Le Président Montpellier, le 15 novembre 2013

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1 Le Président Montpellier, le 15 novembre 2013 lettre recommandée avec A.R. CONFIDENTIEL Référence : 136 / / 1118 Madame le Maire, Par envoi en date du 15 octobre 2013, la chambre a porté à votre connaissance ses observations définitives (1 er cahier) concernant la gestion de la ville de Montpellier au cours des exercices 2005 et suivants dans le domaine de l accueil de la petite enfance. Votre réponse a été enregistrée au greffe dans le délai d un mois prévu par les articles L et R du code des juridictions financières (CJF). A l issue de ce délai, le rapport d observations définitives retenu par la chambre régionale des comptes vous est à présent notifié accompagné de votre réponse écrite. En application des articles L , R et R du CJF, l ensemble devra être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il devra notamment faire l objet d une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Il vous appartient d indiquer à la chambre la date de cette réunion. Après cette date, le document final sera considéré comme un document administratif communicable aux tiers, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet 1978 modifiée. Je vous prie d agréer, Madame le Maire, l expression de ma considération distinguée. Nicolas BRUNNER Madame Hélène MANDROUX Maire de Montpellier HOTEL DE VILLE 1 Place Georges Frêche MONTPELLIER CEDEX Avenue des Etats du Languedoc - CS Montpellier cedex 2 téléphone : télécopie : courriel : crclr@lr.ccomptes.fr

2 1/35 Rapport d observations définitives n 136/1118 du 15 novembre 2013 VILLE DE MONTPELLIER - Cahier «Petite enfance» Exercices 2005 et suivants SOMMAIRE 1. Le pilotage général, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs Les objectifs de la politique de la petite enfance de la Ville La commission départementale d accueil du jeune enfant (CDAJE) Le contrat «enfance et jeunesse» (CEJ) comme outil de planification de l offre Les conventions d aides à l investissement l OFFRE D ACCUEIL Le cadrage quantitatif de l offre sur le territoire L offre globale L offre d accueil collectif (EAJE) L offre d accueil individuel La fréquentation des dispositifs d accueil L offre d accueil collectif (EAJE) L offre d accueil individuel Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU) Les services chargés de la petite enfance L organisation des services de la petite enfance Les modalités de gestion des EAJE La procédure d agrément et de contrôles des structures d accueil collectif L adéquation de l offre à la demande - Les impacts de cette politique De l identification au traitement des besoins des familles L identification des besoins Besoins quantitatifs Besoins qualitatifs L information des parents L attribution des places Les impacts de la politique d accueil du jeune enfant LE COUT DU SERVICE RENDU L évaluation des coûts de cette politique La comptabilisation des dépenses d accueil de la petite enfance L évaluation du coût de la préscolarisation des jeunes enfants LES METIERS DE LA PETITE ENFANCE... 24

3 2/ L état des lieux des ressources humaines Les ressources humaines en accueil collectif Les modalités de gestion du personnel La direction de l établissement L encadrement des enfants La formation du personnel L agrément, la formation et le contrôle des assistants maternels Les conditions d exercice de leur métier La mise en réseau des assistants maternels La transition entre l accueil du jeune enfant et sa scolarisation Les données de cadrage Les effectifs préscolarisés à 2 ans dans la commune L organisation et les modalités de la préscolarisation Les réponses apportées face à la baisse de la préscolarisation ANNEXES LISTE DES ABREVIATIONS UTILISEES... 34

4 3/35 SYNTHESE La ville de Montpellier est un acteur majeur de l accueil de la petite enfance sur son territoire, intervenant à la fois comme gestionnaire de 33 crèches municipales et soutien financier des structures d accueil associatives conventionnées. Si la commune n a pas adopté de schéma local pluriannuel de développement des services d accueil, la planification de l offre d accueil est réalisée dans des conditions satisfaisantes en liaison étroite avec la CAF dans le cadre du contrat enfance jeunesse. L offre d accueil s est ainsi fortement développée sur le territoire de la commune, la capacité théorique d accueil passant de enfants en 2006 à enfants en Les objectifs principaux poursuivis par la municipalité sont de favoriser une offre d accueil diversifiée dans un contexte de croissance démographique importante et de développer l offre d accueil individuel légèrement en retrait par rapport à l offre d accueil collectif. Dans cette perspective, la Ville a, notamment, développé des crèches «mixtes» comportant à la fois des places d accueil collectif et quelques places d accueil familial afin de créer des passerelles entre les deux types d accueil et de favoriser l intégration des assistantes maternelles. La Ville consacre d importants moyens budgétaires et humains au développement de la politique d accueil de la petite enfance. Les dépenses réelles de fonctionnement sont ainsi passées de 18,6 M en 2006 à 24,3 M en 2011, dont 2,2 M cette dernière année au titre du financement des établissements associatifs et des réservations de berceaux. 533 agents étaient affectés en 2012 au fonctionnement des établissements d accueil des jeunes enfants (EAJE). La Ville respecte scrupuleusement les exigences réglementaires relatives aux qualifications professionnelles des agents affectés à ce secteur et va parfois au-delà, ce qui n est pas sans induire des difficultés dans le recrutement, notamment au niveau des directeurs d établissement (puéricultrices). Sur la période , le taux de fréquentation moyen de l ensemble des établissements reste globalement stable autour de 76 %. Ce niveau, supérieur au taux cible fixé par la CAF (70 %), est plutôt satisfaisant et témoigne d une certaine maîtrise des mécanismes de la prestation de service unique. L adéquation de l offre à la demande ne fait pas l objet de la part de la commune d une identification quantitative particulière. Plusieurs initiatives sont cependant mises en œuvre pour développer l offre d accueil afin de satisfaire les besoins des parents en situation particulière (familles en difficultés, prise en charge du handicap, familles monoparentales, situations d urgence). En revanche, l offre en horaires atypiques est proposée par des structures associatives ou privées. Les établissements municipaux n accueillent que les enfants montpelliérains, les enfants des agents municipaux résidant en dehors de la commune et les enfants des familles résidant en dehors de la commune qui acquittent un impôt sur la commune. Ce critère de la résidence apparait contraire au principe général d égalité d accès des usagers aux services publics et aux préconisations de la CAF. La commune n établit pas de bilan annuel des décisions d attributions des places dans les EAJE. De plus, la Ville ne dispose pas de statistiques sur les délais moyens d attente ou sur le taux de refus et n évalue pas la satisfaction des besoins d accueil.

5 4/35 Si les effets de la politique d accueil du jeune enfant au plan local sont indiscutablement difficiles à mesurer, aucune étude n existe pour les mesurer, notamment s agissant de la facilitation de l accès à l emploi des femmes ou du développement des enfants qui constituent deux objectifs de cette politique. RECOMMANDATIONS 1. Réaliser un suivi plus précis de l activité des assistants maternels en liaison avec les RAM, la CAF et le conseil général de l Hérault 2. Etablir des comptes rendus annuels d activité du service de la petite enfance retraçant de manière synthétique notamment ses missions, ses moyens et ses résultats. 3. Mettre en place un suivi des demandes non satisfaites permettant de mesurer l ampleur de la liste d attente et d évaluer ses caractéristiques.

6 5/35 Aux termes de l article L du code des juridictions financières «l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations». La chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la ville de Montpellier pour les exercices 2005 et suivants. Les observations formulées dans le présent rapport s inscrivent dans le cadre d une enquête conduite en coordination avec la Cour des comptes et d autres chambres régionales, en vue de la publication d un rapport public national sur l accueil de la petite enfance. Les différents points examinés répondent à un guide méthodologique défini pour l ensemble des collectivités de l échantillon national. 1. LE PILOTAGE GENERAL, LA COHERENCE DES OBJECTIFS ET LA COORDINATION DES ACTEURS 1.1. Les objectifs de la politique de la petite enfance de la Ville Les communes n ont pas de compétence obligatoire en matière d accueil de la petite enfance. Elles peuvent néanmoins se charger d organiser l offre d accueil sur leur territoire et intervenir en qualité de gestionnaire de structures d accueil. L accueil de la petite enfance est une politique largement partagée entre les acteurs publics nationaux, locaux et les partenaires privés. La ville de Montpellier en est un des acteurs essentiels. Elle intervient à la fois comme gestionnaire de 33 établissements municipaux et comme soutien de l activité des établissements privés installés sur son territoire. A ce titre, les établissements associatifs peuvent bénéficier d une aide financière municipale pour les places inscrites au contrat enfance jeunesse (CEJ). La collectivité n a pas adopté de schéma local pluriannuel de développement des services d accueil prévu à l article L du code de l action sociale et de la famille (CASF) et ne dispose pas d un document qui reproduit les éléments contenus dans un tel schéma 1. Le développement du secteur de la petite enfance est défini uniquement par le contrat enfance jeunesse (cf. infra 1.2.2) dont le contrôle de l exécution est assuré par la caisse d allocations familiales de l Hérault (CAF 34). L établissement des comptes de résultat, chaque année auprès de la CAF 34, permet d assurer un suivi des structures d accueil (fréquentation, augmentation des agréments, nombre d enfants accueillis, etc.). 1 Article L : «Il peut être établi, dans toutes les communes, un schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des enfants de moins de six ans. Ce schéma, élaboré en concertation avec les associations et organismes concernés sur les orientations générales, adopté par le conseil municipal : 1 Fait l'inventaire des équipements, services et modes d'accueil de toute nature existant pour l'accueil des enfants de moins de six ans, y compris les places d'école maternelle ; 2 Recense l'état et la nature des besoins en ce domaine pour sa durée d'application ; 3 Précise les perspectives de développement ou de redéploiement des équipements et services pour la petite enfance qui apparaissent nécessaires, ainsi que le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées par la commune. Les modalités de fonctionnement des équipements et services d'accueil des enfants de moins de six ans doivent faciliter l'accès aux enfants de familles rencontrant des difficultés du fait de leurs conditions de vie ou de travail ou en raison de la faiblesse de leurs ressources».

7 6/ La commission départementale d accueil du jeune enfant (CDAJE) La commune est membre de la commission départementale d accueil des jeunes enfants (CDAJE) qui réunit la plupart des acteurs de la politique locale de la petite enfance et constitue la principale instance d organisation de l offre d accueil et vise à coordonner les initiatives (exemple : accueil des enfants en situation de handicap, accueils avec des horaires atypiques) sans toutefois disposer d un pouvoir de contrainte. La Ville y est représentée par l adjointe au maire chargée de la petite enfance. L organisation des réunions de la CDAJE est planifiée par les services de la PMI, à raison d une réunion par an. Les travaux qui devraient être théoriquement conduits par la CDAJE pour la détermination de la politique de la petite enfance notamment les échanges relatifs à l accueil des enfants en situation de handicap et les accueils avec des horaires atypiques, sont organisés pour la ville de Montpellier autour d autres instances, principalement lors de la préparation du CEJ. l offre Le contrat «enfance et jeunesse» (CEJ) comme outil de planification de En l absence de mise en place d un schéma pluriannuel de développement des services d accueil ou d un observatoire local de la petite enfance, la ville de Montpellier s appuie sur les contrats enfance-jeunesse (CEJ) pour estimer périodiquement la capacité d accueil offerte aux jeunes enfants de moins de 3 ans ainsi que l évolution de cette capacité au travers des principaux modes de garde et des différents types de gestionnaires. Pour les projets de création de places, la commune, la CAF et le conseil général de l Hérault travaillent en collaboration étroite. La création et la gestion des services d accueil des enfants de moins de trois ans a fait l objet de deux CEJ, le premier couvrant la période et le second la période En amont de l élaboration du CEJ, les gestionnaires sont appelés à présenter leurs projets de développement portant sur la période concernée. Des réunions techniques tripartites Ville-conseil général-caf sont organisées avec chaque gestionnaire pour une présentation du projet et un échange d informations sur les procédures. Les projets de créations de places susceptibles de correspondre aux objectifs du CEJ sont ensuite arbitrés en comité de pilotage. La Ville apporte son financement aux seuls projets inscrits au CEJ. Au stade de la mise en œuvre du CEJ, les gestionnaires associatifs signent une convention annuelle de financement municipal qui rappelle les objectifs et précise les conditions du financement. Les responsables d établissements municipaux sont également informés des objectifs du CEJ lors de réunions internes. La mise en œuvre des objectifs du CEJ fait l objet d une évaluation annuelle de la réalisation des actions inscrites au dit contrat ainsi qu une évaluation en fin de contrat des objectifs et des effets de son exécution sur le territoire. En cours d exécution, des réajustements sont possibles pour prendre en compte de nouveaux projets susceptibles de répondre aux objectifs. Ainsi, à titre d exemple, le CEJ a fait l objet d un avenant adopté en décembre La réalisation des objectifs du CEJ Les principaux objectifs du contrat «enfance et jeunesse» ont été réalisés. Ils comprenaient l augmentation de la capacité d accueil avec la création de 120 places en

8 7/35 structures associatives et municipales. Ces créations ont été complétées par un avenant portant sur 45 places nouvelles et la réservation de 11 berceaux dans trois crèches d entreprises. Afin de soutenir l action des associations gestionnaires d EAJE, l aide municipale pour l accueil des enfants montpelliérains de moins de 3 ans est passée progressivement de 1 de l heure en 2008 à 1,70 de l heure en Les conditions d attribution sont prévues par délibération du conseil municipal et les obligations respectives de la Ville et des associations bénéficiaires sont précisées par convention. L accompagnement de l insertion professionnelle des familles s est traduit par la création d une micro crèche dédiée aux familles en insertion dans le quartier Mosson (cf. infra ). Enfin, la création d un cinquième relais d assistantes maternelles (RAM) dans le quartier Aiguelongue a permis d améliorer le suivi des assistantes maternelles et de mieux répondre aux demandes des familles. Par ailleurs, le CEJ a prévu des mesures de pilotage comme la coordination des crèches associatives ou l instauration d une liste unique. Le collectif des crèches associatives a créé, grâce au soutien financier de la Ville et de la CAF, un poste de coordination commun à l ensemble des crèches associatives. Ce poste permet aux crèches associatives de mutualiser certains services et notamment la formation ou le suivi financier. La mise en œuvre d une liste unique via une application informatique unique vise à centraliser l ensemble des demandes d inscription formulées par les familles auprès des différents gestionnaires (municipalité, associations, entreprises, RAM) de façon à éviter les inscriptions multiples et permettre une meilleure connaissance des besoins. Les objectifs du CEJ L actuel CEJ de la ville de Montpellier couvre la période Il a été élaboré à l issue d un an de dialogue entre la Ville et la CAF34, ce qui a permis d une part, de recueillir et d analyser les projets de développement associatifs et municipaux et d autre part, de fixer les objectifs et les priorités. Ce travail a été conduit par un comité de pilotage restreint associant des représentants de la Ville et de la CAF. Les acteurs de terrain ont, par ailleurs, aussi été consultés lors d un comité de pilotage élargi. Les différents axes définis ont ensuite été déclinés de façon opérationnelle lors de comités techniques associant ces trois acteurs (CAF, Ville et acteurs de terrain). Conclu le 19 décembre 2011, le CEJ comprend une convention d objectifs et de financement ainsi que 6 annexes : le tableau financier (annexe 1), la situation de l offre et perspectives de développement comprenant les thématiques, le plan d action et les fiches projets du volet enfance et du volet jeunesse (annexes 2 et 3), le dossier de renouvellement incluant le diagnostic, l analyse de l existant et les orientations éducatives des élus (annexe 4), les pièces justificatives (annexe 5) et les modalités d évaluation (annexe 6). Il ne définit pas formellement de territoires prioritaires au sein du territoire de la ville de Montpellier. Le volet enfance s articule pour sa part autour de 6 thématiques : Deux thématiques relatives au pilotage :

9 8/35 - La gestion de l offre et de la demande de places d accueil. Un poste de «référent municipal» a été créé fin 2011 au sein du service enfance de la ville de Montpellier pour assurer le suivi administratif et financier des partenariats extérieurs (associatifs ou privés). Ce référent est également chargé de l animation et du suivi du dispositif informatisé de «liste unique» précité. L appropriation de cet outil par les gestionnaires extérieurs devrait être facilitée par la création de ce poste de référent municipal. - La régulation de l offre individuelle de garde. Le diagnostic du CEJ a fait apparaître un déficit de l accueil individuel qui ne représente en 2010 que 48 % de l offre totale, contre 52 % pour l offre collective. Pour remédier à ce déséquilibre, le CEJ prévoit la mise en place d une démarche qualité sur le territoire de la ville afin de redonner confiance aux parents dans ce mode de garde. Un troisième poste de coordonnateur enfance, chargé du suivi et de la promotion de l accueil familial en RAM et en «service d accueil régulier familial» (SARF) a été créé début 2012 au sein du service enfance de la Ville. Ce coordonnateur sera chargé d élaborer une charte d engagement qualité. Il est également prévu de créer un sixième RAM en Quatre thématiques axées sur l accueil : - Le soutien aux associations gestionnaires. Les associations gèrent 25 % des places disponibles sur le territoire communal. La création du poste de référent municipal (cf. supra), qui est aussi chargé d animer l interface avec les gestionnaires de crèches associatives, vient compléter ce soutien. Par contre, compte tenu de l effort financier effectué en 2009 et 2010, l aide financière aux associations ne sera pas réévaluée. - Le développement de l offre en accueil collectif et familial. A ce titre, 284 places nouvelles feront l objet d un cofinancement Ville/CAF sur la période Il s agit de 211 places municipales (création de 2 établissements et extension de 5 établissements existants), 64 places associatives et 9 réservations de berceaux. - L accueil atypique et l accueil spécifique. Une attention particulière est portée aux familles ayant des besoins spécifiques (cf. infra ). - La gestion des équipements municipaux. La Ville va poursuivre sa démarche d amélioration de la gestion des établissements municipaux, avec une attention particulière pour les taux de fréquentation et pour les coûts de revient, dont certains sont supérieurs à la moyenne locale. Ces actions constituent des projets nouveaux qui ont vocation à s échelonner sur la période 2011 à Ils complètent les actions déjà engagées au titre du précédent CEJ Les conventions d aides à l investissement La Ville sollicite systématiquement l aide à l investissement de la CAF pour tous ses projets de création ou d extension d établissement, ainsi que pour les projets de rénovation des établissements existants. Ces demandes d aide concernent des projets prévus dans le cadre du CEJ et ils ont donc, à ce titre, fait l objet d un diagnostic préalable. Si la CDAJE n est pas consultée sur les projets de la Ville, le conseil général est associé à l occasion des demandes de subvention et lorsqu un avis technique des services de la PMI est requis. La participation de la CAF au financement des projets d investissement de la Ville est déterminante pour la réalisation de ces projets. Le conseil général intervient de son côté en appui pour l équipement lié aux créations de places.

10 9/35 2. L OFFRE D ACCUEIL 2.1. Le cadrage quantitatif de l offre sur le territoire L offre globale L offre d accueil des enfants de moins de trois ans sur le territoire de la commune de Montpellier a progressé de 20,6 % sur la période de référence passant de places d accueil en 2006 à places en Nombre de places d accueil par les modes de garde formels pour 100 enfants < 3 ans au 31 décembre Assistants maternels agréés employés par des particuliers Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro crèche) Evolution Salarié à domicile Ecoles maternelles [2] Total = capacité théorique d accueil (T) Nombre d'enfants < 3 ans [3] (E) Taux de couverture ((T/E) x 100) 52,98 52,31 55,95 61,24 61,07 56,14 Sources : CAF, CG34, CEJ , CHU Indépendamment de l augmentation conséquente du nombre d enfants de moins de trois ans ( ) et de la baisse de leur préscolarisation en école maternelle (- 180), le taux de couverture (rapport entre le nombre de places d accueil théorique et le nombre d enfants de moins de trois ans) est en progression passant de 52,98 % en 2006 à 56,14 % en 2011, soit un taux supérieur à la dernière moyenne nationale connue (49,9 % en 2010). Le nombre élevé de places recensées sur le territoire montpelliérain résulte du fort développement de l accueil collectif avec un secteur municipal largement prépondérant (33 établissements en 2012 représentant places) et un secteur associatif historiquement très présent et extrêmement dynamique (516 places). En dépit du rééquilibrage constaté sur la période, l accueil familial reste en retrait par rapport à l accueil collectif. Les créations d un cinquième et d un sixième RAM constituent des outils stratégiques pour poursuivre le développement et la structuration de ce secteur. L amélioration de la qualité du service rendu est un objectif essentiel pour combattre le sentiment de défiance des familles qui privilégient l accueil collectif L offre d accueil collectif (EAJE) 411 nouvelles places ont été créées en accueil collectif sur la période , leur nombre passant de à (+ 21 %). gestion : Le tableau suivant distingue les créations selon les types de structures et leur mode de

11 10/35 Nombre de places agréées en EAJE au 31 décembre pour 100 enfants < 3 ans au 31 décembre EARC municipaux Multi accueils municipaux Crèches d'entreprises Evolution Crèches collectives % Service d accueil régulier familial (SARF) municipaux SARF associatifs SAEF d'entreprises Crèches familiales % Crèches parentales associatives % Micro-crèches Total EAJE (T = C + F + P + M) % Nombre d'enfants < 3 ans au 31/12/N [1] (E) % % de places agréées en EAJE pour 100 enfants < 3 ans ((T/E) x 100) 21,82 22,15 24,13 24,97 26,04 23,21 6 % Répartition des places agréées d EAJE par type de gestionnaire Evolution Secteur public % dont communal % dont CHU % dont départemental % dont CAF % Secteur associatif % Secteur à but lucratif % Les créations les plus importantes par type de structure sont enregistrées au niveau des crèches collectives (+ 284 places) et des crèches parentales (+ 76 places). Les crèches familiales 2 ont connu un essor moins important (+ 33 places). Le développement du secteur à but lucratif a permis la création de 218 places sur un total de 411, soit 53 % du total des ouvertures. Il faut toutefois noter que ces places, qui sont largement ouvertes aux familles résidant hors territoire et travaillant à Montpellier, ne concernent qu un type de public ayant un emploi stable dans une entreprise d une taille suffisante pour faire le choix de réservations de berceaux. Le secteur associatif a créé 121 places sur la période. Cette croissance correspond au dynamisme du secteur qui a été accompagné par l augmentation du financement municipal. 2 Etablissements qui regroupent plusieurs assistants maternels agréés accueillant chez eux au maximum 3 enfants de moins de 3 ans et qui, plusieurs fois par semaine, se rendent à la crèche familiale pour que les enfants puissent pratiquer des activités pédagogiques et être en contact avec d'autres enfants.

12 11/35 La ville de Montpellier a développé sa propre offre en ouvrant une crèche de 48 places d accueil collectif et 6 places d accueil familial. Deux établissements multi accueil municipaux ont été agrandis (5 places chacun). La Ville a fermé en 2011 un multi-accueil de 20 places situé dans un quartier sensible (Cité Gély) où le taux de fréquentation était particulièrement faible et la sécurité des enfants et du personnel difficile à assurer. Par ailleurs, deux établissements municipaux ont ouvert en février et septembre 2012, soit une augmentation de 130 places dont 18 en accueil familial. Partant du constat que l accueil en crèche familiale n a pas la préférence des parents, la commune a développé des crèches «mixtes» comportant à la fois des places d accueil collectif et 6 à 9 places d accueil familial. Ce système original permet de créer des passerelles entre les deux types d accueil et favorise l intégration des assistantes maternelles par leur participation à des activités régulières à la crèche. Au 31 décembre 2011, les places recensées sur le territoire de Montpellier se répartissaient entre 62 établissements dont 32 établissements municipaux (soit 15 crèches, 1 jardin d éveil, 14 multi-accueil et 2 crèches familiales), 22 établissements associatifs, 5 établissements privés et 3 établissements publics relevant respectivement du conseil général, du CHU et de la CAF L offre d accueil individuel Jusqu à une période très récente, la Ville n effectuait pas de suivi spécifique des assistants maternels sur son territoire. La création, dans le cadre du CEJ , d un poste de coordination dédié à l accueil familial permet d assurer un meilleur suivi. Le nombre de places en accueil familial a progressé sur la période avec la création de 744 places d accueil : Nombre de places agréées auprès d assistants maternels Evolution Assistants maternels agréés ,89 % Places autorisées (L CASF) ,17 % dont places au domicile de l AM ,24 % dont places en crèches familiales ,47 % Source : CAF Cette augmentation, qui représente presque le double des places ouvertes en accueil collectif sur la période (411), permet de rééquilibrer la part relative de l accueil familial par rapport à celle de l accueil collectif. Ce type d accueil ne correspond cependant pas à la demande des familles qui préfèrent l accueil collectif La fréquentation des dispositifs d accueil L offre d accueil collectif (EAJE) Le taux d occupation des établissements d accueil pour jeunes enfants constitue un indicateur permettant de mesurer l activité des structures d accueil collectif. Il correspond au nombre d actes payés annuellement par les familles rapporté à la somme du nombre d'actes

13 12/35 théoriques, c est-à-dire au volume d'heures maximum que les structures sont susceptibles de proposer au regard de leur capacité agréées et de leur amplitude d'ouverture annuelle. Le tableau suivant, établi grâce aux informations collectées par la CAF, retrace l évolution du niveau et du taux d occupation des EAJE au cours de la période de 2006 à 2011 : Taux d occupation des EAJE Evolution Nombre total d heures payées (A) ,41 % Capacité théorique retenue (B) ,19 % Taux moyen d occupation des EAJE 0,7640 0,7768 0,7576 0,7592 0,7717 0,7653 0,17 % % des EAJE ayant un taux d occupation > 70 % Taux d occupation d EAJE par type de gestionnaire : 76 % 80 % 80 % 84 % 85 % 82 % 7,89 % Secteur public 0,78 0,81 0,86 0,77 0,78 0,79 1,28 % Secteur associatif 0,74 0,72 0,73 0,74 0,77 0,77 4,05 % Secteur à but lucratif 0,39 0,64 0,55 0,72 0,75 0,7 79,49 % Taux d occupation par type de structure : Accueil collectif 0,78 0,8 0,78 0,78 0,79 0,78 0 % Accueil familial 0,65 0,6 0,57 0,57 0,6 0,59-9,23 % Micro-crèches - - 0,77 0,83 0,79 0,75 Source : CAF Entre 2006 et 2011, le taux moyen d occupation de l ensemble des établissements reste globalement stable autour de 76 %, avec des écarts maximum compris entre un minimum de 75,7 % en 2008 et un maximum de 77,1 % en Ces résultats, supérieurs au taux cible fixé par la CAF (70 %), sont plutôt satisfaisants et témoignent d une certaine maîtrise des mécanismes de la PSU. Le taux d occupation enregistré dans le secteur public s établit dans la moyenne haute, avec des écarts entre 77 % au minimum en 2009 et 86 % au maximum en Le secteur familial connaît, pour sa part, une fréquentation légèrement plus faible (entre 57 % et 65 %). Le secteur à but lucratif affiche des taux compris entre 55 % et 75 % avec un taux anormalement bas de 39 % en Sur la période, le pourcentage d établissements dont le taux atteint ou dépasse 70 % évolue de 76 % en 2006 à 85 % en 2010, pour fléchir légèrement à 82 % en L offre d accueil individuel Ni la commune ni ses cinq RAM ne mesurent l évolution annuelle du nombre d enfants effectivement gardés par un assistant maternel. Les RAM établissent toutefois un suivi annuel du nombre d assistantes maternelles et du nombre d agréments et établissent un compte rendu d activité (à l exception de l année 2009).

14 13/35 Recommandation n 1 Réaliser un suivi plus précis de l activité des assistants maternels en liaison avec les RAM, la CAF et le conseil général de l Hérault Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU) Mise en place en janvier 2002 puis généralisée au plan national à compter du 1 er janvier 2005, la PSU peut être octroyée à tout EAJE de droit public ou de droit privé, que l accueil soit régulier, occasionnel ou d urgence 3. Pour l accueil régulier, la possibilité d effectuer des réservations par créneaux horaires doit rester une exception, le principe étant la facturation horaire. La PSU a été instaurée dans les établissements montpelliérains dès Sa mise en place s est accompagnée d une informatisation des établissements, de l enregistrement par badges du temps de présence des enfants et a nécessité une implication plus importante des directrices dans le suivi de la fréquentation Les services chargés de la petite enfance L organisation des services de la petite enfance Le service de la petite enfance relève de la direction de la réussite éducative qui englobe également le service des restaurants scolaires et celui de l éducation. Il est composé de deux pôles, le pôle «coordination des établissements» et le pôle «ressources». Son organigramme est annexé au présent rapport. Il n existe pas de compte-rendu d activités annuel et synthétique du service chargé de la petite enfance sur la période étudiée retraçant ses missions, ses moyens et ses résultats. Depuis 2006, l évolution va dans le sens du renforcement du rôle d animateur et d encadrement des équipes par les responsables d établissements. Alors qu en 2006 les remplacements de personnels étaient centralisés au niveau du service, les directrices d établissement gèrent désormais des équipes renforcées afin de faire face aux absences des agents. Depuis 2011, la création d un troisième poste de coordinatrice plus spécifiquement dédié à l accueil familial a permis de consolider la coordination. Les coordinatrices exercent une responsabilité hiérarchique directe sur les cadres des établissements et sont chargées d assurer une interface entre la qualité d un accueil personnalisé pour chaque enfant et les nécessités de mettre en œuvre une gestion performante des places et des créneaux d accueil. Recommandation n 2 Etablir des comptes rendus d activités annuels et synthétiques du service de la petite enfance retraçant ses missions, ses moyens et ses résultats. 3 L accueil est régulier lorsque les besoins sont connus à l avance et sont récurrents. L accueil est occasionnel lorsque les besoins sont connus à l avance, sont ponctuels et ne sont pas récurrents. L accueil est exceptionnel ou d urgence lorsque les besoins des familles ne peuvent pas être anticipés.

15 14/ Les modalités de gestion des EAJE Le service enfance gère en régie directe 32 établissements municipaux. Un 33 ème établissement, dont l ouverture a été réalisée en septembre 2012, est géré en délégation de service public (DSP). La commune justifie le choix de ce mode de gestion par l ouverture quasi simultanée, en février et septembre 2012, de deux établissements municipaux. Elle fait valoir que, dans ces conditions, elle ne pouvait pas assurer la globalité des recrutements nécessaires pour ces deux ouvertures. Par ailleurs, aux termes d un marché avec lots géographiques conclu après mise en concurrence, la Ville réserve des berceaux pour de l accueil régulier dans 3 établissements privés : les Petits Chaperons Rouges (quartier Malbosc : 3 places et quartier Millénaire : 3 places) et les jardins de Flore (6 places). La collectivité n a pas formalisé de bilan spécifique de ces accueils La procédure d agrément et de contrôles des structures d accueil collectif La commune est chargée de formuler des avis dans le cadre des dispositions de l article L du code de la santé publique relatives à l ouverture d un EAJE sur son territoire. Chaque projet de création ou de développement d établissements fait l objet d une réunion de présentation aux trois institutions concernées, CAF, Ville et PMI, au cours de laquelle sont présentés l analyse des besoins, le projet d établissement et l aménagement des locaux. Depuis fin 2011, un coordonnateur des partenariats extérieurs est notamment chargé du suivi des projets (cf. supra 1.2.2), ce qui permet d assurer un suivi plus approfondi des projets d ouverture. Ce coordonnateur permet également de développer un meilleur suivi de l activité des structures associatives. Aucun contrôle interne formalisé du service chargé de la petite enfance et des EAJE gérés par la collectivité n a été mis en place. Un contrôle est toutefois effectué dans le cadre la production annuelle du compte de résultat de chaque structure auprès de la CAF. Les coordinatrices d établissements, puéricultrices cadres supérieurs de santé, assurent un suivi du projet pédagogique des établissements, avec le concours de deux psychologues. Par ailleurs, un projet éducatif petite enfance est en cours d élaboration. Il servira de cadre aux projets pédagogiques des établissements. Ce projet éducatif s inscrit dans une politique plus large menée par la Ville pour fédérer tous les acteurs autour d un projet de réussite éducative, de la petite enfance à l adolescence. La collectivité reçoit de la part des associations conventionnées des états de présence des enfants montpelliérains. Le financement de la Ville est ensuite établi sur cette base, à hauteur de 1,70 de l heure.

16 15/35 3. L ADEQUATION DE L OFFRE A LA DEMANDE - LES IMPACTS DE CETTE POLITIQUE 3.1. De l identification au traitement des besoins des familles L identification des besoins Besoins quantitatifs La consultation des rapports d analyse des besoins sociaux 2007 et 2009 (dont l établissement est prévu par l article R du CASF) montre qu ils ne comprennent pas de volet prospectif permettant par exemple de prendre en compte les prévisions d agrandissement de quartiers ou d installation d activités industrielles sur tel ou tel secteur Besoins qualitatifs Horaires atypiques : La collectivité n a pas mis en place de suivi spécifique des besoins particuliers liés par exemple à la présence d établissements tels qu un centre hospitalier, une cité administrative ou des entreprises de taille significative, ni procédé à l identification de besoins spécifiques en matière d horaires atypiques. Sur ce dernier point, il existe toutefois sur le territoire plusieurs structures associatives ou privées qui proposent des horaires atypiques avec des amplitudes d ouverture élargies aux samedis et dimanches. L ouverture d une nouvelle structure associative de ce type est notamment prévue en centre-ville dans le cadre du CEJ Familles en difficulté : L obligation de réserver des places aux enfants dont les parents sont engagés dans un parcours de réinsertion socio professionnelle est prévue à l article L du CASF. Elle a été intégrée aux CEJ et A raison d une place par tranche de vingt, le besoin a été évalué à 107 places sur la ville pour Ces places sont réparties entre 48 existantes et 34 en projet auxquelles il faut ajouter 29 places ciblées par convention entre la Ville et la Caf ou le Département, soit un total de 111 places. Ainsi, depuis le précédent CEJ, une micro-crèche associative, localisée dans le centre social de la CAF du quartier Mosson, propose 10 places d accueil ciblées sur les enfants dont les parents participent à des sessions de formation sur le site même. Une micro crèche itinérante de 9 places, sur le secteur Cévennes, s adresse quant à elle plus particulièrement aux familles en cours d alphabétisation. Elle fonctionne grâce à un mini-bus doté des équipements adaptés à la petite enfance, tels que sanitaires enfants, couchettes et biberonnerie, l accueil étant organisé sur les lieux mêmes de la formation. Dans le cadre du CEJ , trois nouvelles actions sont prévues. - Il s agit de l ouverture d un deuxième lieu d accueil de 10 places sur le même modèle que précédemment, destiné à un public de mères en parcours de formation. Des places seront également réservées en lien avec les agences départementales de la solidarité pour l accueil d enfants dans le cadre d une action de prévention précoce. - Un accueil de 10 places sera créé au sein de la résidence sociale gérée par l association ISSUE (Initiative de Solidarité aux Situations d Urgence Sociale) à proximité du

17 16/35 centre-ville. Ce projet s adresse aux familles accueillies dans les structures de l association qui poursuivent un programme d insertion et à des familles monoparentales hébergées dans la résidence places d accueil familial seront redéployées pour un accueil collectif avec horaires atypiques, toujours en centre-ville. La commune réserve enfin 25 places d accueil occasionnel pour des publics identifiés par la cellule mode d accueil mise en place par la CAF, ainsi que 4 places pour des familles repérées par la PMI. Prise en charge du handicap : Les établissements municipaux adhèrent à la «charte de l accueil de l enfant en situation de handicap» mise en place depuis plusieurs années par la direction de la protection maternelle infantile et de la santé (DPMIS) du département de l Hérault. Les enfants en situation de handicap sont accueillis après une rencontre entre les parents, la directrice, le médecin, et parfois la psychologue rattachés au service enfance de la Ville, afin d évaluer les besoins des enfants eux-mêmes, de la famille et les possibilités de la structure. Ces enfants peuvent être adressés au service par les médecins de ville ou de PMI. Dans ce cas, un suivi particulier est mis place avec le médecin et la puéricultrice du secteur PMI. Cet accueil peut être assuré, à titre dérogatoire, jusqu aux quatre ans de l enfant. Le médecin de PMI fait alors le moment venu le lien avec l école pour une meilleure intégration. Un travail en réseau est ensuite mis en place avec l ensemble des professionnels suivant ces enfants (centre d action médico-social précoce, CHU, psychomotricienne, psychologue, kinésithérapeute, orthophoniste). Ce travail s appuie sur les réunions de concertation et les interventions de ces professionnels sur les lieux d accueil. Un accompagnement à la parentalité est également assuré par les équipes tout au long de l accueil. Les professionnels concernés peuvent, à leur demande, bénéficier d une session de formation sur «l enfant porteur de handicap» dispensée par le CNFPT. Familles monoparentales : Les familles monoparentales sont considérées comme prioritaires pour l accès aux structures d accueil collectif municipal. Cependant, les tensions récurrentes sur les modes de garde ne permettent pas toujours de répondre à l ensemble des besoins. Pour faire face à ce déséquilibre, la CAF, le conseil général de l Hérault, Pôle Emploi et les villes de Montpellier et Frontignan mettent actuellement en place un dispositif expérimental pour favoriser l accès des monoparents bénéficiaires du RSA à une solution d accueil chez les assistantes maternelles. Ce dispositif a été élargi à l ensemble des familles bénéficiaires du RSA en parcours d insertion professionnelle. Cette action, dont l expérimentation a commencé en octobre 2012, repose sur un partenariat entre les différentes parties prenantes, selon les axes suivants :

18 17/35 - la mise en place d une charte qualité des assistantes maternelles pour lutter contre la défiance a priori des familles vis-à-vis de ce mode de garde ; - la solvabilisation des familles grâce à un prêt CAF dans l attente du versement de la PAJE complété, le cas échéant, d aides spécifiques versées par le conseil général et Pôle Emploi ; - la mobilisation des relais d assistants maternels (RAM) pour repérer les assistantes maternelles, les mettre en relation avec les familles et accompagner ces dernières dans leur rôle d employeur. enfant : Situations d urgence et cas où un parent doit interrompre son travail pour garder un La Ville ne possède aucun dispositif existant lui permettant de détecter les familles concernées par ces situations. Une démarche nouvelle en ce sens vient cependant d être initiée. La CAF et la ville de Montpellier financent en effet respectivement à hauteur de 80 % et 20 % une action expérimentale et innovante, Educ Adom, portée par l association Espace Famille. Elle vise à offrir un mode de garde au domicile des parents en complément d un accueil classique. Ce projet s adresse à des familles en difficulté et/ou dans une démarche d insertion. L association met en place une équipe de 10 salariés, tous étudiants de la filière «éducateurs de jeunes enfants» de l institut régional du travail social (IRTS), afin de travailler au domicile de 5 familles pour garder les enfants pendant les périodes de travail des parents, avant ou après la crèche ou l école, et ce afin de favoriser l insertion professionnelle de ces familles. L originalité de ce projet repose sur le professionnalisme des intervenants engagés dans des études liées à la petite enfance L information des parents Les modes de communication utilisés par la collectivité pour informer les familles sur l offre de garde située sur son territoire reposent tout d abord sur l édition d un livret, le «guide du petit Montpelliérain». Il recense l ensemble des modes d accueil, municipaux ou non, et complète le site internet municipal. Le conseil général édite également un guide qui recense les établissements sur l ensemble du département. Le service enfance accueille par ailleurs toutes les familles sans rendez-vous du lundi au vendredi de 12h30 à 17h. A cette occasion les familles reçoivent une information individualisée sur les différents modes d accueil. Les parents peuvent aussi prendre rendez-vous avec l agent qui suivra leur demande d inscription et, si nécessaire, rencontrer une des trois assistantes sociales du service enfance pour un suivi personnalisé de leur situation sociale. En complément de ces accueils individuels, le service organise depuis septembre 2012 des réunions d informations destinées à présenter aux parents et futurs parents les différents modes d accueil municipaux et non municipaux, ainsi que les modalités d inscription. La collectivité n a pas mis en place de guichet unique d information et il n existe pas de suivi de la disponibilité. Toutes les places d accueil collectif sont occupées et seul le départ d un enfant peut permettre un nouvel accueil. Ces départs sont surtout concentrés au moment de la rentrée scolaire. En dehors de ces périodes, les départs de familles restent relativement rares. L information des familles est aussi assurée par les cinq RAM (cf ) mais ceux-ci ne participent pas à la gestion des demandes d accueil dans les EAJE de la ville.

19 18/ L attribution des places La demande Les formalités de demande d accueil dans les EAJE municipaux sont décrites à l article III du «règlement de fonctionnement des établissements et services d accueil des enfants de moins de 6 ans de la ville de Montpellier». Ce document est adopté par arrêté du maire après avis de la PMI et de la CAF. Les demandes d inscriptions peuvent être enregistrées soit auprès du service enfance où les familles sont reçues sans rendez-vous tous les après-midi, soit aux guichets «vie quotidienne» de l Hôtel de ville ou des mairies de proximité. Elles peuvent aussi être envoyées par courrier postal ou électronique. Ces procédures d information, d accueil et d enregistrement des demandes s inscrivent dans le périmètre de la certification «Qualiville». Le système informatisé de «liste unique» mis en place récemment permet de centraliser l enregistrement des demandes afin d éviter les inscriptions multiples et d améliorer l évaluation des besoins en instance. Les familles sont invitées à confirmer tous les deux mois leurs demandes d inscriptions formulées auprès des services municipaux. Jusqu à présent, la commune n a pas été confrontée à des exigences strictes émises par les familles en matière d alimentation des enfants (bio, casher ou hallal) ou à des demandes d accueil liées à une appartenance à une communauté ethnique ou religieuse (personnel d accueil devant avoir les mêmes convictions que les parents). Les familles peuvent néanmoins exprimer le souhait de repas sans porc. Elles sont traitées au niveau de chaque établissement, dans la mesure où les repas sont préparés sur place dans chacune des crèches. L attribution La procédure d attribution des places est décrite dans le règlement de fonctionnement municipal précité. Le règlement précise que les établissements municipaux n accueillent que des enfants montpelliérains. Il prévoit uniquement deux dérogations en faveur des enfants des agents municipaux ne résidant par sur la commune et des enfants des familles ne résidant pas sur la commune mais acquittant à titre personnel un impôt sur la commune. Ces conditions, qui ne ménagent aucune autre possibilité de dérogation d ordre général, notamment au profit des usagers entretenant un «lien suffisant» avec la collectivité, apparaissent dès lors contraires non seulement au principe général d égalité d accès des usagers aux services publics, fussent-ils communaux et facultatifs 4, mais aussi aux préconisations énoncées dans le guide pratique relatif à l accueil de la petite enfance publié par le ministère de la santé et des solidarités 5. 4 CE - 13 mai Commune de Dreux - n «Accueil de la petite enfance - Guide pratique» - Fiche n 8 - règlement de fonctionnement : «Il est souhaitable que les établissements ou services d accueil n excluent pas des enfants au motif que leur famille résident sur le territoire d une autre commune. Un tel accueil peut être justifié soit parce que la commune de résidence n offre pas de places en établissement ou service d accueil, soit pour des raisons liées au lieu de travail des parents» (page 72)

20 19/35 De leurs côtés, les gestionnaires associatifs sont incités implicitement à privilégier le plus souvent possible l accueil des enfants dont les parents résident sur le territoire de la commune, le subventionnement municipal étant directement octroyé sur la base du nombre réel d heures d accueil réellement effectué par des enfants montpelliérains. Le comité d attribution se réunit une dizaine de fois par an, en fonction des places disponibles, sous la présidence de l adjointe au maire déléguée à la «petite enfance», pour prononcer les attributions de places, sur propositions du service enfance. Ce comité ne gère que les attributions de places en accueil régulier dans les établissements municipaux, l attribution pour les structures associatives ou d entreprise relevant de la responsabilité de chaque gestionnaire. Outre l attention particulière portée aux familles en parcours d insertion, le règlement de fonctionnement précise (dans son article 3-1-2) que «sont considérées comme prioritaires les demandes des parents qui ont une activité à temps plein ou à temps partiel (activité professionnelle ou de formation). La maladie ou l hospitalisation d un des parents ainsi que l incapacité temporaire de s occuper de l enfant sont également pris en compte pour l accueil d urgence». Les propositions établies par la section sociale du service enfance sont donc établies de la manière suivante : pour chaque nouvelle disponibilité sur un établissement, les demandes formulées pour cet établissement sont étudiées en tenant compte de l âge des enfants correspondant à la place disponible. Les arbitrages sont ensuite faits en fonction des critères de priorité évoqués précédemment. La commune n établit pas de bilan annuel des décisions d attributions. A titre indicatif, en 2011, il a été enregistré demandes d accueil régulier pour l ensemble des établissements municipaux. Sur la même période, 866 places en accueil régulier ont été attribuées dans les établissements municipaux. La collectivité ne dispose pas non plus de données statistiques sur les délais moyens d attente, pas plus que sur le taux de refus. La Ville devrait rendre opérationnel des indicateurs de suivi du nombre de demandes non satisfaites permettant de mesurer l ampleur de la liste d attente et d évaluer ses caractéristiques (âge des enfants, spécificités de la demande, localisation, etc.). Selon elle, les délais d attente pour les établissements municipaux varient en fonction des places disponibles. Il existe des écarts importants selon les types d accueil demandés (plus d attente pour les accueils collectifs que pour les accueils familiaux), selon les quartiers et selon les périodes de l année dans la mesure où les places se libèrent pour la rentrée des classes. Il est constaté depuis quelques années une diminution des entrées à l école maternelle en dehors de septembre (par exemple après les vacances de fin d année ou de février). Les familles sont invitées à confirmer leurs demandes tous les deux mois et celles-ci sont réexaminées à chaque comité d attribution en fonction des nouvelles places disponibles et de l âge des enfants susceptibles d être accueillis. Il n y aurait donc pas de refus formel et les familles peuvent à tout moment, tant qu elles continuent à confirmer leur demande, bénéficier d une place en accueil régulier. En cas d urgence, si aucune solution d accueil n est immédiatement disponible dans l établissement souhaité par les familles, les assistantes sociales du service enfance peuvent rechercher une autre solution soit dans un autre établissement, soit dans un autre mode d accueil.