ARCHIVÉ - Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée - Marchée de moins de $ et achats par carte d'achat

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1 CONSEIL NATIONAL DE RECHERCHES CANADA ARCHIVÉ - Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée - Marchée de moins de $ et achats par carte d'achat Ce fichier PDF a été archivé dans le Web. Contenu archivé Information archivée dans le Web à des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n a aucunement été modifiée ni mise à jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez obtenir cette information dans un autre format en communiquant avec nous à l adresse : webcontent@nrc-cnrc.gc.ca.

2 C o n s e i l n a t i o n a l d e r e c h e r c h e s C a n a d a Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée Marchés de moins de $ et achats par carte d achat V é r i f i c a t i o n i n t e r n e, C N R C O c t o b r e

3 TABLE DES MATIÈRES 1.0 Sommaire Introduction Contexte Au sujet de la vérification Constatations Objectif de vérification : Établir si le CNRC se conforme aux politiques et règlements du gouvernement du Canada, et aux siennes pour les marchés et les cartes d'achat Conclusion Annexe A: Critères de vérification Marchés de moins de $ Annexe B: Critères de vérification Achats par carte d'achat.. 39 Annexe C: Plan d'action de la direction Annexe D: Glossaire i

4 1.0 Sommaire Contexte Ce rapport présente les constatations issues des vérifications de conformité annuelles à niveau d'assurance limité du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) pour les marchés de moins de $ et pour les achats par carte d'achat. La décision de mener ces vérifications a été approuvée par le président le 25 septembre 2006, sur la recommandation du Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, comme élément du Plan de vérification interne axé sur les risques à du CNRC. En , les dépenses en marchés de moins de $ ont atteint 74,2 millions de dollars (M$) et celles faites par carte d'acquisition, 12,1 M$. Objectifs, portée et méthodologie de la vérification Les deux vérifications avaient l'objectif commun de procurer une assurance limitée que le CNRC se conforme aux politiques et directives du gouvernement, et aux siennes, pour les marchés de moins de $ et les achats par carte d'achat. Pour chacune des deux vérifications un échantillon de cinq instituts, directions ou programmes (I/D/P) a été prélevé. Les différents I/D/P retenus pour des tests détaillés ont été choisis à la lumière d'analyses des risques et de contrôle faites à l'étape de la planification de chaque vérification, mais aussi de façon à assurer qu'aucun ne soit vérifié plus souvent que les autres, qu'aucun ne soit laissé de côté, à cause de sa petite taille, durant tout le cycle de vérification quinquennal ( à ) du CNRC, et que tous les secteurs du CNRC soient vérifiés. Pour chaque I/D/P, dix marchés de moins de $ ont été sélectionnés au hasard et testés pour en établir la conformité, pour un échantillon total de 50 marchés. La même procédure a été suivie pour les achats faits par carte d'achat, produisant aussi un échantillon total de 50 achats de cinq I/D/P. La vérification a été menée à l'aide d'une série de critères détaillés tributaires de l'objectif, et nos observations, évaluations et conclusions reposent sur ceux-ci. Ces critères (voir les annexes A et B) découlent surtout de la Politique sur les marchés du CT, de sa Politique sur les cartes d'achat et de la Loi sur la gestion des finances publiques. 1

5 Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés, nous avons trouvé que, en général, le CNRC se conforme aux politiques et règlements du gouvernement du Canada, et à ses propres politiques, sur les marchés de moins de $ et sur les achats par carte d'achat. Cependant, dans les deux cas, des améliorations s'imposent en ce qui a trait aux approbations au titre des articles 32, 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques, pour établir une piste de vérification vers le véritable détenteur du budget et pour assurer une séparation appropriée des tâches. Dans les deux cas, nous avons eu de la difficulté à établir une piste de vérification utile vers le véritable détenteur du budget. Nous nous attendions à constater que, conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, le CNRC avait délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires de centre de responsabilité, pour leurs propres responsabilités budgétaires, afin de leur assurer pleins pouvoirs décisionnels et aussi pleine responsabilité. La politique prévoit aussi l'utilisation de personnel centralisé pour l inscription des engagements et pour la confirmation du prix et de la réception conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP quand cela est plus efficace et économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le document Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC met à profit ces dispositions, déléguant notamment le pouvoir aux commis aux factures et aux coordonnateurs administratifs. Toutefois, à notre avis, cela n'annule pas la nécessité de prévoir une piste de vérification qui permet de retrouver le véritable détenteur du budget. Du côté des cartes d'achat, nous avons remarqué quelques cas où le détenteur d'une carte autorisait ses propres achats. Nous croyons que cette pratique est incompatible avec ce principe fondamental de la LGFP qu'est la séparation des tâches d'exécution et d'approbation des transactions. Enfin, nous avons noté quelques irrégularités au titre de l'obtention d'une exception permettant de ne pas utiliser une offre à commandes obligatoire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), des problèmes de fractionnement possibles de marché et la possibilité qu'il soit plus rentable, dans la plupart des cas, de se servir de cartes d'achat au lieu de marchés de moins de $. En ma qualité de dirigeante de la vérification, des procédures de vérification appropriées et suffisantes ont été suivies et assez d'éléments probants ont été recueillis pour étayer l'exactitude des conclusions tirées et ici présentées. Ces conclusions reposent sur une comparaison des situations telles qu elles existaient alors, aux critères de vérification. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes de vérification interne du Conseil du Trésor et les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l'institut des vérificateurs internes. 2

6 Conclusions et recommandations Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés, nous avons trouvé que, en général, le CNRC se conforme aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor (CT) et du CNRC pour les marchés de moins de $ et les achats par carte d'achat. Cependant, des améliorations s'imposent en ce qui a trait à l'établissement d'une piste de vérification utilisable vers le véritable détenteur du budget et aux principales mesures de contrôle gouvernementales de l'autorisation, de la vérification et des paiements relatifs aux marchés de moins de $ et aux achats par carte d'achat (articles 32, 34 et 33 de la LGFP). Dans les deux cas, nous avons eu de la difficulté à établir une piste de vérification vers le véritable détenteur du budget. Nous nous attendions à constater que, conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, le CNRC avait délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires de centre de responsabilité, pour leurs propres responsabilités budgétaires, afin de leur assurer pleins pouvoirs décisionnels et aussi pleine responsabilité. (Ils sont appelés les «véritables détenteurs de budget» tout au long de ce rapport.) La politique prévoit aussi l'utilisation de personnel centralisé pour l inscription des engagements et pour la certification du prix et du rendement conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP quand cela est plus efficace et économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le document Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC met à profit ces dispositions, déléguant notamment le pouvoir aux commis aux factures et aux coordonnateurs administratifs. Toutefois, à notre avis, cela n'annule pas la nécessité de prévoir une piste de vérification qui permet de retrouver le véritable détenteur du budget. Pour les deux types d'approvisionnement, nous avons eu de la difficulté à trouver, que ce soit dans les dossiers centraux ou ceux de l'i/d/p, les attestations d'autorisations appropriées par les véritables détenteurs du budget pour appuyer les autorisations électroniques. La direction nous a informé que, depuis juin 2007, pour les marchés de moins de $ et pour les biens obtenus à l'aide de la méthode normale avec commande d achat, mais payés à l'aide d'une carte d'achat, il est maintenant obligatoire que la signature du véritable détenteur du budget se trouve au dossier pour fins de contrôle au titre de l'article 32 de la LGFP. Nous avons noté quelques cas où le détenteur d'une carte d'achat avait autorisé ses propres achats avec la carte. Nous trouvons cette pratique incompatible avec le principe de base de la LGFP sur la séparation des tâches des personnes qui accomplissent les transactions et de celles qui les autorisent. Nous avons aussi trouvé quelques cas où aucune piste de vérification ne permettait de remonter à la demande d'achat du véritable détenteur du budget. 3

7 À notre avis, compte tenu des taux d'erreur relevés en ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP, tant pour les marchés (20 p. 100) que pour les cartes d'achat (54 p. 100), les modalités de contrôle utilisées par le CNRC ne fonctionnent pas aussi bien qu'elles devraient. On pourrait être tenté de proposer qu'individuellement, les marchés de faible valeur (de moins de $) présentent un faible risque, mais il reste qu'ils se sont chiffrés à 74,2 M$, ou 38 p. 100 de toutes les dépenses du CNRC consacrées à des marchés. Quant aux dépenses faites par carte d'achat, elles ont atteint 12 M$ et devraient augmenter en et par la suite. À notre avis, une procédure d'assurance de la qualité ou d'examen postérieur des paiements devrait pouvoir cerner et corriger les zones de contrôle qui ne donnent pas d'assez bons résultats. Nous avons constaté un taux de conformité élevé en ce qui a trait à l'utilisation des marchés à commandes obligatoires de TPSGC, et n'avons trouvé aucune indication de fractionnement de marché dans les 100 transactions de marchés de moins de $ et d'achats par carte d'achat. Toutefois, l'application de techniques d'exploration de données à toutes les transactions des cinq I/D/P en cause ont révélé des cas possibles de non-conformité. Enfin, il pourrait être possible d'obtenir une plus grande rentabilité en utilisant la carte d'achat pour la plupart des marchés de moins de $. En , plus de marchés de produits et de services de moins de $ ont été conclus, pour une valeur totale de 28,1 M$. Principales recommandations 1. La haute direction devrait informer tous les employés du CNRC que l'autorisation au titre de l'article 32 de la LGFP doit comporter un lien vérifiable vers le véritable détenteur du budget, pour tous les marchés et les achats par carte d'achat, sans égard à la valeur. Quand la signature électronique du SIGMA n'est pas donnée par le véritable détenteur du budget, le dossier d'approvisionnement doit contenir, à des fins de contrôle, une preuve que le véritable détenteur du budget l'a autorisée. Il faudrait étudier l'opportunité de donner une formation additionnelle à ce sujet à toutes les personnes qui amorcent des marchés de moins de $ et qui font des achats par carte d'achat. 2. La haute direction devrait informer tous les employés du CNRC chargés d'amorcer des marchés de moins de $ et des achats par carte d'achat que, lorsque le véritable détenteur du budget ne crée pas de récépissé électronique du bien (appelé «entrée des marchandises»), une preuve de l'autorisation au titre de l'article 34 de la LGFP par le véritable détenteur du budget, sous la forme d'une signature ou d'un courriel sur support papier, doit être conservée dans le dossier d'approvisionnement, pour la piste de vérification. De plus, les titulaires de cartes d'achat ne devraient pas assurer la vérification et 4

8 l'attestation au titre de l'article 34 de la LGFP pour des biens ou des services qu'ils ont achetés. On devrait étudier l'opportunité de former davantage, au sujet de ces exigences, tous les employés qui amorcent des marchés de moins de $ ou des achats par carte d'achat. 3. La Direction des finances devrait documenter son approche et sa stratégie d'évaluation des risques pour la mise en oeuvre de processus d examen de la qualité, après vérification, des marchés de moins de $ et des achats par carte d'achat. Elle devrait étudier l'opportunité d'amplifier sa procédure d'examen de la qualité. 4. La haute direction devrait informer tous les employés du CNRC qui amorcent des marchés de moins de $ et des achats par carte d'achat de la nécessité d'employer les offres à commandes obligatoires de TPSGC et, s'ils ne le font pas, de la nécessité d'obtenir une exception officielle de TPSGC et de verser celle-ci au dossier d'approvisionnement. On devrait étudier l'opportunité de former davantage, au sujet de ces exigences, tous les employés qui amorcent des marchés de moins de $ ou des achats par carte d'achat. 5. La haute direction devrait informer tous les titulaires de carte d'achat des achats non admissibles par les politiques et les directives du CT et du CNRC. On devrait étudier l'opportunité de donner de la formation sur les achats non admissibles à tous les titulaires de carte d'achat du CNRC. 6. Pour tous les achats par carte d'achat, la Direction des finances devrait utiliser des techniques d'exploration de données plus rigoureuses et faire continuellement des suivis auprès des titulaires afin de trouver les frais potentiellement inappropriés. On devrait songer à retirer les cartes d'achat des contrevenants récidivistes. Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante de la vérification 5

9 Membres de l'équipe de vérification du CNRC 1 : Irina Nikolova, CA, CIA, CISA Jean Paradis, CA, CIA 1 À l'équipe de vérification du CNRC s'est ajoutée une équipe de vérificateurs d'expérience, engagée à contrat pour aider à la vérification. 6

10 2.0 Introduction 2.1 Contexte La décision de mener ces vérifications annuelle avec assurance limitée Marchés de moins de 25,000$ et achats par carte d achat a été approuvée par le président le 25 septembre 2006, sur la recommandation du Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, comme élément du Plan de vérification interne axé sur les risques pour à du CNRC. Fortement réglementé, l'approvisionnement fédéral est fondé sur un solide cadre de lois, de règlements et de politiques, dont les suivants : La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP); Le Règlement sur les marchés de l'état; La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC); La Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur; L'Accord de libre-échange nord-américain; L'Accord sur le commerce extérieur; Organisation mondiale du commerce l'accord sur les marchés publics. Il faut tenir compte de nombreuses lois, politiques et programmes qui conditionnent l'approvisionnement et les activités contractuelles du gouvernement, mais c'est principalement la Politique sur les marchés du CT, supplémentée par le Règlement sur les marchés de l'état, qui est à l'origine des directives que doivent suivre le CNRC et les autres ministères fédéraux. Le statut juridique du CNRC comme établissement public n'entraîne aucune disposition spéciale pour les marchés. Les cartes d'achat du gouvernement sont des cartes de crédit qui permettent au Ministère d'acheter des produits et des services et de les payer. Originellement autorisées pour les ministères et organismes fédéraux en 1991, elles sont maintenant offertes par l'intermédiaire de contrats avec deux banques canadiennes. La Banque de Montréal (BMO) fournit les services de la carte MasterCard tandis que la Banque Canadienne Impériale de Commerce (CIBC) offre ceux de la carte Visa. Les ministères peuvent utiliser l'une ou l'autre ou les deux, suivant leurs besoins. Les deux contrats offrent des programmes de remises versées directement aux Ministères. Les remises dépendent de certaines variables comme le niveau des dépenses faites avec la carte et la rapidité avec laquelle le ministère règle le solde. 7

11 La Politique sur les cartes d'achat du CT précise les exigences et les procédures que doivent respecter les ministères qui se servent de cartes d'achat pour l'approvisionnement et pour régler les factures de produits et de services, lorsqu'il est efficace, économique et fonctionnellement possible de le faire. Le Programme des cartes d'achat guide de gestion et le Programme des cartes d'achat guide des pratiques exemplaires contiennent d'autres conseils sur l'utilisation des cartes d'achat. Le statut juridique du CNRC comme établissement public n'entraîne pour lui aucune disposition spéciale au titre des cartes d'achat. Comme les autres ministères, le CNRC a aussi ses propres politiques d'approvisionnement et de passation de marchés que doivent respecter ses employés. En effet, tout ministère fédéral a le pouvoir d'établir ses propres politiques et lignes directrices pourvu qu'elles respectent les politiques et lignes directrices du gouvernement. C'est donc dire qu'une politique plus restrictive, mais non plus permissive, peut être adoptée. Cadre de contrôle du CNRC pour la gestion de l'approvisionnement et des marchés Pendant l'exercice financier , le CNRC a acheté pour presque 200 millions de dollars (M$) de produits et de services, sans compter les achats par carte d'achat. La pièce 1 ci-dessous présente une ventilation de ces achats par catégorie de procédures contractuelles. D'après la politique et les directives fédérales, le CNRC possède pleins pouvoirs de passation de marchés d une valeur maximale de $ pour les produits, d au plus 2 M$ pour les services et d au plus 6 M$ pour les projets de construction. Au CNRC, les pouvoirs de passation de marchés ont été délégués, pour la plupart, aux agents d'approvisionnement des Services administratifs et gestion de l'immobilier (SAGI) ainsi qu'aux bureaux de la Gestion du matériel des régions. Tout achat de moins de $ peut être non concurrentiel, à fournisseur exclusif et contrôlé au niveau de l'institut, de la direction ou du programme (I/D/P), et tout achat de plus de $, sauf quelques exceptions, doit être fait par voie de concours. Les bureaux de la Gestion du matériel des régions ont des pouvoirs limités à $ pour l'achat de produits et de services; ils peuvent aussi faire des commandes subséquentes à une offre à commandes de moins qu'une certaine valeur. Les agents d'approvisionnement du CNRC peuvent conclure directement des marchés avec certains fournisseurs au moyen de commandes subséquentes à des offres à commandes. Une offre à commandes est une entente de produits et services prénégociée par TPSGC ou par le Service d'approvisionnement du CNRC dans le cas de services spécialisés. La valeur maximale d'une commande peut varier, mais se situe généralement vers les $. Outre ces commandes, TPSGC est responsable des marchés de produits de plus de $. Les acheteurs doivent donc faire parvenir à 8

12 TPSGC tous leurs besoins de produits d'une valeur supérieure à ce chiffre. Si le demandeur veut un fournisseur particulier, il doit inclure avec sa demande une justification du recours à un fournisseur exclusif. 9

13 Pièce 1 Transactions d'approvisionnement et de marchés du CNRC en Catégorie de contrat Valeur ($) Pourcentage ($) Nombre de marchés Pourcentage (nombre) Valeur moyenne ($) Moins de $ $ 37,7 % ,69 % $ TPSGC, plus de $ Services, $ à $ Services, plus de $ Construction, $ à $ Construction, plus de $ $ 49,1 % 492 1,56 % $ $ 1,9 % 81 0,26 % $ $ 2,9 % 22 0,07 % $ $ 2,0 % 69 0,22 % $ $ 6,2 % 48 0,15 % $ Produits, plus de $ 0,3 % 17 0,05 % $ $ 2 Total $ 100,0 % ,0 % $ La pièce 1 exclut les dépenses d'une valeur entre $ et $ qui n'ont fait l'objet d'aucune commande d achat. Ces transactions (1 262 transactions distinctes 2 Comme indiqué ci-dessus, l'acquisition de tout produit valant plus de $ doit être faite par un marché de TPSGC. Ces transactions ont été examinées pour voir si elles étaient représentées avec exactitude dans la base de données contractuelle du CNRC, SIGMA. Nous avons trouvé que ces transactions avaient été consignées inexactement pour les raisons suivantes : erreur de codage (trois cas); exception spéciale d'une personne correctement autorisée (quatre cas); fournisseur exclusif (un cas); taxe de vente harmonisée imputée par erreur (trois cas); erreur au titre de la réduction de la taxe de vente générale (un cas); erreur d'inclusion incorrecte de taxe de vente ou de fluctuation de taux de change (cinq cas). 10

14 d'une valeur de 12,7 M$ en ) concernaient surtout des dépenses opérationnelles, p. ex. téléphone, services publics et location de service de laboratoires universitaires et autres. Toutefois, nous avons aussi trouvé quelques cas d'achat de produits et de services, comme des logiciels et des services de consultation. Ces transactions feront l'objet d'un examen distinct. Cadre de contrôle du CNRC pour la gestion des cartes d'achat Le chapitre 10 du Manuel de gestion financière (MGF) du CNRC contient sa politique et sa procédure d'utilisation des cartes d'achat. Des notes de service du CNRC sur les cartes d'achat (novembre 2000 et mai 2005) contiennent d'autres précisions. Les cartes d'achat qu'utilise le CNRC sont des cartes de crédit MasterCard délivrées en vertu d'un contrat de service entre le gouvernement du Canada et la Banque de Montréal. Le CNRC se sert de cartes d'achat pour réduire et simplifier la procédure d'acquisition de produits et de services. En , le CNRC a fait pour plus de 12,1 M$ d'achats à l'aide de cartes d'achat. Les cartes d'achat délivrées aux membres du CNRC sont généralement assujetties à une limite de $ par transaction (toutes taxes incluses) et à une limite de crédit mensuelle de $. Avant de recevoir une carte, le futur titulaire doit signer une note reconnaissant ses responsabilités et ses obligations. On trouvera à la pièce 2 ci-dessous les limites de crédit des cartes d'acquisition du CNRC en février Les principales mesures de contrôle des cartes d'achat sont surtout fondées sur la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et sur les politiques connexes du CT. La LGFP exige que l'on respecte les mesures de contrôle de base de l'acquisition de produits et de services et du règlement de leur coût, quelle que soit la méthode d'approvisionnement utilisée. Dans le contexte contractuel classique, la procédure d'acquisition, de vérification de la réception et de règlement entraîne l'application des articles 32, 34 et 33 avant le paiement de la facture; cependant, quand on emploie une carte d'achat, l'argent est versé au fournisseur avant que toutes ces mesures puissent être appliquées. Elles doivent toutefois être appliquées rétroactivement. Outre les limites expresses de la Politique sur les cartes d'achat du CT, la politique du CNRC limite l'utilisation d'une carte d'achat à $ par achat et interdit l'acquisition par carte d achat, entre autres, de services d'accueil, de personnel, de services de personnel temporaire, d'adhésions non préautorisées par la Direction des finances, de matériel informatique de plus de $ (agents d'approvisionnement exceptés) et tous les placements de publicités. 11

15 Pièce 2 Ventilation des cartes de crédit du CNRC par limite de crédit Limite de crédit mensuelle Nombre de cartes 500 $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ 4 Total

16 Les personnes dont la limite de crédit dépasse $ sont les acheteurs de SAGI et des bureaux du Matériel et de la Gestion des régions. Le CNRC règle la facture centrale des transactions faites par carte d'achat mensuellement, dans les quatre journées suivant la réception de l'état électronique par BMO. Aux termes du contrat de service, le CNRC reçoit une remise au comptant de 0,845 p. 100; soit environ $ en Au sujet de la vérification Objectif L'unique objectif des présentes vérifications annuelles est de fournir une assurance limitée que le CNRC se conforme aux politiques et à la réglementation du gouvernement du Canada et aux siennes sur les marchés et les cartes d'achat, et de faire des observations sur la mesure dans laquelle les directives et politiques du CNRC sur l'approvisionnement et les marchés correspondent aux exigences du CT et sur la suffisance du cadre de contrôle de gestion des approvisionnements et de la passation de marché du CNRC. Portée La vérification s'est limitée à deux sortes d'approvisionnement : les marchés de moins de $ faits à l'aide d'une commande d achat (la méthode classique) et tous les achats faits par carte d'achat. Elle a donc laissé de côté les dépenses entre $ et $ pour lesquelles aucune commande d'achat n'a été utilisée. Ces transactions (1 262, pour 12,7 M$ en ) feront l'objet d'un examen distinct. L'analyse de toutes les transactions d'achat de produits et de services faites à l'aide de commandes d achat et des différentes catégories d'approvisionnement et de marchés révèle qu'on peut les diviser en deux groupes généraux : celles de moins de $ (38 p. 100 de la valeur et 98 p. 100 du nombre de transactions) et celles de plus de $ (62 p. 100 de la valeur et 2 p. 100 du nombre de transactions). Sans égard au fait que les procédures de ces deux grandes catégories sont appréciablement différentes, il a été établi qu'il serait raisonnable de vérifier chaque groupe à tous les deux ans, par alternance. Ainsi, pour , les transactions de moins de $ seraient examinées, puis elles seraient réexaminées à intervalles de deux ans; pour , les transactions de plus de $ seraient examinées (puis à intervalles de deux ans). Vu leur nature et leurs exigences particulières, les transactions contractuelles de construction ont été exclues des travaux annuels de vérification de la conformité; elles continueront d'être vérifiées suivant le cycle de cinq années indiqué dans le plan de vérification interne à du CNRC. 13

17 Compte tenu de la disponibilité des ressources de vérification et du fait que des vérifications comme celle-ci seront entreprises annuellement, il a été établi qu'on pourrait s'occuper adéquatement du dossier sur une période de cinq ans en échantillonnant chaque année 50 transactions d'approvisionnement et de marchés et 50 transactions faites par carte d'achat dix pour chaque I/D/P choisi. Il a été décidé qu'un échantillon de dix transactions par I/D/P retenu serait suffisamment solide pour permettre d'établir s'il existe des problèmes systémiques de non-conformité dans l'i/d/p ou le CNRC. Nous avons choisi cinq I/D/P pour la vérification des marchés de moins de $ et cinq autres pour la vérification des achats par carte d'achat. Approche et méthodologie Pour empêcher qu'un secteur ou un I/D/P n'ait à supporter un fardeau de vérification injuste, nous avons utilisé une formule de choix au hasard guidée par le jugement. Ainsi, comme le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) a fait l'objet d'un grand nombre d'activités de vérification et d'évaluation par le CNRC et le bureau du vérificateur général, il a été placé «hors-sélection» cette année. Tant pour les marchés de moins de $ que pour les achats par carte d'achat, après le choix aléatoire de cinq des huit secteurs (soit les bureaux de la haute direction [y compris le Conseil], Sciences de la Vie, Sciences physiques, Génie, Soutien technologique et industriel, Services corporatifs, Finances et Ressources humaines), des I/D/P individuels ont été choisis au hasard, à raison d'un par secteur, après l'élimination de ceux qui avaient fait l'objet de récentes activités de vérification et d'évaluation. En somme, les différents I/D/P retenus pour des tests détaillés ont été choisis à la lumière d'analyses des risques et de contrôle faites à l'étape de la planification de chaque vérification, mais aussi de façon à assurer qu'aucun ne soit vérifié plus souvent que les autres et qu'aucun ne soit laissé de côté, à cause de sa petite taille, durant tout le cycle de vérification quinquennal ( à ). Pour les achats par carte d'achat, il en a résulté la sélection de deux I/D/P des Sciences de la vie alors qu'habituellement, un seul I/D/P aurait été choisi pour chaque secteur du CNRC. Pour l'examen des modalités, procédures et pratiques des programmes, des entrevues ont été tenues avec des employés clés, notamment des gestionnaires et des employés ordinaires de la Direction des finances, de la Direction des ressources humaines, des SAGI et des instituts retenus pour la vérification. Nous avons examiné des documents pertinents y compris, de façon non limitative, les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor et du CNRC au sujet des transactions versées dans des dossiers papier et sur SIGMA le système intégré de gestion de l'information du CNRC (basé sur le SAP) qui sert à réunir les données sur les finances, les ressources humaines, la liste de paye, les biens immobiliers et les autres avoirs. 14

18 La vérification (observations, évaluations et conclusions) a été faite en fonction d'une série de critères détaillés tributaires de l'objectif. Avant la finalisation de ces critères, nous avons revu, une étape à la fois, plusieurs transactions pour les marchés de moins de $ et pour les cartes d'achat afin d évaluer les zones aux risques le plus élevés. Les critères de vérification utilisés (voir les annexes A et B) proviennent surtout de la Politique sur les marchés et de la Politique sur les cartes d'achat du CT et de la Loi sur la gestion des finances publiques. 15

19 3.0 Constatations 3.1 Objectif de vérification : Établir si le CNRC se conforme aux politiques et règlements du gouvernement du Canada, et aux siennes pour les marchés et les cartes d'achat Conclusion générale Sous réserve des limitations propres aux échantillons prélevés, nous avons constaté que le CNRC se conforme généralement aux politiques et règlements du gouvernement du Canada, et aux siennes pour les marchés et les cartes d'achat. Cependant, nous avons trouvé des domaines où des améliorations s'imposent : Approbations au titre des articles 32, 34 et 33 afin d'établir une piste de vérification utile vers le véritable détenteur du budget et d'assurer une séparation correcte des tâches; Exceptions à l utilisation d offres à commandes obligatoires de TPSGC. Achats admissibles au moyen d'une carte d'achat; Apparence de fractionnement de marchés; Utilisation des cartes d'achat plus rentable. Les constatations détaillées sur les échantillons tout entiers, ventilées par critère de vérification, se trouvent aux annexes A (marchés de moins de $) et B (achats par carte d'achat). Constatations L'équipe de vérification a remarqué certains points forts en ce qui a trait au respect des politiques et directives du gouvernement et du CNRC pour les marchés de moins de $ et les achats par carte d'achat. Pour les marchés de moins de $, nous avons trouvé des niveaux de conformité très élevés : Le contrat ou la commande d achat a été signé par la personne possédant les pouvoirs délégués de signer (98 p. 100); Les travaux ont débuté ou les produits ont été reçus seulement après la signature du contrat ou de la commande d achat (100 p. 100); Le paiement a été fait conformément au contrat ou à la commande d achat (100 p. 100); 16

20 Les avenants aux contrats n'ont pas dépassé la valeur financière acceptable et ont été apportés avant l'échéance du marché (100 p. 100). Pour les cartes d'achat, nous avons remarqué des taux de conformité très élevés pour ce qui suit : Les cartes d'achat ont été correctement autorisées et délivrées (100 p. 100); Tous les changements de limite ont été correctement documentés et autorisés (100 p. 100); Les transactions ont été pour la plupart correctement justifiées par des factures (90 p. 100); Les exemptions de la taxe de vente provinciale ont été obtenues dans la plupart des cas (92 p. 100). Délégation de pouvoirs Les articles 32, 34 et 33 de la LGFP disposent des approbations qui constituent les principaux moyens de contrôle (autorisation, vérification et paiement) des transactions d'achat. Ces articles exigent : Que les fonds nécessaires soient disponibles et soient engagés en vue de l'achat (article 32); Que la vérification de l'achat de produits ou services soit exécutée, que le prix soit conforme à celui du marché et que la personne possédant les pouvoirs délégués de signer en matière financière atteste, par sa signature, que la vérification a été effectuée (article 34); Qu'aucun paiement ne soit fait à moins d'avoir été correctement demandé et attesté (article 33). Pour les marchés, les articles 32 et 34 interviennent quand un achat est officiellement demandé et autorisé et avant que la facture ne soit réglée. Toutefois, lors d'un achat par carte d'achat, l'argent est versé avant la mise en oeuvre de toutes ces mesures de contrôle. Le CNRC n'échappe pas à la règle. La Direction des finances fait un seul versement mensuel à la Banque de Montréal, mais seulement après avoir appliqué une procédure de rapprochement afin de réduire les risques de transactions frauduleuses. Nous nous attendions à constater que, conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, le CNRC avait délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires de centre de responsabilité, pour leurs propres responsabilités budgétaires, afin de leur assurer pleins pouvoirs décisionnels et aussi pleine responsabilité. (Ils sont appelés les «véritables détenteurs du budget» tout au long de ce rapport.) La politique dispose aussi de l'utilisation de personnel centralisé 17

21 pour l inscription des engagements et pour la confirmation du prix et de la réception conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP quand cela est plus efficace et économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC met à profit ces dispositions, déléguant notamment le pouvoir aux commis aux factures et aux coordonnateurs administratifs. Toutefois, à notre avis, cela n'annule pas la nécessité de prévoir une piste de vérification qui permet de retrouver le véritable détenteur du budget. Article 32 de la LGFP engagement financier La Politique sur le contrôle des engagements du CT exige l'approbation d'un fonctionnaire «à qui l'on a délégué le pouvoir de contrôler les engagements»; l'approbation doit être faite «d'une manière qui permet de retrouver, au moyen d'une piste de vérification, la personne qui a engagé les fonds». De plus, il est indiqué dans la Politique sur les marchés du CT que «les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés». Marchés de moins de $ Pour ces marchés qui sont administrés électroniquement, au CNRC, l'autorisation au titre de l'article 32 de la LGFP devrait être exercée par le véritable détenteur du budget au moyen d'un code de lancement du SIGMA. L'accès à ce système est protégé par mot de passe, mais il lui manque la mise en oeuvre complète d'un système de signatures électroniques basées sur des jetons d'authentification ou un autre moyen technologique approprié 3. Par conséquent, on pourrait s'attendre à ce que cette procédure soit sécurisée par une copie papier de la commande d achat signé par le véritable détenteur du budget, afin de maintenir une piste de vérification correcte (permettant de vérifier la signature et les pouvoirs de la personne engageant les fonds). Toutefois, après avoir consulté les organismes centraux, nous avons limité nos attentes à vérifier que, en l'absence en SIGMA d'un code de lancement de la part du véritable détenteur du budget, il existe pour fins de vérification une communication écrite entre ce détenteur et la personne qui effectuait la transaction électronique. C'est le cas au CNRC, et l on a communiqué la chose à tous les I/D/P à plusieurs reprises et inclus le 3 La Politique sur l'autorisation et l'authentification électroniques exige qu'une signature numérique soit utilisée et que la méthode employée pour l'engendrer utilise à la fois un mot de passe et un objet physique comme une disquette, un jeton, une carte, etc. Nous avons confirmé que le CNRC ne possède pas d'analyse des risques documentée, mais la politique dit également qu'une analyse des risques et des menaces établira s'il faut utiliser un objet physique. 18

22 renseignement dans la formation, mais non le fait qu'il faut que ce soit le véritable détenteur du budget qui l'effectue. Nous avons constaté que ce n'est que dans 17 de 50 cas (34 p. 100) que l'attestation au titre de l'article 32 de la LGFP avait été donnée par le véritable détenteur du budget, soit électroniquement, soit sur papier. Des cinq I/D/P examinés, seulement trois se servent du SIGMA pour traiter les attestations au titre de l'article 32 de la LGFP. Dans 15 cas sur 30, nous avons constaté soit que le code (électronique) de lancement avait été donné par le véritable détenteur du budget, soit qu'il y avait au dossier un élément de preuve approprié portant que le véritable détenteur du budget avait communiqué sa demande à la personne qui a activé la signature électronique. Le quatrième I/D/P de notre échantillon utilise exclusivement un système papier; il y avait au dossier une demande d'achat signée pour tous les contrats examinés; toutefois, seulement deux des dix avaient été établies par le véritable détenteur du budget. Au lieu, l'attestation au titre de l'article 32 de la LGFP avait été donnée par un autre fonctionnaire du CNRC, p. ex. un chef de groupe, un gestionnaire de projet ou un coordonnateur administratif possédant des pouvoirs délégués en vertu du Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC. Cela dit, la preuve disponible ne suffisait pas pour faire le lien jusqu'à la personne véritablement responsable du budget. Au dernier I/D/P, nous avons appris qu'il n'était pas nécessaire de remplir une demande d'achat ni que le détenteur du budget engage les fonds au titre de l'article 32 de la LGFP parce qu'il s'agissait de transactions de faible valeur et, par conséquent, à faible risque. On nous informe que, résultat direct de la présente vérification, ces points ont été rendus obligatoires. Signalons que, depuis juin 2007, partout au CNRC, on exige que, pour les marchés de moins de $, la signature du véritable détenteur du budget se trouve au dossier pour en permettre la vérification. Cartes d'acquisition Tant la Politique sur les cartes d'achat du CT que la politique du CNRC sur le même sujet indiquent que tout achat au moyen d'un carte d'achat doit être autorisé par un employé qui possède le pouvoir d'engager une dépense (c.-à-d. l article 32 de la LGFP). D'après le Guide de gestion sur le Programme des cartes d'achat (CT), «jusqu'ici, cela a toujours signifié que le gestionnaire du budget doit préautoriser chaque achat qui sera imputé sur son budget. Avec une carte d'achat, il est recommandé que le détenteur de la carte exerce ce pouvoir au nom du gestionnaire, et que ce dernier examine chaque transaction après l'achat.» Cela dit, la politique du CNRC est plus stricte : l'achat doit être autorisé par un employé qui possède les pouvoirs nécessaires d'engagement de 19

23 dépenses et doit être documenté par une demande d'achat signée ou par une autorisation versée dans un système d'approvisionnement automatisé. Nous avons remarqué que l'on peut faire un achat par carte d'achat avec ou sans une demande d'achat ou une commande d'achat, ces véhicules classiques de l'autorisation au titre de l'article 32. Dans le cas des achats utilisant la procédure de la demande d'achat, on se sert de la carte d'achat seulement comme mode de paiement, et non d'approvisionnement 4. Huit de notre échantillon de 50 transactions ont été faites à l'aide de commandes d'achat. Dans un cas, le code électronique de lancement du SIGMA n'avait pas été déclenché par le véritable détenteur du budget, et nous n'avons pas pu trouver de copie papier d'une demande d'achat signée par le véritable détenteur du budget ce qui est pourtant nécessaire pour créer la piste de vérification de la signature et des pouvoirs de la personne engageant les fonds. Dans les sept autres cas, le véritable détenteur du budget avait déclenché le code de lancement ou signé une demande d'achat sur papier. La direction nous a informé que, depuis juin 2007, il est obligatoire que la signature du véritable détenteur du budget se trouve au dossier, pour fins de vérification, et ce, pour les biens obtenus à l'aide de la procédure de commande d'achat mais réglés par carte d'achat. Nous avons remarqué que, pour 13 des 42 autres transactions par carte d'achat où la carte avait servi aussi bien pour l'approvisionnement que pour le paiement, le dossier ne contenait aucune preuve documentaire que le véritable détenteur du budget avait autorisé l'achat (signature ou autre moyen écrit comme un message courriel); cela a donné un taux total de non-conformité de 14 sur 49 5 (29 p. 100). À l'un des cinq I/D/P, qui a une base de données distincte pour l'approvisionnement, nous n'avons trouvé aucun cas de non-conformité. 4 Voir, plus loin, la section Rentabilité des méthodes traditionnelles de passation de marchés pour l'achat de produits ou de services de moins de $. 5 Une des transactions de l'échantillon n'exigeait aucune attestation au titre de l'article 32, ayant trait à une écriture de rectification d'une imputation frauduleuse (par quelqu'un de l'extérieur du CNRC) faite à l'aide d'une carte d'achat compromise. 20

24 Recommandation n o 1 La haute direction devrait informer tous les employés du CNRC que l'autorisation au titre de l'article 32 de la LGFP doit comporter un lien vérifiable vers le véritable détenteur du budget, pour tous les marchés et les achats par carte d'achat, sans égard à la valeur. Quand la signature électronique du SIGMA n'est pas donnée par le véritable détenteur du budget, le dossier d'approvisionnement doit contenir, à des fins de contrôle, une preuve que le véritable détenteur du budget l'a autorisée. Il faudrait étudier l'opportunité de donner une formation additionnelle à ce sujet à toutes les personnes qui amorcent des marchés de moins de $ et qui font des achats par carte d'achat. Réponse de la direction du CNRC Le président enverra une note à tous les employés du CNRC qui s'occupent de marchés et d'approvisionnement pour les informer des résultats de la vérification et leur rappeler la nécessité de se conformer à toutes les politiques et lignes directrices du gouvernement et du CNRC. L'importance de comprendre et d'appliquer les principes des approbations au titre des articles 32, 34 et 33 de la LGFP sera soulignée. Le chef de la direction financière et le directeur général, Services administratifs et Gestion de l'immobilier (SAGI) expliqueront, dans des communications subséquentes et lors d'activités de formation, ce qu'il faut faire pour appliquer ces principes, notamment en ce qui a trait aux exigences au titre de l'article 32 (engagement) et au fait que le dossier d'approvisionnement doit contenir, à des fins de contrôle, une piste de vérification menant jusqu'au véritable détenteur du budget. La Direction des finances, en conjonction avec SAGI, a déjà commencé à dispenser de la formation obligatoire pour tous les employés à qui l'on a délégué des pouvoirs au titre de l'article 32 ou 34 de la LGFP pour des marchés et des achats par carte d'achat. La formation comprendra des conseils précis sur l'application appropriée des pouvoirs au titre de l'article 32; elle devrait prendre fin d'ici le 31 mars Les pouvoirs des personnes qui ne suivent pas cette formation obligatoire seront suspendus. 21

25 Article 34 de la LGFP vérification et certification Marchés de moins de $ Pour tous les achats de produits et services de moins de $, le diagramme des pouvoirs financiers de signer délègue les pouvoirs au titre de l'article 34 de la LGFP aux commis aux factures (dans les bureaux régionaux) et aux commis aux factures et à l'expédition des marchandises des SAGI (achats faits dans la région de la capitale nationale), ainsi qu'au véritable détenteur des budgets. À notre avis, les personnes autres que le détenteur du budget ne devraient exercer ce pouvoir qu'après avoir reçu un avis d'entrée des marchandises engendré, dans SIGMA, par le véritable détenteur du budget (protection par mot de passe) ou par un autre moyen écrit tel un courriel. Nous croyons que ce régime de contrôle respecte l'esprit de la LGFP tout en garantissant les caractéristiques pratiques d'un système central de facturation pour de nombreux achats. Toutefois, peut-être le CNRC voudra-t-il faire une analyse des risques afin d'établir dans quels cas le dossier devrait contenir la signature du véritable détenteur du budget, sur papier, afin de confirmer l'autorisation de celui-ci. Nous avons remarqué que dans 10 des 50 dossiers examinés (20 p. 100), la facture ne contenait pas l'attestation sur papier du commis au titre de l'article 34 de la LGFP (contrairement au diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC). Ces cas ont été repérés dans trois des cinq I/D/P examinés. Avant novembre 2006, les commis n'étaient pas tenus d'estampiller et d'attester au titre de l'article 34 toutes les factures traitées, pour fins de vérification. Les dix cas relevés dataient tous d'avant novembre Toutefois, nous avons aussi remarqué que seulement pour cinq des contrats examinés, un signal «entrée des marchandises» avait été déclenché par le véritable détenteur du budget ou le dossier contenait de la documentation entre celui-ci et le commis à l'expédition et aux factures attestant que les produits ou services avaient été reçus. Cartes d'achat Dans le cas des achats par carte d'achat, la séparation des fonctions engagement de la dépense et vérification et certification de l'achat peut être estompée par la rapidité de la transaction. D'après la politique du Conseil du Trésor, «nul n exercera un pouvoir de dépenser (article 34) de la LGFP à l'égard d'une demande de paiement dont il peut bénéficier personnellement, de façon directe ou indirecte». Comme l'indique le Guide de gestion sur le Programme des cartes d'achat, cela devient un problème quand le titulaire de la carte est le gestionnaire investi du pouvoir d'attestation au titre de l'article 34 de la LGFP. On recommande plusieurs choses : premièrement, pour tout produit acheté en vue d'être directement utilisé par le titulaire, le superviseur de celui-ci devrait vérifier et attester l'achat. (De tels achats peuvent inclure des frais de conférence ou de formation ou un logiciel pour sa propre utilisation.); deuxièmement, 22

26 «les détenteurs de carte ne doivent pas être les particuliers qui ont le pouvoir de signature aux termes de l'article 34 lorsque la situation le permet». Une autre méthode plus populaire consiste à veiller à ce qu'aucun gestionnaire exerçant le pouvoir aux termes de l'article 34 ne soit détenteur d'une carte. À notre avis, ce serait là la façon la plus simple d'assurer la séparation voulue des fonctions. Sinon, ce serait une bonne pratique de gestion que tous les achats faits par un titulaire de carte et détenteur de budget soient approuvés par son superviseur. Au CNRC, les principes qui sous-tendent ces mesures de contrôle sont respectés pour les achats par carte d'achat sensiblement de la même manière que pour les marchés de moins de $ : l'attestation électronique au titre de l'article 34 est fournie centralement, mais prend l'une de deux formes, suivant que (1) la carte d'achat ne sert qu'au paiement ou que (2) elle sert à l'approvisionnement et au paiement. Le superviseur, Paiement des factures et Services administratifs des SAGI, assure la vérification et l'attestation des achats faits au moyen de la procédure classique des commandes d'achat lorsque la carte d'acquisition sert seulement de moyen de paiement. Cette méthode sert à contrôler et à suivre les achats en quantités considérables faits par les agents d'achat chargés de plusieurs services et autres clients. Le superviseur des SAGI doit rapprocher l'«entrée des marchandises» générée par le SIGMA avec l'imprimé mensuel des achats par cartes BMO (état produit par le Tableau de bord financier du CNRC) et faire manuellement l'attestation au titre de l'article 34 de la LGFP. Nous avons remarqué que, pour huit transactions sur les 50 examinées où une carte d'achat avait servi seulement pour le paiement, l'attestation était conforme au diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC, c'est-à-dire provenait d'une personne possédant des pouvoirs délégués d'attester au titre de l'article 34. Toutefois, à notre avis, une piste de vérification utile doit inclure l'autorisation électronique du véritable détenteur du budget ou une vérification écrite de sa part, sous forme soit d'une signature sur papier, soit d'un autre moyen écrit comme un message courriel. Nous avons remarqué que pour sept des huit transactions de notre échantillon où une carte d'achat avait été utilisée seulement pour le paiement, il n'existait aucune piste de vérification utile entre l'attestation (art. 34) et le véritable détenteur du budget, ce qui réduisait le taux de conformité. En , ces types d'achat ont atteint environ 2 M$. La Facturation centralisée de la Direction des finances fait les rapprochements entre les attestations (art. 34) pour les achats par carte d'achat qui utilisent la carte (et non une commande d'achats) tant pour l'approvisionnement que pour le paiement. La majeure partie des achats par carte d'achat se font ainsi, pour environ 10 M$ de dépenses en Dans ce cas, le titulaire fait imprimer une copie papier de l'état mensuel des achats (sur le Tableau de bord financier du CNRC) et fournit sa signature pour les produits et services achetés. Le véritable détenteur du budget soit ajoute sa propre 23