Les bases de données d'origine externe à la Commission, possibilités et impossibilités de leur gestion SOMMAIRE

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1 Les bases de données d'origine externe à la Commission, possibilités et impossibilités de leur gestion SOMMAIRE Introduction Historique Définition de la question Tâches accomplies par l'équipe de la DG X Les utilisateurs Les fournisseurs d'information Contrats à coûts fixes Contrats à coûts variables Budget et CCAM Questions informatiques Europaplus ou l'effet Intranet Services comparables au sein des secteurs public et privé Le Parlement européen L'Union minière La Générale de Banque Les Information Officers et leur réseau L'évaluation qualitative des sources externes Conclusions et suggestions Objectifs Comment atteindre ces objectifs? Jean-Bernard Quicheron DG-X-B-8 Août 1996 Page 0

2 Introduction Le présent rapport vise à faire le point de la situation des bases de données d'origine externe (plus loin dans le texte abrégées en BDE) telles que gérées centralement par la DG X-B-8 pour le compte des fonctionnaires de la Commission. Les bases de données d'origine externe sont des collections d'information 1 de toute nature imaginable mais pour l'essentiel il s'agit à la Commission, d'information de type journalistique, économique et financière vendues par voie électronique par des fournisseurs spécialisés. Ces informations sont donc par définition les plus actuelles que l'on puisse obtenir, d'où l'intérêt important que suscitent ces produits constamment actualisés. La plupart de ces informations sont livrées sur support électronique; c-à-d soit sur CD-ROM, soit pour l'essentiel en ligne, donc accessibles à partir d'un ordinateur individuel pourvu que l'on dispose des connexions et du matériel appropriés. L'avènement d'internet et de son corollaire, l'intranet (soit Europaplus à la Commission), a bouleversé complètement la donne en produits électroniques, rendant leur accès plus facile, faisant ainsi exploser la demande en produits externes. Le rapport abordera des questions difficiles de définition de certaines notions, de délimitation entre des champs de compétence voisins exercés par d'autres entités au sein de la Commission. Il y sera notamment question de la notion d'utilisateurs, concept peu clair, relayés par un réseau d'information Officers (abrégés dans la suite du texte en IO). L'on verra qu'il n'est pas facile de définir des règles ni pour l'accès à l'information ni pour l'utilisation des services en ligne, qui constituent l'essentiel du budget de la DG-X-B-8. Le flou qui prévaut dans ce domaine n'est pas de nature à faciliter le calcul a priori des dépenses engendrées par les BDE. En réalité, dans la plupart des cas, le contrôle financier ne peut se faire qu'a posteriori, lorsque la dépense a été réalisée. Quelques aspects informatiques et financiers y seront également mentionnés. Enfin, des questions d'évaluation de la qualité de l'information consommée seront passées au peigne fin, permettant de constater que l'appréciation qualitative de l'information fournie n'est pas chose facile. Car, avec des ressources modestes, qui effectue cette évaluation qualitative, qui compare les sources d'information, qui décide du meilleur choix? De nombreux points resteront sans réponse, d'autres déboucheront sur des conclusions partielles et imparfaites. Cependant, il est illusoire de croire que l'analyse une fois faite, les choses seront fondamentalement changées. Car, une prise de conscience sur de nombreux plans sera indispensable. Par ailleurs, étant donné que mainte insuffisance ne pourra être comblée que par des actions très précises, il est évident que, pour que ce rapport ne reste pas lettre morte, il conviendra d'agir au plan des ressources financières, humaines et de gestion. Sans ce changement profond, les choses resteront ce qu'elles sont. 1 Une base de données d'origine externe est une source d'informations, produite à l'extérieur de la Commission par un producteur privé, public ou para-public, et qui est commercialisée la plupart du temps par une société de services privée, dénommée "serveur". Il peut arriver que producteur et serveur soient une seule et même société. Il peut aussi arriver que le serveur, au lieu d'être une société commerciale à capitaux privés, soit un organisme public ou parapublic (définition page 1 du rapport d'audit du 2 juin 1988 des SII de la DG IX.F.4). Page 1

3 Historique C'est en 1981, lorsque la Direction Informatique a été créée, qu'une petite équipe de fonctionnaires s'est chargée de répondre aux nouveaux besoins que suscitait l'informatisation des tâches à la Commission. La DI s'intéressa aux bases extérieures de données et commença cette activité par la signature de 6 contrats avec des serveurs privés, ce qui représentait déjà à l'époque une centaine de bases. En 1983, cette activité fut rattachée au secteur responsable de la diffusion interne des bases de données. Même si la population utilisatrice est la même, il était clair que la gestion des bases internes et des bases externes ne pouvait pas aller de pair à long terme, vu que le suivi et la gestion au jour le jour de ces 2 types de bases prenait des allures et des proportions bien différentes. La DG.IX.F.4. devait être responsable jusqu'à la fin de 1987 de l'accès aux bases extérieures de données documentaires et numériques. Ensuite, une scission fut opérée entre bases documentaires et bases numériques, ces dernières étant à la charge de l'office statistique. Au début de 1992, dans le cadre de la réorganisation de la Direction Informatique, la Cellule "Stratégie de l'information et diffusion interne" a été créée pour réunir deux fonctions principales relatives à la diffusion de l'information professionnelle à l'intérieur de la Commission: * la diffusion à l'intérieur de l'organisation de l'information provenant des bases de données produites par la Commission * la coordination de l'accès aux sources externes d'information sous forme de bases de données. Cette cellule est alors devenue Unité "information interne" au sein de la DG X. Elle a trouvé là son véritable terrain d'accueil. C'est dans le contexte de l'unité DG-X-B-8 que seront analysées les bases de données d'origine externe. Définition de la question L'objectif du secteur "bases de données d'origine externes" est de rechercher pour toutes les directions générales de la Commission des informations d'origine externe, soit essentiellement mais pas exclusivement des informations sous forme électronique. Celles-ci doivent répondre aux besoins des fonctionnaires. Ce service agit comme courtier d'information entre fournisseurs et utilisateurs. Il a pour tâche d'explorer le marché pour le compte des fonctionnaires, de répondre à leurs besoins ponctuels le plus rapidement possible et de gérer le mieux possible sa propre dotation budgétaire (en Ecus). Il doit donc établir des contacts avec les fournisseurs, négocier les contrats, contrôler les dépenses, suivre de très près l'octroi de nouveaux accès, régler les questions d'informatique qui peuvent se poser, veiller à informer ou faire informer les utilisateurs (une réunion mensuelle est organisée à cet effet avec les Information Officers). De plus, il doit également défendre ses dossiers devant la CCAM (Commission consultative des achats et marchés), fournir ou faire fournir la documentation aux utilisateurs, enfin former ou faire former les utilisateurs. Toutes ces activités sont réalisées par une équipe de 4 personnes, bientôt 5. Vu l'importance des tâches à réaliser, ce nombre est nettement insuffisant. Fort heureusement, quelques tâches sont accomplies par le réseau des IO, soit 42 personnes, dont l'activité est très inégale (du moins dans le domaine qui nous concerne) selon la Direction générale pour laquelle ils travaillent. Tâches accomplies par l'équipe de la DG X La responsabilité de l'équipe qui s'occupe actuellement des bases de données extérieures (BDE) est de: * définir une stratégie permettant de répondre aux besoins des utilisateurs * explorer le marché des bases de données extérieures Page 2

4 * conclure de nouveaux contrats, selon les besoins * assurer la gestion des contrats passés avec les fournisseurs * élaborer le budget global consacré aux BDE et répartir les quotas d'utilisation entre DG utilisatrices * gérer le budget au mieux des intérêts de la Commission en suivant l'état des consommations et en exerçant une surveillance sur les consommations * assurer le suivi des contacts avec les fournisseurs et la coordination des informations à transmettre quant à l'évolution du marché mondial des bases de données * octroyer des accès, ce qui implique la gestion des identifiants (USER-ID) et des mots de passe, le suivi de l'utilisation des bases en vue d'éviter les abus et les doubles emplois * régler les problèmes informatiques pratique et de principe * maintenir les relations avec les utilisateurs et assurer, si possible gratuitement, leur formation. Des contrats dont l'importance varie considérablement d'un fournisseur à l'autre ont été conclus avec presque une centaine de serveurs. La dépense totale en 1996 s'élèvera à Ecus. D'autres DG ont négocié directement avec les fournisseurs, mais en accord avec l'équipe de la DG X, des contrats aux mêmes conditions, permettant ainsi de faire bénéficier l'institution des économies d'échelle. Pour ce faire, cette équipe s'appuie sur un réseau d'information Officers et tente de tisser des réseaux ad hoc selon les besoins spécifiques. Enfin, elle joue un rôle de conseiller auprès des autres DG souhaitant souscrire à un abonnement ou ayant tout simplement besoin d'appui. Les utilisateurs Par définition, n'importe quel fonctionnaire de la Commission, dans la mesure où il dispose d'un ordinateur individuel, est un utilisateur potentiel. Dans la pratique, il est clair que ces produits d'information en ligne ne concernent qu'un nombre plus limité de fonctionnaires que le nombre théorique de personnes. Cette question n'est pas sans pertinence pour les produits d'information 2 "grand public". Concernent-ils tous les fonctionnaires et sinon lesquels? Qu'en est-il des fonctionnaires des bureaux extérieurs et des délégations? Il n'est pas certain que cette question ait obtenu d'ores et déjà une réponse. Les prix payés pour les bases de données en ligne 3 étant fonction du nombre d'utilisateurs, il importe d'avoir une idée claire quant au nombre potentiel exact d'utilisateurs, surtout pour les produits "grand public". Pour les produits d'information professionnelle, la question est plus simple à régler, étant donné que le public cible est plus facile à déterminer, par ailleurs il est quantitativement nettement moins important. Tout utilisateur a-t-il droit d'office à n'importe quelle information d'origine externe, quel qu'en soit le prix? Cette question banale en soi n'a pas fait l'objet d'étude approfondie. Nos contacts avec les utilisateurs tendraient à démontrer qu'ils estiment qu'ils ont le droit d'obtenir n'importe quelle information externe dont ils ont besoin pour leur travail quotidien. Nous constatons que peu d'utilisateurs connaissent le prix réel de l'information qu'ils consomment. Avertis du prix, ils ont alors tendance à ne plus exiger immédiatement cette information, surtout si elle est très chère. Il peut arriver qu'une source d'information économique très pointue et quasi unique dans son genre coûte 2 millions de francs belges ( Ecus) pour 1 à 5 utilisateurs. La volonté d'immédiateté de satisfaction de la demande par l'utilisateur nous place dans une situation difficile, tant vis-à-vis de l'autorité budgétaire que du fournisseur. Pressés de négocier, nous risquons de négocier mal, le fournisseur le sentant très bien. Par ailleurs, nous risquons également d'acheter le produit pour une seule personne, alors qu'il se peut que d'autres fonctionnaires, qui ignoraient jusqu'à l'existence de cette source, aient besoin du même 2 Dans ce contexte un produit d'information est une information d'origine externe fournie sur support informatique, soit en ligne soit sur CD-ROM. 3 Collection d'informations structurées de n'importe quelle nature et accessible sur un support informatique. Page 3

5 produit. La découverte d'autres utilisateurs pour un produit cher et de diffusion restreinte permet de mieux rentabiliser l'investissement au plan de toute l'institution. Cependant, négocier un bon prix et rechercher d'autres utilisateurs intéressés pour rentabiliser un investissement onéreux sont des activités qui prennent beaucoup de temps. Comment un fonctionnaire qui a besoin d'une information d'origine externe s'y prend-il? Au risque de généraliser, l'on peut affirmer qu'il existe de nombreux cas de figure possibles. Si le fonctionnaire ne connaît pas l'existence du secteur BDE au sein de la DG X ni celle de l'information Officer, il risque de faire cavalier seul et de partir à la découverte tant du produit qui l'intéresse que du budget dont il a besoin pour financer cet achat. Nous avons ainsi découvert que des produits qui relèvent de notre compétence sont achetés par d'autres Directions générales sur leur propre budget. Fort absorbés par nos tâches, nous n'avons pas encore pu étudier ni l'ampleur des doubles emplois, ni l'importance des fonds consacrés par d'autres DG à des produits identiques à ceux que nous achetons. Par ailleurs, cette ingérence supposerait un pouvoir que nous n'avons pas et un fin doigté, afin d'éviter d'accuser quiconque et ce faisant de contrecarrer la volonté de transparence. Un accord passé avec le contrôle financier, acceptant de nous signaler des dépenses analogues dans d'autres DG, devrait nous permettre de collaborer avec d'autres DG en vue d'un partage tant du savoir-faire que du budget. Cependant, le contrôle financier dispose-t-il du savoir nécessaire pour déceler qu'il s'agit bien de bases de données externes? Si le fonctionnaire s'adresse à son IO, il sera inévitablement dirigé vers notre service, qui alors prendra les choses en main. En dépit d'un article consacré aux bases de données externes dans le numéro du Courrier du Personnel paru du 16 au 22 novembre 1995, une certaine publicité reste nécessaire sur ce plan, car nombre de fonctionnaires ignorent qu'il existe un service centralisé de conseil et d'achat. Il est impératif que nous puissions mieux utiliser le réseau des IO pour nos contacts avec les utilisateurs: définition de leurs besoins, choix du produit parmi un bouquet d'offres, comparaison qualitative des produits, sensibilisation aux coûts des produits, etc. Les fournisseurs d'information En réalité, cette notion de fournisseur 4 d'information est très générique, tant ils sont différents. Il peut s'agir de gigantesques multinationales de l'information - telles que Dun & Bradstreet - ou de modestes sociétés. Certaines d'entre elles sont productrices d'informations et laissent la diffusion à d'autres, certaines sont et productrices et distributrices, enfin d'autres sont essentiellement redistributrices, c'est-à-dire qu'elles ne possèdent pas les informations qu'elles diffusent et doivent donc payer des royalties aux fournisseurs détenteurs des données. Enfin certaines sociétés sont de type mixte, elles génèrent elles-mêmes une partie de leurs informations et en achètent d'autres. Ces différentes situations entraînent une tarification extrêmement diversifiée. En effet, la marge de manoeuvre lors de négociations avec ces firmes est fort différente selon le cas d'espèce. La société propriétaire qui diffuse elle-même a plus de latitude à négocier ses prix que celle qui ne fait que 4 Les termes de serveur, base de données et de fournisseur sont souvent utilisés par les non-initiés pour désigner la même chose. Dans la réalité, les différences conceptuelles sont plus subtiles. Le fournisseur est l'entité qui livre l'information, qu'il soit propriétaire ou redistributeur de celle-ci. Le terme de serveur prête facilement à confusion, vu qu'il est utilisé aussi dans le domaine informatique pour désigner la machine qui sert à rediffuser l'information. Pour les spécialistes de l'information, ce terme signifie la société qui commercialise les bases de données. Le terme de base de données caractérise la plus petite collection d'informations indivisible. Page 4

6 redistribuer. Par ailleurs, le même produit, donc le même type d'informations (parfois cependant certaines sont tronquées selon le fournisseur) est revendu plusieurs fois à plusieurs fournisseurs. Cependant, vu que l'offre de chacun des fournisseurs est différente, donc d'un niveau d"exhaustivité varié, l'utilisateur est obligé d'acheter les produits de plusieurs fournisseurs s'il recherche l'exhaustivité. Il n'existe aucun fournisseur de bases de données qui puisse garantir l'exhaustivité absolue des données dont il dispose, même s'il est spécialisé dans un domaine bien précis. La facturation des informations d'origine externe est un véritable maquis dont il est difficile d'extraire des indications simples et facilement extrapolables. Sur un plan général, l'on peut dire que deux modes de facturation existent, la facturation à coûts fixes et celle à coûts variables. Souvent, les systèmes adoptés panachent les deux modes, rendant ainsi le calcul a priori, donc la budgétisation, très aléatoire. Si l'on prend l'exemple d'un fournisseur tel que Knight-Ridder, qui diffuse environ 650 bases de données, chacune d'entre elles dispose de son propre mode de facturation. Etant donné que Knight-Ridder n'est propriétaire d'aucune information, cette firme a été obligée de négocier avec chacun de ses fournisseurs des royalties, qui sont bien entendu différentes selon la source considérée. Certes, il est possible, afin de se faciliter la tâche, de négocier des contrats permettant des fourchettes de franchise (exemple: si ma consommation dépasse Ecus mais ne dépasse pas Ecus, je paye Ecus et non ). Néanmoins, ces facilités ne sont accordées que pour de gros contrats, dans le cadre desquels la part des coûts variables joue un rôle non négligeable. Contrats à coûts fixes Il arrive que certains fournisseurs offrent un contrat à coût fixe, soit comme une sorte de ticket d'entrée pour l'utilisation d'une base de données, soit pour justifier le passage à une tarification unitaire plus favorable. Parfois, mais c'est vraiment rare, la consommation est illimitée mais le prix forfaitaire global est fonction du nombre d'utilisateurs abonnés (cas d'oxford Analytica), donc finalement variable. L'utilisation de CD-ROM se fait, bien entendu, à coût fixe. Contrats à coûts variables La plupart des contrats négociés par les fournisseurs d'information sont à coûts variables, c'est-à-dire que le prix payé est fonction de la fréquence de la consultation et de la quantité de données téléchargées sur le disque dur de l'utilisateur. Il est très difficile, face à des géants de l'information, de remplacer ces contrats par des accords à coûts fixes. Il est clair que ces firmes entendent rentabiliser leurs gigantesques investissements par des rentrées proportionnelles à l'utilisation de leurs données. Le prix demandé peut varier énormément d'un fournisseur à l'autre. Si la concurrence n'entre pas en jeu, en d'autres termes si le fournisseur est le détenteur exclusif ou quasi exclusif des informations, il les fait payer au prix fort. Aux Etats-Unis où la concurrence est plus forte qu'en Europe, les fournisseurs sont plus enclins à négocier au gré des souhaits des clients. La formule de coûts variables présente plus d'inconvénients que d'avantages pour une grande institution comme la Commission. Elle est fort intéressante pour des consommations épisodiques et limitées tant en temps de connexion qu'en quantité de données interrogées et téléchargées. Dès que croissent substantiellement le nombre d'utilisateurs et la quantité de données captées par l'utilisateur, les frais augmentent considérablement. Par ailleurs, il est quasi impossible de prévoir quelle sera la consommation, donc le budget à allouer à un ensemble d'utilisateurs donné. Il n'en reste pas moins qu'il devrait être possibile d'obtenir des conditions plus favorables pour l'ensemble de l'institution en négociant soit des contrats à coûts fixes, soit des conditions tout à fait particulières pour les contrats à coûts variables.néanmoins, ces négociations sont par définition longues et les utilisateurs ne comprennent pas toujours les retards qu'elles entraînent. Page 5

7 Ceci nécessiterait une excellente coordination inter-services, une bonne information des DG, l'absence d'action en cavalier seul et des budgets adéquats pour l'institution. Sinon, une situation peu organisée risque de subsister où chacun négocie dans son coin et où l'institution ne se dote pas des moyens financiers et en personnel adéquats. La devise devrait être analogue à celle de la subsidiarité. "Centraliser autant que nécessaire, décentraliser autant qu'utile." Budget et CCAM L'on pourrait croire qu'avec un budget de Ecus en 1996 (et de Ecus demandés pour 1997) la DG X peut obtenir une pléthore de sources d'information pour les autres services. En fait, ce budget reste modeste si on le compare par exemple à celui de l'informatique qui s'élève à 95 Mecus. La difficulté réside dans l'impossibilité de savoir ce que toute l'institution dépense aux titres des sources externes d'information, vu que certaines DG dépensent des montants de façon autonome et que la transparence budgétaire ne règne pas dans ce domaine. Chaque année, une allocation des ressources par DG est prévue et négociée en accord avec les Information Officers. Théoriquement, chaque DG ne devrait pas dépasser son quota. Dans la réalité, certains DG le dépassent, d'autres sont en état de sous-consommation, ce qui laisse une marge de manoeuvre limitée permettant aux DG "dépensières" de bénéficier des ressources non consommées par d'autres. En tout état de cause, le budget actuel ne laisse quasiment pas de marge d'action pour négocier de gros contrats centralement, tels que la conclusion d'un contrat pour obtenir chaque matin sur l'ordinateur de chaque fonctionnaire la version électronique de l'agence Europe en quatre langues (français, anglais, allemand et italien). L'on peut affirmer que le budget alloué à la DG X-B-8 est chroniquement insuffisant par rapport aux besoins 5. Les constatations faites dans le rapport cité en bas de page restent valables aujourd'hui. Un effort de planification budgétaire à moyen terme s'impose. C'est ce que nous avons fait vis-à-vis de la CCAM 6. Néanmoins, cet exercice a été réalisé de façon aléatoire et dans une période budgétaire difficile. Il conviendrait de faire cet exercice dans un cadre plus vaste en consultation avec toutes les DG, ce qui n'a pas été réalisé faute de temps. Il est clair qu'il n'est pas nécessaire de concentrer tous les crédits au sein de la DG X. L'on pourrait envisager une stratégie axée sur un partage des responsabilités financières, en d'autres termes la DG X-B-8 disposerait d'un budget noyau permettant de faire face aux besoins essentiels, le recours aux budgets "locaux" pouvant être envisagé pour un besoin bien spécifique d'une DG ou pour faire face à l'achat d'une base onéreuse. Cependant, il ne faut pas se leurrer. La solution des budgets locaux manque de souplesse, car elle entraîne, avec et au sein des DG, des négociations pas toujours faciles et dévoreuses de temps, donc génératrices de longs délais. L'expérience nous montre qu'il est fort difficile de faire des économies. En effet, lors de l'annulation d'abonnements, l'on constate souvent qu'un utilisateur inconnu jusqu'alors se manifeste, que des contrats ont été négociés antérieurement ne permettant guère l'utilisation limitée dans le temps (par exemple ne s'abonner que deux mois au lieu d'un an). Par ailleurs, ces négociations sont difficiles, font intervenir beaucoup d'acteurs, absorbent beaucoup d'énergie de la part de l'équipe et ont tendance à être négligées faute de temps et de personnel suffisant et formé à ce type d'activité. Il faut aimer négocier et ne pas hésiter 5 Voir rapport d'audit de la DG IX-F-4 datant du 2 juin 1988, page 10. "Il est tout de même étrange de constater que, systématiquement, les engagements provisionnels ouverts en cours d'année dépassent les montants planifiés de dépenses, ce qui suggère que la planification est systématiquement insuffisante". 6 Propositions de budget à la CCAM (susceptibles de modifications lors de la procédure budgétaire): ,325 Mecus, ,65 Mecus,1998 2,1 Mecus, ,2 Mecus, ,4 Mecus. Page 6

8 à se rendre peu sympathique vis-à-vis des fournisseurs, ce que certains fonctionnaires n'aiment pas nécessairement faire. Pour l'instant, la CCAM accepte les procédures négociées et n'a pas encore imposé fort heureusement les appels d'offres. Il est clair que l'appel d'offres, qui peut sembler à première vue une solution prometteuse d'économies, est en réalité particulièrement inadapté à ce type de produits d'information. Dans notre rapport à la CCAM 7, l'argumentation principale développée consistait à dire que "la 'concurrence' entre les fournisseurs de bases de données est fort comparable à la 'concurrence' que se font des journaux. Il n'est pas possible de leur demander de fournir le même produit au moindre coût. Les informations vendues, quoique parfois d'apparence similaire, diffèrent fortement soit par la couverture des domaines concernés, soit par la façon d'aborder les mêmes questions, soit par une valeur ajoutée fort différente (résultant d'une analyse plus ou moins poussée ou personnalisée). Face à la multiplicité de sources fort analogues, c'est précisément la possibilité de valoriser la même information de multiples façons qui fait toute la différence." Il est intéressant de constater que nos homologues, soit au Parlement européen, soit à l'union minière ou à la Générale de Banque, ne pratiquent pas l'appel d'offres. Il est clair que la procédure d'appels d'offres, indépendamment de son caractère impraticable dans le cas d'espèce, ferait retarder la conclusion de tout contrat. Le besoin ne pourrait alors être satisfait qu'à un moment où il ne se ferait peut-être plus sentir. Les autres DG auraient alors recours à leurs propres procédures internes en court-circuitant notre intervention en vue de gagner du temps, donc de la souplesse de gestion. Questions informatiques Qui dit bases de données en ligne dit utilisation d'infrastructures informatiques. De façon générale l'on peut dire que les fournisseurs d'information en ligne ont visé le marché des utilisateurs individuels, beaucoup moins celui des grandes sociétés ou des institutions publiques. Pourtant, ces derniers temps la création d'intranets et la généralisation d'outils plus modernes a modifié l'attitude des fournisseurs. En tout état de cause, les temps de passage à ces interfaces seront assez longs, si l'on veut conserver les mêmes fonctionnalités qu'actuellement. Le fait d'avoir visé le marché des utilisateurs individuels signifie que nombre de fournisseurs ont privilégié l'interface client/serveur 8, ce qui n'est pas sans conséquence sur l'architecture informatique de la Commission. En effet, dans de nombreux cas, il faut un modem et une ligne téléphonique, ce qui engendre des frais supplémentaires et est redouté par la Direction informatique (abrégée en DI ci-après) pour des raisons de sécurité et de coût. Parfois, cette interface peut se passer de modems grâce à l'utilisation du réseau X 25 (en cours de disparition à la Commission) ou de la porte Internet (dans la mesure où le fonctionnaire a obtenu cet accès). Le réseau X 25 donne satisfaction, tandis que la porte Internet est sujette aux encombrements de l'après-midi (moment où les Américains se connectent en masse à Internet). De plus, l'interface client/serveur n'est pas toujours compatible avec la configuration de chaque PC et nécessite une intervention des services informatiques. Or, la DG X-B-8 n'a pas l'infrastructure lui permettant de régler chez le client - c'est-à-dire l'utilisateur - tous les problèmes éventuels de connexion. Par ailleurs les représentants de la DI (IRM, LSA 9 ) ne sont pas chauds à voler au secours des utilisateurs, dans la mesure 7 Voir à ce propos le raisonnement développé dans notre note complémentaire au rapport CCAM (95) 271 relatif à l'accès aux bases de données extérieures du 29 septembre 1995, signé C.Flesch. 8 Une interface client/serveur nécessite l'installation sur le PC de l'utilisateur d'un module non standardisé, propriétaire du fournisseur. Le module serveur est installé sur le PC du diffuseur de l'information. 9 IRM = Information Resources Manager, LSA = Local System Administrator Page 7

9 où ils estiment que ces produits, pourtant fort utiles à l'utilisateur, ne sont pas sur la liste des produits gérés par la Commission. Ceci n'est pas de nature à faciliter la tâche de l'utilisateur peu versé en questions informatiques. A cette difficulté inhérente à l'interface client/serveur peuvent venir se greffer d'autres embûches. Des produits tels que le Minitel ou Reuters Business Alerts nécessitent un environnement informatique particulier. Le Minitel dispose dorénavant d'une interface sous Windows (négociée avec notre coopération) qui permet de se libérer des multiples contraintes telles que le poste Minitel (alors inutile) l'utilisation d'un modem (devenu inutile). Cependant, l'interface nécessite l'intervention de la DI sous forme de paiements de licences (pour 100 utilisateurs FF, soit Ecus) pour l'utilisation d'une passerelle spéciale permettant le contrôle des connexions. Les procédures d'autorisation budgétaire et de certification de l'interface Windows par la DI peuvent durer une année, ce qui rend difficile tant la planification budgétaire que la négociation du contrat. Davantage de rapidité s'impose dans ce domaine, une procédure accélérée de certification de produits non standard devrait pouvoir être appliquée par la DI afin de ne pas rendre les utilisateurs prisonniers de procédures lourdes et longues, qui seraient en contraste flagrant avec le caractère d'actualité de toutes ces informations. Le cas de produit tels que Reuters Business Alert 10 est bien différent de celui du Minitel, dans la mesure où il fait appel à une machine spéciale achetée à cette fin (il est vrai qu'elle peut être utilisée à d'autres buts, donc pour d'autres produits). Le Centre de calcul a fait preuve de beaucoup d'adaptabilité dans ce cas et dans des cas analogues. Cependant, ses propres contraintes budgétaires et en personnel rendent périlleuse la mise en place de nouveaux produits d'information, donc de nouvelles machines. Une réflexion profonde inter-services sur les nouveaux besoins, nés notamment de l' avènement d'europaplus, devra être menée rondement pour éviter de suivre l'évolution plutôt que de l'anticiper (voir à ce propos le chapitre consacré à l'intranet qu'est Europaplus), car les besoins en information et en informatique ne vont pas stagner mais croître substantiellement. Lorsque l'on souhaite mettre en place un nouveau produit, l'on procède souvent à une phase pilote, soit gratuite soit payante, qui permet de tester le produit avant de l'acheter définitivement. Cette phase pilote peut se révéler un piège surtout si elle est réalisée à titre gratuit. En effet, une certain obligation morale de poursuivre est née, les utilisateurs ont pris goût au produit, le besoin a été suscité et il est parfois difficile de faire marche arrière, parce que, par exemple, les prix obtenus ne sont pas jugés suffisamment intéressants. Il conviendra de développer une stratégie plus claire que jusqu'à présent pour éviter ces écueils. Europaplus ou l'effet Intranet Il est intéressant mais nullement étonnant de constater que le rapport relatif à la nouvelle politique d'information et de communication adoptée par la Commission le 30 juin 1993 ne fait mention ni d'europa ni d'europaplus. En effet, Europa est né à l'occasion du G7 qui s'est tenu à Bruxelles en février 1995 et Europaplus l'a suivi quelques mois plus tard, donc après la publication du rapport cité plus haut. A l'époque l'explosion d'internet n'était pas encore prévisible, tout comme le succès de serveurs internes dénommés intranets, dans le cas de la Commission Europaplus, n'était pas vraiment prévisible. La croissance exponentielle d'europaplus a modifié sensiblement la donne quant à l'accessibilité de l'information, que cette dernière soit d'origine interne ou externe. 10 RBA est un produit de veille technologique permettant d'obtenir des profils personnalisés à partir d'une base de données produisant chaque jour articles provenant de plus de sources. Page 8

10 Pour les bases de données d'origine externe, Europaplus signifie une toute nouvelle dimension. De nombreux fournisseurs externes commencent à fourbir leurs armes, c'est-à-dire à développer des interfaces très conviviales accessibles sous Netscape 11 par exemple. Ceci va avoir de multiples conséquences: * les produits d'information seront disponibles sans difficulté et au prix d'une formation minimum * les problèmes informatiques d'accès devraient s'en trouver simplifiés * la demande en produits externes, vu leur facilité d'utilisation, va exploser * il sera essentiel de bien définir qui peut avoir accès à quoi, car la facilité peut provoquer une explosion de la demande, donc des coûts * les besoins financiers des services informatiques et de ceux chargés de l'information vont être en forte augmentation. Les fonds et les moyens techniques et les ressources seront-ils disponibles? Il importera de définir une politique aussi claire que possible de l'extension d'europaplus, afin d'éviter des promesses ou des espoirs inconsidérés et de parvenir à une gestion contrôlée de sa croissance. Services comparables au sein des secteurs public et privé Il nous a semblé intéressant d'aller voir ce que nos homologues faisaient, que ce soit dans le secteur public (Parlement européen) ou privé (Union minière & Générale de Banque), afin de nous comparer et de tirer également les leçons de leur expérience. Le Parlement européen Le Parlement n'en est qu'au début de la phase de croissance des bases de données d'origine externe. Deux personnes faisant partie de la DG IV des Etudes assurent la gestion d'un budget de Ecus. Nous avons constaté que le Parlement bénéficiait lui aussi d'une procédure négociée et ne procédait pas à des appels d'offres. La question du public destinataire de ces services ne se pose pas encore, pour l'instant seuls les fonctionnaires en bénéficient, les députés disposant de leurs propres budgets pour l'achat de ces informations externes, ce qui est loin d'être satisfaisant sur le plan de la gestion des fonds publics. Les produits achetés correspondent aux nôtres mais la gamme est beaucoup plus limitée. Il est à noter que l'analyse faite par le Parlement corrobore la nôtre quant aux recoupements éventuels entre les produits des divers fournisseurs, à la compétence des documentalistes analysant les produits, aux problèmes informatiques. L'Union minière Le service qui s'occupe des bases de données externes au sein de l'union minière relève de la Direction générale "Stratégie & qualité totale". Il compte 7 personnes et dépense un budget nettement inférieur au nôtre (environ Ecus). Il est surtout constitué de documentalistes car il est chargé de réaliser des statistiques ainsi que des revues diverses, quotidiennes, mensuelles et bi-trimestrielles. La comparaison est donc assez difficile. Cependant, la tendance est plutôt à l'achat de CD-ROM moins onéreux et consultables à loisir. Il est clair que vu la forte composante documentaliste de l'équipe, celle-ci a 11 Netscape est un outil logiciel fort utilisé sur Internet. Il permet de naviguer à travers un nombre considérable de documents de toute nature provenant de toutes sortes de sources mondiales. Cette interface est très conviviale, permet d'échanger presque n'importe quel document électronique entre tous les ordinateurs individuels, quels que soient leurs marques et leur spécificité. Quel que soit son avenir commercial, Netscape aura inauguré l'ère des outils de navigation facile sur Internet et sur les intranets. Page 9

11 une excellente connaissance des produits qu'elle achète. Pourtant, ce service ne comprend pas de bibliothèque, la gestion des abonnements aux produits papier ayant été confiée à l'extérieur. Il est clair que nous pouvons collaborer avec ce service afin de bénéficier de son savoir-faire mais ses besoins sont bien plus modestes que les nôtres. Il est convenu de se contacter en cas d'achat de nouveaux produits afin d'exercer une pression sur les prix pratiqués par les fournisseurs. La leçon essentielle que l'on peut tirer de ces contacts est que le CD-ROM peut être une alternative intéressante à l'achat de produits en ligne, si la fraîcheur des données n'est pas un critère absolu. Cependant, vu la difficulté de mettre les CD- ROM en réseau au sein de la Commission, cette constatation perd immédiatement en pertinence. La Générale de Banque Cette banque s'adresse à un public d'utilisateurs internes analogue à celui de la Commission, soit environ personnes. Le service s'occupant des bases de données d'origine externe relève du service intitulé "Business Information Services" (BIS). Au total 24 personnes s'occupent de ces bases pour un budget de 9,2 Mecus. Sur ce chiffre, dont 7,65 Mecus sont consacrés à des produits en temps réel (comme Telerate et Reuters, produits connectés directement aux salles de marché des banques), en fait seulement 1,5 Mecus sont dépensés pour des bases de données externes analogues aux nôtres. Nous avons retrouvé là des produits identiques aux nôtres. L'optique de gestion diffère sensiblement de la nôtre. L'équipe de 24 personnes intègre 14 documentalistes, 7 spécialistes de l'identification des clients (intrabanque) et 3 informaticiens. En réalité, l'appréciation qualitative des produits est faite par ce service en collaboration avec les utilisateurs, c'est un peu comme si nous demandions au réseau des Information Officers de nous aider dans notre tâche quotidienne (ce qui ne peut être le cas, vu qu'ils sont affectés à d'autres fonctions au sein de leur DG). Les budgets des bases de données externes ont été centralisés auprès du service BIS depuis 1993 par une décision du Comité de direction. Celui qui veut conclure un accord avec un fournisseur extérieur doit nécessairement passer par le budget central, sinon le financement lui est refusé. Ceci a permis de supprimer les doubles emplois, d'obtenir des réductions financières substantielles. Le résultat global a été la réduction des frais généraux, une meilleure rentabilité et une productivité accrue. Ce système n'a fonctionné que parce qu'il avait été imposé d'en haut, nous a-t-on dit. Il y eut bien des grincements de dents au début. Nous espérons enfin pouvoir voir également comment la firme Schlumberger gère ses bases de données externes. Des premiers contacts ont été pris mais des informations plus précises seront récoltées à la fin de l'année La comparaison avec d'autres services public ou privé nous a appris que les problèmes restaient fondamentalement les mêmes. Quelques idées partielles peuvent être mises en pratique chez nous telles que recours accru à des CD-ROM, appel accru aux utilisateurs pour juger de la qualité des informations achetées, centralisation des achats. Néanmoins, il ne faut pas s'attendre à des miracles, vu la complexité du secteur concerné. Il est cependant clair que l'information d'origine externe est devenue un atout important dans la stratégie des firmes privées. Elles n'hésitent pas à se doter de moyens importants pour répondre à leurs besoins. Les Information Officers et leur réseau Pour des raisons historiques et administratives, le réseau des IO sur lequel nous nous appuyons est très disparate. Certains d'entre eux sont de remarquables documentalistes ou courtiers de l'information, d'autres exercent une activité plutôt effacée au sein de leur DG, ne disposant ni des ressources appropriées ni de l'appui d'une hiérarchie qui les ignore. Pour améliorer la gestion des bases de données, il faut pouvoir compter sur des utilisateurs compétents et disponibles (afin de juger de la valeur de l'information qu'ils ont reçue) ainsi que sur des IO compétents. Au sein de la Commission la compétence des documentalistes, bibliothécaires et autres spécialistes de Page 10

12 l'information professionnelle est souvent méconnue, car assimilée à une tâche subalterne peu susceptible d'améliorer le statut social de l'intéressé. Il s'agit là d'une grave erreur d'appréciation de la part de l'institution. Croire qu'il s'agit là d'une simple tâche d'intendance et que" l'intendance suivra", comme le dit l'adage bien connu, est une erreur communément commise (voir le sort réservé actuellement aux bases internes de la Commission). Or, toute gestion saine ne peut s'appuyer que sur des éléments compétents. Que pourraient faire les IO pour mieux nous aider? * disposer d'un inventaire précis des besoins en information de leur DG (noms des fonctionnaires, domaines de compétence, etc.) * s'appuyer sur un réseau interne à leur DG * évaluer les produits d'information qu'ils utilisent (avec rapports exhaustifs) en relation aves les utilisateurs de leur DG * disposer d'un appui soutenu de leur hiérarchie et en particulier de leur IRM * être reconnus comme des partenaires à part entière (revalorisation de leur statut) * explorer avec les cellules financière ou budgétaire de leur DG les possibilités d'achat et d'économie de BDE en vue d'un meilleur audit. Une petite équipe comme la nôtre ne peut tout faire. Elle doit donc déléguer. Mais comment déléguer si les partenaires sur lesquels on compte s'appuyer n'ont pas le temps, la compétence? L'exemple de la Générale de Banque a montré l'importance d'un réseau, chez elle il est incorporé au sein même des BDE. Sans vouloir aller jusque là, il serait souhaitable que le réseau de IO soit revitalisé, que ses compétences soient accrues et qu'il dispose de moyens appropriés. L'évaluation qualitative des sources externes Voici certainement une des parties les plus difficiles à maîtriser du présent rapport. Pourtant, la qualité de l'évaluation conditionne tous les autres facteurs qui interviennent dans l'achat, la gestion, donc le prix payé, et l'utilisation des BDE. Paradoxalement, c'est là que la bât blesse, y compris chez les clients privés cités précédemment. La difficulté tient au fait qu'il est très difficile de comparer l'offre de tous les fournisseurs d'information auprès desquels nous avons un abonnement. Pourtant, la comparaison des prix ne peut être que tributaire de l'appréciation de la qualité du produit, car pour négocier prix variable ou prix fixe, il faut pouvoir différencier de façon fine chaque source. Le rôle de conseiller qu'entend jouer l'équipe chargée des bases de données d'origine externe au sein de la DG X ne peut s'acquérir que par la compétence, le savoir et le savoir-faire. Le recrutement de collaborateurs doit tenir compte de ce facteur fondamental. Il est difficile de procéder à une bonne évaluation qualitative des BDE * premièrement, parce que les produits sont tellement divers que personne ne peut devenir spécialiste en contenu des bases de données externes. Il faudrait un savoir encyclopédique total. Le savoir ne peut donc être que partagé. * deuxièmement, parce que comparer signifie utiliser régulièrement le produit d'information, être un spécialiste pointu du domaine considéré. * troisièmement, parce qu'il faudrait utiliser régulièrement et de façon approfondie plusieurs produits concurrents. Page 11

13 Tous ces éléments sont tels qu'une équipe de 4 personnes ne peut pas accomplir à elle seule toutes ces tâches: juger des zones de chevauchement entre bases analogues, jauger l'exhaustivité de l'offre d'un fournisseur, apprécier la fiabilité ou la fraîcheur des données, etc. Seul un travail d'équipe s'appuyant sur un réseau compétent, fiable, disponible peut permettre de procéder à une évaluation en profondeur débouchant sur une meilleure gestion. Ce réseau ne doit pas d'ailleurs comprendre nécessairement les seuls Information Officers. Toute nouvelle politique doit tenir compte des éléments qui précèdent, sinon nous serons voués à nous fier à la meilleure information d'appréciation qui est disponible et qui ne sera pas nécessairement la meilleure information tout court. Conclusions et suggestions Les développements qui ont précédé ont mis en lumière les difficultés de la gestion actuelle. Ce n'est pas pour rien que le présent rapport a pour titre "Les bases de données d'origine externe à la Commission, possibilités et impossibilités de leur gestion". Il importe après avoir procédé à une analyse assez fouillée de tenter de tirer des conclusions d'ordre pratique. L'utilité des bases de données externes n'est plus à prouver. L'UCLAF, par le seul jeu d'abonnements à des BDE, parvient à récupérer des montants supérieurs au budget affecté aux BDE. Objectifs Sur un plan général, il importe de parvenir: - à une rapidité de réaction aux demandes des utilisateurs. De long délais ne sont justifiables que dans la mesure où le contrat à négocier est important et entraîne une mise en place complexe sur le plan informatique. Une réaction lente de la DG-X-B-8 (qu'elle soit due à des questions de personnel ou de fonds) ne peut qu'inciter les autres DG à faire cavalier seul. - à une meilleure évaluation des besoins au niveau de toute l'institution. Des schémas directeurs indicatifs d'information devraient permettre une meilleure planification budgétaire. Il est clair que ceci ne doit pas se faire au détriment de la souplesse de réaction. En effet, tous les besoins ne pourront jamais être planifiés. Il faut donc pouvoir réagir au cas par cas, mais dans un cadre général mieux défini. A défaut de schémas directeurs, l'inventaire des sources externes disponibles au sein des DG faciliterait la bonne gestion des BDE. Si possible, cet inventaire devrait comporter une évaluation qualitative des produits d'information achetés et utilisés par les DG. - à une action psychologique de sensibilisation à l'existence, au sein de la DG X, d'un secteur consacré aux bases de données externes. Cette action aurait pour but de créer une prise de conscience générale quant à la valeur de cet outil de travail et quant aux risques d'abus possibles. - à une meilleure information des DG quant à l'offre de produits externes existant déjà au sein de l'institution et quant aux méthodes de travail usuelles dans ce domaine. Il s'agirait donc d'informer sur l'information disponible. Comment atteindre ces objectifs? Parvenir à réaliser ces objectifs n'est pas tâche facile, car il y a souvent loin de la coupe aux lèvres. Différents axes d'action sont possibles: Page 12

14 * renforcer le réseau des Information Officers. Il serait possible de désigner par grand fournisseur ou famille de bases externes un IO "chef de file" qui pourrait explorer la question, inventorier les problèmes auxquels il faut faire face, évaluer la qualité de l'information, en quelque sorte préparer le terrain à l'équipe de la DG X, qui pourrait alors prendre le relais pour la négociation et la conclusion des contrats. Ainsi, une économie de moyens serait réalisée. Cependant, il faut être conscient du fait que le réseau est actuellement de qualité inégale et qu'il est déjà fort sollicité. En d'autres termes, la DG X doit pouvoir s'appuyer sur un réseau d'excellence (avec les IO mais aussi avec d'autres) permettant l'échange d'informations entre utilisateurs. * exercer une pression constante et efficace sur la DI pour qu'elle puisse mettre en oeuvre rapidement les moyens nécessaires pour donner satisfaction aux utilisateurs. Si nécessaire, il faudrait passer avec elle un contrat de services avec obligation de résultats. * définir les droits et obligations des utilisateurs intermédiaires. Qui a droit à quoi et dans quelles circonstances? * définir les obligations du gestionnaire central ainsi que ses prérogatives, donc bien définir son rôle."centraliser autant que nécessaire, décentraliser autant qu'utile." Ceci signifierait que le secteur BDE serait le gestionnaire central d'un budget adéquat mais que ceci ne l'empêcherait pas de conseiller des correspondants dans les directions générales quant à l'utilisation de leur budget local pour l'achat d'un produit d'information onéreux que la DG X-B-8 ne peut pas financer ou qu'ils sont seuls à utiliser.. Il importe d'éviter, dans ce contexte, le cloisonnement de l'information et l'apparition de situations dans lesquelles des DG pourraient se sentir propriétaires de telle ou telle base de données. * donner à la DG-X-B-8 les moyens d'assurer sa tâche (fonds et personnel suffisants). La centralisation des tâches de gestion n'a jamais été mise en cause. Seules l'insuffisance des moyens financiers ou l'impossibilité pour l'équipe de répondre rapidement aux sollicitations poussent certains utilisateurs à rechercher d'autres façons d'arriver à leurs fins. Le présent rapport a tenté de faire le point de la situation de la gestion des bases de données externes. Il s'est appuyé sur de nombreux textes de base, notamment l'audit réalisé en 1988.Il est intéressant mais un peu décevant de constater que l'analyse réalisée à l'époque reste d'actualité. Les budgets ont été en augmentation par la force des choses, c'est-à-dire sous l'effet de la nécessité. En 1988, un fonctionnaire B et un analyste de niveau A soit deux personnes géraient Ecus (soit 20 fournisseurs). Aujourd'hui en 1995, quatre personnes (un A responsable du secteur, un A informaticien, un B gestionnaire des accès et des contacts avec les fournisseurs et un C gérant la comptabilité grâce à une base comptable "faite maison" gèrent les contrats de près de 100 fournisseurs pour un montant de 1,3 Mecus. Il est clair que, faute de changements importants, lenteur, gestion financière imparfaite et insuffisance de l'analyse qualitative des produits d'information seront les corollaires inéluctables d'un manque d'adéquation entre objectifs et moyens. Demain, aurons-nous le budget et le personnel suffisants pour faire face à ce terrible défi où l'obligation de résultat est le critère essentiel de fonctionnement de ce service? Jean-Bernard Quicheron DG-X-B-8, Août 1996 Page 13

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