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1 Promotion «Romain GARY» Direction des études Séminaire relatif au «Dialogue social» Groupe n 12: La spécificité du dialogue social dans la fonction publique Groupe animé par : Mme Hélène GOSSELIN La coordination des travaux des différents groupes a été assurée par M. Jean KASPAR Exemplaire personnel de : M. Juillet 2004

2 Exemplaire personnel de : M. Juillet 2004

3 SOMMAIRE SOMMAIRE 1 INTRODUCTION 3 1 ETAT DES LIEUX LES FINALITES DU DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE SONT DEVENUES INCERTAINES UN DELICAT EQUILIBRE ENTRE DROIT A LA PARTICIPATION ET SUBORDINATION HIERARCHIQUE A ETE TROUVE EN AUJOURD HUI, LE DIALOGUE SEMBLE ETRE DEVENU UNE FIN EN SOI POUR SES ACTEURS LES MODALITES QU EMPRUNTE LE DIALOGUE NE SONT PAS SATISFAISANTES LE DISPOSITIF DES INSTANCES DE CONCERTATION APPARAIT AUJOURD HUI INADEQUAT LA PORTEE DE LA NEGOCIATION EST AFFAIBLIE PAR L ABSENCE DE CADRE JURIDIQUE LE CONTENU DU DIALOGUE EST EN DECALAGE AVEC L ESPRIT ET LA LETTRE DES TEXTES LE DIALOGUE SUR LES QUESTIONS INDIVIDUELLES A PROGRESSIVEMENT PRIS LE PAS SUR LE DIALOGUE DE SERVICE LA NEGOCIATION A CONNU UN ENRICHISSEMENT EMPIRIQUE DE SON CONTENU, MAIS CE MOUVEMENT ATTEINT AUJOURD HUI SES LIMITES 15 2 DEFIS LE DIALOGUE SOCIAL DOIT FAVORISER L ATTRACTIVITE DE LA FONCTION PUBLIQUE LES MODALITES DU DIALOGUE SOCIAL SUR LES QUESTIONS INDIVIDUELLES NE DOIVENT PAS CONSTITUER UN FREIN A LA MOBILITE LE CONTENU DU DIALOGUE SOCIAL EST INSUFFISAMMENT TOURNE VERS LES QUESTIONS DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES L ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL DEVRA PRENDRE EN COMPTE LES EVOLUTIONS DU DROIT COMMUNAUTAIRE A COURT TERME, LA LEGISLATION COMMUNAUTAIRE REMET EN CAUSE LE MODE DE DESIGNATION DES INSTANCES DE CONCERTATION A LONG TERME, LE DROIT COMMUNAUTAIRE INVITE A RECONSIDERER LA PLACE DE LA NORME NEGOCIEE DANS LE DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE 20

4 2.3 LE DIALOGUE SOCIAL DOIT ETRE PLACE AU CŒUR DES REFORMES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES REFORME DE L ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L ETAT LA DECENTRALISATION ET LA REFORME DES STRUCTURES DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE LE PLAN HOPITAL PROPOSITIONS FAVORISER UNE PRATIQUE PARTICIPATIVE DU DIALOGUE SOCIAL PLACER LE DIALOGUE SOCIAL AU CENTRE DES PRATIQUES DES GESTIONNAIRES PUBLICS AMELIORER LES CONDITIONS D EXERCICE DE L ACTIVITE SYNDICALE RENOVER LES PROCEDURES D INFORMATION, DE CONSULTATION ET DE CONCERTATION RENFORCER LE DIALOGUE DANS LES SERVICES FAIRE EMERGER DES STRUCTURES DE DIALOGUE FORTES AU NIVEAU NATIONAL INTEGRER LES EXIGENCES DE LA GRH DANS LE DISPOSITIF DES CAP DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L ETAT INVESTIR LE DIALOGUE SOCIAL COMMUNAUTAIRE DOTER LA NEGOCIATION D UN NOUVEAU REGIME JURIDIQUE RENDRE SYSTEMATIQUE LA NEGOCIATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE CONFERER VALEUR JURIDIQUE AUX ACCORDS ISSUS DE LA NEGOCIATION 45 4 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES 53 5 LISTE DES SIGLES 58 6 BIBLIOGRAPHIE 62 2

5 INTRODUCTION Rarement l exigence d une réflexion sur le dialogue social n a été autant d actualité. La loi «Fillon» de mai 2004, de même que l ouverture de négociations avec les organisations syndicales de fonctionnaires par le ministre de la fonction publique et de la réforme de l Etat sur ce sujet, en témoignent. Le dialogue social peut se définir comme l ensemble des processus d échanges organisés entre représentants des employeurs et des salariés. Cette définition s applique aussi bien au privé qu au public. Mais les spécificités de la fonction publique singularisent largement le dialogue social qui s exerce en son sein. En effet, les fonctionnaires ne sont pas des employés comme les autres. Ils restent soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun. La conception française du rôle de l Etat dans la société a déterminé le mode de régulation de ses rapports avec ses agents : la place reconnue à la puissance publique dans la définition de l intérêt général justifie la prédominance du principe hiérarchique dans son organisation, et, par conséquent, la situation statutaire des fonctionnaires. C est l Etat employeur qui fixe unilatéralement les conditions d emploi de ses agents, ainsi que l étendue de leurs droits et de leurs obligations, sans qu ils puissent y opposer de droits acquis ni faire valoir de quelconques arrangements particuliers conclus entre eux et l administration. Le dialogue social dans la fonction publique doit ainsi emprunter un chemin de crête entre principe hiérarchique et participation. En 1946, le dialogue social fut conçu comme un compromis visant à contrebalancer la rigidité de la subordination statutaire par une consécration des garanties individuelles et collectives des fonctionnaires. Ce compromis fondateur s est ainsi forgé dans une optique plus protectrice que partenariale. Celle-ci ne semble plus entièrement satisfaisante. Le dialogue social dans la fonction publique présente aujourd hui des imperfections notables. Administration et syndicats ne savent plus vraiment pourquoi ils discutent. Le cadre statutaire de concertation a été débordé par le développement empirique des pratiques de négociation. S il s est épanoui sur les questions individuelles et catégorielles, le dialogue s est enrayé sur les questions relatives à l organisation du service. Les finalités sont brouillées (1.1), la mécanique grippée (1.2), le contenu limité (1.3). Une clarification semble nécessaire. Ce sévère état des lieux semble d autant plus préoccupant que les administrations, qu elles soient étatiques, territoriales ou hospitalières, se doivent d anticiper les mutations en cours, en particulier le choc démographique (2.1) et la montée en puissance du droit communautaire (2.2). Elles se trouvent aussi et surtout engagées dans une vaste redéfinition de leurs modes de fonctionnement, au travers de la mise en œuvre d une nouvelle gestion publique, de la décentralisation et de la réorganisation de l administration territoriale de l Etat (2.3). Pour surmonter ces défis, un dialogue social aux règles renouvelées représente un atout. 3

6 Sur la base de ce constat, les propositions formulées par le présent rapport ont pour ambition, en incitant les acteurs à changer leurs comportements, d ajouter à l objectif de protection du dialogue social un objectif de participation (3.1). Elles visent également à rééquilibrer le dialogue social en faveur d une logique de service (3.2) et à donner force juridique aux accords conclus entre l administration et les partenaires sociaux (3.3). Ces propositions s inscrivent dans le cadre d une fonction publique statutaire régie par le principe de la carrière et se placent dans la perspective d un renforcement de l unicité de la fonction publique. Elles se fondent surtout sur une conception ambitieuse du dialogue social. Celui-ci n est pas une fin en soi, encore moins une simple mécanique de protection. Au delà, il constitue également un moyen privilégié d instaurer une relation de respect mutuel entre les employeurs publics et les agents, indispensable à l évolution de la fonction publique. Il doit permettre à l administration d assurer une gestion performante des services et de justifier de la pertinence des réformes aux yeux des agents. Il constitue l activité légitime des organisations syndicales, leur permettant d assurer la promotion des intérêts individuels de leurs adhérents et de les conjuguer avec l intérêt général sur lequel repose l organisation des services. Remarque méthodologique La définition retenue pour la fonction publique est celle de l Observatoire de l emploi public : il s agit de l ensemble des agents travaillant dans des organismes soumis au droit administratif et recrutant majoritairement des agents de droit public. Dans cette acception, la fonction publique comptait cinq millions d agents au 31 décembre 2001, soit près d un cinquième de la population active française. Ces cinq millions d agents se répartissent entre la fonction publique d Etat (2,8 millions), la fonction publique territoriale (1,4 millions) et la fonction publique hospitalière ( ). 4

7 1 ETAT DES LIEUX Cet état des lieux se fonde sur l examen des trois dimensions fondamentales du dialogue social. Ses finalités d abord, compte tenu tant de son cadre juridique que des perceptions des acteurs. Ses modalités ensuite, en appréciant la pertinence des choix d organisation retenus pour le mettre en oeuvre. Son contenu enfin, qui doit offrir aux acteurs suffisamment de substance pour le nourrir. 1.1 Les finalités du dialogue social dans la fonction publique sont devenues incertaines Le dialogue social dans la fonction publique est le fruit d un équilibre entre subordination hiérarchique et droit à la participation. Cet équilibre a été trouvé en 1946 dans la notion de concertation. Mais aujourd hui, l administration et les syndicats ne parviennent pas à convertir en compromis le temps passé à discuter, car il n est plus certain que telle soit leur ambition Un délicat équilibre entre droit à la participation et subordination hiérarchique a été trouvé en 1946 Les fonctionnaires bénéficient des droits sociaux consacrés par le Préambule de la Constitution de 1946 : liberté syndicale, droit de grève et, surtout, droit à la participation. Le Conseil constitutionnel a confirmé que ce dernier principe, selon lequel «tout travailleur participe, par l intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu à la gestion des entreprises», s applique aux fonctionnaires 1. La loi du 13 juillet 1983, portant droit et obligations des fonctionnaires, l a repris dans son article 9. Le principe de participation revêt néanmoins, dans la fonction publique, des formes spécifiques. Il doit se concilier avec la «situation statutaire et réglementaire 2» dans laquelle sont placés les fonctionnaires. Parce qu ils participent à l exercice de missions d intérêt général, les agents publics sont soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun, «progressivement élaboré dans le souci d assurer le fonctionnement continu, efficace, régulier et impartial du service public 3». En particulier, l administration a le pouvoir de modifier à tout moment et de façon unilatérale la situation de ses agents, lesquels, selon la formule jurisprudentielle consacrée, «ne peuvent invoquer aucun droit acquis au maintien de leur statut» 4. En somme, pour reprendre le rapport du député Yves FAGON, sur le texte qui allait devenir la loi du 19 octobre 1946, les concepts de puissance publique et de service public s opposent «à ce que l Etat puisse discuter à égalité avec ses agents des conditions de leur emploi». L équilibre entre droit à la participation et subordination hiérarchique s est traduit par un système de dialogue qui présente une double spécificité par rapport à la situation du secteur privé. En premier lieu, la participation des fonctionnaires emprunte une forme originale, celle de la concertation. Elle consiste pour l administration à provoquer, en amont de sa décision, 1 Décision n DC du 20 juillet Article 4 de la loi n du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. 3 PLANTEY, Alain. La Fonction Publique, Traité général. Paris : Litec, 2001, p Voir par exemple : CE Ass., 1 er juin 1973, Syndicat national du personnel navigant commercial. 5

8 la réaction des organisations syndicales, en ménageant de bonne foi, une marge d adaptation de son projet initial. Elle est en cela plus qu une simple consultation, dans laquelle l administration se contente de prendre l avis des partenaires sociaux. La concertation se distingue en outre de la négociation collective en ceci que la partie syndicale ne dispose d aucun pouvoir de décision en raison du caractère réglementaire de la fonction publique. Des pratiques de négociation sont néanmoins apparues entre l administration et les organisations syndicales. Leur particularité tient à l absence de valeur juridique des accords conclus entre les parties. La concertation s exerce dans le cadre d instances 5 qui peuvent être regroupées en trois catégories. Les conseils supérieurs sont compétents pour les questions d ordre général intéressant chacune des trois fonctions publiques. Les comités techniques paritaires (CTP) - fonction publique d Etat et fonction publique territoriale - et les comités techniques d établissement - fonction publique hospitalière - sont les instances chargées du dialogue dans les services (organisation et fonctionnement des services, modernisation des méthodes et techniques de travail, politiques de formation et critères de répartition des primes principalement). Les commissions administratives paritaires (CAP) sont quant à elles les instances de discussion de la gestion individuelle des carrières. C est précisément cette association des syndicats à la gestion des carrières individuelles qui constitue la seconde spécificité du dialogue social dans la fonction publique. Elle a pour objet de contrebalancer la position de subordination hiérarchique du fonctionnaire et de faire respecter le principe d égalité de traitement entre les fonctionnaires d un même corps. Une telle spécificité se retrouve également dans les fonctions publiques de certains pays européens. ENCADRE 1 La gestion des carrières individuelles dans quelques fonctions publique européennes La comparaison des systèmes européens à fonction publique au moins partiellement statutaire fait apparaître que la gestion individuelle des carrières est souvent l objet d un dialogue social. Par exemple, un comité du personnel, élu dans chaque service en Allemagne et en Autriche est consulté sur les mesures individuelles de gestion des carrières (recrutements, promotions, mutations, sanctions disciplinaires). Depuis 1995, un «conseil paritaire d influence» ayant des compétences en matière de gestion du personnel a été institué dans chaque service au Danemark et des comités d entreprise aux attributions comparables existent dans le secteur public en Suède et aux Pays-Bas Aujourd hui, le dialogue semble être devenu une fin en soi pour ses acteurs Le dialogue social pour l administration : entre formalité et instrument de paix sociale? Le dialogue social apparaît comme une composante largement secondaire de la gestion des services. La consultation des instances est perçue avant tout comme une obligation légale, qui a pour effet d allonger les délais de mise en œuvre des réformes. Le plus souvent, ce n est qu une fois les arbitrages rendus et les décisions définitivement arrêtées qu est sollicité l avis du comité technique paritaire. Rares sont en effet les cas où la réunion des CTP est précédée de contacts informels témoignant de la volonté de l administration de rechercher un compromis avec les organisations syndicales. 5 Leur mode de composition et leurs compétences sont détaillés à l annexe 1. 6

9 La conduite du dialogue est en outre insuffisamment professionnalisée. L absence de formation spécifique dispensée aux fonctionnaires qui auront un jour en charge la conduite du dialogue social ne contribue pas à ce que le dialogue social leur apparaisse comme une dimension essentielle de leur future activité 6. Certains cadres peinent enfin à assumer les responsabilités inhérentes à la conduite du dialogue avec les organisations syndicales, et préfèrent se réfugier derrière les décisions de leur hiérarchie. Au mieux, le dialogue social apparaît aux yeux de l administration comme un moyen de conférer à ses décisions une légitimité tirée de l accord des organisations syndicales, pour obtenir ainsi une certaine paix sociale. Les exemples des CAP comme des négociations sont particulièrement révélateurs. Dans certaines CAP se sont en effet développés des mécanismes s apparentant à de la cogestion, l ancienneté devenant contre la lettre du statut le principal critère d avancement. La négociation et la conclusion d accords avec les organisations syndicales par le ministre chargé de la fonction publique relèvent quant à elles de la volonté de donner aux réformes ou projets du gouvernement une caution syndicale qui leur permettra d être mis en œuvre en limitant les risques de tensions sociales. Toutefois, l attitude vis-à-vis du dialogue social n est pas la même d un ministère à l autre. Le ministère de l équipement a ainsi longtemps fait figure d exemple en matière de dialogue social et de gestion de ses ressources humaines. De la même manière, semble se dessiner un clivage entre d une part collectivités territoriales et établissements hospitaliers de grande taille (où le dialogue social est généralement développé, grâce notamment à leurs moyens humains et financiers) et d autre part les collectivités ou établissements de petite taille (où le dialogue reste très limité) Le dialogue social pour les organisations syndicales : entre participation et contestation? Le dialogue social représente légitimement pour les organisations syndicales le moyen de défendre les intérêts des fonctionnaires face à l administration, sur les questions individuelles comme collectives. Si elles se défendent de vouloir pratiquer la cogestion, en raison de la situation statutaire et réglementaire dans laquelle se trouvent les fonctionnaires, elles revendiquent avec constance la prise en compte de leurs points de vue par l administration. Devant le peu de disponibilité de celle-ci à faire évoluer ses projets, les organisations syndicales instrumentalisent souvent les procédures pour retarder les décisions. Les positions varient largement d une organisation à l autre. Certaines, comme la CFDT, engagent souvent leur signature à côté de l administration, alors que d autres sont sur des positions beaucoup plus défensives, comme FO et la CGT. De plus, l apparition et le développement d organisations contestataires contribuent à fragiliser les positions des organisations traditionnelles et à recomposer le paysage syndical dans un sens peu propice au dialogue 7. L émiettement syndical 8 a pour conséquence de placer l administration en face d interlocuteurs concurrents, aux positions divergentes. Enfin, le cloisonnement qui caractérise l organisation interne (calquée sur les structures administratives) des organisations syndicales est parfois source de contradictions en 6 Les élèves de l ENA et de l INET ne reçoivent qu une semaine de formation très généraliste sur la négociation. Les enseignements de sociologie administrative et syndicale sont quasiment absents de la scolarité aussi bien à l ENA, à l INET, qu à l ENSP et dans les IRA. 7 Cf. SIWEK-POUYDESSEAU, Jeanne. Les syndicats des fonctions publiques au 20 ième siècle. Paris : Berger- Levrault, Cf. annexes 2, 3 et 4. 7

10 leur sein, les sections n adoptant pas les mêmes attitudes d un ministère, d une collectivité ou d un établissement hospitalier à l autre. 1.2 Les modalités qu emprunte le dialogue ne sont pas satisfaisantes Les modalités du dialogue social dans la fonction publique sont de deux ordres : d un côté, les procédures d information, de consultation et de concertation sont mises en œuvre dans des instances spécifiques ; de l autre, les procédures de négociation donnent lieu à des échanges directs entre l administration et les organisations syndicales. Le dispositif des premières semble inapproprié ; le cadre juridique des secondes est insuffisamment étoffé Le dispositif des instances de concertation apparaît aujourd hui inadéquat L inter - fonctions publiques : un dialogue dépourvu d instance spécifique Le statut général consacre l unité de la fonction publique. Aucun lieu de dialogue social commun aux trois fonctions publiques ne vient cependant la matérialiser, depuis que la loi du 13 juillet a supprimé la commission mixte paritaire instituée en Les trois fonctions publiques disposent chacune de leur Conseil supérieur, instance paritaire compétente pour les questions d ordre général. Par conséquent, le dialogue social inter-fonctions publiques reste bien souvent fragmenté, malgré la vision d ensemble qu est censé apporter le ministre chargé de la fonction publique, avec l appui 10 de la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l intérieur et de la direction générale de l hospitalisation et de l organisation des soins (DHOS) du ministère de la santé et de la protection sociale, respectivement responsable de la gestion des fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Un texte dont le caractère commun aux trois fonctions publiques justifierait un examen conjoint est en effet présenté séparément aux trois Conseils supérieurs, quand la consultation ne se limite pas au seul Conseil supérieur de la fonction publique d Etat. Le dialogue social mené au sein de l Etat exerce donc un effet d entraînement sur le dialogue social dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, quand il ne s y substitue pas La fonction publique d Etat : un cadre à renouveler Le délicat pilotage du dialogue interministériel au niveau national Le ministre de la fonction publique, chargé de la conduite du dialogue social au niveau national, est appuyé par la direction générale de l administration et de la fonction publique (DGAFP). Il s efforce d assurer la cohérence des positions de l administration, malgré les nombreux cloisonnements de cette dernière, entre ministères, directions, services centraux et déconcentrés. Toutefois, il peine bien souvent à imposer sa logique interministérielle contre les positions des autres ministères, dont certaines, notamment celle du budget qui détermine le cadre financier du dialogue, sont cruciales pour la bonne conduite des relations avec les organisations syndicales. De son côté, la DGAFP souffre d une absence d identification claire en son sein des 9 Loi n du 13 juillet 1987, modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale. 10 Article 5 du décret n relatif aux attributions du ministre de la fonction publique et de la réforme de l Etat. 8

11 responsabilités relatives au dialogue social et de la rotation trop rapide des hauts fonctionnaires qui en sont chargés. La forte centralisation des instances de dialogue sur la gestion individuelle des carrières Chaque corps de fonctionnaires dispose d une commission administrative paritaire. Les élections aux CAP ont lieu sur liste tous les trois ans. Le dispositif des CAP se caractérise par sa très grande centralisation. Le Conseil d Etat a en effet strictement encadré les conditions dans lesquelles des CAP locales de plein exercice peuvent être mises en place 11. Si cette situation semble donner satisfaction aux syndicats pour qui la gestion nationale des carrières est seule garante de l égalité de traitement des agents d un même corps 12, elle limite les possibilités de déconcentration de la gestion des personnels. Les insuffisances des instances de concertation sur les questions collectives La composition des CTP pose tout d abord problème. Ils sont composés de représentants du personnel désignés par les organisations syndicales représentatives, en fonction du nombre de voix obtenues aux élections aux CAP. La règle est donc que les non titulaires n y sont pas représentés, sauf lorsque leur nombre est trop important ou que le ressort du CTP ne correspond pas aux ressorts des CAP 13. En d autres termes, les CTP souffrent d un problème de représentativité. De plus, leur caractère paritaire contribue largement à brouiller la lisibilité des avis qu ils rendent. Les chefs de service, qui peuvent compter sur le vote favorable de la parité administrative, peuvent se prévaloir de l avis positif du CTP dès l instant où une organisation syndicale vote en leur faveur, et ce alors même que la majorité des organisations serait opposée au projet. Le maillage des CTP reste ensuite très incomplet dans les services de l Etat, aussi bien au niveau central qu au niveau déconcentré. La faculté ouverte par le décret du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires de créer des CTP spéciaux dans «les services ou les groupes de service dont la nature ou l importance le justifie 14» ou de créer des CTP dans les services déconcentrés dont les effectifs sont inférieurs à 50 agents «lorsque l organisation du service le justifie 15» est peu utilisée. Ainsi, les directions d administration centrale qui ne gèrent pas de personnel et ne disposent pas de services déconcentrés sont dépourvues de CTP (les directions du budget et du trésor au ministère des finances par exemple). De même, les services déconcentrés de petite taille ne possèdent pas d instance consultative 16. Enfin, le dialogue interministériel n a pas encore trouvé à l échelon local son cadre adéquat. Les circulaires du 20 novembre 2000 et du 15 mai demandaient aux préfets de mettre en place des commissions locales interministérielles de coordination (CLIC). En raison principalement des difficultés à déterminer au niveau local la représentativité 11 L avis du Conseil d Etat du 7 juillet 1990 limite la possibilité de créer des CAP locales aux corps dont l effectif local est supérieur à 50 agents, considérant qu en deçà de ce chiffre les conditions ne sont pas réunies pour procéder à l examen des mérites respectifs des agents. 12 FO et CGT notamment. 13 Dans ce cas, des consultations du personnel sont organisées, sur sigle syndical, pour apprécier la représentativité des organisations syndicales. 14 Article 4 bis du décret n du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires. 15 Article 4 du décret n du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires. 16 C est le cas par exemple au ministère du travail, dans les petites directions départementales. 17 Circulaire FP/3 et INT n K C du 20 novembre 2000 et circulaire n du 15 mai

12 syndicale 18 et de la crainte des administrations déconcentrées de voir le dialogue interministériel conduire à une mutualisation des difficultés des services, très peu de ces instances ont été constituées, et là où elles existent, elles ne fonctionnent guère La fonction publique territoriale : un dialogue social éclaté Le statut de la fonction publique territoriale est le fruit d un fragile équilibre entre deux principes parfois difficiles à concilier, la libre administration des collectivités locales d un côté et l unité de la fonction publique de l autre. L architecture statutaire de la territoriale s organise en 59 cadres d emplois répartis en 8 filières professionnelles. Les effectifs comptent une forte proportion de nontitulaires (environ 25%) et de catégories C (près de 50% des agents). Les CAP sont regroupées non pas par cadres d emplois, mais par catégories. La pratique syndicale est moins structurée dans la territoriale que dans les deux autres branches de la fonction publique 19. Aussi et surtout, la FPT se caractérise par l extrême hétérogénéité des employeurs locaux (EPCI, communes de toutes tailles, départements, régions et établissements publics). L organisation et la pratique du dialogue social reflètent ces particularités. Un dialogue social décentralisé, au prix d une excessive diversité des pratiques Depuis le décret du 19 novembre , les représentants du personnel dans les comités techniques paritaires de la fonction publique territoriale sont élus au scrutin de liste par tous les agents sans exception. Faute d étude exhaustive sur le fonctionnement des instances consultatives, il n existe pas de visibilité nationale sur les pratiques de dialogue dans la fonction publique territoriale. Il est néanmoins possible de relever que l organisation du dialogue social diffère largement selon le nombre de fonctionnaires employés par la collectivité. Les collectivités de plus de 350 salariés ont une gestion autonome de leur personnel et de leur dialogue social, avec leurs propres CTP et CAP, sauf si elles décident volontairement d adhérer à un centre de gestion. On peut estimer que sont réunies dans ces collectivités les conditions d un dialogue social bien articulé avec les priorités de GRH et la conduite des politiques locales. Pour les collectivités employant entre 50 et 350 agents, un CTP est institué pour la concertation sur les questions d organisation du travail, mais la gestion statutaire des agents est déléguée au centre de gestion, auprès duquel sont organisées les CAP. Dans les collectivités employant moins de 50 agents, l ensemble du dialogue social est externalisé auprès du centre de gestion auquel elles adhèrent obligatoirement. Si cette situation permet de garantir l existence d un dialogue (en comparaison avec la situation des petites entreprises du secteur privé), la mutualisation pose cependant des difficultés : désignation d office par l employeur de délégués aux CTP en cas d absence de représentant syndical, 18 Les circulaires se limitent à indiquer que «la solution à retenir [ ] consiste à agréger [ ] les résultats acquis par les organisations syndicales lors des élections professionnelles locales des différents départements ministériels» (circulaire du 20 novembre) «en utilisant l ensemble des résultats disponibles (CAP, CTP, CHS)» (circulaire du 15 mai 2001). 19 Le taux de syndicalisation est de 10 % (20 % dans la FPE ou la FPH). Les syndicats demandent depuis plusieurs années une amélioration des conditions d exercice de leurs activités, surtout dans les petites collectivités. 20 Décret n du 19 novembre

13 absence d anonymat et proximité géographique des employeurs, accumulation des dossiers individuels, performances contrastées des centres de gestion eux-mêmes. L absence d une représentation des employeurs locaux et le rôle central de la DGCL dans le pilotage du dialogue L Etat reste responsable de l évolution des rémunérations, mais également de l ensemble des textes qui régissent le droit de la fonction publique territoriale 21. Son rôle est crucial, compte tenu de la faiblesse des autres acteurs participant à ce processus. Le pilotage global du dialogue social revient à la DGCL (sous-direction élus locaux et fonction publique territoriale), en liaison avec la DGAFP. Les textes qui y sont élaborés font l objet d une concertation devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), instance paritaire présidée par un élu. Le CSFPT souffre néanmoins de la faiblesse de ses moyens, ainsi que d une légitimité insuffisante. Sa capacité d initiative, prévue par les textes, reste largement inutilisée. Surtout, il entre en concurrence avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), chargé de centraliser la formation initiale des personnels territoriaux et de réguler l emploi territorial ainsi que la gestion des carrières. L émergence d une coordination apte à dégager des positions communes sur les règles nationales n en est pas facilitée : il n existe pas de représentation unique et claire de l ensemble des employeurs locaux, mandatés par toutes les collectivités. ENCADRE 2 La représentation des employeurs publics locaux dans les pays européens En Europe, il existe des comités réunissant les différents employeurs publics (Etat, collectivités territoriales, autres autorités publiques) et les grandes fédérations syndicales. Cette coordination nécessite une représentation unifiée des employeurs locaux. Les solutions sont différentes d un pays à l autre. Par exemple, en Finlande, les employeurs locaux sont représentés dans un cartel en fonction des effectifs des collectivités et selon l importance proportionnelle des partis politiques en tenant compte d une répartition équitable des régions et des langues. En Italie les employeurs (Etat et collectivités territoriales) sont représentés par l Agence pour la représentation des administrations publiques (ARAN) possédant une autonomie financière et organisationnelle. En revanche, au Portugal, le gouvernement central a vocation à représenter tous les employeurs publics dans les négociations La fonction publique hospitalière : un dialogue social perfectible En matière de gestion des carrières des personnels, l organisation du dialogue social dans la fonction publique hospitalière apparaît performante. Les corps de direction sont gérés de façon centralisée par la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins du ministère de la santé. En ce qui concerne les autres personnels, la compétence appartient aux chefs d établissements sous le contrôle de CAP réunies par filières et catégories 22. Lorsque le nombre d agents relevant d une même filière est insuffisant pour réunir une CAP au niveau de l établissement, une CAP départementale, voire interdépartementale est instituée. Etablissement composite, en principe largement autonome, l hôpital public est dans les faits très encadré dans sa gestion par l intervention de l Etat, autorité de tutelle, et de 21 La combinaison des articles 34 et 72 de la Constitution fait relever un grand nombre de dispositions du droit de la fonction publique territoriale de la compétence exclusive du législateur. 22 Soit 9 CAP distinctes. 11

14 l assurance-maladie, qui finance son activité. Le dialogue social se ressent de ces caractéristiques. Les difficultés du dialogue dans les établissements En premier lieu, le dialogue social au sein de l établissement est contraint dans la mesure où ce sont les Agences régionales de l hospitalisation (ARH) qui procèdent à l attribution aux établissements de santé de leurs moyens de fonctionnement et d investissement. Le volet social du contrat d objectifs et de moyens liant l établissement à l ARH doit cependant respecter les termes du projet social négocié par le directeur de l établissement avec les syndicats 23. Un dialogue social direct mais ponctuel est également apparu au niveau régional. Ainsi ont été créés 24 des comités régionaux de suivi composés de représentants de l administration et des syndicats, dont la fonction incluait la définition des critères de répartition des moyens attribués à l échelon régional dans le cadre d un accord national. En outre, des contacts informels entre ARH et représentants des personnels des établissements ont pu intervenir, avec parfois pour effet pervers de placer les directeurs d établissements en porte-à-faux vis-à-vis de ces derniers. En second lieu, et même si les personnels médicaux ne relèvent pas de la fonction publique hospitalière, il convient de noter que le dialogue social à l hôpital reste cloisonné entre personnels médicaux et non médicaux. En ce qui concerne ces derniers, le dialogue social est assuré à titre principal au sein des comités techniques d établissement (CTE), qui ont remplacé en les comités techniques paritaires. Depuis, les personnels élisent par catégorie au sein de trois collèges distincts leurs représentants au sein de cette instance, qui a par ailleurs perdu son caractère paritaire. Cette dernière réforme a contribué à clarifier les responsabilités, en obligeant le directeur d établissement, pour obtenir l accord du CTE, à convaincre les organisations syndicales 26. Seule parmi celles-ci, Force Ouvrière (FO) souhaite le retour au paritarisme, en arguant notamment du fait que de la présence obligatoire du seul directeur de l établissement ne garantit pas aux travaux du CTE une audience suffisamment large. En ce qui concerne les personnels médicaux, le lieu du dialogue social à l échelle de l établissement est la commission médicale d établissement (CME). La consultation obligatoire de chacune de ces deux instances sur un grand nombre de textes 27 qui doivent ensuite être soumis au conseil d'administration de l établissement a pour effet d allonger les délais de mise en œuvre des décisions. Enfin, le dialogue social au sein des services n a pas encore trouvé ses marques. La loi de 1991 a institué des conseils de service et commissions du service de soins infirmiers. Réunis à l initiative du chef de service, ils devaient constituer des lieux d expression des personnels sur l organisation et le fonctionnement du service et sur les conditions de travail. Toutefois, plusieurs facteurs ont concouru à l échec de ces instances : le mode de désignation des représentants des personnels (participation directe des agents dans les plus petits services, tirage au sort parmi des volontaires dans les autres) ; le cadre trop formel dans lequel il leur est demandé de s exprimer ; le manque de formation des médecins chefs de service au dialogue et à la communication. 23 Mécanisme introduit par la loi n du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, qui transposait en cela les termes du protocole d accord du 14 mars 2000 relatif à l hôpital public. Le projet social porte notamment sur la formation, l amélioration des conditions de travail, la gestion prévisionnelle des emplois et des qualifications, la valorisation des acquis professionnels. 24 En application du protocole du 27 septembre 2001 sur la réduction du temps de travail. 25 Loi du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière. 26 Elle a d ailleurs été étendue récemment aux établissements sociaux et médico-sociaux par la loi n du 2 janvier Notamment le projet d établissement, le projet de contrat d objectifs et moyens avec l ARH, les projets d investissements lourds, les orientations retenues pour l élaboration du budget, le budget, les comptes, le tableau des emplois et les projets de coopération avec d autres établissements de santé. 12

15 Le poids persistant de l Etat au plan national La DHOS, chargée de l élaboration du cadre juridique national de la fonction publique hospitalière, du suivi statutaire et de la définition des politiques de ressources humaines, assure le pilotage du dialogue social dans la fonction publique hospitalière. Le débat sur l émergence d une représentation collective des employeurs apparaît cependant moins vif que dans la fonction publique territoriale. Les établissements de santé sont en effet, contrairement aux collectivités territoriales, soumis à la tutelle administrative. Ils sont également moins nombreux que ces dernières. En outre, ils n assurent pas à titre principal le financement de leur activité. Enfin, la localisation du pouvoir est difficilement repérable au sein de l hôpital : le directeur est seul responsable de la gestion et de l emploi du personnel, mais doit respecter l indépendance des praticiens hospitaliers dans l exercice de leur art ainsi que le pouvoir de définition de la politique générale de l établissement reconnu au conseil d administration La portée de la négociation est affaiblie par l absence de cadre juridique La logique de négociation ne s est imposée que de manière récente dans la fonction publique. Apparue en marge des textes, elle est aujourd hui reconnue par l article 8 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, qui énonce que «les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national avec le Gouvernement des négociations préalables à la détermination de l évolution des rémunérations» Un processus de négociation insuffisamment encadré L administration conserve une très grande marge de manœuvre dans le déclenchement et la clôture des négociations. La législation actuelle ne prévoit en effet une obligation de négocier que dans un seul cas : celui du préavis de grève dans les services publics. L article L du code du travail (dans la rédaction que lui a donnée la loi n du 19 octobre 1982) prévoit que «pendant la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier». Il s agit donc d une approche du dialogue sociale restrictive et essentiellement axée sur le conflit. Dans tous les autres cas, l administration a toute latitude pour engager des négociations sur tel ou tel thème, en fonction des circonstances Des accords dénués de toute valeur juridique En dehors de quelques timides avancées jurisprudentielles concernant essentiellement le cas très particulier des entreprises publiques à statut 28, les conventions conclues entre les autorités publiques et les organisations de fonctionnaires sont en effet, à 28 Le Conseil d Etat, dans une décision du 18 juin 1997, Fédération SUD-PTT, a reconnu la nature contractuelle d un accord entre la Poste et les syndicats sur l organisation des relations sociales. Ensuite, la loi du 26 juillet 1996 transformant France Télécom en société semble avoir permis une certaine contractualisation de la situation du fonctionnaire, en obligeant l entreprise à négocier un accord sur l emploi. Enfin, la loi du 28 mai 1996 a renvoyé au «protocole Durafour» du 9 février 1990), esquissant ainsi une certaine reconnaissance juridique des accords. 13

16 l heure actuelle, dépourvues de toute portée juridique, contrairement à ce qui peut exister à l étranger. Le Conseil d Etat a développé une jurisprudence constante en ce sens 29. ENCADRE 3 Négociation et valeur juridique des accords dans les pays européens Dans de nombreux pays, les systèmes mis en place reposent sur la condition d accords majoritaires (Pays-Bas, Portugal, Espagne, Finlande). Au Danemark, les quatre organisations syndicales représentatives ont été regroupées dans une Fédération centrale, pour négocier les accords. Ceux-ci ne peuvent donc être conclus que dans la mesure où les organisations syndicales se sont au préalable entendues. Les accords acquièrent une valeur juridique selon des modalités diverses : Aux Pays-Bas, la négociation porte sur «toute matière d importance générale pour la position légale des fonctionnaires». La situation des fonctionnaires est déterminée par des mesures unilatérales qui, toutefois, ne peuvent être prises qu après accord des partenaires sociaux lorsqu elles touchent la position individuelle des agents. Au Portugal et en Espagne, les accords issus de la négociation collective ne deviennent effectifs qu insérés dans un texte légal ou réglementaire. Au Danemark, en Finlande et en Grèce depuis 1999, les accords collectifs sont reconnus pour la fonction publique mais le champ de la négociation est plus limité que pour les conventions collectives du secteur privé. D autres pays, comme l Italie, ont supprimé la spécificité de la fonction publique et les relations entre l employeur public et ses employés sont devenues contractuelles comme dans le secteur privé. Pour entrer en vigueur, les stipulations de ces accords doivent donc être reprises par les pouvoirs publics. Selon que ces stipulations entrent dans le champ du règlement (hypothèse la plus fréquente) ou dans celui de la loi, il faudra prendre, respectivement, une mesure de caractère réglementaire (décret, arrêté ministériel, arrêté préfectoral, délibération des organes délibérants des collectivités territoriales ou des établissements hospitaliers) ou législatif (dépôt d un projet de loi par le Gouvernement). Cette situation est dommageable pour le développement de la négociation dans la fonction publique. Trois critiques principales sont ainsi généralement adressées au système par les organisations syndicales de fonctionnaires. Tout d abord, en l absence de conditions de validité, l administration apprécie discrétionnairement à partir de quel nombre et de quel degré de représentativité des signataires elle souhaite se prévaloir de la signature d un accord. Sa décision est alors rarement dénuée de calculs politiques. Ensuite, l administration reste maîtresse du calendrier de «transposition» des stipulations de l accord signé. Les délais de mise en œuvre peuvent être très longs, et il arrive que certaines dispositions ne soient pas appliquées ou ne correspondent pas fidèlement à l esprit de l accord. Pour éviter ces dysfonctionnements, des commissions de suivi existent mais leur composition et leur rôle ne font pas consensus : certains considèrent que seules les parties signataires doivent y participer, d autres souhaitent une composition plus large. Enfin, les organisations syndicales ne disposent d aucun moyen pour faire respecter l accord par l administration. Elles ne peuvent, en particulier, ester devant le juge administratif pour sanctionner une éventuelle carence de l administration dans la phase de «transposition» ou d application de l accord. 29 CE, 27 juin 1997, Union des personnels de surveillance d encadrement pénitentiaire et postulants association des premiers surveillants ; CE, 6 novembre 1998, Alcamo. 14

17 1.3 Le contenu du dialogue est en décalage avec l esprit et la lettre des textes Le dialogue sur les questions individuelles a progressivement pris le pas sur le dialogue de service C est principalement la consultation sur le déroulement des carrières individuelles des agents qui alimente aujourd hui le dialogue social dans la fonction publique. Deux facteurs peuvent expliquer cet état de fait, qui relève plus d une dérive par rapport à l esprit du droit que d une évolution délibérée. En premier lieu, les organisations syndicales semblent s intéresser davantage aux questions tenant à la gestion individuelle des carrières qu à celles qui relèvent de l organisation et du fonctionnement du service. Dans la fonction publique d Etat, le fait que la représentativité soit appréciée au regard des résultats obtenus aux élections aux CAP contribue à conférer à leurs revendications un caractère corporatiste, qui s accommode mal de la logique de service attendue des représentants du personnel au sein des CTP. Plus largement, les avantages que peuvent espérer obtenir les organisations syndicales en matière de gestion individuelle des carrières sont importants et directement visibles aux yeux des agents (titularisation, mutation, avancement, recours en notation, mesures disciplinaires principalement). En second lieu, la pauvreté du dialogue de service renforce la primauté du dialogue de carrière. Cette pauvreté tient d abord au fait que les compétences des CTP sont formulées de façon relativement vague 30. Si cette souplesse présente l avantage d ouvrir en théorie un large champ de compétences, elle présente néanmoins un inconvénient. Le chef de service a en effet toute latitude quant aux questions qu il souhaite évoquer devant les CTP, et quant au degré de prise en compte de l avis des organisations syndicales. Seuls quelques thèmes voient en effet précisée la procédure qui leur est applicable (comme le rapport annuel sur l état du service qui fait l objet d une simple information). De plus, échappent aux organisations syndicales un certain nombre de questions (par exemple les questions pluriannuelles ou les conséquences de certaines décisions nationales structurantes, comme la carte d implantation des services publics), car elles n entrent pas dans le champ de compétences des CTP. Mais la pauvreté du dialogue de service s explique aussi et surtout par le manque, selon l expression consacrée, de «grain à moudre». La liberté de gestion, notamment budgétaire, des chefs de service est trop mince pour leur permettre de réaliser de réels arbitrages, sur lesquels pourraient porter les discussions avec les organisations syndicales. La centralisation administrative conduit également à priver de contenu le dialogue social dans les services déconcentrés : l administration centrale prend ses décisions avant que les chefs de service ne puissent entamer une discussion avec leurs interlocuteurs syndicaux La négociation a connu un enrichissement empirique de son contenu, mais ce mouvement atteint aujourd hui ses limites Depuis 1968, le contenu et le champ de la négociation ont connu un développement et un enrichissement certains, qui relèvent davantage d une évolution empirique 30 Selon l article 12 du décret n du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires dans la fonction publique d Etat, les CTP connaissent par exemple des «problèmes généraux d organisation des administrations, établissements ou services», ainsi que de 8 autres thèmes plus ou moins précis. 15

18 que d une volonté réfléchie des partenaires. De façon schématique, trois grandes périodes peuvent être distinguées Un enrichissement empirique La «naissance» ( ) La logique de négociation est apparue à la faveur des événements de mai Le protocole Oudinot, qui constitue le pendant des accords de Grenelle du secteur privé, fut signé en juin Il portait sur les rémunérations, la durée du travail et les droits syndicaux dans la fonction publique de l Etat. S engage alors une période pendant laquelle la négociation reste focalisée sur les rémunérations, d abord dans la seule fonction publique de l Etat (la pratique des négociations salariales annuelles y est instaurée à partir de 1970) puis dans les trois fonctions publiques (après l élaboration du statut général de la fonction publique, les grilles de rémunération étant devenues comparables). La «diversification» ( ) Deux documents importants annoncent le franchissement d une nouvelle étape. Il s agit, tout d abord, du rapport GUILHAMON 31 de 1988, sur les négociations salariales dans la fonction publique qui recommande de négocier des accords-cadres sur d autres thèmes tels que la formation, la mobilité ou les modalités d évaluation individuelle. Cette approche, dans un second temps, est confortée par la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public qui affirme que «la négociation doit s ouvrir à des nouveaux thèmes et se décentraliser à tous les niveaux». Après les mouvements sociaux de 1989, des négociations furent engagées dans l ensemble de la fonction publique dans le cadre du «Protocole Durafour» du 9 février 1990 qui prévoyait la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques. Depuis lors, la tendance au développement et à la diversification des négociations s est affirmée et de nombreux accords nationaux sont intervenus qui couvrent les trois fonctions publiques ou concernent spécifiquement l une d entre elles. Des accords ont ainsi été conclus non seulement sur l évolution générale des rémunérations mais également, entre autres, sur le déroulement des carrières, sur la formation professionnelle, sur l hygiène et la sécurité, sur l emploi précaire ou sur l emploi des personnes handicapées 32. L «essoufflement» (2001-?) L échec relatif de la mise en œuvre de la réduction du temps de travail 33, auquel s est ajouté, début 2001, l échec des négociations salariales, a contribué à dégrader le climat des relations sociales dans la fonction publique et conduit à un certain essoufflement de la négociation au niveau central. Encore faudrait-il nuancer quelque peu le propos, en réservant un sort particulier à la fonction publique hospitalière qui a fait montre d un certain dynamisme au 31 GUILHAMON, Jean. Les négociations salariales dans la fonction publique. Rapport au ministre de la fonction publique et des réformes administratives. Paris, La Documentation française, Cf. annexe Alors que la voie de la négociation avait été choisie, elle n a pas abouti à la signature d un accord d ensemble. A l exception de la FPH où un protocole d accord a été signé, les règles générales ont été définies unilatéralement par le gouvernement. Cependant, la mise en œuvre de la RTT a contribué à renforcer le dynamisme du dialogue social, notamment au plan local. 16

19 cours de cette période : en effet malgré le contexte de rigueur budgétaire, pas moins de cinq accords y ont été signés depuis Ce constat d un relatif essoufflement de la négociation au cours de la période récente est sans aucun doute au cœur du diagnostic du nouveau ministre de la fonction publique et de la réforme de l Etat, M. Renaud DUTREIL, et l a conduit au printemps à annoncer l ouverture de négociations avec les organisations syndicales, portant pour la fonction publique de l Etat sur le dialogue social et sur les carrières, et pour l ensemble de la fonction publique, sur les rémunérations qui atteint aujourd hui ses limites Au bilan, si le champ de la négociation s est incontestablement élargi, trois faiblesses peuvent néanmoins être identifiées. Les marges de manœuvre restent parfois très réduites. C est tout particulièrement le cas des négociations salariales. Celles-ci sont en effet enserrées dans une triple contrainte. Contrainte budgétaire tout d abord, compte tenu des pouvoirs du Parlement ; ensuite, contrainte tenant au champ d application de la négociation, qui comprend les trois fonctions publiques, soit près de 5 millions de personnes au total 35 ; enfin, contrainte liée à l impossibilité de négocier globalement sur l ensemble des facteurs d évolution des rémunérations, les mesures catégorielles étant discutées par ailleurs. Au final, les marges de manœuvre des négociateurs nationaux sont particulièrement étroites. Les acteurs de la négociation la dépeignent d ailleurs volontiers comme un «théâtre d ombres». Ensuite, la pratique apparaît largement en décalage avec l état du droit positif. En effet, le mouvement de diversification des thèmes de la négociation s est produit sans base juridique idoine, seules les rémunérations étant explicitement mentionnées par l article 8 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique. Enfin, le bilan reste largement inégal entre les différentes fonctions publiques, la pratique des négociations locales étant par exemple beaucoup plus développée dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière que dans la fonction publique d Etat (où elle demeure très exceptionnelle dans les services déconcentrés). ** * Il ressort en conclusion de cet état lieux que les objectifs du dialogue social dans la fonction publique sont loin d être manifestes, que son cadre juridique a vieilli, et qu il manque trop souvent de «grain à moudre». La conjugaison de ces facteurs contribue à limiter la place du dialogue social dans le mode de régulation des relations entre les administrations employeuses et les organisations syndicales, et sans doute à expliquer le fort degré de conflictualité qui règne dans la fonction publique Cf. son discours du 11 mai % d augmentation de la valeur du point d indice représente 1,17 milliards d euros en année pleine. 36 Cf. annexe 6. 17

20 2 DEFIS Alors que toutes les administrations publiques sont engagées dans un profond mouvement de réforme (introduction d une nouvelle gestion publique et modifications substantielles de leur organisation), elles doivent, dans le même temps, faire face à d importantes évolutions de long terme (choc démographique, influence du droit communautaire). Les modalités comme le contenu du dialogue social en seront affectés. Mais il contribuera tout autant à relever ces défis. 2.1 Le dialogue social doit favoriser l attractivité de la fonction publique Le renforcement de l attractivité de la fonction publique s impose face au défi démographique. Le constat est en effet bien connu 37 : l augmentation massive du nombre de départs à la retraite conjuguée à la décroissance annoncée de la population active entraînera de graves difficultés de recrutements. L urgence est d autant plus grande dans la fonction publique que la part des personnes âgées de plus de 50 ans y est plus importante que dans le secteur privé 38. TABLEAU 1 «L urgence démographique» est commune aux trois fonctions publiques Départs en retraite de titulaires (pour l année considérée) Fonction publique de l Etat (ministères civils) Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalière (établissements de santé, personnels non médicaux) Evolution annuelle de la population active Scénario tendanciel (prolongement des tendances passées) taux de chômage 8,8% Avec flexion des taux d activité taux de chômage à 5% Sources : DGAFP, DHOS, CNFPT et CNRACL, INSEE Première n 838, mars 2002 Face à de telles perspectives, la fonction publique devra faire preuve d une grande attractivité. Les réponses au défi démographique passent non seulement par une évolution des méthodes de recrutement, des possibilités accrues de formation et une meilleure gestion prévisionnelle des effectifs des emplois et des compétences (GPEEC), mais aussi par un accroissement de la mobilité et une amélioration de la gestion des ressources humaines Les modalités du dialogue social sur les questions individuelles ne doivent pas constituer un frein à la mobilité La mobilité doit être favorisée dans l intérêt commun de l administration et des agents. Pour la première, il s agit de pouvoir disposer de meilleures possibilités d affectation (pourvoir rapidement aux postes vacants) et d allocation des ressources humaines sur le territoire. Il s agit d offrir aux seconds des perspectives de carrières plus attrayantes qu aujourd hui. 37 Cf. Commissariat général du plan. Fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement. Rapport établi sous la direction de Bernard CIEUTAT. Paris : La Documentation française, mars Ainsi, 40 % des fonctionnaires de l Etat qui sont en activité en 2000 seront partis à la retraite en

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