Bilan de l expérimentation (Mars 2014)

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1 Réseau expérimental d observatoires locaux des loyers Bilan de l expérimentation (Mars 2014) 1

2 1 - L expérimentation : objectifs et principes Le réseau expérimental d observatoires locaux des loyers a été mis en place en janvier 2013, à la suite d un appel à candidatures lancé par le ministère de l Egalité des Territoires et du Logement, selon les préconisations d un rapport élaboré par Sabine Baïetto-Beysson et Bernard Vorms 1. Ces derniers, à qui avait été confiée une mission destinée à «améliorer la contribution des différents observatoires de loyers aux objectifs de politique publique» par le ministère chargé du Logement en janvier 2012, suggéraient de «bâtir un système ouvert, appuyé sur les initiatives locales et destiné à les consolider en concourant à l exploitation centralisée des données collectées au plan local. Ce faisant, l Etat sera en mesure de tirer profit, pour un usage national, de ces mêmes données. Celles-ci seront recueillies sous un format homogène et feront l objet d'un premier contrôle local de cohérence et d'intégrité. Le traitement national, réalisé par un centre de ressources national [ ], restituera au niveau local des données fiabilisées par strate fine croisant localisation et caractéristiques du logement». 19 territoires, dont la liste figure en annexe, ont été choisis pour faire partie de l expérimentation de ce réseau en Objectifs poursuivis Pour l Etat, l objectif principal est de disposer de données statistiques de qualité pour conduire, analyser et évaluer les politiques publiques, qu il s agisse de l encadrement des loyers du parc privé tel que prévu dans le projet de loi ALUR, de la fixation de plafonds de loyers 2 du ciblage géographique des dispositifs d aide, ou de tout autre politique. Ces données doivent être comparables, donc produites à l aide d une méthode identique, et suffisamment précises pour rendre possible un paramétrage pertinent des politiques publiques et couvrir un champ géographique assez vaste pour fournir des observations sur les marchés les plus tendus, qui sont précisément ceux où la part du parc locatif privé est la plus importante. Pour les acteurs locaux, il s agit de favoriser la transparence des marchés et d éclairer les collectivités dans l élaboration de leurs politiques, au travers notamment de l élaboration des documents de programmation et planification relatifs à l habitat. Le fait de s appuyer sur des observatoires locaux doit permettre d ancrer ces travaux dans les réalités du terrain et de produire des analyses pertinentes localement. Il vise aussi à en faire un outil partagé avec les collectivités locales, qui souhaitent renforcer leurs connaissances pour mieux fonder leurs politiques publiques. Cet outil conjoint peut ainsi bénéficier de financements locaux. Des impératifs statistiques découlent de ces objectifs Les exigences quant à l échantillonnage et les variables à collecter Le loyer d un logement dépend de ses caractéristiques : sa localisation en premier lieu, mais également sa taille, son état, son niveau de confort, etc. Il convient donc que les résultats de l observation portent sur des classes de logements les plus homogènes possibles, de façon à éliminer, 1 «Les observatoires de loyers», Sabine Baïetto-Beysson et Bernard Vorms, juin Fixation des plafonds de loyer des logements locatifs sociaux, des logements privés conventionnés et du dispositif d investissement locatif 2

3 autant que faire se peut, les causes de variance attribuables à des variables non observées. Il en découle une triple exigence statistique : outre le loyer pratiqué, les informations recueillies doivent être suffisamment complètes pour expliquer l essentiel de la dispersion des loyers ; le découpage en zones des périmètres d observation doit être pertinent, ce qui signifie que ces zones doivent être les plus homogènes possibles en termes de niveau et de dynamique des loyers ; dans chacune de ces zones, l échantillon collecté doit être choisi de façon à assurer une bonne représentativité du parc locatif, notamment au regard du type de logement (appartements et maisons), de leur taille, du mode de gestion locative (directe ou déléguée) et, si possible, de leur qualité. De cet impératif découlent la taille minimale des échantillons, mais aussi le mode de collecte. Ces deux dernières exigences sont étroitement liées. L effectif minimal des échantillons dépend en effet de la dispersion des loyers, or la dispersion intra-zone dépend de la pertinence du zonage. De plus, les résultats devant être représentatifs de l ensemble du parc et non des seuls emménagés récents, il convient de collecter des observations pour toutes les anciennetés de locataires. Une exigence de qualité et de transparence Pour que les résultats des différentes aires géographiques observées puissent être comparés, il est indispensable que la méthode d observation soit unique. La grille de recueil des données (liste des variables observées et nomenclatures des réponses), les méthodes de contrôle, de redressement et de traitement des données recueillies doivent donc être identiques. La méthode utilisée doit par ailleurs être conforme aux règles de la production statistique, c est-àdire garantir une absence de biais et une précision suffisante. Il importe notamment que cette précision soit compatible avec l utilisation qui sera faite des résultats et que les utilisateurs soient informés de ses limites. Dans un souci de transparence et afin de garantir la qualité du dispositif d observation des loyers, le ministère de l Égalité des territoires et du Logement a décidé d instituer un comité scientifique de l'observation des loyers composé d experts indépendants. Ce comité est le garant de la rigueur et de la qualité des méthodes de recueil et de traitement des données et des résultats qui seront publiés. Enquêtes auprès des professionnels et enquêtes directes auprès des particuliers L expérience acquise en matière d observation des loyers a été décrite dans le rapport Baïetto- Beysson Vorms. Deux types de méthodes peuvent être distingués. Le premier est celui utilisé par l Olap pour l agglomération parisienne, et dans un format similaire par les organismes, qui, avec l appui de l Olap, participent dans onze villes de province à la collecte des données nécessaires à l établissement du rapport sur l évolution des loyers remis chaque année au Parlement 3. Il repose sur des enquêtes téléphoniques «directes» auprès des bailleurs et des locataires, complétées par des enquêtes auprès des administrateurs de biens. Il faut souligner que ces dernières sont, en principe, faites «manuellement», c est-à-dire que l enquêteur se rend dans les locaux de l administrateur de biens pour relever des références et les compléter, le cas échéant, par les informations qui ne figurent pas dans leurs fichiers de gestion. 3 Cette enquête est désignée, dans la suite de ce document, par le terme «Enquête Olap-Province». 3

4 Les données recueillies constituent des panels et permettent le calcul de niveaux et d'évolutions de loyers. Elles subissent ensuite des traitements statistiques dont les principaux sont le traitement des logements vacants au 1er janvier, avec l'estimation du loyer qu'auraient eu ces logement s ils avaient été reloués avant cette date, et une pondération destinée à corriger les éventuels biais de l'échantillon et de la collecte. La méthode développée par l Olap sur l agglomération parisienne est la seule à ce jour à avoir reçu l aval du Conseil national de l information statistique (CNIS) dans le cadre de la procédure d étalonnage mise en place selon les préconisations du rapport au CNIS sur l'information statistique sur le logement et la construction 4. Elle constitue donc une référence. Elle a toutefois un inconvénient, son coût élevé, qui rend inenvisageable son extension à des périmètres plus nombreux et élargis et limite la finesse géographique de l observation. Le second type de méthode consiste à collecter les informations exclusivement auprès des administrateurs de biens en extrayant les informations nécessaires de leurs fichiers de gestion. Utilisé notamment par certaines ADIL, il est beaucoup moins onéreux que le premier : l extraction pouvant se faire par voie informatique, il est ainsi possible de recueillir en quelques minutes la totalité des références d un professionnel. Cette méthode présente toutefois plusieurs inconvénients : la gestion locative ne représente qu une part, sans doute minoritaire, du marché locatif privé. Concentrer la collecte sur les administrateurs de biens entraîne donc un risque de biais statistique, car rien de permet d affirmer que, toutes choses égales par ailleurs, le niveau des loyers «intermédiés» ne diffère pas de celui des logements loués directement. De surcroît, le parc géré par des professionnels et celui géré en direct présentent des caractéristiques structurelles différentes ; un risque d effet de grappe, c est-à-dire de surreprésentation de certains types de logements liée à la localisation du parc géré par les administrateurs et aux caractéristiques de leurs mandants ; l absence de variables indispensables à l observation dans certains des fichiers utilisés pour l extraction. Le choix qui a été fait pour l expérimentation des observatoires des loyers en 2013 a été de combiner ces deux types de collecte, afin de limiter les coûts de collecte tout en garantissant au mieux la représentativité des données grâce à un nombre toutefois réduit d enquêtes directes auprès des particuliers bailleurs ou locataires. Les conditions de réussite La mise en œuvre de ce projet repose en premier lieu sur l accès aux données des professionnels de la gestion locative, administrateurs de biens, mais aussi des notaires et des investisseurs institutionnels. Elle dépend également de la mise au point de méthodes statistiques adaptées à une collecte qui n est pas faite par tirage d échantillon aléatoire dans une base de sondage adéquate préexistante. L INSEE dispose d une telle base, mais son utilisation, soumise à des obligations strictes, notamment quant au respect du secret statistique, aurait posé problème dans le cas d observatoires 4 «L'information statistique sur le logement et la construction», B. Vorms, A. Jacquot et J-L. Lhéritier, CNIS, mars

5 n appartenant pas au dispositif de statistique publique. En outre, l accès à cette base aurait induit des délais incompatibles avec le calendrier du projet. En pratique, l architecture mise en place doit permettre de concilier les attentes nationales comme locales et les contraintes statistiques qu imposeront ces méthodes. 5

6 2 Les partenariats L architecture du réseau d observatoires locaux suppose la mise en place de partenariats, au niveau national comme au niveau local, entre les différents organismes concernés par la connaissance des loyers : pouvoirs publics, organisations professionnelles, représentants des bailleurs et des locataires. Au niveau national La réunion d une instance partenariale élargie aux principaux acteurs intervenant dans le domaine du logement, dont la composition figure en annexe, a permis d informer l ensemble des partenaires. A également été mis en place un comité technique partenarial animé par le ministère chargé du logement et comprenant, outre les membres de l équipe projet, la FNAIM, l UNIS, la FPI, le Conseil supérieur du notariat et l UNPI. Pour alimenter les observatoires, les premiers partenaires à mobiliser au niveau national sont en effet les professionnels de la gestion locative, représentés par les principales organisations d administrateurs de biens, la FNAIM, l UNIS et le SNPI; sont également concernés les bailleurs institutionnels et l Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) qui représente des bailleurs personnes physiques, ainsi que le Conseil supérieur du notariat (CSN) et la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI). Le choix a été fait de n intégrer dans le comité technique partenarial que les syndicats professionnels, pour ce qui concerne les représentants des administrateurs de biens, sans pour autant exclure des contacts directs, hors de ce cadre, avec les groupes les plus importants. Parallèlement, des échanges bilatéraux ont été menés avec les principaux partenaires susceptibles d alimenter les observatoires : la FNAIM, l UNIS et le CSN. La FNAIM a d emblée affiché sa volonté de collaborer et a fait état d un projet de centralisation de données à partir des fichiers de gestion de ses adhérents. Toutefois, les difficultés pratiques de réalisation ont conduit à conclure que la centralisation ne serait pas opérationnelle en Un contact direct entre chaque observatoire et les administrateurs de biens est apparu souhaitable, voire indispensable. Un modèle de convention observatoire / fournisseurs de données a été validé par la FNAIM, qui a recommandé à ses adhérents, via ses chambres locales, de collaborer à l expérimentation. L UNIS n a pas pris de position nationale, préférant laisser à ses instances locales le choix de décider d alimenter ou non les observatoires. Le CSN a exprimé sa volonté de collaborer à l expérimentation. Il n a toutefois pas jugé utile de signer avec le ministère une convention nationale, privilégiant l option d un engagement individuel de chaque notaire. L organisation mise en place, qui prévoit notamment la transmission de données au centre de traitement et la restitution de données redressées et pondérées aux observatoires, et l utilisation qui peut être faite des données recueillies, ont suscité des interrogations de la part des professionnels. Pour y répondre, une convention type entre les observatoires et les fournisseurs de données a été élaborée : elle détaille les rôles des différents intervenants et expose de façon précise les engagements de chacun relativement à la confidentialité des données. 6

7 Au niveau local Des partenariats avec les acteurs locaux préexistaient généralement à l expérimentation, sous des formes diverses, plus ou moins formalisées. Les observatoires ont été invités à les renforcer ou lorsqu ils n existaient pas, à les créer. A quelques exceptions près, dont les deux départements d outremer, les collectivités locales, notamment les communautés d agglomération, sont présentes dans les comités de pilotage et, dans certains cas, jouent un rôle moteur aux côtés des services déconcentrés de l Etat. Le Conseil général en fait souvent partie, et parfois le Conseil régional. Les collectivités membres apportent dans un certain nombre de cas à l observatoire une contribution financière (cf. Coûts et financements). La présence des organisations professionnelles est à peu près générale. La FNAIM est partie prenante dans tous les observatoires portés par une ADIL et dans la plupart des autres, l UNIS dans quelquesuns, de même que la FPI. Les observatoires qui réalisent l enquête Olap-Province n avaient pas eu, jusqu en 2012, à mettre en place de structure partenariale. Ils se sont engagés dans cette démarche partenariale pour les besoins de l expérimentation. La grande majorité des observatoires souligne l intérêt qu a suscité la démarche auprès des professionnels et leur attitude initialement positive. La connaissance des loyers est en effet pour eux un enjeu individuel, étant utile à leur pratique professionnelle. Parmi les autres partenaires présents dans de nombreux observatoires, il faut citer les branches locales de l UNPI, qui ont généralement accepté de fournir des données ou des contacts avec leurs adhérents, les caisses d allocations familiales (CAF), les associations régionales d organismes d HLM (ou les organismes eux-mêmes), les comités interprofessionnels du Logement (CIL) et certaines chambres de commerce et d industrie (CCI), ainsi que les ADIL et les agences d urbanisme, lorsqu elles ne portent pas elles-mêmes l observatoire. Les associations de locataires sont présentes dans deux observatoires. Un comité de pilotage n a pas été créé dans tous les observatoires. Dans certains cas il existe formellement, mais ne s est pas réuni. Il convient enfin de souligner le rôle souvent prépondérant des services déconcentrés du ministère dans cette démarche partenariale. Attentes et perspectives Les observatoires souhaitent que les partenariats nationaux soient mis en place en amont, aussi bien avec les fédérations professionnelles qu avec des grands groupes nationaux de l immobilier (Foncia, Tagerim, Nexity, ), pour organiser des modes de collaboration plus homogènes, et améliorer ainsi la collecte des données. Ils attendent également des partenariats nationaux qu ils facilitent la standardisation des outils d extraction. Au niveau local, il est important de veiller à ce que soit constitué partout un comité de pilotage comprenant l Etat (DREAL et/ou DDT/M), les collectivités qui financent, les autres organismes financeurs s il en existe, les principaux organismes professionnels (FNAIM, UNIS, SNPI, Notaires, FPI..) et les associations de locataires. 7

8 3 - L organisation de l expérimentation Le pilotage du projet a été assuré par le METL / DHUP, avec le concours d une équipe projet comprenant le SOeS, le Ministère des Outre-mer / DéGéOM, l ANAH, le CETE Nord-Picardie, l INSEE, la CNAF, l Olap, l ANIL et la FNAU. La validation des méthodes statistiques mises en œuvre a été confiée à un comité scientifique indépendant composé de membres choisis pour leur expertise dans le domaine de la statistique ou du logement et dont la liste figure en annexe. Il a été chargé d émettre un avis sur la méthodologie du processus de recueil et de traitement des données, les règles de diffusion des données et des résultats, ainsi que sur les modalités d évaluation et de déploiement du dispositif à l ensemble du territoire. Les observatoires locaux participant à l expérimentation En octobre 2012, le ministère chargé du logement a lancé un appel à candidatures, relayé par les Préfets de région, en vue de sélectionner une dizaine d observatoires locaux volontaires pour participer à l expérimentation. Le nombre de candidatures étant élevé (36), il a finalement été décidé d en retenir 19, afin de disposer d un large échantillon de territoires présentant des caractéristiques diverses. Les observatoires retenus ont été avisés de la décision du ministère au début du mois de décembre 2012 et ont été conviés à une réunion de lancement le 9 janvier 2013, au cours de laquelle leur ont été exposées les finalités et l organisation de l expérimentation. A quelques exceptions près, la structure porteuse de l observatoire est soit une ADIL, soit une agence d urbanisme. Ces exceptions concernent les Landes, où ce rôle est assumé par l Agence départementale d aide aux collectivités locales, Lille, où il est assumé par Lille Métropole, la Martinique où la DEAL intervient directement et la Réunion où la DEAL pilote le projet en s appuyant pour sa réalisation sur l ADIL et l agence d urbanisme. La plupart de ces observatoires disposent d expériences antérieures : ceux qui effectuaient, avec l appui de l Olap, l enquête destinée à l établissement du rapport au parlement sur l évolution des loyers 5, maîtrisent une méthode de collecte par enquêtes téléphoniques «directes» auprès des bailleurs et des locataires, complétées par des enquêtes «manuelles» auprès des administrateurs de biens. Il s agit, outre l Olap, des agences d urbanisme de Strasbourg, Bordeaux, Toulouse, et Lyon, et des ADIL du Doubs, d Ille-et-Vilaine et du Nord, cette dernière n ayant repris que cette année l enquête Olap-Province auparavant réalisée par l agence d urbanisme ; les ADIL de l Orne, de l Hérault, du Var, des Bouches-du-Rhône et l agence d urbanisme de Nantes réalisaient de façon régulière des enquêtes auprès des professionnels, pour partie par extraction informatique de données à partir de fichiers de gestion ; l agence d urbanisme de Saint-Etienne avait mis en place une enquête auprès des locataires et des bailleurs ; 5 Cette enquête est désignée par le nom «enquête Olap-province» dans la suite de ce document. 8

9 l agence d urbanisme Atlantique et Pyrénées utilisait notamment une méthode de collecte par internet ; l ADIL et l agence d urbanisme de la Réunion avaient participé en 2012 à une enquête dirigée par l Olap et commanditée par le ministère des Outre-mer. Seules l ADIL des Alpes-Maritimes, l agence départementale d aide aux collectivités locales des Landes et la DEAL de la Martinique ne disposaient d aucune expérience préalable. Des différences s observent également quant aux traitements statistiques : pour les observatoires du premier groupe, ils étaient effectués par l Olap qui leur communiquait les résultats. Les autres effectuaient les traitements eux-mêmes. L organisation du réseau Les observatoires ont bénéficié d un appui de l Olap et de l Anil. La répartition des tâches est détaillée dans le schéma de la page suivante. Les observatoires ont été répartis en trois groupes de six à sept membres, chacun d eux étant suivi par un responsable de l Olap. Les groupes ont été réunis à quatre reprises pour traiter des sujets suivants : Janvier 2013 : présentation de l organisation de l expérimentation ; état des partenariats nationaux et constitution des partenariats locaux ; contenu du questionnaire ; périmètres géographiques et zonages ; recensement des sources ; tableaux de sortie ; Mars 2013 : modalités de la collecte, saisie et contrôle des données ; juin 2013 (en deux groupes) : avancement de la collecte et suite de l expérimentation ; septembre 2013 (en deux groupes) : bilan de la collecte ; avancement du contrôle des données ; marges et pondération ; évaluation de l'expérimentation ; points d information et questions diverses. Les représentants des services déconcentrés de l Etat ont été conviés aux premières réunions. En outre, une journée de formation des enquêteurs a été organisée en mars Une journée consacrée aux résultats, à leur publication et au bilan de l expérimentation s est tenue en janvier Le site extranet du réseau Pour faciliter les relations avec les observatoires, un site extranet a été mis en place. Il permet de gérer l organisation des réunions, de diffuser la documentation technique et organisationnelle, d émettre des mails en direction des observatoires et de répondre collectivement aux questions posées dont la réponse concerne l ensemble du réseau. Il contient en outre un annuaire des observatoires et de leurs membres ainsi qu une présentation de l expérimentation. Enfin, il donne accès à une plateforme à accès sécurisé qui permet le dépôt de fichiers de données individuelles et la gestion de ces fichiers, de leur dépôt à leur validation pour le traitement statistique. Elle permettra aussi, à partir de 2014, la mise à disposition des observatoires des résultats, ainsi que l accès à un espace de paramétrage et à des outils communs. Les représentants des services déconcentrés de l Etat ont également accès à l Extranet. 9

10 Schéma général du dispositif expérimental d observation des loyers ANIL Exploitations Analyses Evaluation Diffusion Partenariats nationaux Animation des observatoires locaux Centre de traitement (Olap) Agrégation par strate élémentaire Restitution des données pondérées Modélisation puis imputation de loyers et/ou pondération, par périmètre Intégration de données selon accords nationaux (investisseurs institutionnels ) Tests de cohérence (doublons, données incomplètes, aberrantes ) Direction campagne de collecte Observatoires locaux Animation, mise en place des partenariats, Collecte locale des données, contrôles individuels des données Exploitation, analyse, valorisation et diffusion des résultats Collectivités locales Professionnels Partenaires locaux, médias. Bailleurs, locataires 10

11 L élaboration d une méthodologie et la validation par le comité scientifique L élaboration de la méthode statistique s est faite pas à pas, au fur et à mesure de l avancement des travaux et en tenant compte, à chaque étape, des résultats de la précédente. La difficulté tient notamment à ce que les méthodes des enquêtes par sondage ne peuvent s appliquer directement ici. Les travaux ont porté sur : la mise au point du questionnaire ; la définition des périmètres d observation, de leur découpage en zones et la fixation des objectifs de collecte qui en découlent ; les consignes de collecte ; la définition des contrôles de qualité et de détection des doublons ; la détection et la correction des effets de grappe ; la pondération de l échantillon ; les règles d effectif minimum requis pour la publication de résultats et de calcul de leur précision ; la comparaison des résultats avec ceux de l enquête Olap-Province ; la simulation d un traitement portant sur les seules données recueillies auprès des professionnels. Sur ces différents points, l Olap a rédigé des notes de méthode afin de soumettre ses propositions à l examen du comité scientifique. Ce dernier a, à plusieurs reprises, demandé sur des questions de fond comme sur des points de détail des améliorations qui ont été prises en compte. Ce processus a induit des délais, les problèmes ne pouvant être traités qu au moment où ils apparaissaient et leur résolution conditionnant les étapes suivantes. Ainsi, la mise en évidence de forts effets de grappe dans la collecte sur l agglomération toulousaine a conduit le comité scientifique à suggérer de tester l utilisation d une méthode pouvant permettre d apprécier la robustesse et la précision des résultats. La mise en œuvre de cette méthode, dite du «bootstrap 6», a entraîné une charge non prévue pour l Olap et donc un délai supplémentaire : ce n est qu après qu elle a été expérimentée que l étape de production de résultats a pu être abordée. Règles de confidentialité et de diffusion Les observatoires ont été invités, comme la loi en fait obligation, à déclarer leurs fichiers à la CNIL. Un modèle leur a été fourni à cet effet. L ANIL a vérifié que toutes les déclarations avaient été effectuées. Concernant la diffusion des données, des règles ont été instituées qui s imposent à tous les observatoires. Ces règles distinguent trois types de données : les données collectées : il s agit des données individuelles collectées auprès de particuliers, d administrateurs de biens ou de tout autre professionnel de l immobilier. Il peut s agir de 6 Cette méthode, fondée sur le tirage de sous-échantillons, a pour but de fournir des indications sur l estimation, la dispersion et les intervalles de confiance d une statistique et peut aussi servir à détecter des valeurs aberrantes. Elle requiert des calculs informatiques intensifs. 11

12 données brutes ou de données pondérées. Ces données sont la propriété de ceux qui les ont fournies et ne peuvent en aucun cas être diffusées ; les données redressées : il s agit des données individuelles collectées et traitées par le centre de traitement. Ces données sont diffusées à la demande par les observatoires locaux, sous réserve d anonymisation et selon un principe de non-discrimination entre les demandeurs ; les résultats : ce sont les résultats statistiques (moyennes, médianes, indicateurs de dispersion) obtenus sur les données pondérées après traitement des données brutes. Chaque observatoire est soumis à une obligation de diffusion minimale de résultats. Ces règles, dont le détail figure en annexe 6, ont été communiquées aux observatoires après validation par le comité scientifique. Elles figurent dans la convention type de mise à disposition de données entre l observatoire local et le fournisseur de données. Rédaction d une note de méthode Attentes et perspectives La phase d expérimentation a permis d élaborer une méthodologie validée par le comité scientifique La rédaction d une note de méthode complète et détaillée, reprenant les différents points validés aux différentes étapes de l expérimentation, apparaît nécessaire. Elle devrait notamment s attacher à détailler les arguments statistiques qui justifient les contraintes imposées aux observatoires. Collecte de données L ensemble des observatoires a apprécié le soutien de l Olap pour la réalisation de la collecte et des tâches de contrôle et d enrichissement des données. Les contraintes qui leur ont été imposées ont été dans l ensemble bien acceptées, bien que certains d entre eux les jugent difficiles à respecter, notamment au regard de la définition des périmètres et des zonages et parfois des méthodes de collecte (pas de collecte directe par internet). L un d entre eux estime non optimale la répartition des tâches : il souhaiterait pouvoir effectuer lui-même la recherche des doublons et transmettre au centre de traitement des informations ne comportant pas l adresse précise des logements. La prise en compte de ces contraintes, qui sont la traduction des préconisations du comité scientifique, a généré des difficultés variables en fonction de l expérience préalable des observatoires : certains d entre eux ont éprouvé des difficultés particulières à intégrer dans leur organisation les contraintes relatives au calendrier de collecte et aux opérations de contrôle et d enrichissement des données. Quelques-uns émettent le souhait d avoir avec un contact direct avec le comité scientifique afin de lui exposer leurs difficultés pratiques. Ces quelques incompréhensions sont largement liées aux inévitables tâtonnements de l expérimentation. Utilisation du site Extranet Cet outil constitue un moyen d information et de mutualisation entre les observatoires locaux. Le site n est pas encore utilisé autant qu il pourrait l être par tous les observatoires, certains d entre eux n étant pas accoutumés à l utilisation d un extranet. Pour les inciter à s en servir plus systématiquement, il pourrait être utile de développer de nouvelles fonctions, comme le suivi de la collecte et du contrôle et un espace, souhaité par plusieurs observatoires, leur permettant de communiquer directement entre eux. Les observatoires souhaitent en outre que tout événement ou document ou document publié sur le site leur soit signalé par un courrier électronique. 12

13 4 La définition des périmètres et des zonages La définition des périmètres et zonages, incluse dans la réponse à l appel à projets, a toutefois dû faire l objet d un travail préalable à la collecte des données, pour tenir compte d exigences statistiques dont les observatoires n avaient pas toujours mesuré la portée. Leur projet initial comportait souvent, pour une part, des territoires peu urbanisés et au parc locatif clairsemé, et presque toujours un nombre de zones élevé. Ces deux caractéristiques auraient rendu nécessaire la fixation d objectifs de collecte très élevés pour respecter les impératifs de représentativité statistique et de précision des résultats, le second découlant du premier. Le volume minimal et la répartition géographique de la collecte sont en effet fonction du nombre de zones. En outre, l objectif de collecte (fixé en nombre de références et non en taux de sondage) peut être difficile, voire inaccessible dans les zones à effectif faible où il imposerait un taux de sondage excessif (20% ou plus). C est pourquoi l Olap a recommandé de fixer à au moins l effectif du parc locatif privé de chaque zone. Dans certains cas, le périmètre initial a été réduit, en excluant notamment des zones rurales ou périurbaines et, dans un cas au moins, une partie d un périmètre urbain. Résultats Après révision, le périmètre moyen compte logements locatifs (calcul sur 16 observatoires, Olap non compris) et se compose de 9 zones, mais ces moyennes recouvrent de très fortes disparités : 3 observatoires ont une seule zone et portent sur un effectif inférieur à logements locatifs privés (5 300 à Alençon) ; 6 ont plus de 10 zones et un effectif supérieur à logements ; la taille des zones (en nombre de logements locatifs) varie de à Ce constat traduit d une part l hétérogénéité des territoires en termes de densité des logements locatifs privés, mais aussi, pour certains observatoires, la difficulté de faire évoluer des pratiques antérieures : si la faible taille moyenne des zones dans les Landes (5 700) s explique par le caractère peu urbanisé du département, ce n est pas le cas pour Toulon (5 500), ni pour la plus petite zone de Nantes (1 500). L Olap constitue un cas particulier par son périmètre, qui s étend sur les huit départements d Ile-de- France et compte 1,150 million de logements locatifs répartis en 28 zones, dont pour la plus grande d entre elles (dans Paris). Attentes et perspectives En dehors du fait que les périmètres des observatoires seront certainement amenés à évoluer, les zonages actuels doivent être considérés comme provisoires. Il n est pas certain, en effet, qu ils soient les plus discriminants au regard des niveaux de loyers. C est ce que semblent indiquer certains des résultats des exploitations disponibles à cette date. Une révision des zonages pourra donc être nécessaire, une fois les données transmises à l Olap contrôlées et exploitées, dans le but d améliorer la lisibilité et l interprétation des résultats et l économie de la collecte. Le nombre de références minimal est en effet d autant plus élevé que la dispersion des loyers est plus forte (dans le cas d un échantillon aléatoire, il varie comme le carré du coefficient de variation). Les observatoires ayant pris 13

14 du retard dans la collecte 2013 pourraient également avoir intérêt à réduire le nombre de zones pour viser un objectif compatible avec leurs moyens. La nécessité d une révision a été annoncée aux observatoires. Elle leur sera rappelée, et les raisons leur en seront détaillées, avant le lancement de la collecte Si les raisons de cette révision ont, dans l ensemble, été comprises, certains observatoires conservent le sentiment d avoir été bridés par les exigences nationales et rencontrent des difficultés pour concilier ces exigences et les souhaits de leurs partenaires locaux. Les raisons de ces exigences ont été mieux comprises et admises par ces mêmes partenaires, lorsqu elles ont pu être expliquées par l ANIL ou l Olap lors de réunions de comités de pilotage ou en face à face avec les représentants des collectivités locales. 14

15 5 - La collecte et le contrôle des informations Le questionnaire Préalablement à la collecte, un questionnaire commun a été élaboré en concertation avec les observatoires. Son contenu résulte d un compromis entre les informations qu il serait souhaitable de collecter et celles qu il est raisonnablement possible d obtenir par extraction de données à partir des fichiers de gestion des administrateurs de biens, moins riches et moins homogènes que celles qui peuvent être recueillies par des enquêtes individuelles. Les expériences préalables ont en effet montré que les informations contenues dans ces fichiers étaient lacunaires. Force a donc été de définir un «dénominateur commun» qui constitue le noyau dur des informations à collecter, auquel s ajoutent des informations obligatoires à terme et des informations optionnelles dont on espère qu au fil du temps, elles seront de mieux en mieux renseignées. Cette définition tient compte des préconisations du comité scientifique. Les informations du noyau dur doivent obligatoirement être renseignées pour qu un questionnaire puisse être pris en compte. Si elles ne figurent pas dans les données recueillies, il est nécessaire de les compléter en faisant appel à un fichier externe ou par toute autre méthode possible. Contenu du questionnaire Informations obligatoires en 2013 Identifiant du logement Source Mode de collecte Date d enquête Adresse du logement Code commune INSEE Zone Date de référence Raison sociale du professionnel Type d habitat (individuel ou collectif) Epoque de construction Nombre de pièces Surface habitable Etage Informations obligatoires à terme Annexes (parking si inclus dans loyer, balcon, jardin) DPE Type de gestion Première location Loyer mensuel hors charges à la date de référence (en général le 1 er janvier) IRIS Section cadastrale Parcelle Provisions mensuelles pour charges à la date d enq. N de carte G ou T du professionnel N de gestion du logement du professionnel Informations optionnelles Année de construction Type de propriété Type de location (nue ou meublée) Equipement (ascenseur, interphone, vidéophone, gardien, digicode) Date d'entrée du locataire Loyer mensuel hors charges à la date d enquête Nombre de WC Nombre de salles de bains Type de chauffage Type de propriétaire 15

16 Catégorie de location (libre, conventionnée, défiscalisée) Après validation par le comité scientifique, le questionnaire a été diffusé aux observatoires, accompagné en avril 2013 par des consignes de collecte élaborées par l Olap. Deux types de collecte, selon la source L objectif était préférentiellement de centrer la collecte, pour des raisons d économie, sur les logements gérés par des professionnels, administrateurs de biens pour la plupart, mais aussi notaires et bailleurs institutionnels, en généralisant, dans la mesure du possible, les méthodes d extraction informatique mises au point par les ADIL. Ces méthodes permettent en effet d accéder, avec l accord du professionnel, à la totalité des biens de son portefeuille de gestion. Rien ne permet toutefois de penser que ces logements sont représentatifs de l ensemble du parc locatif privé loué vide, tant en ce qui concerne le niveau des loyers pratiqués qu en termes de structure de parc : il est probable par exemple que les logements de faible qualité soient plus souvent gérés directement par le bailleur que par un professionnel. En outre, la part de ces deux modes de gestion varie, selon toute vraisemblance, en fonction de la localisation. Il a donc été nécessaire, pour évaluer les disparités entre les deux modes de gestion, de conduire également des enquêtes, auprès de bailleurs ou de locataires, sur des logements gérés directement. Le nombre d enquêtes «gestion directe» a été réduit au strict minimum pour des raisons de coût. Le coût élevé des enquêtes «gestion directe» s explique notamment par l impossibilité de cibler préalablement les logements concernés. Les enquêtes sont effectuées en majorité à partir d un fichier d adresses et de coordonnées téléphoniques acquis auprès d un professionnel spécialisé : le taux d échec est très élevé puisque ce fichier contient une majorité d adresses ne correspondant pas au champ de l enquête (propriétaires occupants ou locataires du secteur social), qu il n est pas toujours possible de joindre les personnes à enquêter et que certaines d entre elles refusent de répondre à l enquête. A cette difficulté s ajoute que le fait que les logements concernés peuvent aussi bien être gérés directement que par l intermédiaire d un professionnel. L observatoire de Lille a utilisé comme fichier de départ, avec l accord des services locaux de la DGFIP et après déclaration à la CNIL, une version des fichiers fonciers «MAJIC» contenant les coordonnées des propriétaires bailleurs, ce qui permet de cibler les logements locatifs. Une généralisation de cette méthode pourrait être étudiée en lien avec la DGFIP. Une source complémentaire, moins onéreuse, a également été utilisée à titre de test : elle consiste à recueillir, parmi les consultants des ADIL ou par le biais d un formulaire publié sur un site internet, les coordonnées de locataires ou de bailleurs volontaires pour participer à l enquête. Les volontaires fournissent préalablement, outre leurs coordonnées, quelques informations qui permettront de corriger les biais qui découleront inévitablement de ce mode de sélection (des formulaires ont à cet effet été élaborés et communiqués aux observatoires) et sont par la suite enquêtés par téléphone. Les résultats de ces expériences ont été assez limités à ce stade, et, sauf exception, les enquêtes ainsi effectuées n ont joué qu un rôle d appoint. En revanche, le recueil direct des données du questionnaire par internet, suggéré par certains observatoires, a été proscrit par le comité scientifique, en raison notamment des incertitudes qui pèsent sur la qualité des données ainsi collectées. Il est essentiel en effet de recueillir des informations exactes, notamment en ce qui concerne le montant du loyer et la surface du logement, 16

17 ce qui nécessite de se référer au bail et à la dernière quittance, conditions que seul un contact direct avec l enquêté peut garantir. La fixation des objectifs Une fois les périmètres et les zonages établis, l Olap a fixé à chaque observatoire des objectifs quantitatifs de collecte pour chacun des deux modes d enquête, ces objectifs étant déclinés par zone et nombre de pièces, avec un nombre minimum de maisons. Dans le cas des enquêtes «gestion intermédiée», un nombre minimum de fournisseurs de données a également été fixé. Ces objectifs ont été communiqués aux observatoires en février-mars La répartition entre les deux modes d enquête devait également tenir compte de la part respective des deux modes de gestion, qui n est pas connue. Seule l enquête nationale logement en donne une idée approximative, mais au niveau national. Il a donc été demandé à chaque observatoire d évaluer le nombre de professionnels intervenant dans leur périmètre en renseignant un tableau sur le recensement des sources, ainsi que leur part dans l ensemble du marché locatif. Les estimations qui en résultent, très approximatives, devraient toutefois être améliorées au vu des résultats de l enquête «gestion directe». La réalisation de la collecte Les données dont on dispose permettent de dresser un bilan quasi définitif, de faire l inventaire des difficultés rencontrées et de tenter d en comprendre les causes. Résultats d ensemble Globalement, les observatoires ont réalisé 59% de leurs objectifs. Sur les 19 observatoires engagés dans l expérimentation : 3 ont atteint ou dépassé l objectif (Paris, Montpellier, Toulouse), 5 l ont approché à 75% ou plus (Alençon, Saint-Denis, Nice, Lille et Rennes) ; Les 11 autres n ont pas atteint l objectif fixé, à l exception du Doubs pour l agglomération de Besançon. Aucune donnée n a été transmise pour Fort-de-France 7. Enquêtes «gestion directe» La plupart des observatoires ont atteint ou dépassé leur objectif, les autres l ont approché à 75% au moins. La réalisation de ces enquêtes, qu elles aient été réalisées en régie ou sous-traitées, n a pas posé de problème particulier. Enquêtes auprès des professionnels Les taux de réalisation des objectifs, extrêmement divers, vont de 155% (Montpellier) à 20% (Lyon). Huit observatoires ont approché leur objectif à plus de 75%, 8 sont à moins de 50%. A noter que deux observatoires (Nantes et Marseille) se sont vu signifier par les professionnels fournisseurs de données ou pour une partie d entre eux dans le cas de Toulon - l interdiction de transmettre les informations au centre de traitement. Cette interdiction a toutefois été levée début 2014 pour Nantes, qui a ainsi pu approcher (50 à 55%) l objectif fixé. 7 France. Dans ce qui suit les résultats ne concernent que les 18 observatoires autres que celui de Fort-de- 17

18 Le contrôle et l enrichissement des données Pour être exploitables, les données transmises au centre de traitement doivent être complètes, c està-dire que toutes les données obligatoires doivent être renseignées. Or les informations recueillies, notamment celles provenant des professionnels, sont très souvent lacunaires : l époque de construction y figure rarement, la surface habitable pas toujours, de même que le DPE (diagnostic de performance énergétique, optionnel en 2013). D autres informations peuvent également manquer. Il faut en outre contrôler la cohérence interne des données collectées et éliminer les éventuels doublons. Après la collecte intervient donc une phase de contrôle consistant à repérer les enquêtes incomplètes et les incohérences. L étape suivante a consisté à corriger, dans la mesure du possible, les incohérences et à renseigner les données manquantes. Dans cet objectif, il a été fait appel au fichier foncier MAJIC, qui décrit de façon exhaustive le parc de logements (il fournit notamment la surface habitable du logement et sa date de construction). La part d enquêtes qui, après cette phase, demeurent trop incomplètes pour pouvoir être exploitées, est élevée et très hétérogène. Le taux de chute moyen est de 32%, les extrêmes de 6% et de 72%. Les difficultés rencontrées Certains territoires ont dû établir, en l absence de partenariats préexistants, des partenariats avec les professionnels, par le biais de leurs représentants locaux, puis directement avec chacun de ceux susceptibles de fournir des informations (cf. partenariats). Il a parfois été difficile d obtenir l accord de principe des organisations professionnelles et de faire admettre la nécessité de recueillir des informations comprenant l adresse, pour des logements sélectionnés par l observatoire et non par le professionnel. Le modèle de convention observatoire / fournisseur de données, qui apporte toutes les garanties souhaitables relativement à la confidentialité des données recueillies, a permis de débloquer la plupart des situations. D autres difficultés d ordre pratique doivent être mentionnées : la collecte «industrielle» n est pas toujours possible. Elle suppose de disposer d outils informatiques ou, à défaut, de notices d extraction adaptées aux différents logiciels de gestion utilisés par les professionnels. De tels outils, mis au point par des ADIL, existaient pour les logiciels de gestion les plus utilisés : ils ont été diffusés à l ensemble des observatoires. Toutefois, on recense plus de 70 logiciels de ce type, dont une majorité pour lesquels il n existe pas d outil d extraction ; les données ainsi collectées sont organisées selon des formats et des nomenclatures hétérogènes, qu il faut ensuite convertir à la norme commune définie par l Olap. Un outil mis au point par une Adil, permettant de faciliter ce travail (sans pour autant permettre une automatisation totale), a à cet effet été diffusé aux observatoires ; l utilisation de MAJIC pour compléter les données manquantes s est révélée plus difficile que prévu. En effet, MAJIC se compose de plusieurs fichiers contenant un grand nombre de variables et un travail préalable de fusion et de sélection de variables s impose. Ce travail a parfois été effectué par la DREAL ou la DDT/M, mais en règle générale il a incombé aux observatoires. D autre part et surtout, le repérage automatique des logements dans MAJIC n est pas directement réalisable, les adresses n étant pas structurées. En outre, la date d achèvement de l immeuble est souvent inexacte. Certains observatoires ont obtenu de meilleurs résultats en 18

19 mobilisant d autres sources. Google maps a parfois été utilisé pour évaluer la date de construction, avec un succès variable. Des conséquences différentes selon les observatoires Ces difficultés ont affecté les observatoires de manière diverse, en fonction d autres facteurs, notamment la date de début de la collecte et l évaluation de la charge de travail supplémentaire entraînée par l expérimentation. La date de début de la collecte Compte tenu du calendrier de l expérimentation et des travaux préalables à effectuer, il n a pas été possible de lancer la collecte dès le début de l année. Les consignes n ont été disponibles que début avril et le modèle de convention avec les fournisseurs de données en mai. Les observatoires ont néanmoins tenté, avec plus ou moins de succès, d anticiper sur ces dates. Les dates de lancement de la collecte auprès des professionnels s échelonnent du 7 janvier (Montpellier) au 1 er juillet (La Réunion). Elles ont grandement influé sur les résultats. On constate en effet qu à l exception de la Réunion, tous les observatoires ayant atteint ou approché l objectif ont commencé la collecte au premier trimestre. Parmi les autres, seul Strasbourg a commencé au 1 er trimestre. Dans deux cas (Toulon et Marseille), la date tardive découle du retard accumulé lors de la collecte et du traitement de la campagne précédente. Plus la collecte a commencé tard, moins elle était avancée lorsque les administrateurs de biens ont refusé de fournir des données, et plus l impact de ce refus a été fort. L expérimentation a en outre montré que les mois de juillet et d août étaient de facto stérilisés pour la collecte en raison de la difficulté de contacter les professionnels, et plus encore de les solliciter, à cette époque de l année. La mobilisation des données des caisses d allocations familiales Les contacts pris par le SOeS avec la CNAF ont abouti à la signature d un accord de mise à disposition des données issues des fichiers de gestion des aides personnelles au logement en vue d une expérimentation. L objectif est d évaluer l utilisation qui pourrait en être faite, soit pour compléter la collecte auprès des professionnels de la gestion locative et des bailleurs gérant directement ou de leurs locataires, soit pour pallier l absence d enquêtes dans les zones où la densité du parc locatif privé est faible. Ce travail exploratoire, dont est chargé le CEREMA, est programmé pour Enquêtes sur les logements en gestion directe Attentes et perspectives Si ce mode de collecte a bien fonctionné au cours de cette phase d expérimentation, des améliorations pourraient être apportées par un meilleur choix des prestataires fournissant les fichiers. Dans l avenir, il sera possible d utiliser les contacts de cette première année pour les observatoires existants, ce qui devrait simplifier cette tâche. Enquêtes auprès des professionnels de la gestion locative La capacité des observatoires à faire face aux contraintes quantitatives et qualitatives de l expérimentation a été largement fonction de l expérience préalablement acquise. A ceux qui 19

20 n avaient l expérience que d un mode de recueil «artisanal», l expérimentation imposait de nouer des contacts avec des professionnels, de les convaincre de fournir des données et de trouver un mode opératoire pour récupérer les fichiers. L expérimentation permettra, à cet égard, de mieux apprécier les moyens nécessaires à cette opération fortement consommatrice de temps. Les mois d été étant peu propices au recueil d informations auprès des professionnels, il conviendrait de commencer la collecte dès le mois de janvier et de fixer son achèvement à la fin du mois de juin. Sauf lorsqu il été possible d avoir recours à des sources locales fiables, l efficacité du contrôle et de l enrichissement des données a dépendu de l accès à MAJIC, de l état dans lequel ce fichier a été fourni aux observatoires et de leur capacité à pallier les difficultés résultant de ses insuffisances. Ces difficultés ont été sous-estimées faute d expérience préalable de l utilisation de MAJIC. Il serait souhaitable d expertiser l intérêt d utiliser MAJIC pour enrichir les données recueillies, et, en cas de conclusion positive, d étudier la possibilité d en fournir aux observatoires une version directement utilisable. Il serait également utile de mettre au point un outil d intégration permettant de convertir au format imposé les données recueillies à partir des différents logiciels de gestion, de façon à limiter au strict minimum la nécessité d intervention manuelle. Respect du calendrier de collecte Pour s assurer que le calendrier soit respecté, il conviendrait de fixer plusieurs points de contrôle de l avancement de la collecte et des traitements locaux des informations collectées. Organisation La difficulté à évaluer la charge de travail a pu se traduire, dans certains cas, par un sousdimensionnement des équipes ou une structuration mal adaptée. Ponctuellement, le remplacement de personnels mutés ou indisponibles a également pu poser problème. L expérience acquise au cours de cette première année devrait permettre de mieux calibrer la charge de travail et les moyens nécessaires. 20