Travaux d évaluation des politiques publiques. Maîtrise d ouvrage et maîtrise d œuvre des Monuments Historiques. Propositions

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1 Travaux d évaluation des politiques publiques Maîtrise d ouvrage et maîtrise d œuvre des Monuments Historiques Propositions CIMAP du 17 juillet 2013

2 Suite aux différents constats issus des groupes de travail de l'observatoire, des problématiques récurrentes transversales ou spécifiques à chaque champ de la réforme ont pu être mises à jour. Uun certain nombre de principes doivent être réaffirmés tenant tant au rôle de l'etat et à ses missions qu'aux enjeux de la réforme. L'exercice d'un contrôle scientifique et technique par l'état sur la totalité des monuments historiques classés et inscrits, y compris sur ceux qui ne lui appartiennent pas, est donc destiné avant tout à garantir d'une part que leur conservation est assurée dans les meilleures conditions et d'autre part que les interventions programmées ou ponctuelles, de quelque nature qu'elles soient, ne portent pas atteinte à l'intérêt qui a justifié leur protection, en vue d'en assurer la transmission aux générations futures dans le meilleur état possible (extrait de la circulaire du 1er décembre 2009 relative au CST). 1 Les principes généraux d'amélioration Tous les participants ont attesté du rôle décisif de conseil et d'expertise de la DRAC. Sa compétence est incontournable tant d'un point de vue technique et scientifique qu'administratif. Le propriétaire devrait pouvoir identifier en DRAC son référent sur son monument qui puisse être une porte d'entrée sur chaque problème rencontré. Dans cet objectif, l'affirmation du rôle des services territoriaux d'architecture et du patrimoine pourrait amener à rapprocher services de l État et propriétaires de monuments. De même, l'instruction d'un dossier de protection d'un monument doit aussi être le moment privilégié pour la DRAC d'alerter et d'informer le propriétaire sur ses obligations et le rôle de chacun des acteurs pour tout ce qui a trait à la conservation du monument historique. La DRAC doit impérativement être le premier interlocuteur du porteur de projet au moment de l'élaboration d'un programme de travaux. La tenue d'un dialogue bien en amont du programme entre le maître d'ouvrage et les services déconcentrés garantit le bon déroulement de l'opération, notamment l'exercice du contrôle scientifique et technique (CST) sanctionné par la délivrance de l'autorisation de travaux. Le recours à l'inspection des patrimoines doit être réaffirmé et sa position confortée auprès des DRAC. Les impératifs du contrôle scientifique et technique doivent pouvoir être identifiés tant par les maîtres d'ouvrage que par les maîtres d œuvre. Une amélioration de l homogénéité de la pratique du contrôle scientifique et technique par les services de l'etat doit être poursuivie, dans le cadre de la définition, par l'inspection des patrimoines, de la nature et des objectifs du CST. La nécessité de communiquer les principes d'interventions sur les MH, de «doctrines» claires, rendues publiques a aussi été mise en avant. Par ailleurs, une connaissance plus partagée des objectifs et de la démarche adaptée serait de nature à éviter les risques contentieux. Il pourrait être indiqué les références et chartes internationales sur lesquelles se fondent ces positions. La diffusion

3 des travaux de la commission européenne de normalisation sur la conservation des biens culturels (comité technique CEN 346) pourrait être encouragée. Ce partage des connaissances passe aussi par l'accès à une documentation sur le monument historique qui soit à jour et utilisable tant par les services de l État que les propriétaires et leurs maîtres d œuvre. L'accent doit être mis sur un archivage organisé et systématique après chaque intervention sur un monument et sur une documentation historique des travaux déjà réalisés. Un système d'archivage raisonné et la tenue de la documentation sont le corollaire indispensable pour maintenir la qualité des études et diagnostics. 2- Mettre à disposition des documents de référence * à destination des propriétaires et maîtres d'ouvrage afin qu'ils aient, a minima, une première approche de la réglementation, des risques et des impératifs liés aux travaux sur MH : Un certain nombre de documents ont déjà été élaborés à l'usage des maîtres d'ouvrage, deux guides de la maîtrise d'ouvrage pour les interventions sur MH classés et sur MH inscrits ont été édités et diffusés en DRAC. Ils sont accessibles en ligne sur le site internet du MCC: Ces documents ainsi que l'ensemble des informations présents sur ce site peuvent être diffusés par le biais des associations (AMF, ADF, ARF...) après rédaction de fiches de synthèse. Une forte demande a été identifiée concernant les études et diagnosticset il reste à concevoir un document définissant le contenu minimal d'une étude d'évaluation (incluant le cas échéant une étude historique) et un modèle de commande d'un diagnostic.. Un besoin d'expertise administrative renforcée a été caractérisé concernant les marchés publics particulièrement en matière de maîtrise d œuvre. Cette demande conjointe des services déconcentrés et des architectes en chef des monuments historiques se concrétise à travers plusieurs documents. Sur les MH appartenant à l État, ce dernier est légitime à intervenir dans la relation contractuelle liant les services aux maîtres d œuvre spécifiques que sont les architectes en chef des monuments historiques (ACMH) agissant en qualité de fonctionnaires. Un contrat-type a été élaboré en concertation avec les ACMH, la mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) et à travers des échanges avec des maîtres d'ouvrage publics (ministère de la culture et de la communication, OPPIC, et le ministère de la justice). Un besoin similaire (au moins dans son contenu) a été identifié sur les MH n'appartenant pas à l'etat. Dans ce cas, la difficulté majeure réside dans le fait que l État n'est pas fondé, hors l'exigence de la qualification des maîtres d'oeuvre, à encadrer ou orienter la relation contractuelle choisie par un maître d'ouvrage. On peut néanmoins envisager d'accompagner les maîtres d'ouvrage avec des

4 modèles à adapter au cas particulier. * à destination des maîtres d œuvre et entreprises afin qu'ils aient connaissance des exigences du CST. Le contenu de l'autorisation de travaux doit être portée à la connaissance du maître d'oeuvre et des entreprises par le maître d'ouvrage. Dans un souci de meilleur partage de l'information relative au CST, il serait souhaitable que les avis de la Commission nationale des monuments historiques puissent être publiés. * à destination des services en charge du CST: Afin de rendre le CST plus compréhensible dans ses objectifs et son fonctionnement, des lettres types à destination des propriétaires seront mises à l'étude. Ces documents ont pour objectif de cadrer en amont la nature des recommandations adressées aux maîtres d'ouvrage en particulier en terme d'allotissement des marchés de travaux et de critères de qualification des maîtres d œuvre et de sélection des entreprises. Il est proposé de rédiger un vademecum ou guide-pratique du contrôle scientifique et technique en complément de la circulaire n du 1 décembre 2009 relative au contrôle scientifique et technique et permettant de l'actualiser. Comme envisagé dans le diagnostic, il faut encourager les DRAC à faire appel à l'inspection des patrimoines. La pratique de la collégialité doit être confortée, notamment en associant les inspecteurs à la programmation et permettre une réflexion collective, en y associant aussi par ailleurs, l'ensemble des acteurs des services patrimoniaux de la DRAC et des STAP, sur les enjeux scientifiques. Le recours à l'inspection peut amener à mettre en place un système d'alerte sanitaire sur certains monuments. Dans ce but, la fiche pratique sur les modalités de recours à l'inspection et l'annexe n 5 de la circulaire CST seront réactualisées. L'ensemble de la circulaire peut d'ailleurs être revue en fonction de l'avancée des réflexions en cours et des préconisations de l'inspection des Patrimoines. 3) Proposer une offre de formations La formation et la professionnalisation des acteurs a pour objectif de soutenir la création d'une culture commune qui s'installe peu à peu depuis la mise en œuvre de la réforme. En outre, les acteurs, mieux formés, seront plus légitimes dans leur rôle, dénouant de fait une partie des tensions observées. Pour ce faire, échanges d'expériences, formations et diffusion de l'information à destination tant des maîtres d'ouvrage que des maîtres d œuvre sur les exigences du CST (allotissement, principes

5 d'interventions ) et sur ses bonnes pratiques pour les services seraient de nature à combler des manques. Plusieurs plans de formations sont envisageables : *Formation des maîtres d'ouvrage * Pour les collectivités territoriales et en lien avec elles, le département de la formation de la direction générale des patrimoines du MCC (DFST) et le CNFPT, par l'organisation de formations inter-régionales qui pourraient être faites par les DRAC à destination des interlocuteurs des collectivités : services techniques des communes, secrétariats de mairie, services des départementsen charge du patrimoine ou de la culture... et l. Les conventions passées entre l'amf et l'adf avec le CNFPT pourraient être le support de l'organisation de ces formations. * Pour les propriétaires privés de MH, de la même manière, il pourrait être mis en place un plan de formation avec les associations. * Ces formations pourraient d'ailleurs être ouvertes, selon les régions et les besoins exprimés, à ces deux types de propriétaires afin d'organiser des formations "mixtes". * Pour les nouveaux acquéreurs de monuments historiques, un partenariat avec la chambre des notaires pourrait permettre d'alerter les nouveaux propriétaires sur leurs obligations et les mettre, dès ce moment, en contact avec la DRAC. Ce dispositif permettrait aussi d'informer les nouveaux propriétaires. * Formation des maîtres d œuvre, architectes spécialisés et prestataires: Les architectes, non ACMH, amenés à répondre à des appels d'offres sur MH ne sont pas forcément au fait des exigences du CST et des procédures relatives aux MH et leurs délais. Aussi une proposition de formation à destination de ces nouveaux acteurs peut s'avérer utile dans plusieurs domaines : prestation et contenu de la mission de maîtrise d œuvre sur MH, exigences et exercice du CST... Ces formations concerneraient : - les relations avec la DRAC dans le cadre du CST - le contenu d'une étude historique - le contenu et le format d'un diagnostic - le champ de la responsabilité de l architecte dans sa mission de maître d œuvre- la documentation et archivage des travaux menés sur MH * Formation des services en charge du CST

6 De nombreuses formations sur le CST ont déjà eu lieu en DRAC (2010, puis ) et ont permis une meilleure prise en compte de ses exigences par les services. Six formations sur le thème de la pratique du CST ont déjà eu lieu en 2012 et début à Paris, 2 à Toulouse, 1 à Lyon, et 1 à Poitiers regroupant à chaque fois une vingtaine de stagiaires. Ces formations doivent pouvoir être continuées et complétées sur les thèmes suivants : étendue et limites du CST ; contenu des recommandations et des prescriptions ; clarification du niveau de l'autorisation de travaux et des éléments qui peuvent être demandés au titre du complément d'information ; rédaction des autorisation de travaux et des certificats de conformité à l'autorisation délivrée ; précisions sur le rôle des acteurs et de l'inspection ; communication des avis de la CNMH et d'une doctrine sur les sujets abordés (mise en ligne éventuelle sur l'intranet du MCC Sémaphore de synthèses ou des débats hors huis- clos). Définition et modalités d'archivage des archives travaux MH à élaborer avec le service interministériel des archives (SIAF) 4) Perspectives Les formations et les documents utiles susmentionnés sont une première étape vers une meilleure prise en compte et appropriation de tous les aspects de la réforme par l'ensemble des acteurs du secteur MH. A plus longue échéance, un examen plus fin et plus approfondi pourrait être envisagé. Ces perspectives s'articulent autour de plusieurs axes : * Amélioration de la connaissance des enjeux d'une intervention sur un MH A destination des services, maîtres d œuvre et maîtres d'ouvrage, la compilation et la diffusion des travaux de la commission nationale des MH et/ ou des PV travaux les amèneraient à saisir lors d'une opération de travaux les enjeux pour un monument, et pour les propriétaires à mieux connaître leur monument. * Amélioration de la documentation et de l'archivage des travaux Conformément aux conclusions de l'enquête concernant les archives relatives aux travaux menés sur les MH menée par l'inspection des Patrimoines, il conviendrait d'uniformiser le mode de traitement de ces archivesen DRAC, notamment en leur donnant un règle commune. Les expériences concluantes menées dans certaines régions devraient pouvoir être étendues dans les

7 autres régions. A ce titre, il est nécéssaire de mener une réflexion sur la différence de traitement entre documentation et archives en DRAC. Le rapport préconise notamment de mettre en place : des groupes de travail afin de réfléchir à la mise en oeuvre des préconisations nécessaires des mesures d'urgence : * mobiliser les recenseurs chargés de la protection sur le suivi de la documentation et des archives relatives aux travaux ; * mettre en place un soutien aux DRAC où l'accès aux archives est impossible pour restituer un accès imposé par les textes ; * évaluer les moyens nécessaires pour le versement aux archives départementales des archives travaux non inventoriées ; * rappeller aux ACMH leur obligation de versement de leurs archives à la médiathèque de l'architecture et du patrimoine En tout état de cause, les DRAC doivent être accompagnées dans l'objectif d'un meilleur accès aux archives relatives aux travaux imposé par les textes règlementaires. Elles doivent aussi en faire un axe prioritaire de leur action notamment à travers le projet de service de la DRAC. Cet élément n'a pas été suffisamment pris en compte dans les différentes organisations mises en oeuvre lors de la RGPP. Actuellement, le % de rétribution d'un DOE est de 5%. Il ne représente pas une part suffisante du marché pour le maître d œuvre qui ne prend que rarement le temps de le rédiger et de le communiquer. Ces documents sont les pièces maîtresses en fin de chantier à archiver et conserver par le propriétaire, par la DRAC (et la médiathèque de l'architecture et du patrimoine MAPA) pour documenter toutes les interventions faites sur le monument. En application des chartes internationales relatives à la conservation et à la restauration des biens culturels, cette documentation des travaux est une part importante du chantier pour la mémoire et la transmission aux générations futures : documentation et justification des choix d'intervention, des transformations, etc. * Extension de l'assistance à maîtrise d'ouvrage spécialisée L'un des enjeux important de la réforme de la maîtrise d'ouvrage est la diversification de l'offre d'amo, qui est souvent le gage d'un déroulement serein des différentes phases de l'opération : On peut espérer à plus long terme le développement d'une offre privée d'amo au bénéfice des collectivités et des propriétaires privés, mais cette compétence n'a pour l'instant émergé que de manière très marginale sur le territoire national ne serait ce qu'en raison de la dispersion du patrimoine, de la multitude des territoires et du seuil des opérations. Aussi, il convient de réfléchir aux différentes structures auxquelles il serait possible de faire appel.

8 Les collectivités doivent être aidées à développer et conforter leurs compétences patrimoniales par le biais de l'intercommunalité et des services en charge du patrimoine dans les conseils généraux, en particulier dans les territoires ruraux. L État pourrait prendre en charge la formation technique de personnels spécialisés dans l'amo sur MH. Ainsi, au titre du développement de l'ingiénérie publique, on peut envisager la formation d'agents chargés de la maîtrise d'ouvrage sur MH dans une collectivité ou d'une AMO sur MH au sein d'epci. * Extension des acteurs de la veille sanitaire des MH selon une méthodologie nationale Des partenariats, sur le modèle de ceux existants dans certaines régions, pourraient permettre de mettre en place une aide technique de la DRAC pour établir bilans et priorités sanitaires des monuments confiés aux EPCI et élaborer un plan de gestion du patrimoine transféré. *Amélioration de l homogénéité de la pratique du contrôle scientifique et technique L'inspection des patrimoines a produit, sur l'ensemble du périmètre «Patrimoines» (archives, musées, archéologie et monuments historiques), un rapport concernant la pratique du CST. Il doit pouvoir être suivi d'un accompagnement et d'un suivi régulier des services en fonction des préconisations faites. Il conviendrait de mettre en oeuvre les bonnes pratiques observées dans certaines régions et mises en avant par le rapport de l'inspection générale des Patrimoines: une organisation intégrée de la chaîne patrimoniale afin notamment de s'assurer de la clareté et de la pertinence des organigrammes, vérifier la conformité aux textes, des postes et des missions de chacun, clarifier et formaliser les procédures de contact et de communication entre STAP et CRMH ; mise en place d'un dispositif de concertation en vue du contrôle scientifique et technique, qui combine l'échelon départemental et régional le chef du service chargé des MH mentionné dans la circulaire du 1er décembre 2009 relative au CST est le chef de la conservation régionale des monuments historiques ; la sub-délégation de signature s'exerce dans le cadre du droit administratif commun, et dans les principes de collégialité et de subsidiarité ; s'agissant de l'agent désigné dans la lettre de notification de l'at, il ne peut édicter de nouvelles prescriptions après la notification au demandeur de l'at il est l'interlocuteur du maître d'ouvrage. * Réflexion sur la maîtrise d œuvre publique et son évolution La maîtrise d œuvre publique (ACMH et AUE) doit être interrogée au premier chef et comporte des problématiques spécifiques : Sur la technicité grandissante des opérations : les interventions ponctuelles sur certaines parties

9 d'immeubles, en particulier les «oeuvres-d'art» (peintures murales, vitraux, sculptures...) peuvent poser des questions en termes de seuil d'intéressement des travaux. La part d'expertise technique est si importante dans l'opération qu'elle se présente non comme une opération de restauration «classique» mais totalement atypique avec nécessité de restaurateurs et de laboratoires spécialisés, dès le début des études. Aussi, sur ce type d'opérations, l'investissement en temps peut ne plus s'avérer rentable pour un architecte. Surcertaines opérations particulièrement complexes sur les monuments historiques, en cas de carence de l'offre privée, il faut pouvoir recourir à une maîtrise d œuvre qualifiée. Cette question de la carence de l'offre privée se pose aussi sur certains territoires particulièrement mal dotés en architectes qualifiés. Ainsi, l'exemple le plus flagrant étant les départements d'outremer où la maîtrise d œuvre publique est appelée à pallier cette carence. * Amélioration de la formation et de la qualification des architectes et des prestataires La réforme a donné lieu à des changements profonds de la profession d'architecte intervenant sur MH. Aussi, il paraît indispensable d'adapter la formation initiale des architectes dans le domaine du bâti existant. De même, une amélioration de la formation continue des architectes spécialisés sur les MH, propre à accompagner les techniques et procédures et techniques nouvelles de conservation-restauration est nécessaire. L'évolution des produits et des matériaux est remarquable du fait de l'activité des laboratoires de recherche qui tentent de répondre aux questions posées par les services de l'etat et les maîtres d'oeuvre. Concernant la qualification des entreprises et des restaurateurs spécialisés, la formation initiale et la formation continue doivent faire l'objet d'améliorations constantes dans le même sens. Il faut aussi veiller à ce que le mémoire technique proposé par les entreprises au moment de l'appel d'offres puisse être contractualisé car il précise les moyens techniques et humains mis à disposition de l'opération. 5) Conclusion Les différentes réformes nécessitent encore une évolution des comportements. Dans une certaine mesure, l'ensemble des acteurs du système, aussi différents qu'ils soient, n'ont pas encore tout à fait pris leur place dans ce nouveau mécanisme. L État doit être en mesure de les y aider, les accompagner et que chacun d'entre eux prennent possession de leurs rôles. Néanmoins, l État et ses services restent la clé d'un champ de compétences techniquement et scientifiquement atypiques et un interlocuteur incontournable. Il doit réussir à maintenir un rôle de conseil tout en favorisant l'autonomie de ses interlocuteurs. Enfin, il doit faire cohabiter ce rôle de conseil avec l'exercice du contrôle scientifique et technique. Cette compétence régalienne de l État doit pouvoir s'exercer totalement et être accompagnée de l'actualisation du volet pénal du code du patrimoine. Parallèlement à la réforme sur les MH, le paysage administratif a changé. Les réformes internes à

10 l'administration ont participé aux bouleversements du secteur des monuments historiques. Ces services ont doublement su renouveler leurs manières de travailler ces dernières années. Ce changement continue, la baisse des financements des collectivités, notamment sur les monuments historiques, posent en termes renouvelés la question du rôle de l État dans la sauvegarde du patrimoine culturel monumental.

11 Liste des sigles ABF : architecte des bâtiments de France ACMH: architecte en chef des monuments historiques ADF : assemblée des départements de France AMF : association des maires de France AMO : assistance à maîtrise d'ouvrage ARF : association des régions de France AT : autorisation de travaux AUE : architecte-urbaniste de l'etat CNFPT : centre national de la fonction publique territoriale CNMH : commission nationale des monuments historiques CRMH : conservation régionale des monuments historiques CST : contrôle scientifique et technique DFST :département de la formation scientifique et technique de la DGP DGP : direction générale des patrimoines DOM : départements d'outre-mer DRAC : direction régionale des affaires culturelles EPCI : établissement publique de coopération intercommunale MAPA: médiathèque de l'architecture et du patrimoine MCC : ministère de la culture et de la communication MH : monument historique MIQCP : mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques MOE: maître d'oeuvre ou maîtrise d'oeuvre PV: procès-verbal RGPP : révision générale des politiques publiques SIAF : service interministériel des archives de France STAP: service territorial de l'architecture et du patrimoine