Intervention du Premier Président de la Cour des comptes

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1 Intervention du Premier Président de la Cour des comptes Conférence de presse Publication du rapport thématique «Les ports français face aux mutations du transport maritime : l urgence de l action». Mercredi 5 juillet 2006 Mesdames, Messieurs, Avant toute chose, je voudrais vous souhaiter la bienvenue à la Cour et vous remercier d avoir répondu à notre invitation. C est avec beaucoup de plaisir que je vous reçois en compagnie de M. Jacques Sallois, président de la 7 chambre, Mme Claire Bazy Malaurie, présidente de chambre et rapporteur général, Mme Catherine Mayenobe, conseillère référendaire, et M. Pierre Murret-Labarthe, conseiller maître, qui ont coordonné les travaux de ce rapport consacré aux ports français. Vous trouverez d ailleurs pour la première fois, en page 6 du rapport, quelques indications sur le mode d élaboration du rapport, et les noms des magistrats qui y ont été impliqués. Ces renseignements vous sont communiqués dans un souci de transparence. Cela dit, j ai bien conscience qu en ce début de période estivale, l attention de nos concitoyens est sans doute plus portée sur la Coupe du monde de football ou sur la carte des pavillons bleus plutôt que sur celle du trafic de conteneurs! Je voudrais néanmoins vous démontrer que l enjeu du sujet est loin d être négligeable et vous expliquer pourquoi nous parlons dans notre rapport d urgence de l action. Ce n est pas la première fois que la Cour s intéresse au secteur portuaire. En 1999, déjà, nous consacrions un rapport public à la politique portuaire et, nous avions alors souligné un risque majeur : celui de la perte de compétitivité des ports français. Il était donc important pour nous, quelques années après, de voir si le secteur avait pu se réformer et la situation s améliorer. Nous avons ciblé nos contrôles sur les ports et sur les activités qui nous semblaient les plus riches d enjeux : nous avons à ce titre contrôlé tous les ports autonomes métropolitains et notamment ceux qui ont des chances de figurer dans la compétition européenne : à savoir Le Havre et Marseille. Dans la même logique, nous avons mis 1

2 l accent sur les deux paramètres clés de cette compétition : le trafic de conteneurs et les dessertes terrestres des ports. Au terme de nos travaux, force est de constater que la situation n a pas progressé et qu elle s est bien au contraire aggravée ; le ministère de l équipement qui niait la difficulté il y a 7 ans lors de notre précédent rapport reconnaît d ailleurs lui-même aujourd hui ce que l on peut appeler une contre-performance des ports français pour le trafic par conteneurs. I- La France s est en réalité laissée complètement distancer A- Les chiffres sont à cet égard explicites : - On ne compte plus qu un seul port français se classant dans les 10 premiers ports européens à conteneurs (il s agit du Havre, au 8 rang) et plus que deux parmi les 100 premiers mondiaux (Le Havre au 36 rang et Marseille au 70 ) ; - par ailleurs, notre part de marché a chuté de plus de 40 % depuis le début des années Les ports français sont tout simplement passés à côté de l une des transformations les plus marquantes des échanges internationaux ; je veux parler de l explosion du transport par conteneurs qui a vu son volume doubler au cours des 10 dernières années. En 1990, la France était pourtant encore dans la course, à peine un peu en retard. 16 ans plus tard, je le répète, elle apparaît complètement dépassée. Je vous invite simplement à jeter un œil sur le graphique proposé dans le dossier de presse et qui mesure le trafic par conteneurs dans les ports européens de la façade nord. Il est on ne peut plus convaincant : en 1990, par exemple, le trafic au Havre était encore proche en volume de celui de Hambourg. Depuis, il a augmenté, certes, mais il a augmenté de façon bien moins dynamique. A Hambourg, comme vous pourrez le voir, le trafic par conteneurs a connu une croissance exponentielle et représente aujourd hui quatre fois le trafic du Havre. B- J appelle votre attention sur le titre de notre rapport. Il parle d urgence de l action. Je voudrais en dire quelques mots. La question est simple : que se passera-t-il si nous ne faisons rien? Certains répondront que la France ne vit pas en autarcie et qu elle peut très bien faire venir les marchandises des ports étrangers. C est d ailleurs ce qu elle fait déjà pour plus de la moitié - voire les deux tiers du trafic selon Voies Navigables de France. 2

3 Et après tout, nous pourrions bien nous contenter de jolis ports de plaisance, nous contenter d accueillir des estivants plutôt que des conteneurs. Ce serait pourtant un grand gâchis. Un grand gâchis pourquoi? Parce que le trafic par conteneurs constitue une activité extrêmement dynamique, une véritable manne bénéficiant d une croissance à deux chiffres. Dans l atonie de notre économie, cette particularité est assez rare pour être soulignée. Et il serait bien regrettable que nous n en profitions pas. L activité portuaire représente à elle seule salariés et, plus globalement, une filière entière de plus de emplois. Mais le potentiel d emplois lié à l économie portuaire au sens large c'est-à-dire en incluant les métiers de toute la chaîne de transport et de logistique -est encore mal connu. La Cour recommande d ailleurs qu elle le soit rapidement pour mieux poser les enjeux et éclairer les décisions d investissement. La deuxième raison qui nous impose de réagir, c est que la performance de nos ports est un critère déterminant pour la compétitivité de notre économie et l attractivité de notre territoire. Nous parlons donc d emplois, de compétitivité économique et d aménagement et d attractivité du territoire. Autant de raisons qui font qu il y a urgence. II - Comment en est-on arrivé là? Cela nous conduit à une question plus fondamentale, celle de savoir ce qui fait l efficacité d un port, ce qui fait que les armateurs, les chargeurs, les entreprises vont choisir Hambourg plutôt que le Havre, Valence et Barcelone plutôt que Marseille. Il faut savoir que le trafic par porte-conteneurs est indissociable d un certain nombre de contraintes techniques, et de contraintes économiques. Quand le navire à conteneurs arrive au port, il faut d abord qu il y trouve les outillages nécessaires au chargement et au déchargement ; il faut également qu il y ait le bon agent au bon moment pour les actionner. Il faut que les quais soient adaptés à ces navires géants. Il faut ensuite des manutentionnaires, et de quoi recharger les conteneurs dans le train, le bateau, ou le camion dans lequel ils vont poursuivre leur chemin. Il faut que tout cela soit rapide, coordonné, fiable, prévisible, bref : performant. Ce qui est loin d être le cas en France. Et ce pour plusieurs raisons parmi lesquelles le poids de certains héritages, et le manque de cohérence des politiques d investissement récentes A- Poids des héritages, car l organisation des ports aujourd hui est encore fortement marquée par l histoire, celle de l après-guerre notamment. 3

4 Il fallait construire ou reconstruire et c est l Etat qui faisait tout : les investissements (les quais, les écluses, les hangars ), l exploitation des outillages mais c était, dans bien des cas, à défaut de trouver des entreprises performantes. Aujourd hui, le contexte a bien entendu radicalement changé et nous n avons pas trouvé le bon équilibre entre ce qui doit relever de la responsabilité publique et ce qui peut relever plus efficacement d entreprises privées. Prenons la manutention par exemple, sujet délicat entre tous. Vous savez que les dockers ont longtemps bénéficié d un statut tout à fait particulier destiné à compenser le caractère discontinu de leur activité dépendant des arrivées et des départs de navires. C était le statut «de l intermittence». Par ailleurs, le progrès technologique a généré d importants sureffectifs. Une réforme a donc du être engagée ; elle l a été à partir de 1992 et elle commence à porter ses fruits. Elle a permis d ajuster les effectifs divisés par 3 en 20 ans- et à les transformer en salariés de droit commun. Et, vous le verrez dans le rapport, les gains de productivité enregistrés ces dernières années sont considérables. Aujourd hui, les grands groupes à dimension européenne voire mondiale, fruits des alliances entre armateurs et manutentionnaires, s implantent dans les ports français. Mais cette réforme a également coûté très cher, en plans sociaux d abord environ par départ- et en crédibilité ensuite, et les grandes grèves du début des années 90 ont fortement marqué les esprits et ont écorné la réputation des ports français. Enfin, cette réforme ne résout pas toutes les difficultés de la manutention. Je parlais d héritages à l instant et il en est un qui handicape tout particulièrement l exploitation des ports : Car il y a encore, dans un port, toute une catégorie de personnels employés par l établissement public portuaire mais affectés à des fonctions très proches et complémentaires de celles des sociétés de manutention privées. Je pense notamment aux agents qui conduisent et entretiennent les portiques de chargement. Les sociétés de manutention sont dépendantes d eux, de leurs horaires, de leurs performances. Et là où l on devrait avoir une chaîne de décision et d action intégrée, on a deux types de personnels et deux donneurs d ordre -deux mondes en quelque sorte- ce qui hypothèque profondément l efficacité de l ensemble. Il a bien été tenté, au cas par cas, port après port, de remédier à cette difficulté en mettant à disposition des sociétés manutentionnaires les personnels de l établissement public portuaire. Mais la démarche est difficile et lente et les résistances sont fortes. 4

5 Elle n a abouti qu à Dunkerque, dans un contexte de concurrence et dans un climat social très particulier. Au Havre, elle s est traduite, après de longues et difficiles négociations et au prix d un retard supplémentaire dans la mise en service de Port 2000, par un dispositif qui n est que transitoire, pour trois ans. A Marseille, tout reste à faire dans un contexte que la grave crise qu a traversée la place à l automne dernier n a pas contribué à clarifier. Il faut donc revoir cette organisation héritée de statuts anciens et devenus obsolètes. Mais tout ne s explique pas par l histoire. B- Et je dois évoquer également l insuffisance des politiques d investissement pilotées par l Etat : insuffisantes en volume sans doute, mais handicapées surtout par leur manque de cohérence. Il est d abord préoccupant de constater que la part consacrée aux ports dans l ensemble des investissements en infrastructures de transport est extrêmement faible depuis 1990, - moins de 3 %- et plus faible que dans plusieurs pays européens comme l Allemagne, l Italie ou l Espagne. On a bien constaté un ressaut à la fin des années 90 et au début des années 2000 avec deux grands projets porte-drapeaux, le premier au Havre, réalisé pour moitié, le second à Marseille, qui n est pas encore vraiment engagé. Mais ces investissements ne seront sans doute pas aussi fructueux qu on pourrait l espérer. Et notamment parce que les efforts faits pour les ports n ont pas été coordonnés avec les grands travaux d infrastructures terrestres. On dit bien que «la bataille maritime se gagne à terre». Et parfois, il suffit d un investissement modeste mais bien réfléchi pour améliorer une chaîne d acheminement et pour accroître fortement l efficacité d une infrastructure. Ce qui compte ce n est pas de dépenser beaucoup ou souvent, c est de frapper juste et de façon coordonnée. Mais là encore, la situation en France n est pas bonne. On aura beau, par exemple, investir des millions dans le projet Port 2000 au Havre. Si les dessertes vers l arrière pays ne sont pas renforcées, si les quelques tunnels qui permettraient le contournement de la région parisienne ne sont pas mis au gabarit, cela ne servira pas à grand-chose sauf et c est un problème majeur par rapport aux engagements internationaux qu a pris notre pays à accroître encore la prépondérance écrasante de la route et de l autoroute. Elles représentent plus de 80% des acheminements à destination ou en provenance des ports. Et la France est le pays où la part de la route par rapport aux autres modes de transport est la plus importante. Or si l on maintient ainsi la part de la route, on doit s attendre à voir poids lourds de plus sur les routes d ici 2010 soit un triplement de leur nombre par rapport à

6 Est-ce socialement acceptable? La part du rail dans la desserte des ports est quant à elle en forte diminution. Elle a régressé de plus de 40 % entre 1980 et La crise du fret ferroviaire et le plan de redressement des comptes de l activité de fret à la SNCF n ont fait qu accentuer cette régression. Le trafic fluvial connaît pour sa part une réelle embellie depuis la fin des années 1990, grâce notamment au trafic par conteneurs. Mais sa part dans les acheminements du trafic portuaire demeure encore modeste. Le contraste est saisissant avec les ports du nord de l Europe qui sont massivement desservis par la voie ferrée et la voie fluviale, ce qui constitue l un des points forts de leur compétitivité. Et la Cour n hésite pas à qualifier d échec la politique de report modal du fret vers des modes de transport plus respectueux de l environnement. Ces limites, nous les avons également constatées pour ce qui est l une des principales priorités de la politique des transports européenne et nationale : les autoroutes de la mer. C est-à-dire le transport maritime sur courte distance. Cette priorité est aujourd hui encore réduite à des effets d annonce. Ce mode de transport alternatif peine à démontrer sa compétitivité. L Etat n a pas su faire preuve d une réactivité suffisante et demeure là aussi, incapable d afficher clairement ses priorités. III- Alors que faire? Je voudrais simplement insister sur deux points : 1- Le premier est une question de priorité. Le gouvernement a fait le choix de porter prioritairement l effort sur les deux ports autonomes de Marseille et du Havre. Dès lors, il faut qu il se donne les moyens d aller au bout de la logique, ce qui n est pas le cas actuellement. Au Havre, on investit au niveau du port mais, comme je le disais, il reste encore à mettre en cohérence ces investissements avec l aménagement des dessertes vers l arrière pays, vers la capitale Et si l on veut éviter le «tout poids lourds», il faut impérativement renforcer le fret ferroviaire et le transport fluvial. Il faut aujourd hui des décisions rapides. 6

7 A Marseille, reste à régler la question sociale. Cela suppose que les relations entre l établissement public, les entreprises présentes sur le site et leur personnel fassent l objet de «règles du jeu» plus claires. Et dans les deux cas, il faut que l Etat affirme son pouvoir dans les conseils d administration pour que ceux-ci soient des lieux de décision efficaces. Il faut en finir avec l actuelle organisation des conseils qui laisse plus de place aux représentants des usagers ou du personnel qu au principal financeur. Pour parler clair, il faut que les conseils d administration des ports soient des instances dirigeantes et non pas des forums de représentation d intérêts divers et contradictoires. Et il faut que les principaux financeurs gardent la main sur la décision. On constate notamment que les collectivités territoriales sont d ores et déjà les premiers financeurs des ports de dimension régionale voire interrégionale. Pourquoi ne pas leur donner plus de responsabilité et de poids dans les instances de direction de ces ports? 2- Le second point concerne le positionnement stratégique de l Etat. Aujourd hui, le partage des missions de l Etat et celles des établissements portuaires n est pas clairement défini. Ainsi, lorsque de nouvelles mesures internationales ont été imposées en matière de sûreté fonction régalienne par excellence l Etat n a pas rempli sa mission et s est défaussé sur les ports, au risque d accroître les distorsions de concurrence entre eux et leurs concurrents européens. Il faut également séparer plus clairement, les fonctions d administration et de gestion des infrastructures, de contrôle et de coordination des différents opérateurs, d un côté, et de l autre, les activités industrielles et commerciales d exploitation du port. Il faut enfin, pour clarifier les missions respectives de chacun, revoir le texte qui sert de fondement à la politique portuaire, la loi du 29 juin 1965, texte qui a aujourd hui plus de 40 ans et qui n apparaît plus adapté à l évolution de l économie portuaire. J en arrive au terme de cette première présentation. J espère que notre travail sera un vecteur de changement. Il intervient en tout cas à un moment propice : - propice parce que l Etat s apprête à décentraliser les ports d intérêt national ce qui pourrait être l occasion pour lui d un recentrage sur des fonctions stratégiques et régaliennes. - Période favorable également parce qu au niveau européen, une concertation va être lancée en 2007 par le commissaire européen aux transports, le français Jacques Barrot, 7

8 pour définir une politique portuaire de l Union, qui s inscrit dans le cadre plus général du livre vert sur la politique maritime publié en juin dernier. Voilà autant d opportunités pour promouvoir une politique plus cohérente en France. Nous espérons donc que notre travail stimulera la réflexion et l action dans ce sens. Je n ai dessiné ici que quelques unes des pistes qui doivent être suivies pour remettre la France dans la compétition européenne et mondiale. Finalement, elles tiennent en quelques mots : - premièrement, il faut recentrer l action de l Etat car l Etat ne peut pas tout faire (il ne sait pas tout faire et il n en a pas les moyens), - deuxièmement, il faut mieux coordonner les acteurs : l Etat ne peut pas tout faire mais il lui revient de coordonner le jeu des acteurs (des administrations, des différents ports, des différents opérateurs maritimes mais aussi de ceux gérant les autres modes de transport ) - et troisièmement, il faut réformer le statut des ports, la définition de leurs responsabilités, et leurs modes de gestion. Je n entre pas dans le détail et je passe sans plus attendre la parole à M. Jacques Sallois, président de la 7 chambre, qui va vous préciser les préconisations formulées par la Cour dans ces trois domaines. 8