Réforme du droit d asile

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1 LA SEMAINE DU DROIT L APERÇU RAPIDE ÉTRANGERS 903 Réforme du droit d asile À propos de la loi n du 29 juillet 2015 POINTS-CLÉS La loi relative au droit d asile a été publiée au Journal offi ciel le 30 juillet 2015, dans un contexte de crise générée par un afflux massif de réfugiés aux frontières de l Europe La réforme en profondeur est envisagée selon deux axes : améliorer la protection des personnes réellement en besoin d une protection internationale et permettre d écarter plus facilement et plus rapidement les demandes d asile infondées Nicole Guimezanes, professeur émérite UPEC, doyen honoraire de la faculté de droit des chantiers du Gouvernement était la réforme du droit applicable L un aux étrangers. Son ambition était de traiter dans un même texte des étrangers et des demandeurs d asile mais cet objectif n ayant pu être atteint, il fut contraint de présenter deux projets de lois en juillet La gestation a été longue puisqu il a fallu une année avant que les deux textes ne soient pour l un promulgué ( L. n , 29 juill relative à la réforme de l asile : JO 30 juill ), et pour l autre adopté en première lecture par l Assemblée nationale ( AN, Projet de loi relatif au droit des étrangers en France n 2183, TA n 578, 23 juill ). Le ministre de l Intérieur constatant que le dispositif français était «inefficace et inégalitaire et créait une incitation au détournement de la procédure d asile à des fins migratoires» a décidé de modifier cet état de chose. Il a ensuite souhaité que soit transposée la directive Qualification qui était prévue pour le 21 décembre 2013 ( PE et Cons. UE, dir. 2011/95/UE, 13 déc. 2011) et les directives Procédures et Accueil du 26 juin 2013 ( PE et Cons. UE, dir. 2013/32/UE et 2013/33/UE ), dont la date de transposition était fixée au 21 juillet La réforme en profondeur souhaitée par le Gouvernement a été envisagée selon deux axes : améliorer la protection des personnes réellement en besoin d une protection internationale ( 1 ) et permettre d écarter plus facilement et plus rapidement les demandes d asile infondées ( 2 ), tout en renforçant l équité et la transparence des procédures ( 3 ). Ce souci de rationalisation et de simplification a conduit le législateur à traiter également des modalités d hébergement du demandeur d asile ( 4 ) ou du statut de l apatride ( 5 ). 1. Améliorer la protection du demandeur d asile Cette amélioration touche à la fois au traitement de la demande et à l appréciation des faits invoqués. A. - La demande d asile Si la loi facilite la demande d asile présentée à la frontière, elle est, en revanche, plus rigoureuse lorsque la demande est faite au cours d une période de rétention. Elle innove en ce qui concerne le transfert du demandeur d asile vers le pays européen responsable de l examen de sa demande. La demande d asile formulée à la frontière. - La décision de refus d entrée sur le territoire ne peut être prise que par le ministre chargé de l Immigration, et dans trois cas : l examen de la demande d asile relève de la compétence d un autre État membre de l UE, la demande d asile est irrecevable, ou elle est manifestement infondée. Dans ces deux derniers cas l Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) doit être consulté et doit tenir compte de la vulnérabilité du demandeur d asile. Son avis lie le ministre sauf si l accès de l étranger au territoire français constitue une menace grave pour l ordre public. Aux termes de la loi, la demande d asile manifestement infondée est une demande qui, «au regard des déclarations faites par l étranger et des documents produits, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d octroi de l asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d atteintes graves» ( C. étrangers, art. L , 3 e créé ; L. n , art. 13, I, 1 ). Il peut être mis fin, en raison de sa minorité, au maintien en zone d attente du demandeur d asile dont la demande n est pas irrecevable ou pas manifestement infondée. Tenant compte de la jurisprudence européenne, la loi dispose que le maintien en zone d attente d un mineur non accompagné n est possible que de manière exceptionnelle. Peut également être dispensée du maintien la victime de torture, de viol ou d une autre forme grave de violence psychologique, physique ou sexuelle, nécessitant des garanties procédurales particulières qui ne sont pas compatibles avec le maintien en zone d attente. L étranger est alors muni d un visa de régularisation de huit jours. Lorsque la demande d asile est présentée par un mineur sans représentant légal sur le territoire français, le procureur de la Page 1498 LA SEMAINE JURIDIQUE - ÉDITION GÉNÉRALE - N AOÛT 2015

2 LA SEMAINE DU DROIT L APERÇU RAPIDE 903 République doit lui désigner sans délai un administrateur ad hoc qui assiste le mineur et assure sa représentation dans le cadre des procédures relatives à la demande d asile. Dans ce cas l autorité administrative doit procéder à la recherche des membres de sa famille, tout en protégeant l intérêt supérieur du mineur. Cette recherche peut être menée de manière confidentielle si la vie ou l intégrité physique de celui-ci ou de ses parents proches peuvent être menacées. La demande d asile formulée en rétention. - Afin d éviter qu une demande d asile ne soit formulée dans le seul but de faire échec à l exécution d une mesure d éloignement, l administration peut maintenir l intéressé en rétention pendant le temps strictement nécessaire à l examen de sa demande d asile par l OFPRA, mais à condition que cette décision se fonde sur des critères objectifs. En cas de rejet ou d irrecevabilité de la demande d asile, la rétention peut se poursuivre afin d assurer le départ de l étranger. La décision de maintien en rétention doit être écrite, motivée et notifiée à l étranger, son défaut entraîne la fin du maintien. La saisine du juge des libertés par l étranger reste possible. L étranger peut également demander au président du tribunal administratif l annulation de la décision de maintien en rétention dans les 48 heures suivant sa notification. Le juge doit statuer selon la procédure accélérée et dans les 72 heures. Afin de limiter les délais de procédure si le juge est déjà saisi d un recours contre le précédent maintien en rétention, il statue par une seule décision. La mesure d éloignement ne peut être mise à exécution avant la décision de l OFPRA qui doit être prise dans un délai de 96 heures et en tenant compte de la vulnérabilité du demandeur d asile. L étranger peut bénéficier d une assistance juridique et linguistique. Le délégué du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, a, comme les associations humanitaires, un droit d accès au lieu de rétention. Le transfert du demandeur d asile. - Lorsque le refus d entrée résulte de la compétence d un autre État de l UE pour connaître de la demande, la loi prévoit les conditions et les garanties du transfert vers cet État. La décision de transfert (comme la décision de refus d entrée) fait l objet d une décision écrite et motivée prise par l autorité administrative. L étranger bénéficie du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu à la fin de la procédure de détermination de l État responsable de l examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu à son transfert effectif à destination «Les craintes de persécutions prises en compte peuvent être fondées sur des événements survenus après le départ du demandeur d asile de son pays d origine ou à raison d activités qu il a exercées après son départ du pays.» de cet État. Il peut demander l annulation de cette décision au président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours, il doit statuer dans le même délai. Si cette décision est assortie d une mesure de placement en rétention ou d assignation à résidence, le demandeur d asile peut dans un délai de 48 heures suivant leur notification, demander au président du tribunal administratif l annulation de la décision de transfert et de la décision de placement en rétention ou d assignation à résidence. Un tel recours est également possible si le demandeur d asile a fait l objet d une décision de placement en rétention ou d assignation à résidence en cours d instance. Le juge doit alors statuer dans un délai de 72 heures à compter de la notification par l administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d assignation à résidence. La décision de transfert ne peut faire l objet d une exécution d office avant que les délais de recours ne soient expirés. B. - L appréciation de la qualité de réfugié et de la protection subsidiaire La loi n du 29 juillet 2015 réécrit les modalités d examen des demandes d asile afin d en accélérer le traitement. Elle prévoit une instruction unique, sur la reconnaissance de la qualité de réfugié et sur l octroi de la protection subsidiaire. Elle reprend le principe, dégagé par la jurisprudence, que le demandeur d asile a le droit de se maintenir sur le territoire tant qu une décision à son égard n a pas été prise. Attribution de la qualité de réfugié. - La loi harmonise largement les conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié et les conditions d application de la protection subsidiaire. La protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu elle courrait dans son pays un risque réel de subir une peine de mort ou une exécution, des tortures, ou des traitements inhumains et dégradants ou pour un civil une menace grave et individuelle contre sa vie. La protection peut être étendue à des personnes indépendamment de leur situation personnelle mais en raison d une situation de conflit armé interne ou international. Les critères d appréciation retenus pour conférer la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire sont étendus, ainsi «les aspects liés au genre et à l orientation sexuelle sont dûment pris en considération aux fins de la reconnaissance de l appartenance à un certain groupe social ou de l identification d une caractéristique d un tel groupe» ( C. étrangers, art. L mod. ; L. n , art. 3 ). Le Conseil d État a déjà fait application de cette mesure dans une décision du 22 juillet 2015 ( CE, n : JurisData n ). Il doit exister un lien entre l un des motifs de persécution et les actes de persécution ou l absence de protection contre de tels actes. Les craintes de persécutions prises en compte dans les deux cas, peuvent être fon- LA SEMAINE JURIDIQUE - ÉDITION GÉNÉRALE - N AOÛT 2015 Page 1499

3 dées sur des événements survenus après le départ du demandeur d asile de son pays d origine ou à raison d activités qu il a exercées après son départ du pays, notamment s il est établi que les activités invoquées constituent l expression et la prolongation de convictions ou d orientations affichées dans son pays. Refus et retrait de la qualité de refugié et de la protection subsidiaire. - C est l OF- PRA qui décide du retrait de la qualité de réfugié et de la protection subsidiaire mais à condition que le changement dans les circonstances ayant justifié la reconnaissance de ces protections soit suffisamment significatif et durable pour que les craintes du réfugié d être persécuté ne puissent plus être considérées comme fondées. Si la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire a été reconnue par la Cour nationale du droit d asile (CNDA) ou le Conseil d État ces juridictions sont également compétentes pour prononcer le retrait de ces qualités. La loi crée un nouveau cas de refus ou de retrait de la qualité de réfugié ou de la protection subsidiaire à l encontre de l instigateur ou du complice d une des infractions visées à l article 1 er de la Convention de Genève. La qualité de réfugié peut être retirée lorsqu il y a des raisons sérieuses de considérer que sa présence en France constitue une menace grave pour la sûreté de l État ou lorsque la personne concernée a été condamnée, en France, soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de dix ans d emprisonnement, et que sa présence constitue une menace grave pour la société. Le retrait de la protection subsidiaire intervient lorsque les circonstances ayant justifié l octroi de cette protection ont cessé d exister. Toutefois la protection subsidiaire est maintenue lorsque son bénéficiaire justifie de raisons impérieuses tenant à des atteintes graves antérieures pour refuser de se réclamer de la protection de son pays. La loi estime qu une protection est assurée lorsque les autorités d un État prennent des mesures appropriées pour empêcher les persécutions ou les atteintes graves, en particulier lorsqu elles disposent d un système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant de telles persécutions ou de telles atteintes, et lorsque le demandeur a accès à cette protection. C est aussi le cas si la personne peut, légalement et en toute sécurité, se rendre vers une partie du territoire où elle peut s établir. La personne dont la demande a été rejetée par l OFPRA peut saisir la CNDA qui doit se prononcer dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. 2. Écarter plus facilement les demandes d asile infondées : la procédure accélérée Elle se substitue à la procédure prioritaire à l égard de l étranger en provenance de pays sûrs. Un pays d origine est sûr lorsque, «sur la base de la situation légale, de l application du droit dans le cadre d un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d une manière générale et uniformément pour les hommes comme pour les femmes, il n y est jamais recouru à la persécution, ni à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu il n y a pas de menace en raison d une violence qui peut s étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle dans des situations de conflit armé international ou interne» ( C. étrangers, art. L mod. ; L. n , art. 9 ). La procédure accélérée est laissée à l initiative de l OFPRA pour un certain nombre d autres situations : présentation de faux documents, déclarations incohérentes, contradictoires fausses ou peu plausibles ou refus de laisser prendre ses empreintes digitales ou maintien irrégulier en France plus de 120 jours sans présenter de demande d asile ou demande d asile en vue de faire échec à une mesure d éloignement, étranger dont la présence en France constitue une menace grave pour l ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l État. Le mineur non accompagné ne peut faire l objet d une procédure accélérée que s il a présenté de faux documents ou menace gravement l ordre public. L Office peut écarter la procédure accélérée lorsque cela lui paraît nécessaire pour assurer un examen approprié de la demande, notamment si le ressortissant d un pays considéré comme sûr invoque des raisons sérieuses de penser que son pays d origine ne peut pas être considéré comme sûr en raison de sa situation personnelle et au regard des motifs de sa demande. Il peut refuser de statuer en procédure accélérée s il considère que le demandeur d asile nécessite des garanties procédurales particulières incompatibles avec cette procédure. L Office peut prendre une décision d irrecevabilité écrite et motivée, sans vérifier si les conditions d octroi de l asile sont réunies, si le demandeur bénéficie d une protection effective au titre de l asile dans un État membre de l Union européenne ou dans un État tiers où il est effectivement réadmissible ou si l examen préliminaire d une demande de réexamen constate que la demande ne répond pas aux conditions prévues. «Le mineur non accompagné ne peut faire l objet d une procédure accélérée que s il a présenté de faux documents ou menace gravement l ordre public.» L Office peut statuer par priorité sur les demandes manifestement fondées et sur les demandes présentées par des personnes vulnérables. La décision de l Office ou le refus de l Office de statuer en procédure accélérée ne peut faire l objet que d un recours devant la CNDA. Le juge unique qui est alors saisi doit statuer dans un délai de cinq semaines. Chaque demandeur majeur est entendu individuellement, hors de la présence des membres de sa famille. Il peut être accompagné d un avocat ou d un représentant d une association de défense.ces deux personnes peuvent formuler des observations à Page 1500 LA SEMAINE JURIDIQUE - ÉDITION GÉNÉRALE - N AOÛT 2015

4 LA SEMAINE DU DROIT L APERÇU RAPIDE 903 l issue de l entretien. L Office peut demander un examen médical. Lorsque le demandeur n a pas respecté ses obligations procédurales, l Office clôture l examen de la demande par une décision écrite et motivée indiquant les voies et les délais de recours. Le demandeur d asile peut solliciter la réouverture de son dossier ou présenter une nouvelle demande dans un délai inférieur à neuf mois à compter de la décision de clôture. L office reprend l examen de la demande au stade auquel il avait été interrompu. Cette procédure ne peut avoir lieu qu une fois.passé le délai de neuf mois, la décision de clôture est définitive et toute nouvelle demande est considérée comme une demande de réexamen. Dans ce cas, à la suite d un examen préliminaire, et en l absence de faits nouveaux, l Office peut prendre une décision d irrecevabilité. 3. Fin du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire Lorsque l OFPRA souhaite mettre fin au statut, il doit informer la personne concernée des motifs de sa décision. Elle doit être mise en mesure de présenter par écrit ses observations. Normalement la carte de résident ou de séjour temporaire qui lui a été accordée est retirée, toutefois ce retrait est impossible si l étranger est en situation régulière depuis au moins cinq ans. Par ailleurs, le directeur général de l Office transmet au procureur de la République tout renseignement utile ayant conduit au rejet d une demande d asile ou d apatridie et réciproquement, l autorité judiciaire communique au directeur de l OFPRA ou au président de la CNDA tout élément recueilli au cours d une instance civile ou pénale de nature à faire suspecter qu une personne qui demande ces protections relève de l une des clauses d exclusion conventionnelles ou de fraude. 4. Contenu de la protection accordée A. - Pendant la procédure «L accès au marché du travail peut être autorisé au demandeur d asile lorsque l OFPRA, pour des raisons qui ne sont pas imputables au demandeur, n a pas statué sur la demande d asile dans un délai de neuf mois à compter de l introduction de la demande.» Hébergement et accueil des demandeurs d asile. - Les demandeurs d asile, y compris les personnes dont la demande d asile relève d un autre État de l UE, sont accueillis soit dans des centres d accueil, soit dans toute autre structure financée par le ministère chargé de l Asile conformément au schéma national d accueil. Il fixe la répartition des places d hébergement destinées aux demandeurs d asile sur le territoire national. Ces centres assurent pendant la durée d instruction de la demande d asile, l accueil, l hébergement ainsi que l accompagnement social et administratif des personnes dont la demande d asile a été enregistrée. L OFPRA gère ces lieux ou en délègue la gestion à des personnes morales. L Office décide de l admission, de la sortie ou du changement de lieu d hébergement. Il procède dans un délai raisonnable et après un entretien personnel avec le demandeur d asile à une évaluation de sa vulnérabilité afin de déterminer ses besoins particuliers en matière d accueil compte tenu des capacités d hébergement disponibles. Le demandeur est informé de la possibilité de bénéficier d un examen de santé gratuit en particulier lorsqu une protection au titre de l asile a été octroyée à une mineure invoquant un risque de mutilation sexuelle. Le représentant de l État dans le département peut s opposer pour des motifs d ordre public à la décision d admission d un demandeur d asile dans un lieu d hébergement. Le bénéfice des conditions matérielles d accueil est subordonné à l acceptation par le demandeur d asile de l hébergement proposé. Le refus ou l abandon de l hébergement entraîne l exclusion de l hébergement dans un autre centre d accueil. Le bénéfice des conditions matérielles d accueil peut être refusé si le demandeur présente une demande de réexamen de sa demande d asile ou s il n a pas sollicité l asile, sans motif légitime, dans le délai prévu ; il peut être suspendu si, sans motif légitime, le demandeur d asile a abandonné son lieu d hébergement, n a pas respecté l obligation de se présenter aux autorités, n a pas répondu aux demandes d informations ou ne s est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d asile. Il peut être retiré si le demandeur d asile a dissimulé ses ressources financières ou a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale ou en cas de comportement violent ou de manquement grave au règlement du lieu d hébergement. Ces diverses décisions doivent être écrites et motivées et tenir compte de la vulnérabilité du demandeur. L intéressé doit être mis en mesure de présenter ses observations écrites dans les délais impartis. Le demandeur d asile reste dans l un de ces centres jusqu à ce que la procédure soit terminée. Au-delà de ce délai, l autorité administrative peut, après une mise en demeure restée infructueuse, demander au président du tribunal administratif qu il soit enjoint à l occupant sans titre, par une ordonnance immédiatement exécutoire, d évacuer ce lieu. Allocation pour demandeur d asile. - Le demandeur d asile ou de la protection temporaire, qui a accepté les conditions matérielles d accueil proposées, bénéficie d une allocation jusqu à ce que la décision définitive soit prise, s il satisfait à des conditions d âge et de ressources. Son montant peut être révisé. Accès au marché du travail. - L accès au marché du travail peut être autorisé au demandeur d asile lorsque l OFPRA, pour des raisons qui ne sont pas imputables au LA SEMAINE JURIDIQUE - ÉDITION GÉNÉRALE - N AOÛT 2015 Page 1501

5 demandeur, n a pas statué sur la demande d asile dans un délai de neuf mois à compter de l introduction de la demande. Dans ce cas, le demandeur d asile est soumis aux règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers pour la délivrance d une autorisation de travail.l étranger qui a obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire et a signé le contrat d accueil et d intégration bénéficie d un accompagnement personnalisé pour l accès à l emploi et au logement, il est tenu compte de la situation spécifique des personnes vulnérables. B. - Reconnaissance du statut Cartes de séjour. - L étranger auquel la qualité de réfugié est reconnue ou qui s est vu accorder le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander la délivrance d une carte de résident ou d une carte de séjour. Le récépissé de sa demande vaut autorisation de séjour d une durée de validité de six mois renouvelable. Il confère à son titulaire le droit d exercer la profession de son choix. Le titre de séjour temporaire ou la carte de résident est également délivré, sous réserve de la menace à l ordre public, au conjoint ou au partenaire (union civile ou concubin) de ces étrangers si ces derniers ont été autorisés à séjourner en France au titre de la réunification familiale. Le titre de séjour est également délivré au conjoint ou au partenaire de réfugié lorsque le mariage ou l union civile est postérieur à la date d introduction de sa demande d asile, à condition que cet état existe depuis au moins un an et sous réserve d une communauté de vie effective entre époux ou partenaires. La carte de séjour est également accordée à ses enfants dans l année qui suit leur dix-huitième anniversaire. Si c est un mineur non marié qui a obtenu la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, une carte de séjour est attribuée à ses père et mère. Réunification familiale. - Cette formule, qui remplace celle du «regroupement familial» bénéficie à la personne à qui a été reconnue la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire. Elle peut être rejointe par son conjoint ou son partenaire si le mariage ou l union civile est antérieur à la date d introduction de sa demande d asile ou son concubin avec lequel il avait, avant la date d introduction de sa demande d asile, une vie commune suffisamment stable et continue et par les enfants non mariés du couple, âgés au plus de dix-neuf ans. S agissant d un mineur non marié il a le droit à être rejoint par ses ascendants directs au premier degré. La réunification familiale n est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement. Toutefois elle peut être refusée au demandeur qui ne se conforme pas aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d accueil, ou au membre de la famille dont la présence en France constitue une menace pour l ordre public ou lorsqu il est établi qu il est instigateur, auteur ou complice des persécutions et atteintes graves qui ont justifié l octroi d une protection au titre de l asile. 5. Le statut d apatride La loi reprend partiellement les dispositions de la convention de New-York et apporte quelques précisions d ordre procédural «La réunification familiale n est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement.» parallèles à celles qui sont prévues pour les réfugiés. Elle permet notamment aux apatrides de bénéficier de la réunification familiale, dans les mêmes conditions que les réfugiés. Enfin, la loi prévoit les modalités de son entrée en vigueur ainsi que les conditions de son application dans les territoires d Outremer. Elle s applique aux demandes d asile présentées à compter du 20 juillet L entrée en vigueur d un certain nombre de dispositions est subordonnée à un décret en Conseil d Etat qui doit être pris avant le 1 er novembre 2015 ( L. n , art. 35 ). Page 1502 LA SEMAINE JURIDIQUE - ÉDITION GÉNÉRALE - N AOÛT 2015