*** INDICES DE RÉFÉRENCE POUR LES CONTRATS FINANCIERS

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1 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES Paris, le 28 novembre 2013 Communication de M. Richard Yung *** INDICES DE RÉFÉRENCE POUR LES CONTRATS FINANCIERS *** Depuis juin 2012, de graves manipulations ont été mises à jour sur les indices de taux Libor/Euribor. Les enquêtes et les plaintes se multiplient et la fiabilité d autres indices a été remise en question. Le Libor et l Euribor sont des indices «systémiques» : ils ont un rôle-clé dans le développement des marchés et la politique monétaire 1. Il était donc nécessaire que l Union européenne démontre sa capacité à concevoir et mettre en place dans ce domaine une législation forte privilégiant les intérêts communs. Forte de ce constat, la commission des affaires européennes a adopté un avis politique et proposé une résolution européenne, devenue résolution du Sénat 2 en juillet La Commission européenne a, depuis lors, présenté une proposition qui établit un cadre réglementaire pour la supervision d une gamme très large d indices de référence. C est pourquoi le sujet revient devant vous aujourd hui. 1 Entre et milliards de dollars de produits financiers sont valorisés sur ces deux seuls indices. 2 Résolution du Sénat n 191

2 - 2 - I Dans un contexte contraint, la Commission a adopté une démarche consensuelle marquée par une gouvernance collégiale et une volonté de couvrir une large gamme d indices. 1. Les attentes sur la régulation des indices restent fortes alors que les Britanniques ont déjà statué sur le Libor et que la fin de la législature européenne approche. Les annonces des pénalités entretiennent l attention portée à la réforme des indices Malgré l adoption engagée par les principaux indices des codes de conduite élaborés par l Organisation Internationale des Commissions de Valeurs (OICV), les enquêtes initiées par les autorités de régulation américaines continuent de focaliser l attention sur les manipulations que la proposition de règlement doit viser à éviter. Rabobank, la plus grande institution financière des Pays-Bas vient d être condamnée à une amende de plus de 700 millions d euro soit près de 3 % du déficit public national néerlandais. Par ailleurs en Europe, le commissaire européen chargé de la concurrence poursuit une enquête pour suspicion de collusion entre les banques des panels du Libor et de l Euribor. La réforme britannique du Libor contraint la feuille de route de la Commission Préserver l existence du Libor et son utilisation à l échelle mondiale est un enjeu central pour le Royaume-Uni. La réforme britannique, adoptée en avril 2013, confie la supervision du Libor à son superviseur national, la Financial Conduct Authority (FCA). C est cette dernière qui a autorité sur l administrateur et non pas un superviseur européen. De plus, le législateur britannique a confié au seul secteur privé la responsabilité d administrer le Libor, responsabilité qui sera prochainement transférée à une filiale anglaise du groupe américain Nyse Euronext. Ce groupe

3 - 3 - a été récemment acheté par Intercontinental Exchange (ICE), une société américaine qui fait partie des premiers opérateurs mondiaux sur les produits dérivés et au capital de laquelle se trouvent JP Morgan et Goldman Sachs. Cet accord offre, de fait, à ICE une position de force sur le marché des produits de taux et laisse ouvertes des interrogations sur d éventuels conflits d intérêt dans l administration de l indice. Londres perd finalement l administration d un indice stratégique et symbolique qui passe sous pavillon américain mais l existence du Libor est préservée à ce stade. Le terme de la législature du Parlement européen limite le calendrier de négociation Compte tenu des délais d adoption des propositions législatives et des prochaines élections européennes, l absence d un accord dans les semaines à venir entraînerait un report à début 2015 d une prise de décision sur l administration et la supervision des indices. Dans ce contexte, la Commission a fait le choix de calibrer un texte susceptible d être adopté dans les délais impartis. Le Parlement européen semble disposé à suivre ce calendrier contraint : Sharon Bowles, Présidente britannique de la commission ECON au Parlement européen et rapporteur du projet de règlement, a déjà publié son projet de rapport. 2. La proposition couvre un champ très large d indices divers et fixe des règles collégiales de supervision Le cadre réglementaire proposé par la Commission couvre un périmètre très large : il s applique à tout indice qui sert de référence pour la valeur d un instrument ou d un contrat financier ou qui sert à mesurer la performance d un fonds d investissement. Il couvre non seulement les administrateurs des indices mais aussi les établissements qui y contribuent ainsi que les utilisateurs.

4 - 4 - La proposition fait obligation aux administrateurs et aux contributeurs de ces indices de mettre en place des codes de conduite et de règles de gouvernance renforcés et précise les principes méthodologiques concernant les données sous-jacentes qui doivent être utilisées pour produire les indices. En écho à la réglementation du Libor, l indice sera placé sous l autorité du superviseur du pays où son administrateur se trouve implanté. Le texte ne prévoit aucune provision spécifique quant à l expertise et aux moyens du superviseur local (respectivement Londres et Bruxelles pour le Libor et l'euribor). En complément de ces principes généraux, le règlement introduit des règles spécifiques applicables aux indices «critiques» 3 et aux indices de taux et de matières premières : La Commission propose de compléter la supervision nationale directe d un indice «critique» par l établissement de collèges de superviseurs associant le superviseur national compétent, l Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et les superviseurs concernés par l indice. Au sein de ce collège, l AEMF disposerait d un pouvoir de médiation contraignante. Afin d assurer la continuité de la production des indices «critiques», les autorités de supervision nationale auront le pouvoir, dans certains cas 4, de rendre obligatoire la contribution des banques aux indices. II Les propositions de la Commission européenne sont inappropriées sur certains points. La démarche visant à mettre en place les principes de gouvernance et de supervision des différents indices doit permettre de pallier les éventuelles tentations de manipulation. À ce titre l initiative de la Commission mérite d être 3 Selon la proposition de règlement il s agit des indices utilisés comme référence pour des instruments financiers d une valeur notionnelle d au moins 500 milliards d euros. 4 Si au moins 20 % des contributeurs cessent leur participation.

5 - 5 - soutenue. Il convient toutefois d attirer l attention sur trois aspects essentiels du dispositif réglementaire proposé. 1. Un périmètre d application trop étendu qui ne respecte pas l ordre des priorités Dans l ordre des priorités, il nous paraît indispensable de s assurer de la pérennité des indices «critiques» et tout particulièrement de la maîtrise par l Europe d un indice stratégique pour son économie. L Euribor est en effet un élément central de la transmission de la politique monétaire de la zone euro et a un impact significatif tant dans le bilan des établissements financiers que pour la protection des consommateurs européens. Or, la Commission propose de réguler et superviser une gamme très étendue d indices. Au-delà des indices de taux, de matières premières et de ceux identifiés comme «critiques», le projet couvre tous les indices utilisés dans des instruments financiers et inclut ceux établis par des institutions publiques ce serait par exemple le cas en France des indices INSEE. Or, la supervision ne doit pas être conçue comme une fin en soi, mais plutôt comme un outil efficace pour assurer la stabilité et le bon fonctionnement des marchés financiers. Elle doit pour cela se focaliser sur les indices systémiques : les indices «critiques». C était le sens de la résolution adoptée par le Sénat sur les indices de taux appelant à une implication de la BCE dans l Euribor et à une initiative législative dédiée à sa supervision. La BCE, consciente de ces enjeux, s est d ailleurs engagée, en collaboration avec l administrateur de l Euribor, dans l élaboration d un nouvel indice de taux basé sur des transactions réelles et donc plus facilement contrôlable. C est un premier pas qu il convient de compléter par une supervision forte des indices critiques et particulièrement de l Euribor.

6 Un dispositif de supervision inadapté qui ne s appuie pas suffisamment sur l autorité de l AEMF. Le règlement prévoit de placer l indice sous l autorité du superviseur du pays de l administrateur. Le choix de couvrir un très grand nombre d indices serait de nature, pour des raisons pratiques, à exclure une supervision européenne centralisée. Mais le recours au seul régulateur du pays de résidence de l administrateur crée une opportunité d arbitrage au travers du choix du lieu d implantation : le risque existe d une option en faveur d un pays «accommodant». Le dispositif proposé pour les indices «critiques» un collège de superviseurs associant le superviseur national compétent, l AEMF et les superviseurs concernés par l indice n est pas plus satisfaisant. La faible efficacité des collèges face à la gestion des situations de crises financières transfrontalières a déjà été largement soulignée. Lors de la récente consultation de la Commission européenne sur le fonctionnement des autorités de supervision européenne, Jacques de Larosière a mis l accent sur les limites du fonctionnement collégial des autorités de supervision européennes où le poids des intérêts nationaux constitue, selon lui, une source de blocage. Le pouvoir de médiation contraignante, dont disposerait l AEMF au sein du collège de superviseurs, ne constitue pas actuellement une solution satisfaisante. Rappelons que cette possibilité, prévue par l article 19 du règlement instituant l AEMF, n a encore jamais été utilisée et que l AEMF est elle-même constituée par les autorités nationales de surveillance. Les procédures contraignantes vis-à-vis d'une autorité nationale représentée en son sein seraient à l'évidence complexe et délicate à mettre en œuvre. Le projet initial prévoyait de faire de la supervision des indices «critiques» une compétence exclusive de l AEMF et d octroyer à cette dernière le pouvoir d imposer des pénalités. Rappelons que si près de 2,7 milliards

7 - 7 - d euro d amendes ont déjà été versés par cinq établissements financiers majoritairement européens, les superviseurs de marché européens, à l exception du superviseur britannique, ont été relativement absents de ces procédures. La Commission a choisi de réduire son ambition afin d éviter l opposition du Royaume-Uni. Dans tous les cas, il nous paraît inapproprié que cette discussion n ait pas eu lieu au sein du Conseil et nécessaire de rétablir le rôle de l AEMF tel qu il avait été initialement conçu. S il faut choisir, il faut privilégier l ambition du projet plutôt que son adoption rapide. 3. Un recours excessif aux actes délégués qui nie le rôle de l AEMF dans la détermination des aspects techniques essentiels. Le texte renvoie fréquemment 7 fois au total à des actes délégués que la Commission européenne prendrait seule. Les matières concernées paraissent pourtant essentielles. Il s agit notamment des exigences de gouvernance, des codes de conduite, des méthodes d élaboration des indices et des exigences spécifiques applicables aux indices de taux. Il est, en revanche, très peu fait usage du recours aux normes techniques d exécution élaborées par l AEMF qui sont limitées, dans le texte, à la définition des procédures et des formulaires d échange d informations entre autorités de supervision et au contenu des accords de coopération avec les paystiers. Cette négation du rôle de l AEMF va jusqu à faire statuer et fixer dans le corps du texte certains aspects techniques essentiels 5 qui relèvent a priori naturellement de l autorité de cette dernière. Les conditions de la bonne contribution des banques à la détermination de l Euribor s en trouvent notamment menacées. La proposition de règlement conduit à une concentration excessive du pouvoir de décision entre les mains de la Commission européenne sur des 5 Il s agit notamment du seuil de 20 % à partir duquel les banques ont obligation de contribuer à un indice critique.

8 - 8 - questions qui devraient être réglées soit directement par le législateur européen soit par l AEMF. Le texte doit être revu en conséquence. Le souhait de la Commission de voir le texte adopté avant la fin de la mandature du Parlement européen ne peut justifier un renoncement à l ambition face aux enjeux. La supervision des indices pose de plus, à nouveau, le problème du rôle et de l avenir de l AEMF au sein de l arsenal de supervision européen 6. Or, cette question centrale doit être prochainement traitée dans le cadre du rapport détaillé que doit faire la Commission européenne sur le fonctionnement, les ressources et les compétences de l AEMF 7. Ce travail, qui doit être publié au plus tard le 2 janvier 2014, devra être l occasion d approfondir la discussion sur les points évoqués ci-dessus. Le rapport doit en effet : établir une analyse de «l opportunité de confier à l Autorité d autres responsabilités en matière de surveillance des établissements ou des infrastructures ayant une portée paneuropéenne» 8. La supervision des indices «critiques» doit être incluse dans la réflexion sur l élargissement des compétences directes de supervision de l AEMF ; analyser le rôle de l AEMF dans les procédures d élaboration et d adoption des normes financières européennes. Le projet de règlement sur la supervision des indices démontre l importance croissante des actes délégués et des normes techniques d exécution et de règlementation dans la législation financière. Une analyse et des propositions sur la transparence et le renforcement du rôle de l AEMF dans ce processus est nécessaire ; revoir le fonctionnement des collèges et l exercice du rôle de médiation contraignante ; 6 La procédure initiée par la Grande-Bretagne devant la Cour européenne contestant le pouvoir donné à l AEMF d interdire les ventes à découvert confirme les enjeux et les difficultés du sujet. 7 Règlement UE 1095/ Article 81 du règlement UE 1095/2010

9 - 9 - estimer le niveau de ressources nécessaires à l AEMF pour exercer ses responsabilités. Une réflexion doit être menée sur les moyens de renforcer et de contrôler l indépendance de l AEMF en organisant son autonomie budgétaire et son impartialité opérationnelle. Il est anormal que la Commission européenne ait présenté sa proposition avant la publication de ce rapport.

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