Position de la COFACE sur le rôle des pensions alimentaires dans la lutte contre la pauvreté des familles monoparentales

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1 Confédération des Organisations Familiales de l Union européenne Confederation of Family Organisations in the European Union Position de la COFACE sur le rôle des pensions alimentaires dans la lutte contre la pauvreté des familles monoparentales Adoptée par le Conseil d administration de la COFACE le 24 novembre 2009 Avertissement : par pension alimentaire, nous entendons la somme forfaitaire et mensuelle versée par un parent à l autre, pour les frais d éducation de leur enfant commun, ainsi que la participation du parent aux frais extraordinaires prévue par certains jugements 1. A. Le défaut de paiement des pensions alimentaires, facteur de pauvreté des familles monoparentales Le rapport du Comité de protection sociale de 2008 sur la pauvreté et le bien-être des enfants dans l Union européenne 2 souligne que les enfants vivant dans une famille monoparentale sont confrontés à un risque de pauvreté presque deux fois plus important que tous les enfants pris dans leur ensemble (34% contre 19%). Aux côtés de l insuffisance de la couverture du coût de l enfant et des revenus professionnels, la carence dans l évaluation et le versement des pensions alimentaires pour les enfants constitue l un des facteurs explicatifs de la pauvreté monétaire des familles monoparentales issues d une séparation ou d un divorce. En Belgique, près de deux familles sur cinq sont concernées par le paiement irrégulier ou tardif ou le défaut de paiement total ou partiel de la pension alimentaire. L étude de 2007 «Pauvreté et exclusion parmi les ménages monoparentaux» 3, commandée par la Commission européenne, suggère d ailleurs que le défaut de paiement des pensions alimentaires soit considéré comme un risque social et consacre une partie de ses recommandations à la mise en place d un système d avance sur pensions alimentaires. Sans aller jusqu à une telle intégration dans la politique de sécurité sociale (les pensions alimentaires relèvent d abord et avant tout du droit de la 1 En Belgique, on utilise dans ce cas l expression de «contribution alimentaire», celle de «pension alimentaire» étant réservée à la somme due entre ex-partenaires COFACE aisbl Londenstraat 17, Rue de Londres B-1050 Brussels

2 famille), la COFACE considère que la couverture du défaut de paiement de créances alimentaires doit être intégrée dans la politique sociale des Etats membres. Le défaut de paiement, total ou partiel, des pensions alimentaires, s ancre lui-même dans une situation de précarité. Ainsi, en France, les pensions les moins bien payées sont les plus faibles en montant, et 75% des débiteurs qui ne payent rien sont au chômage ou inactifs. L action dans le domaine des pensions alimentaires est donc essentielle pour lutter contre la pauvreté des enfants et la transmission intergénérationnelle de l exclusion sociale. Les deux principales mesures que nous préconisons au niveau national consistent à : - garantir un calcul objectif des pensions alimentaires pour en favoriser l acceptation par le débiteur ; - mettre en place des systèmes publics simples et efficaces garantissant le versement de la pension en cas de défaut de paiement par le débiteur. Ces deux mesures figurent d ailleurs parmi les 59 mesures du plan fédéral belge de lutte contre la pauvreté adopté en juillet Par ailleurs une réflexion sur le rôle de l Union européenne s impose compte tenu de la diversité des situations nationales et du nombre croissant de cas transfrontaliers. B. Garantie d un calcul objectif des pensions alimentaires pour en favoriser l acceptation par le débiteur De façon générale, les organisations familiales souhaitent que soit favorisé le maintien des relations de l enfant avec les deux parents, et le partage des responsabilités, notamment financières 5, entre les deux parents. Lorsque cela est dans le meilleur intérêt de l enfant, la résidence en alternance chez l un et l autre parent est le mode de garde qui encourage le mieux ce partage des responsabilités. Lorsqu un autre mode de garde est établi, ou lorsque même en cas de résidence en alternance il existe une disparité importante de revenu telle qu elle rende utile le versement d une pension alimentaire pour garantir à l enfant le maintien équilibré de son niveau de vie, la pension alimentaire doit pouvoir être calculée de la manière la plus objective possible pour un partage équitable des frais inhérents à l éducation des enfants, tenant compte du coût de l enfant et des revenus respectifs des parents et de leur situation sur le marché de l emploi. Une pension dont le montant est objectivé aux yeux des deux parents assurera une plus grande sécurité juridique, réduisant peut-on espérer les risques de conflit ainsi que les carences de paiement. Il demeure indispensable que cet effort pour rendre plus objectif le calcul des pension alimentaires soit complété par la mise en place d une pédagogie pour accompagner un comportement parental responsable, par le biais de la prévention (sensibilisation dès la naissance de l enfant, par exemple en soutenant le travail mené à cet égard par les organisations familiales) et d interventions ciblées auprès des couples en instance de séparation (par exemple dans le cadre de la médiation familiale). 4 Il existe déjà un service d avance public sur créances alimentaires SECAL mais le plan prévoit des améliorations. 5 Ces responsabilités financières doivent être partagées et donner lieu à versement d une pension alimentaire jusqu à ce que l enfant soit autonome. 2

3 En vue d un calcul objectif, il est souhaitable, dans chaque Etat membre, de mettre en place une méthode de calcul des pensions qui serve de référence aux parents et au juge ou autre autorité chargée de fixer le montant de la pension en l absence d accord des parents. Les organisations familiales doivent être associées à l élaboration de cette méthode. Celle-ci doit faire l objet d une évaluation régulière. La méthode de calcul doit laisser la possibilité tant aux parents d arriver à leur propre accord (par exemple une prise en charge directe de certains frais exposés au profit de l enfant), qu à l autorité chargée de fixer le montant de la pension d exercer son pouvoir d appréciation (celle-ci doit motiver la raison pour laquelle elle s écarte de la méthode de calcul). La méthode adoptée doit être très affinée pour prendre en compte les besoins, l âge et le rang de l enfant, les modalités d hébergement de l enfant et l ensemble des revenus des parents, mais aussi l impact de la fiscalité et des aides ou avantages accordés par les pouvoirs publics, le surcoût lié à l éducation de l enfant dans deux familles au lieu d une, la possibilité de se constituer une épargne personnelle, l indexation, etc.. Lors du calcul du coût de l enfant, les frais spécifiques tels que des frais liés au handicap de l enfant doivent bien sûr être pris en compte. La méthode de calcul doit tenir compte des éventuels accords entre les parents concernant la prise en charge des frais tels que les frais non-liés à l hébergement ou des frais spécifiques. Enfin, mesure essentielle pour les familles les plus vulnérables, la pension doit respecter un montant plancher. L une des deux principales organisation familiales belges, le Gezinsbond, a ainsi conçu un calculateur très pointu de pensions alimentaires. Ce calculateur a ensuite pu être étendu à l ensemble de la Belgique grâce au soutien du gouvernement fédéral belge et du pendant francophone du Gezinsbond, la Ligue des Familles 6. Distribué sous forme d un CD-ROM accompagné d un manuel, il peut ainsi être facilement diffusé auprès des familles, autorités publiques responsables, acteurs judiciaires, services sociaux et autres acteurs intéressés. Un autre exemple est donné par le ministère français de la justice, qui expérimente actuellement un dispositif inspiré en partie des expériences européennes. Il consiste à appliquer une échelle d équivalence aux ressources du parent qui n a pas la charge de l enfant, des modalités d application permettant d adapter les calculs aux singularités de chaque situation. Le succès de l expérimentation devrait déboucher en 2010 sur une généralisation à l ensemble du territoire français. Lorsque le montant de la pension alimentaire est fixé par le juge ou une autre autorité publique, la décision doit être motivée. Le montant de la pension alimentaire doit aussi faire automatiquement l objet d une indexation légale annuelle tenant compte de l évolution de l inflation. En cas de changement de situation (âge de l enfant et en particulier moments charnières tel que l accès à un degré plus élevé de l enseignement 7, santé de l enfant, situation financière de l un des parents, etc.), le montant de la pension alimentaire doit pouvoir être révisé selon une procédure simple, rapide et non coûteuse. 6 Pour en savoir plus : Gezinsbond, en néerlandais : Ligue des Familles, en français : 7 Par exemple, à 6, 12 et 18 ans. 3

4 C. Mise en place de systèmes publiques, simples et universels garantissant le versement de la pension en cas de défaut de paiement par le débiteur L étude susmentionnée «Pauvreté et exclusion parmi les ménages monoparentaux» insiste sur la nécessité de mettre en place des méthodes uniformes pour verser des avances sur pension alimentaire pour les enfants qui ne peuvent compter sur le parent débiteur pour le paiement de cette pension. Les organisations familiales soutiennent la mise en place de tels systèmes de substitution de l Etat au parent défaillant (que le défaut soit total ou partiel), garants de la bonne exécution de l obligation de paiement de la pension alimentaire. De tels systèmes existent dans une bonne moitié d Etats membres, mais ils sont souvent imparfaits. En effet pour que de tels services soient vraiment efficaces il faut : - qu ils soient universels (pas de subordination à des conditions de ressources) ; - que les procédures soient simples, rapides et non coûteuses (notamment pas de subordination à une action préalable en justice) ; - promouvoir ces services, en particulier auprès des personnes socialement défavorisées (notamment auprès des femmes migrantes élevant seules leurs enfants) et leur fournir le soutien nécessaire pour l actionner ; - que ces services puissent se retourner efficacement contre le débiteur défaillant pour récupérer les créances impayées (éviter la déresponsabilisation du débiteur en renforçant les procédures de contraintes et de sanctions) ; - qu ils soient dotés des moyens budgétaires pour remplir leurs missions, sans que cela soit préjudiciable aux autres budgets de soutien aux familles. Lorsque le parent débiteur n est pas capable de prendre entièrement en charge le montant plancher (mentionné au point B) compte tenu de ses revenus, le système d avance devrait intervenir pour compenser l écart existant. Lorsque les pensions alimentaires sont dues par des allocataires sociaux, on peut concevoir, plutôt qu un système d avance en cas de défaut de paiement, un système de prise en charge automatique par l Etat à fonds perdus. Le montant versé correspondrait alors au montant plancher. D. Le rôle de l Union européenne Le Conseil a adopté le 18 décembre 2008 le Règlement (CE) n 4/2009 relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l exécution des décisions et la coopération en matière d obligations alimentaires 8. Ce Règlement, entré en vigueur début 2009, est une réponse aux cas de plus en plus nombreux de litiges transfrontaliers relatifs, notamment, aux pensions alimentaires. Au terme de ce Règlement, le créancier d aliments peut, le plus souvent sans frais, obtenir un titre exécutoire du jugement dans un autre Etat membre, où réside le débiteur. Néanmoins ce Règlement concerne uniquement la coopération judiciaire. Ainsi il ne crée aucun mécanisme de coopération en matière d avance sur pension alimentaire. 8 A noter que le Danemark ne participe pas à l adoption de ce règlement en application d une dérogation obtenue par cet Etat membre en matière de coopération judiciaire. 4

5 Par ailleurs, le Règlement (CE) n 883/2004 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale 9 exclut explicitement les avances sur pensions alimentaires de son champ d application (considérant (36) et article 1 (z)) car celles-ci relèvent du droit de la famille. Pour combler ce vide, la Commission européenne devrait promouvoir la création, entre les différents organismes et services chargés dans les Etats membres des avances sur pensions alimentaires, d un cadre volontaire de coopération, qui pourrait évoluer vers un mécanisme de coordination obligatoire. Par ailleurs, dans le cadre de la Méthode Ouverte de Coordination en matière de protection sociale et d inclusion sociale, l échange de bonne pratiques en matière d évaluation des pensions alimentaires et d avance sur pensions alimentaires ainsi que le développement de politiques dans ce domaine devraient être encouragés, dans le cadre de la lutte contre la pauvreté des enfants. Un examen par les pairs pourrait notamment être consacré à cette problématique (par exemple concernant l élaboration d une méthode objective de calcul des pensions alimentaires). Enfin, l Union européenne doit aussi favoriser le règlement des litiges transfrontaliers avec les pays tiers via la conclusion d accords bilatéraux 10. * * * * * * * * * * * * Pour plus d informations, n hésitez pas à contacter le Secrétariat de la COFACE: COMMISSION EUROPÉENNE DG Emploi, Affaires Sociales et Égalité des Chances La COFACE bénéficie du soutien du programme communautaire pour l emploi et la solidarité sociale PROGRESS ( ). Les points de vue exprimés dans ce document sont ceux des auteurs et la Commission n'est pas responsable de l'utilisation de ces informations Voir, à ce sujet, le Règlement (CE) n 664/2009 du Conseil du 7 juillet 2009 instituant une procédure pour la négociation et la conclusion d accords entre les États membres et des pays tiers concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des jugements et décisions en matière matrimoniale, de responsabilité parentale et d obligations alimentaires, ainsi que sur le droit applicable en matière d'obligations alimentaires : 5

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