Registre du commerce du Valais central a engagé encore une autre collaboratrice administrative «auxiliaire» à 50% pour la fin novembre et le mois de décembre Cet engagement n a jamais été annoncé à quiconque et ce n est que lors du contrôle par l IF que ces éléments ont été mis en lumière. Comme le précise le rapport IF No 35, cela induit que les salaires du personnel portent durant cette période sur 2 postes et ne s inscrivent pas dans les limites autorisées de 1.5 postes. Faisant appliquer les règles et décisions du Conseil d Etat, l IF n a ainsi pas pu accepter dans les comptes 2009 de l office les montants y relatifs de l ordre de Fr. 3'

10 10/11 Dans les conclusions de son rapport du 17 juin 2010, l IF précise que «les différents éléments relatés dans notre rapport illustrent une attitude du préposé qui n a pas cherché à suivre les règles en place mais à en faire une appréciation particulière qui ne peut être cautionnée. Nous laissons le soin aux instances compétentes d en tirer les conclusions qu elles estimeront nécessaires». Le Département se rallie aux conclusions du rapport de l IF. Néanmoins, après avoir fait conduire une analyse par son service juridique, il constate que ces «appréciations particulières» faites par le préposé dans la gestion de son office du registre du commerce ne tombent sous le coup d aucune procédure disciplinaire. La législation cantonale prévoit qu une autorité cantonale de surveillance doit intervenir dans la mesure où il est constaté une violation des obligations que le droit privé fédéral prescrit au préposé du registre du commerce, ce qui n est pas le cas dans cette situation. En outre, même si la relation de confiance entre le concédant et le concessionnaire du service public est fortement entamée, le Service juridique du DSSI estime qu elle n est pas à ce point affectée qu il s impose de révoquer la désignation du préposé, de révoquer la concession de service public à titre de sanction. Faute de base légale, aucune sanction moins sévère ne peut être prise. REGISTRE DU COMMERCE DU BAS-VALAIS Dans son rapport No 22 du 17 juin 2010 relatif au Registre du commerce du Bas-Valais, l IF a également constaté que, sur une période de l année, le personnel a été employé, donc salarié, pour un taux d activité supérieur aux plafonds fixés par le Conseil d Etat. Ceci a entraîné des frais non admis de l ordre de Fr. 7' sur l exercice 2009, frais que le préposé doit supporter Conclusions Des études sont en cours au sein du Département de la sécurité, des affaires sociales et de l intégration portant sur une éventuelle étatisation des offices du registre du commerce. La COGEST demande au Conseil d Etat - que cette analyse aboutisse rapidement sur des propositions concrètes que le Conseil d Etat présentera au Parlement ; - qu en cas de maintien du système de régie pour les offices du registre du commerce, le Conseil d Etat édicte les bases légales permettant de sanctionner les manquements commis par les préposés en régie, en principe sur le modèle des dispositions régissant le personnel de l Etat ; - que le Conseil d Etat veille à rappeler les dispositions sur la régie et aménage un régime de sanctions permettant de prévenir des comportements analogues aux situations dénoncées par l IF.

11 11/11 4. CONCLUSIONS GENERALES Les trois situations présentées dans le présent rapport relèvent les difficultés rencontrées par le canton dans la surveillance de certaines entités paraétatiques. Par entités paraétatiques, il s agit en fait d unités qui dépendent de l Etat sur le plan politique et économique. Pour la réalisation de certaines tâches publiques, de telles entités ont été créées par l Etat lui-même ou avec son accord en dehors du cadre étatique et de l Administration (établissements autonomes de droit public, associations, fondations, sociétés anonymes, etc.). Plusieurs aspects soulèvent des interrogations : - d ordre juridique (choix délibéré ou non de gérer la sphère publique à travers des institutions aux formes juridiques diverses) - d ordre de l application des principes de la gestion administrative et financière précisés dans la LGCAF et des compétences des organes (des actions peuvent échapper à la voie démocratique) - d ordre organisationnel (une seule personne peut porter plusieurs responsabilités parfois incompatibles et qui peuvent mettre en danger les principes d objectivité et d indépendance que requiert l appréciation des demandes La surveillance de l action ne saurait être exercée par celui qui la conduit). La COGEST demande au Conseil d Etat : 1. de faire l inventaire des entités dites «paraétatiques» et d analyser les avantages et les inconvénients découlant de cette organisation ; 2. de définir un cadre de fonctionnement et un cadre juridique pour la surveillance des établissements paraétatiques ; 3. d édicter les bases légales permettant de sanctionner les manquements des représentants de l Etat dans les entités paraétatiques ; 4. d édicter cas échéant les bases légales permettant de sanctionner les manquements des personnes exerçant une activité confiée par l Etat sous la forme de régie. De plus, la COGEST demande qu un cahier des charges soit rédigé pour tous les représentants de l Etat dans des structures de direction, de conseil d administration, de fondation ou de surveillance des diverses institutions dans lesquelles ils sont délégués. Ce cahier des charges précisera les modalités de nomination, les modes de rétribution éventuels, les droits et les devoirs et toute information utile à garantir que la tâche de représentation soit assurée avec efficience et dans l intérêt du canton. Ce rapport a été adopté par la COGEST le 29 septembre 2010 à l unanimité des 9 membres présents. Sion, le 29 septembre 2010 Le président : Le vice-président : Louis Ursprung Le rapporteur de langue française : Laetitia Massy Laurent Léger Le rapporteur de langue allemande : Graziella Walker Salzmann