MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE-PROVENCE ET AGENCE(s) D URBANISME

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1 MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE-PROVENCE ET AGENCE(s) D URBANISME Pistes de réflexions pour une ingénierie métropolitaine au service du bien commun territorial CONTRIBUTION DU PERSONNEL DES AGENCES D URBANISME DU PAYS D AIX DURANCE (AUPA) ET DE L AGGLOMÉRATION MARSEILLAISE (AGAM)

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3 PRÉAMBULE Outils au service des territoires, lieux d intelligence collective et de propositions stratégiques, les deux agences d urbanisme sont positionnées depuis une quarantaine d années sur des sujets majeurs de développement et d aménagement du territoire. Depuis pratiquement un demi-siècle, L AUPA et l AGAM ont connu, comme la plupart des autres agences d urbanisme, d importantes évolutions au plan institutionnel (voir encart ci-dessous). Aujourd hui, le personnel des deux agences mesure l importance de l enjeu lié à la création de la métropole et s interroge sur le rôle et la place d une agence d urbanisme renouvelée, dans ce contexte institutionnel en pleine mutation. Dans ce contexte qui semble à première vue favorable à un renforcement d une ingénierie positionnée sur les sujets majeurs de développement et d aménagement, la majorité du personnel des deux agences (80 personnes) considère que l émergence de la métropole constitue une chance pour que ce type de structure soit conforté dans son rôle d experte du territoire. Cela suppose que l outil agence d urbanisme se concentre sur ses missions premières, telles que les énonce l article L du code de l urbanisme : Outils partenariaux d harmonisation des politiques publiques, les agences d urbanisme ont pour mission de suivre les évolutions urbaines et de participer à la définition des politiques d aménagement et de développement de leur territoire. Les trois grandes époques des agences d urbanisme - En 1967, la Loi d Orientation Foncière (LOF) crée les agences pour offrir des outils de concertation entre les collectivités locales et l Etat, en vue de la planification urbaine et spatiale des agglomérations. Jusqu au début des années 80, c est surtout de l Etat que les agences de la première génération tirent leur légitimité principale. - Avec la décentralisation de 1982, le décor change et les compétences d aménagement et d urbanisme sont davantage dévolues aux collectivités locales. C est sur ces structures souples, légères et efficaces que vont s appuyer les grands Elus locaux pour produire et promouvoir les grands projets de développement de l agglomération. - Enfin, avec la loi Chevènement, les intercommunalités se développent, accroissent leurs compétences et étoffent leurs services techniques communautaires. Au plan local, le scénario est le même : les collectivités locales s organisent, se structurent et s équipent. Face à ces changements, les agences ont anticipé puis accompagné l évolution du paysage institutionnel. En 1992, avec les créations des communautés de communes de MPM et de la CCPA, puis au début des années 2000 avec la transformation de MPM en communauté urbaine et de la CCPA en communauté d agglomération (CPA). En 2016, le paysage institutionnel évoluera à nouveau. La mise en place de la métropole constitue probablement l évènement majeur face auquel les agences sont confrontées depuis leur création. 3

4 POURQUOI LA MÉTROPOLE A-T-ELLE BESOIN D UNE AGENCE D URBANISME MÉTROPOLITAINE? Dans le panorama de l ingénierie territoriale, les agences d urbanisme sont des outils uniques car ce sont des outils mutualisés inscrits dans la durée et qui fonctionnent sous forme associative. Elles sont le bien commun des collectivités locales, de l Etat et des acteurs de l aménagement et du développement local. Ainsi, au-delà de leur fonction d expertise, ce sont aussi des lieux de débats, d échanges et d intermédiation entre les acteurs du territoire. Les deux agences, l AUPA et l AGAM, ont appliqué localement les six principes de fonctionnement qui régissent le fonctionnement des agences d urbanisme : - répondre aux enjeux partagés de développement de leur territoire ; - être un outil partenarial en mesure de rassembler les acteurs du territoire ; - fonctionner sur la base d un programme pluriannuel et partenarial d activités ; - disposer d une équipe pluridisciplinaire en mesure de produire une expertise de qualité ; - fonctionner en réseau aussi bien au plan local que national ; - garantir une éthique de responsabilité et s octroyer un devoir d impertinence polie vis-à-vis de ses mandants. Enfin, l ancrage territorial fort, la proximité avec les Elus et les territoires, l approche transversale des questions urbaines et la fonction de mémoire collective du territoire (plus de 40 ans d existence) constituent d autres atouts qui les démarquent des bureaux d étude. En bref, le personnel des agences d urbanisme du Pays d Aix-Durance et de l agglomération marseillaise affirment leur souhait d évoluer rapidement vers une agence métropolitaine sur la base des constats suivants : - Hors Etat, les agences d urbanisme sont les seuls organismes (avec la CCIMP dans le cadre de sa démarche TOP 20 ) à s être fortement impliqués dans la réflexion menée à l échelle métropolitaine ; - rapidement, la métropole devra élaborer dans un temps restreint et contraint des documents de planification et, au premier chef, le SCoT métropolitain. De fait, la nouvelle institution aura besoin de s appuyer dès fin 2016, sur un outil d ingénierie adapté ; - à défaut d agence métropolitaine, une simple coopération entre les deux agences pendant plusieurs années (voire jusqu en 2020) est jugée inadaptée aux enjeux métropolitains et fragiliserait les deux outils qui perdraient de leur pertinence, de leur efficience et de leur lisibilité ; - dans la perspective de l évolution rapide vers une agence métropolitaine, les personnels des deux agences formulent le vœu d œuvrer positivement et de manière dynamique pour faciliter la mise en place d un nouvel outil mieux adapté au nouveau contexte territorial et institutionnel. D ici 2020, l institution métropolitaine organisera sa gouvernance, structurera ses compétences, définira ses liens avec le Conseil Général et Régional. Mais la Métropole a aussi besoin d imaginer son projet fédérateur, répondant aux problèmes des habitants et des entreprises, et donnant un cap vers l avenir. L AUPA et l AGAM ont d ores et déjà largement participé aux réflexions des acteurs sur le processus de métropolisation. Elles se distinguent par leur réactivité, leur capacité d analyse, d expertise (appréhender la complexité des problématiques d aménagement multithématiques et multi-échelles) et leur force de propositions. Elles constituent donc un espace de réflexion et de construction de projets privilégié pour notre territoire métropolitain si particulier. 4

5 UNE AGENCE D URBANISME MÉTROPOLITAINE : QUAND? Deux scenarii sont envisageables. Le premier scénario (dit d intégration métropolitaine ) suppose que l institution métropole soit rapidement opérationnelle et qu elle formule le souhait de s appuyer rapidement sur une agence d urbanisme métropolitaine. Le second scénario (dit de transition métropolitaine ) se cale sur une montée en puissance progressive des deux agences en mode métropolitain. 1. LE SCÉNARIO DE L INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE Dans ce scénario, la mise en place d une structure unique d ingénierie métropolitaine serait rapide, raisonnablement à l horizon de janvier Une métropole forte, au bénéfice de ses territoires, de ses communes, de ses habitants et de ses entreprises aura besoin d une agence métropolitaine. Retarder sa mise en place génèrerait des dysfonctionnements dans l ingénierie territoriale, sources de concurrences stériles et de pertes d efficience. Il est important de souligner que, dans la sphère professionnelle, le syndicat des architectes des Bouches-du-Rhône et le Conseil de Développement Métropolitain appellent de leurs vœux la création rapide de l agence métropolitaine. L obligation pour la métropole d engager la démarche du SCoT métropolitain avant la fin 2016 et de l approuver en 2021 impose un calendrier serré qui plaide également pour la création rapide d une agence métropolitaine. Le SCoT métropolitain doit constituer l acte fondateur de celle-ci. En rappel, les agences d urbanisme de Toulon et d Avignon ont été créées au début des années 2000 pour aider les collectivités locales à élaborer leurs SCoT. MAIS, ce scénario rapide n est envisageable que si la métropole (dans son organisation et son mode de fonctionnement) est opérationnelle rapidement. 2. LE SCÉNARIO DE LA TRANSITION MÉTROPOLITAINE Dans ce scénario, la période constituerait une phase transitoire durant laquelle les agences passeraient de façon progressive en mode métropole. Cette période de préfiguration serait consacrée à une coopération métropolitaine plus avancée sur des sujets majeurs d aménagement et de développement (changement d habitude dans les méthodes de travail, aussi bien auprès des techniciens que des Elus). Si ce scénario laisse plus de temps pour préparer la mise en place d une structure métropolitaine dans ses aspects fonctionnels et partenariaux (accords d entreprises, représentativité des Elus au futur conseil d administration, réflexion sur les missions ), il présente le risque que les agences ne soient plus légitimées comme outils d ingénierie incontournables (pour le SCoT métropolitain notamment). A cela s ajoute une difficulté dans la gestion de deux équipes dans deux structures différentes, avec notamment la question du pilotage des actions. 5

6 LA POSITION ET L ENGAGEMENT DES PERSONNELS DES DEUX AGENCES LA POSITION DU PERSONNEL Le personnel des deux agences souhaite que rapidement soient mises en place les conditions nécessaires pour la création de la future agence d urbanisme métropolitaine. C est le motif du rapprochement et de la coopération entre les personnels des deux agences à l œuvre depuis le printemps 2015 : - il souhaite que, dès la fin 2015, soit proposée aux Elus métropolitains une feuille de route précisant les modalités de création et de fonctionnement de l agence métropolitaine : organisation, budget, compétences, missions Un des avantages serait de légitimer l agence métropolitaine comme lieu d élaboration du projet métropolitain qui doit être impulsé dès la fin 2016 (et des schémas qui en découlent) ; - il considère comme une priorité absolue de maintenir, à minima, les moyens et les effectifs actuels des deux agences pour relever les défis liés à une métropole qui, en rappel, est la plus vaste, la plus peuplée et la plus complexe des 13 métropoles régionales. L expertise urbaine nécessite du personnel qualifié et des moyens financiers pérennes. Le personnel souhaite que les budgets de l AUPA et de l AGAM soient reconduits dans l Agence Métropolitaine, à hauteur des moyens dévolus aujourd hui, sur la base d un contrat d objectif de mandat (5 ans) ; L ENGAGEMENT DU PERSONNEL Les équipes s engagent à mettre au service du nouveau bien commun territorial que représente la métropole Aix-Marseille-Provence (AMP), leur engagement réciproque déjà éprouvé dans les deux structures, qui s appuient sur les valeurs suivantes : - le souci permanent de satisfaire ses partenaires en entretenant un haut niveau d expertise, gage de qualité aujourd hui reconnu par les administrateurs des deux agences mais aussi par d autres instances comme les Conseils de Développement, les universités ; - la prééminence de l intelligence collective dans l approche des études et des démarches menées et réalisées pour les partenaires. Aucun bureau d études ne peut prétendre à disposer d un potentiel de ressources humaines aussi pluridisciplinaire que celui présent dans les agences et d un ancrage territorial aussi ancien ; - le besoin impérieux de continuer à cultiver l anticipation, la prospective et l innovation, marques de fabrique des agences dont une des spécificités et d éclairer les avenirs possibles de la métropole à moyen et long terme. - il privilégie l hypothèse d une structure multi-sites plutôt qu une structure regroupée sur un seul site. Plusieurs antennes permettraient de donner plus de lisibilité à l agence métropolitaine et d être plus présente, notamment auprès des conseils de territoire et des communes (gage de proximité avec les Elus). Il parait difficile d imaginer une agence métropolitaine sans les relais actuels que constituent l AUPA en Pays d Aix et dans les franges (Pays d Arles et Pays Manosquin), et l AGAM sur le territoire de MPM et du Pays d Aubagne. Il semble assez légitime et somme toute assez logique que le reste du territoire métropolitain (Ouest Berre et Pays Salonais) dispose lui aussi d une antenne locale 6

7 LE PROJET D AGENCE SOUHAITÉ PAR LE PERSONNEL UN SOCLE TERRITORIAL MULTI-ÉCHELLES : DE LA MÉTROPOLE AUX COMMUNES Le changement d échelle ne doit pas exclure les approches multi-échelles et les modes de savoir-faire en co-construction. Au contraire, il doit contribuer à les renforcer pour veiller à maintenir la cohérence territoriale de l espace métropolitain. Ainsi, le positionnement souhaité de l agence métropolitaine s appuie sur : - la volonté de maintenir l appui aux communes ; - la nécessité de travailler pour les Conseils de territoire, affirmant ainsi la prise en compte du caractère multipolaire de la métropole ; - l engagement ferme et reconnu d être l outil principal d élaboration et de suivi des schémas métropolitains. Trois niveaux de réflexion, de planification et d action : - le niveau métropolitain : PROJET et SCOT métropolitain / PDU / PLH / Economie et enseignement supérieur / Environnement ; - le niveau des Conseils de Territoire : PLUi / Déclinaison des schémas métropolitains / suivi des contrats de ville - le niveau communal : Projets communaux / projet urbain / accompagnement technique. UN POSITIONNEMENT OUVERT SUR UN LARGE PARTENARIAT La réforme de l action territoriale et les évolutions législatives récentes ouvrent le champ d un renforcement de l échelon régional et départemental. Dans ce contexte et pour ce qui concerne l échelon régional, la majorité des agences d urbanisme travaille aujourd hui en partenariat avec les Régions le plus souvent dans le cadre de conventions. C est ainsi le cas de l AUPA et de l AGAM qui, associées aux trois autres agences présentes en PACA, collaborent avec la Région à travers une convention déclinée en une quinzaine de fiches actions centrées sur le partage des connaissances, des savoir-faire et sur la production de premiers documents d analyse en matière d économie, d habitat et de déplacements. Dans le futur, les agences constitueront de plus en plus des leviers pour les stratégies régionales et des outils de dialogue pour articuler les dynamiques métropolitaines et régionales. La logique est la même avec les départements où les agences d urbanisme peuvent apporter leur savoir faire en matière d observation et contribuer aux champs d intervention du Département notamment dans les services et les transports. Pourtant, à ce jour, les modalités de partenariat avec le Département des Bouchesdu-Rhône restent très en deçà du niveau atteint ailleurs. En résumé, le personnel considère comme fondamentale et incontournable l intégration rapide de la Région PACA et du Département des Bouches-du-Rhône dans les instances de la future agence d urbanisme métropolitaine. C est autant un signe d ouverture qu un gage de pérennisation des moyens financiers de l agence. Enfin, la prise en compte des mouvements participatifs des habitants et plus largement de la société civile en tant que force vive du territoire nécessite de proposer un partenariat actif avec le futur Conseil de Développement métropolitain. Est évoquée l idée de doter l agence métropolitaine d un conseil consultatif, ouvert au monde universitaire et à la sphère socio-économique. DES VOCATIONS HISTORIQUES À CONFORTER, DE NOUVEAUX SAVOIR-FAIRE À INVESTIR Le personnel de l AUPA et de l AGAM souhaite que l Agence Métropolitaine soit mandatée sur la base des vocations historiques qui ont guidé leurs actions pendant des décennies : - l analyse des dynamiques territoriales et des mutations urbaines à toutes les échelles et dans toutes leurs dimensions ; - l évaluation des politiques publiques et formulation de projets de territoire ; - le rôle d ensemblier pour l élaboration du SCOT métropolitain et des PLUi ; 7

8 - l outil privilégié de mise en œuvre et d inspiration des politiques publiques, notamment en matière d habitat, d économie, de mobilité et d environnement ; - l instrument d ingénierie amont du projet urbain s appuyant sur les stratégies foncières comme levier d action, et accompagnant les démarches de renouvellement urbain ; - le lieu d échanges, de débats et de réflexion sur la prospective et la fabrique de stratégies urbaines à moyen et long terme. La création de la métropole doit être aussi l occasion pour la nouvelle ingénierie d étendre son champ de vision et de compétences. Il s agit tout particulièrement : - d ouvrir le positionnement de l agence sur les réseaux nationaux, européens et méditerranéens. En effet, le statut de première métropole régionale du pays doit inciter les futurs Administrateurs à doter la nouvelle agence d une réelle capacité à travailler à l échelle internationale : en participant aux travaux internationaux ; en se dotant d un système de benchmark (et de repérage des bonnes pratiques) avec un panel de métropoles européennes choisi en fonction des similitudes de positionnement sur l échiquier international ; en investissant pour développer une expertise exportable à l étranger notamment dans les pays du pourtour méditerranéen. - de dégager du temps de travail pour défricher les problématiques urbaines et territoriales émergentes dans les domaines de la santé (en partenariat avec l ARS), des nouvelles technologies (le numérique notamment), des éco-quartiers, de la gouvernance alimentaire, des problématiques sociétales, énergétiques, culturelles - d acquérir de nouveaux savoir-faire dans les secteurs de la 3D et de la vidéo pour mieux valoriser les études et les projets ; - de développer des nouveaux modes de faire-savoir pour mieux communiquer, ceci en spécialisant plusieurs personnes sur la communication écrite (formation de type journaliste), orale (participation efficace au débat public et à l animation des réseaux) et graphique ; 8