A propos du projet GPSO, d économie, d environnement et de démocratie participative : Perplexité

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1 30/09/2015 A propos du projet GPSO, d économie, d environnement et de démocratie participative : Perplexité Le gouvernement vient d annoncer le 26 septembre sa décision de «continuer la procédure GPSO sur les deux lignes vers Toulouse et Dax», en saisissant le Conseil d Etat pour avis, étape ultime avant le décret prononçant l utilité publique du projet. GPSO, pour «Grand Projet du sud-ouest», est le nom d un projet ferroviaire, visant à prolonger la ligne ferroviaire grande vitesse Paris-Bordeaux par deux nouvelles lignes à grande vitesse de Bordeaux à Toulouse d une part et de Bordeaux à Dax (premier tronçon d une liaison prévue à terme vers l Espagne) d autre part, avec un tronçon commun au sud-est de Bordeaux se séparant au sud de la Gironde en deux branches vers Toulouse et Dax. Le coût de ce projet est estimé actuellement à 8,3 Milliards d euros, soit pour fixer quelques idées, environ mille fois le coût du barrage projeté initialement à Sivens, qui était de 8 à 9 millions d euros : cela mérite quelques minutes d attention. On entend parfois dire que les projets nécessaires à l activité économique, à la croissance et à l emploi sont inopportunément bloqués ou ralentis par des objections des défenseurs de l environnement, qui se livrent à des combats d arrière-garde en brandissant devant les tribunaux la réglementation des espèces protégées (vous savez bien, le pique-prune et le lézard des murailles, au demeurant plus protégés que menacés ), faute d avoir pu convaincre avec des arguments plus solides au moment des concertations publiques organisées conformément à la loi. Examinons ce qu il en a été jusqu ici, dans ce projet. Ce que disent les rapports officiels Sans reprendre ici les objections générales de la Cour des Comptes 1 sur «La grande vitesse ferroviaire : un modèle porté au-delà de sa pertinence», il se trouve que le public souhaitant s informer, dispose sur le projet GPSO d indications complètes et détaillées, issues de trois sources publiques indépendantes l une de l autre : - Le rapport «Mobilité 21» 2 Ce rapport daté du 27 juin 2013, relatif aux priorités en matière d investissements de transport, a été remis au gouvernement à sa demande par une commission de spécialistes des transports et d élus, présidée par le député Duron. Concernant le projet GPSO, qui fait l objet comme les autres projets d une fiche détaillée dans le rapport (cf. annexe ci-jointe), la commission s est interrogée sur «l intérêt du projet» et sur «son urgence de réalisation». Pour le tronçon Bordeaux-Toulouse, les membres ont «exprimé leur conviction que d autres solutions reposant prioritairement sur une modernisation de l existant permettraient d apporter une réponse aussi satisfaisante et moins coûteuse pour la collectivité tout en étant plus respectueuse pour l environnement et pour les populations locales». Pour Bordeaux-Espagne, ils ont estimé que «les conditions de saturation qui 1 Cf rapport du 23 octobre 2014 sur la grande vitesse ferroviaire 2

2 sous-tendent sa réalisation et qui sont très fortement dépendantes de l économie espagnole et de son recours au transport ferroviaire, ne devraient pas justifier un engagement des travaux avant 2030». - L avis du 22 janvier 2014 de l Autorité environnementale 3 Sa synthèse souligne que «pour permettre au stade actuel une juste appréciation des enjeux environnementaux, dans l examen global de l équilibre entre les impacts positifs et négatifs des projets 4», le dossier devrait être complété par «les raisons pour lesquelles les projets ont été retenus, au regard des principales solutions de substitution examinées, notamment pour Bordeaux- Toulouse les possibilités d aménagement de la ligne existante et pour Bordeaux-Espagne l ajustement du calendrier des décisions aux données réelles concernant l évolution prévisible de la demande», et par l évaluation des impacts sur l eau, la biodiversité (en particulier Natura 2000), le bruit et la gestion des matériaux nécessaires (plus de 40 millions de m3). L avis souligne par ailleurs que le découpage artificiel retenu pour l évaluation socioéconomique ne permet pas au public de comprendre la justification du projet. - Le rapport du 27 mars 2015 de la commission d enquête 5 Etabli à la suite de l enquête publique, ce rapport est conclu comme suit : «Après avoir procédé à une analyse bilantielle du projet visant à mesurer l acceptabilité sociale, l intérêt économique, l impact sur l environnement, la nécessité et l utilité du projet ; Après avoir débattu des aspects positifs du projet et de ses insuffisances et faiblesses détaillées dans les conclusions ci-dessus ( 4 à 6) ; La commission d enquête publique, à la majorité de ses membres, émet un avis défavorable à la déclaration d utilité publique relative au projet de ligne à grande vitesse Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax». Cet avis défavorable (très rare dans ce type d enquête publique) est argumenté, dans un texte particulièrement sévère (cf. annexe) par : - l absence de demande locale pour le projet : «Aucune catégorie, même les entreprises, n est majoritairement favorable au projet. Les communes rurales sont très opposées dans la partie Nord du tracé, plutôt résignées au Sud [ ]. Au final, la commission n a pas décelé l expression d un véritable besoin de lignes à grande vitesse dans le Sud-ouest.», - une infrastructure lourde pour un service non garanti, - certains impacts insuffisamment pris en compte, - une métropolisation au détriment des villes moyennes et des zones rurales, - des alternatives à la grande vitesse insuffisamment explorées, - un financement public incertain, - une rentabilité socio-économique insuffisante, - un découpage et un phasage du projet regrettables. En résumé, au vu de ces trois documents tous très détaillés et argumentés : - La justification économique du projet et son urgence, examinées au fond par le rapport Mobilité 21, en font, même pour les spécialistes de transport, un projet de 2 ème urgence pour Bordeaux-Toulouse, dont les variantes devraient être examinées, et pour Bordeaux-Dax la pertinence est en elle-même controversée. L avis de l Autorité environnementale et le rapport de la commission d enquête, chacun de leur point de vue, soulignent que le dossier, apprécié au titre de la bonne information donnée au public, ne donne aucune démonstration convaincante sur la justification du projet et son urgence, pourtant essentielles à son «acceptabilité sociale» et à sa déclaration d utilité publique. - Les impacts environnementaux, traités comme il se doit par l avis de l Autorité environnementale et le rapport de la commission d enquête, et qui seraient de toute façon Le pluriel («des projets») correspond au découpage du projet global GPSO en 3 parties : aménagements aux abords de Bordeaux et de Toulouse, et partie restante en rase campagne. 5 %20nouvelles.pdf

3 importants, ne sont pas définis de façon à éclairer le public et les autorités responsables de la décision finale dans le dossier du maître d ouvrage. Mais ce point apparait subordonné au précédent : en l absence d une justification socioéconomique un tant soit peu convaincante, il n y a pas lieu de s interroger sur la meilleure façon d éviter, réduire ou compenser les impacts, selon la méthodologie habituelle : la meilleure façon de les éviter est évidemment de ne pas faire le projet, s il n est pas utile. Quelle utilisation de ces rapports? On se trouve devant un projet où le processus de préparation de la décision a jusqu ici été suivi de façon complète et non critiquable : le maître d ouvrage a bien remis un dossier détaillé, les tierces expertises utiles ont bien été réalisées, et l enquête publique a été menée de façon ouverte et approfondie. Le rapport de la commission d enquête, dont le rôle est de synthétiser l état des données à ce stade de la procédure, conclut de façon défavorable à la déclaration d utilité publique, principalement en raison du caractère non convaincant de la justification du projet. Le gouvernement n est bien sûr pas lié par ces analyses, dont il se trouve pourtant ici qu elles sont remarquablement convergentes, et n opposent pas du tout des avantages économiques à des inconvénients écologiques, entre lesquels il y aurait lieu d arbitrer comme on le dit souvent. Par ailleurs, le financement du projet représente à lui tout seul sensiblement ce que l Etat pourrait apporter en engagements à l ensemble des infrastructures de transport nouvelles d ici à 2030, selon le scénario 1 (plutôt plus optimiste que la réalité budgétaire actuelle) du rapport Mobilité 21 : réparti entre l autofinancement de SNCF Réseau (dont il grèvera l endettement), l Etat et les collectivités territoriales concernées, il viendra donc charger les budgets d investissement des collectivités, dont tous les élus (tous bords politiques confondus) soulignent actuellement que la baisse des dotations de l Etat met leurs budgets d investissement en situation très difficile. Alors tout cela est-il bien raisonnable? S il ne s agit que de déclarations à caractère préélectoral, c est la démocratie participative qui en pâtira, par le discrédit apporté à des travaux d expertise et d enquête publique menés de façon solide. S il s agit au contraire d engagements réels de l Etat et des collectivités, on ne peut qu exprimer sa perplexité pour ne pas dire plus. Mais ce n est en tout cas pas la réglementation des espèces protégées opposée aux intérêts économiques qui aura été en cause ici

4 1) Rapport «Mobilité 21» Annexe : extraits des avis et rapports cités dans la note Ce rapport a défini deux scénarios de financement différents : un scénario s avérant actuellement très optimiste avec un financement de Mds d ici à 2030, et un autre plus prudent (et en fait nettement plus optimiste que la situation actuelle compte tenu de l abandon de l écotaxe, survenu ultérieurement), avec un montant d engagement de projets de 8 à 10 Mds. Il a ensuite classé tous les grands projets connus, en 3 priorités : 1 à engager sans délai, 2 à engager d ici à 2030 pour poursuite ultérieure, et 3 à n engager qu après 2030 si les moyens le permettent. Chaque projet fait l objet d une fiche détaillée. Il est intéressant de consulter la fiche relative à GPSO, en se rappelant que le scénario 1, le plus prudent, est nettement plus favorable que la situation actuelle, et que la plupart des projets classés en priorité 1 ne sont pas engagés à ce jour. : Au sein de la commission, des avis divergents se sont exprimés quant à l intérêt du projet. Certains commissaires ont notamment fait part de leur interrogation sur l urgence de réalisation du projet. S agissant plus particulièrement de la section Bordeaux-Toulouse, ils ont aussi exprimé leur conviction que d autres solutions reposant prioritairement sur une modernisation de l existant permettraient d apporter une réponse aussi satisfaisante et moins coûteuse pour la collectivité tout en étant plus respectueuse pour l environnement et pour les populations locales. Après en avoir longuement débattu, la commission estime majoritairement qu il convient de phaser en deux le projet. La section Bordeaux-Toulouse, qui doit permettre de raccorder la 4ème ville de France au réseau ferroviaire à grande vitesse, devrait se concrétiser dans les meilleurs délais. S agissant de la liaison nouvelle Bordeaux- Hendaye, les conditions de saturation qui sous-tendent sa réalisation et qui sont très fortement dépendantes de l économie espagnole et de son recours au transport ferroviaire, ne devraient pas justifier un engagement des travaux avant Dans ce contexte, la commission retient dans le scénario n 2, en premières priorités, la réalisation de la section BordeauxToulouse et place en secondes priorités la section Bordeaux-Espagne. Toutefois, la commission considérant qu elle ne peut être entièrement affirmative sur le moment à partir duquel il sera nécessaire d engager les travaux de cette dernière section, elle a prévu une provision pour engager en tant que de besoin de premiers travaux. Dans le scénario n 1, eu égard aux financements disponibles et après analyse comparative des enjeux nationaux des différents projets, l ensemble du projet est classé dans les secondes priorités. Aucune inscription en premières priorités d une provision pour premiers travaux n est prévue dans ce cas. 2) Avis de l Autorité environnementale Cet avis est daté du 22 janvier Sa synthèse se conclut comme suit : Cet examen a conduit l Ae à estimer que le dossier devrait être complété sur plusieurs points importants, pour permettre au stade actuel une juste appréciation des enjeux environnementaux, dans l examen global de l équilibre entre les impacts positifs et négatifs des projets: - les raisons pour lesquelles les projets ont été retenus, au regard des principales solutions de substitution examinées, notamment pour Bordeaux-Toulouse les possibilités d aménagement de la ligne existante et pour Bordeaux-Espagne l ajustement du calendrier des décisions aux données réelles concernant l évolution prévisible de la demande, - l évaluation des impacts sur les milieux aquatiques, en fonction notamment d une définition plus précise des caractéristiques des ouvrages de franchissement des très nombreux cours d eau traversés, des impacts des terrassements et ouvrages d art, et des impacts résiduels conditionnant les compensations qui seront apportées pour atteinte aux zones humides et à certains cours d eau ; - l évaluation des incidences sur le réseau Natura 2000, pour laquelle les analyses actuelles devraient être précisées pour répondre aux exigences réglementaires ; - plus généralement, les impacts sur la biodiversité : les surfaces affectées, l interruption des continuités écologiques, les besoins de compensation correspondants, et les moyens envisagés pour y répondre devraient être appréciés au moins globalement, au vu des difficultés rencontrées pour d autres grands chantiers récents dans le même secteur (A 65, notamment) - les impacts acoustiques des projets, notamment aux abords de Bordeaux et Toulouse, en faisant apparaître les écarts entre la situation actuelle, la situation de référence future (2025) hors projets en tenant compte des trafics vraisemblables à cette échéance, et la situation après projets, présentées dans les mêmes termes que dans le reste du dossier;

5 - la gestion des matériaux nécessaires aux terrassements et ouvrages d art : le volume de ces matériaux apparaît considérable (plus de 40 millions de m3) dans un secteur déjà largement déficitaire, sans que le dossier donne une vision claire des solutions envisagées et de leurs impacts ; Par ailleurs, pour la bonne information du public sur les raisons qui ont conduit à retenir les options fondatrices de ces projets, l Ae recommande d apporter des éclairages complémentaires aux résultats de l évaluation socioéconomique fournie dans le dossier. En particulier, et sans préjuger de l analyse des hypothèses, des prévisions de trafic et des méthodes utilisées, qui relèvera de la procédure nouvelle d évaluation des investissements publics, une clarification sur le montant des investissements pris en compte dans les résultats présentés devrait être fournie. De même, chaque tronçon de ligne nouvelle (Bordeaux-Toulouse d une part, Sud Gironde - Dax d autre part) ayant ses objectifs et son échéancier propres, la distinction des résultats entre ces deux tronçons du projet de lignes nouvelles apporterait, pour l Ae, des éclairages utiles au public et aux autorités amenées à se prononcer sur l utilité publique des trois projets présentés. 3) Rapport de la commission d enquête Ce rapport est conclu par le chapitre suivant : 6 Conclusion générale 61 Les aspects positifs du projet Le gain de temps sur la liaison à grande vitesse Bordeaux-Toulouse, est important, mais cet avantage n intéresse qu une population qui privilégie la vitesse plutôt que le prix du billet. La desserte de Mont-de-Marsan est améliorée et le gain de temps vers Bordeaux est sensible, cependant le nombre d arrêts sera conditionné par la rentabilité économique calculée par le transporteur. Le projet crée une liaison Sud-Sud qui améliore réellement la relation Toulouse-Dax et au-delà, mais le trafic prévisionnel est faible. La liaison sur ligne existante Bordeaux-Facture et au-delà est améliorée. Le trafic TER, TET et fret est moins contraint entre Bordeaux et Dax. Le projet peut générer des retombées économiques qui favoriseront essentiellement les deux grandes métropoles. Le chantier nécessite un nombre d emplois directs et indirects conséquent, contribue à développer la qualification de la main d œuvre et à maintenir l activité des entreprises de travaux publics. Le projet contribue au report modal de la route vers la voie ferrée sous réserve des effets de la concurrence d autres modes de transport plus économiques pour l usager (covoiturage, autocars, avions low-cost). Le bilan carbone est modestement positif avec un temps de retour qui se situera au-delà de 10 ans mais n intègre pas tous les transferts de matériaux. Le projet est soutenu par les élus des grandes collectivités, les chambres de commerce et d industrie et les entreprises non implantées sur le tracé. 62 Les insuffisances et faiblesses du projet mis à l enquête 621 Certains impacts insuffisamment pris en compte Le besoin net en matériaux, qui se chiffre à plusieurs millions de mètres-cube, est considérable. Or, la gestion de la ressource, les lieux de prélèvement et de dépôt et les nuisances générées par les transports ne sont pas précisément définis et analysés. Les compensations, en particulier pour les sylviculteurs et les viticulteurs seront difficiles à trouver. Les risques de déclassement et d atteinte aux cultures sensibles (appellations, Bio, semences, etc.) sont insuffisamment pris en compte. Les pertes par destruction directe de la faune et de la flore, dues au chantier et qui pourraient compromettre la capacité ultérieure de reconstitution, ne sont pas analysées. La coupure que constitue le tracé (lignes, raccordements, triangle ferroviaire) conduit à une perturbation profonde des habitudes de déplacement, de l exploitation des terres, du paysage et des continuités écologiques dans des zones agréables où la population est attachée à un certain art de vivre. Cette perturbation n est pas compensable. Même si le tracé résulte d un choix décrit comme concerté, toutes les conséquences de la création d un triangle ferroviaire en Sud-Gironde, dans un secteur fragile déjà durement touché par d autres infrastructures, n ont pas été suffisamment analysées.

6 622 Un besoin non partagé L enquête a connu une forte mobilisation des particuliers mais les différentes composantes de la société étaient également représentées, en particulier les syndicats professionnels, les associations et les collectivités locales. Aucune catégorie, même les entreprises, n est majoritairement favorable au projet. Les communes rurales sont très opposées dans la partie Nord du tracé, plutôt résignées au Sud. Au regard de l enjeu, la commission aurait pu s attendre à une plus forte mobilisation des soutiens au projet. Au final, la commission n a pas décelé l expression d un véritable besoin de lignes à grande vitesse dans le Sud-ouest. 623 Une infrastructure lourde pour un service non garanti Si le coût du projet, en ligne avec celui de la liaison Tours-Bordeaux, est connu, le service rendu aux usagers sur ces lignes, ne peut être garanti par le maître d ouvrage et sera défini par la SNCF selon des critères de rentabilité qui lui sont propres. Le service régional à grande vitesse (SRGV) va conduire à des dépenses lourdes de fonctionnement et d investissement pour la région Aquitaine. Ensuite, l intérêt de la halte SRGV Sud-Gironde d Escaudes (33) n apparaît pas à la commission. La fréquentation prévisionnelle est très faible et son implantation dans une zone de densité démographique faible n est pas de nature à présenter un intérêt pour les transports du quotidien. Enfin, le SRGV risque d entraîner un transfert progressif du service ferroviaire sur LGV, de l opérateur historique vers la région Aquitaine, pour la desserte des villes moyennes (Mont-de-Marsan, Dax et au-delà) augmentant d autant les dépenses de l autorité organisatrice des transports. 624 Une métropolisation au détriment des villes moyennes et des zones rurales L objectif affiché et assumé de la grande vitesse est de relier sans arrêts, des grandes métropoles. En conséquence, le développement économique se concentrera autour des gares des deux métropoles et drainera l emploi au détriment du développement local. La ligne nouvelle Bordeaux-Toulouse va assécher partiellement la ligne POLT. La baisse de fréquentation et le déficit d exploitation qui s ensuivra aura des conséquences sur la desserte des villes moyennes proches et sur les économies locales. 625 Des alternatives à la grande vitesse insuffisamment explorées L exploration par la commission, de l aménagement de la ligne existante entre Bordeaux et Toulouse n aboutit pas à une supériorité incontestable du projet de lignes nouvelles, si on intègre les gains de temps, les coûts et les services rendus. La commission estime que l évaluation et la prise en compte par le maître d ouvrage de certains éléments de coût sont contestables (terrassements, réduction des shunts, élimination des passages à niveau). L objectif «drapeau» du projet, un gain de temps de 1h sur Bordeaux-Toulouse et d environ 3 heures sur Paris- Toulouse, ne concerne qu une minorité des trains sur ce trajet. Le temps moyen de la liaison Paris-Toulouse est contestable, dans la mesure où il s appuie sur des temps d arrêts intermédiaires irréalistes. 626 Un financement public incertain De nombreuses collectivités territoriales ne respectent déjà pas leurs engagements pour le financement de la LGV Tours-Bordeaux. Compte tenu de la réduction de la dotation de l Etat aux régions, de la remise en cause de la clause de compétence générale, la confiance dans ce type de financement pour le GPSO/LN est largement entamée. 627 Une rentabilité socio-économique insuffisante La rentabilité socio-économique est insuffisante. La valeur des indicateurs VAN et TRI présentée dans le dossier pour le projet GPSO/LN est à peine positive. La méthode d évaluation des indicateurs de rentabilité est contestée (CGI, Rapport Quinet, SNCF). L augmentation du prix du billet pour financer la vitesse est certaine. En fonction de son niveau, cette augmentation aura des conséquences directes sur la fréquentation, rendant encore plus incertaine la rentabilité socio-économique. 628 Un découpage et un phasage du projet regrettables La ligne nouvelle entre Bordeaux et Toulouse est subordonnée à la réalisation des aménagements au sud de Bordeaux et au nord de Toulouse, sinon le service des trains du quotidien autour de ces deux métropoles pâtirait de la priorité donnée aux liaisons grande distance. La rentabilité socio-économique de la seule liaison Bordeaux-Dax n est pas assurée. Sa justification par la perspective d une prolongation vers l Espagne n est pas recevable. La rentabilité juste acceptable de l ensemble du projet «lignes nouvelles» résulte du regroupement de deux branches aux enjeux et objectifs très différents.