Note établie par le Bureau Permanent * * *

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1 AFFAIRES GENERALES ET POLITIQUE GENERAL AFFAIRS AND POLICY Doc. prél. No 7 Prel. Doc. No 7 février / February 2010 QUELQUES RÉFLEXIONS SUR L UTILITÉ D APPLIQUER CERTAINES TECHNIQUES DE COOPÉRATION INTERNATIONALE DÉVELOPPÉES PAR LA CONFÉRENCE DE LA HAYE DE DROIT INTERNATIONAL PRIVÉ AUX QUESTIONS DE MIGRATION INTERNATIONALE (QUATRIÈME NOTE DE SUIVI) Note établie par le Bureau Permanent * * * SOME REFLECTIONS ON THE UTILITY OF APPLYING CERTAIN TECHNIQUES FOR INTERNATIONAL CO-OPERATION DEVELOPED BY THE HAGUE CONFERENCE ON PRIVATE INTERNATIONAL LAW TO ISSUES OF INTERNATIONAL MIGRATION (FOURTH FOLLOW-UP NOTE) Note submitted by the Permanent Bureau Document préliminaire No 7 de février 2010 à l intention du Conseil d avril 2010 sur les affaires générales et la politique de la Conférence Preliminary Document No 7 of February 2010 for the attention of the Council of April 2010 on General Affairs and Policy of the Conference Permanent Bureau Bureau Permanent 6, Scheveningseweg 2517 KT The Hague La Haye The Netherlands Pays-Bas telephone téléphone +31 (70) fax télécopieur +31 (70) courriel secretariat@hcch.net website site internet

2 QUELQUES RÉFLEXIONS SUR L UTILITÉ D APPLIQUER CERTAINES TECHNIQUES DE COOPÉRATION INTERNATIONALE DÉVELOPPÉES PAR LA CONFÉRENCE DE LA HAYE DE DROIT INTERNATIONAL PRIVÉ AUX QUESTIONS DE MIGRATION INTERNATIONALE (QUATRIÈME NOTE DE SUIVI) Note établie par le Bureau Permanent * * * SOME REFLECTIONS ON THE UTILITY OF APPLYING CERTAIN TECHNIQUES FOR INTERNATIONAL CO-OPERATION DEVELOPED BY THE HAGUE CONFERENCE ON PRIVATE INTERNATIONAL LAW TO ISSUES OF INTERNATIONAL MIGRATION (FOURTH FOLLOW-UP NOTE) Note submitted by the Permanent Bureau

3 3 1. Lors de sa réunion du 31 mars au 2 avril 2009, le Conseil sur les affaires générales et la politique de la Conférence a invité le Bureau Permanent de la Conférence de La Haye de droit international privé à poursuivre ses travaux visant à explorer l intérêt potentiel d utiliser certaines techniques de droit international privé dans le contexte de la migration internationale, en concertation avec les Membres intéressés et les organisations internationales concernées 1 *. 2. Cette étude a débuté par la Note présentée au début de l année 2006, qui suggérait que certaines techniques en matière de coopération transfrontière développées par la Conférence de La Haye dans le cadre de ses Conventions originellement élaborées pour l entraide administrative et judiciaire internationale, puis étendues à la protection des enfants et des adultes vulnérables pourraient se prêter à une application graduelle et progressive à un nombre limité de questions précises surgissant dans le cadre de la migration La Note de 2006 présentait quelques exemples de coopération internationale pouvant bénéficier de l expérience de la Conférence de La Haye : A) la coopération dans la mise en œuvre de programmes de migration temporaire ou circulaire convenus entre les États concernés ; B) la coopération visant à garantir la bonne organisation du retour et de la réinstallation des migrants dans les autres hypothèses, lorsque ce retour et cette réinstallation découlent d un accord entre les pays d origine et les pays de destination des migrants ; C) la coopération dans la mise en place et le suivi d un système d agrément et de régulation d intermédiaires intervenant dans la facilitation de la migration internationale ; D) la coopération visant à faciliter le transfert simple et économique des fonds envoyés par les migrants vers leur pays d origine. 4. La première Note de suivi présentée au Conseil de 2007, conformément aux positions exprimées et relatées dans les documents adoptés lors de nombreuses réunions tenues aux niveaux mondial, régional et bilatéral en 2006, confirmait la nécessité de traiter de manière urgente ces questions, particulièrement celles visées aux points A et D. La Note de 2007 faisait également référence à un certain nombre d accords bilatéraux qui pouvaient servir de source d inspiration pour une approche multilatérale La deuxième Note de suivi présentée au Conseil en 2008 faisait le rapport de la première rencontre du Forum mondial sur la migration et le développement (Bruxelles du 9 au 11 juillet 2007). La Note présentait en outre les récents développements qui, au sein de l Union européenne (UE), visaient à renforcer la coopération internationale avec les pays d origine hors UE et de transit, y compris la reconnaissance de l importance de la migration circulaire et du concept de «partenariat pour la mobilité». Elle signalait également les travaux effectués en matière de migration dans les Amériques. Il a été conclu qu un cadre de coopération judiciaire multilatérale strictement limité à la migration économique légale et respectant pleinement les compétences des États participants et les besoins de leur marché du travail pouvait permettre de renforcer notablement la gestion des migrations internationales, de soutenir le dialogue mondial et * Le Bureau Permanent est reconnaissant envers Mme Lisa Tousek, assistante de recherche temporaire au Bureau Permanent, pour son soutien en la matière. 1 Conclusions et Recommandations adoptées par le Conseil sur les affaires générales et la politique de la Conférence (31 mars 2 avril 2009). Ce document et tous les Documents préliminaires cités ci-après sont disponibles sur le site Internet de la Conférence de La Haye à l adresse < >, sous les rubriques «Travaux en cours» puis «Affaires générales». 2 «Quelques réflexions sur l utilité d appliquer certaines techniques de coopération internationale développées par la Conférence de La Haye de droit international privé aux questions de migration internationale», Doc. prél. No 8 de mars 2006, établi à l intention de la Commission spéciale d avril 2006 sur les affaires générales et la politique de la Conférence. 3 «Quelques réflexions sur l utilité d appliquer certaines techniques de coopération internationale développées par la Conférence de La Haye de droit international privé aux questions de migration internationale (Note de suivi)», Doc. prél. No 23 de mars 2007, établi à l intention du Conseil d avril 2007 sur les affaires générales et la politique de la Conférence.

4 4 d étendre les initiatives régionales relatives à la migration circulaire et aux transferts de fonds La troisième Note de suivi présentée au Conseil en faisait le rapport d un certain nombre d événements concernant la migration, qui s étaient déroulés l année précédente, comme par exemple la deuxième réunion du Forum mondial sur la migration et le développement (Manille, du 27 au 30 octobre 2008). Le Secrétaire général de la Conférence de La Haye a également rencontré M. Peter Sullivan, représentant spécial des Nations Unies pour la Migration et le Développement, qui a confirmé qu à un moment donné le Forum mondial serait éventuellement considérablement réduit s il ne menait pas à des structures juridiques de coopération internationale effectivement plus durables 6. La Note présentait en outre les faits récents concernant les migrations dans le cadre de l Organisation de coopération et de développement économiques (OECD) 7 et de l UE. Cette dernière a poursuivi ses efforts dans le cadre de son approche étendue («globale») de la migration et des partenariats avec les pays d origine et de transit 8. Il a été conclu que la proposition du Bureau Permanent invitant à aborder certains aspects de la migration, notamment les migrations temporaires et les transferts de fonds y afférent, au moyen d un cadre de coopération justement en raison de sa portée restreinte pourrait être une étape concrète vers la gestion du mouvement international de migrants à l échelle mondiale, surtout dans l intérêt des générations à venir. 7. Au cours de l année 2009, au moins trois des questions proposées par le Bureau Permanent sont passées au centre de l attention des objectifs à atteindre, c'est-àdire : A) Coopération dans la mise en œuvre de programmes de migration temporaire ou circulaire ; C) Coopération dans la mise en place et le suivi d un système d agrément et de régulation d intermédiaires intervenant dans la facilitation de la migration (par ex. ouvrir des possibilités au niveau juridique, lutter contre la traite et la contrebande) ; D) Coopération visant à faciliter le transfert simple et économique des fonds envoyés. 8. Par exemple, dans l une des ses résolutions relatives aux migrations internationales et au développement, l Assemblée générale des Nations Unies reconnaît le besoin d analyser l impact de certaines formes de migrations temporaires, circulaires et de retour sur le développement des États d origine, de transit et de destination, et réaffirme qu il est nécessaire d étudier et de promouvoir des conditions pour que les transferts de fonds soient moins coûteux, plus rapides et plus sûrs Les 29 et 30 juin 2009, l OCDE a tenu son premier Forum politique à haut niveau sur les migrations. Le Forum a noté que la crise économique avait contraint plusieurs pays de l OCDE à ajuster leurs politiques migratoires, mais il a été établi d un commun accord, qu une perspective à long terme était nécessaire et qu il était essentiel de mieux gérer les migrations de travail pour soutenir la croissance économique dans les pays d accueil. Il a également été convenu que cette croissance devait être liée au 4 «Quelques réflexions sur l utilité d appliquer certaines techniques de coopération internationale développées par la Conférence de La Haye de droit international privé aux questions de migration internationale (deuxième Note de suivi)», Doc. prél. No 6 de mars 2008, établi à l intention du Conseil de mars 2008 sur les affaires générales et la politique de la Conférence. 5 «Quelques réflexions sur l utilité d appliquer certaines techniques de coopération internationale développées par la Conférence de La Haye de droit international privé aux questions de migration internationale (troisième Note de suivi)», Doc. prél. No 8 de mars 2009, établi à l intention du Conseil de mars / avril 2009 sur les affaires générales et la politique de la Conférence. 6 Ibidem, para Perspectives des migrations internationales : SOPEMI 2008, p Conseil de l Union européenne, «Conclusions du Conseil sur l évaluation de la mise en œuvre de l Approche globale des migrations et sur le partenariat avec les pays d origine et de transit» (8 décembre 2008), para. 16(c), Bruxelles (disponible à l adresse suivante : consulté le 18 février 2010). 9 Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 63/225, «Migrations internationales et développement», adoptée durant sa 72 e séance plénière, 19 décembre 2008, publiée le 10 mars 2009, A/RES/63/225, para. 8 et 10.

5 5 développement des travailleurs dans les pays d origine, par exemple, «en abaissant les coûts des transferts de fonds, en levant les obstacles aux retours, en partageant les coûts de formation entre les pays d accueil et les pays d origine». Les deux recommandations du Forum suivantes revêtent un intérêt tout particulier : «[r]enforcer la coopération internationale dans la gestion des migrations au[x] niveau[x] régional et mondial. Il est nécessaire de dépasser le cadre bilatéral» ; et : «[p]oursuivre l analyse des liens entre les migrations, les transferts de fonds et le développement et évaluer l impact de la fuite des cerveaux sur le développement des pays d origine» Les 4 et 5 novembre 2009, le troisième Forum mondial sur la migration et le développement s est tenu à Athènes. L une des recommandations des tables rondes était que les gouvernements devraient réformer les régimes des visas pour accorder des visas à entrées multiples ; et l autre, que les études concernant le transfert de fonds et leur impact réel devraient être plus poussées L agenda international de la réunion du Conseil du Forum économique mondial (WEF) qui s est tenue à Dubaï en novembre 2009, notait que «la récession économique offre une fenêtre ouverte pour réformer les politiques de migration et établir des nouvelles approches avant que la demande de main d œuvre étrangère ne reprenne», mettant en exergue que «[à] l échelle mondiale, il n existe pas de politiques régissant le mouvement de personnes qui seraient équivalentes à celles qui gouvernent les mouvements de capitaux, de commerce de marchandises et de services». Conformément à l une des Recommandations «les politiques concernant les travailleurs saisonniers devraient encourager un retour sans danger et bien organisé et la réintégration des migrants» Dans le cadre de l UE le Programme de Stockholm, adopté par le Conseil de l UE en décembre , souligne que des migrations bien maîtrisées peuvent être favorables à tous et propose que davantage de travail soit effectué dans le cadre de l UE pour : A) examiner le concept de migration circulaire et étudier les moyens de faciliter la circulation harmonieuse des migrants dans le cadre ou hors cadre de projets ou de programmes ; C) conclure des accords ad hoc avec certains pays hors UE pour combattre la traite et la contrebande ; D) garantir que les transferts de fonds soient suffisants et se fassent de manière sûre et efficace. Créer un portail commun de l'ue sur les envois de fonds 14. Les propositions de l UE sont tout à fait compatibles avec celles du Bureau Permanent, mais le modèle de La Haye aurait l avantage d établir une coopération directe entre organes gouvernementaux dans les pays d origine et de destination concernant les trois questions susmentionnées, et ce, au niveau mondial. 13. Durant l année 2009, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a également émit des propositions, notamment concernant deux des trois points susmentionnés (A et C). Dans le Rapport du PNUD sur le développement humain de , l organisation propose aux gouvernements et autres chargés de définir les politiques de : 10 Voir les Conclusions du Forum politique à haut niveau sur les migrations (OCDE, juin 2009) par le Président, Eric Besson, sur (consulté le 18 février 2010). C est nous qui soulignons. 11 Forum mondial sur la migration et le développement, «Rapport sur les journées de la société civile du Forum mondial sur la migration et le développement intégrer des politiques de migration dans les stratégies de développement pour le bien de tous», Athènes, 3 novembre 2009, p. 5 et Voir Forum économique mondial, «Agenda international des rapports du Conseil 2010», p. 252 et 253, < > (consulté le 18 février 2010). 13 Conseil de l Union européenne, «Le Programme de Stockholm Une Europe ouverte et sûre qui sert et protège les citoyens», 17024/09, Bruxelles, 2 décembre 2009, p Conseil de l Union européenne, ibidem, p Les lettres A, C et D se référent aux propositions du Bureau Permanent, voir supra, para Rapport mondial des Nations Unies sur le développement humain 2009, «Lever les barrières : Mobilité et développement humains», p. 96 à 98 et 103.

6 6 A) développer des structures pour autoriser un travail véritablement saisonnier les éléments clés étant la consultation des gouvernements des pays d origine, des syndicats et des employeurs ; C) améliorer les services d intermédiation pour diminuer les abus et les fraudes et réduire le trafic ; maîtriser le travail des sous-agents travaillant pour des recruteurs légitimes, ce qui dilue les responsabilités et augmente les coûts ; créer des réseaux de migrants ou des centres d information pour diminuer le besoin de recruteurs ; réglementer les recruteurs, par exemple en les traitant comme des «coemployeurs» responsables de tout manquement au contrat ; ou permettre aux associations professionnelles de recueillir et de diffuser des informations sur les agences à haut risque et les meilleures pratiques ; ou organiser une administration directe à travers des organismes publics tels que l Organisation internationale pour les migrations (OIM). Les propositions détaillées du PNUD concernant les migrations circulaires et la réglementation des recruteurs et autres intermédiaires facilitant la migration sont à la fois concrètes et pratiques. Cependant, il manque à ces propositions, comme à celles de l UE, l élément concernant la coopération mutuelle qu introduit le modèle de La Haye. 14. Dans le cadre de l Organisation des États Américains (OEA), les points susmentionnés figurent encore à l ordre du jour. Pendant l année 2009, des travaux ont été réalisés en vue de recueillir des données sur les tendances des migrations, par exemple des informations concernant les programmes temporaires de travail auxquels participent les travailleurs migrants d Amérique latine et des Caraïbes ont été compilées et classifiées. Les informations comprennent la description des termes et des caractéristiques des programmes et des processus de recrutement (par accords bilatéraux ou à travers des entreprises de travail indépendantes) La Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'asie et le Pacifique qui s est tenue en Asie (Bangkok, les 27 et 28 mai 2009) a organisé un dialogue de principe concernant l impact de la crise mondiale financière sur les migrations internationales. À l avenir, l Organisation entreprendra aussi une étude régionale relative aux défis des migrations internationales dans la région de l Asie-Pacifique qui se concentrera, entre autres, sur deux des propositions émises par le Bureau Permanent, qui sont : les effets des transferts de fonds sur les pays d origine comme sur les pays de destination, et les migrations temporaires de travailleurs, notamment les migrations circulaires La Banque mondiale a également entrepris des travaux durant l année concernant le transfert de fonds. Selon elle, la crise financière a mis en évidence l importance des migrations et des transferts de fonds. Elle note que la communauté de développement peut tirer davantage parti de ces mouvements pour le développement en les rendant moins coûteux, plus sûrs et plus productifs à la fois pour les pays qui envoient et ceux qui reçoivent En 2009, le Fonds multilatérale d investissement (MIF), qui est un fonds de don du secteur privé de la Banque interaméricaine de développement, a plaidé de manière très active en faveur de la réduction des frais de services d envoi de fonds. Le MIF a lancé avec l aide d autres acteurs une facilité de financement pour l envoi de fonds afin de 16 Organisation des États Américains, «Current and planned activities », Compte rendu à la huitième réunion de coordination de l ONU sur la migration internationale, 18 décembre 2009, UN/POP/MIG- 8CM/2009/23, p Commission économique et sociale des Nations Unies pour l Asie et le Pacifique, «Impact of the Global Financial Crisis on International Migration one year later», Compte rendu de la huitième réunion de coordination de l ONU sur la migration internationale, 18 décembre 2009, UN/POP/MIG-8CM/2009/05, p. 5 à La Banque mondiale, Migration and Remittance Team Development Prospect Group, «Migration and Development Brief 11», 3 novembre 2009, p. 12.

7 7 promouvoir des systèmes de transfert de fonds innovants et des voies d investissement pour les migrants En Afrique, le Fonds international de développement agricole (FIDA) a sollicité une étude pour explorer le marché d envoi de fonds. Le rapport «Sending Money Home to Africa» a été présenté lors du Forum mondial sur l envoi de fonds de 2009, organisé par le FIDA et la Banque africaine de développement (Tunis, les 22 et 23 octobre 2009). Le rapport montre que malgré la baisse considérable des frais d envoi dans certaines parties du monde, ils restent élevés en Afrique pour ceux qui envoient de l argent dans leur pays d origine Le modèle de coopération directe entre organes gouvernementaux proposé par le Bureau Permanent pourrait également être utile pour atteindre l objectif global de rendre les envois de fonds plus faciles, moins coûteux et plus sûrs. Les organes gouvernementaux compétents désignés pourraient par exemple : - fournir des informations concernant les possibilités qui existent dans les pays d accueil pour transférer de l argent, ainsi que sur les possibilités existantes dans les pays d origine pour verser les sommes (banques disponibles, établissements financiers non-bancaires, bureaux de poste, nouvelles technologies comme par ex. réseaux pour téléphones mobiles 21, cartes prépayées 22, etc.) ; - prendre des mesures pour assurer la transparence du marché financier en demandant aux banques et aux autres institutions chargées du transfert de fonds d indiquer spécifiquement tous les frais concernant l envoi de fonds (y compris les frais de transaction à payer d avance, le taux d échange, la commission demandée, ainsi que les frais de transaction du bénéficiaire) 23, la vitesse qu ils garantissent pour l exécution du transfert et les documents qu ils demandent à l envoyeur et au destinataire 24 ; - convoquer régulièrement des réunions d examen, dans le cadre multilatéral envisagé, avec la participation de : organisations internationales, représentants du secteur financier, organisations du microfinancement, associations de migrants, etc. Cela permettrait d échanger des informations importantes concernant les pratiques actuelles, de promouvoir des meilleures pratiques, de stimuler des nouvelles initiatives, etc. 20. Comme les derniers développements le démontrent, trois des questions proposées par le Bureau Permanent au départ reviennent à l ordre du jour international (A : programmes de migration circulaire ; C : réglementation des intermédiaires intervenant dans la facilitation de la migration ; et D : transfert simple et économique des fonds envoyés). Ensemble ces questions soutiennent la cause pour un cadre 19 Banque interaméricaine de développement, «Report on Activities and Programmes on Migration, Development and Remittances», Compte rendu de la huitième réunion de coordination de l ONU sur la migration internationale, 18 décembre 2009, UN/POP/MIG-8CM/2009/15, p Il existe également un projet concernant les Migrations, l Envoi de fonds et le Développement, cofinancé par le FIDA et lancé par la Banque mondiale, qui a pour but d établir un rapport publié conjointement avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement en Voir Fonds international de développement agricole, «Report on Migration, Remittances and Rural development», Compte rendu à la huitième réunion de coordination de l ONU sur la migration internationale, 18 décembre 2009, UN/POP/MIG-8CM/2009/14, p Cela est l une des options les moins coûteuses et les plus rapides pour envoyer de l argent, mais des défis importants se posent encore quant à la réglementation concernant les luttes contre le blanchissement d argent et le financement du terrorisme, voir Banque mondiale (op. cit. note 18), p Une carte internationale pour les transferts d argent a été lancée par La Caixa, la plus grande banque d épargne d Espagne, pour le transfert de fonds ; voir Banque mondiale, «Remittances Development Impact and Future Prospects», édité par Samuel Munzele Maimbo et Dilip Ratha, 2005, p. 202 et Depuis 2006 par ex., la Bangko Sentral ng Philipinas au Philippines a, avec succès, demandé aux banques et aux établissements financiers non-bancaires d énoncer clairement les frais de transferts de fonds et les possibilités disponibles pour envoyer de l argent ; voir Banque mondiale, Migration and Remittance Team Development Prospect Group, «Migration and Development Brief 6», 11 août 2008, p Les informations susmentionnées fournies par les organes gouvernementaux désignés entraîneront l augmentation de la concurrence entre ceux qui fournissent des services d envoi de fonds, ce qui réduira les frais de transfert de fonds. Il est également à espérer que la concurrence et l obligation faite aux institutions de transfert de fonds de spécifier les documents qui sont nécessaires permettront aux destinataires sans papiers d accéder éventuellement aux voies financières officielles.

8 8 multilatéral permanent au niveau mondial pour la coopération transfrontière administrative et judiciaire concernant les migrations circulaires et temporaires afin de : - mettre en œuvre des programmes de migration temporaires ou circulaires convenus entre des États d origine et des États d accueil ; - mettre en place et suivre un système permettant de réglementer, accorder un permis et suivre les intermédiaires intervenant dans la facilitation de la migration internationale ; - faciliter le transfert simple et économique des fonds envoyés par les migrants vers leur pays d origine ; et - accompagner le cadre multilatéral d un mécanisme de réunions régulières pour examiner le suivi de son fonctionnement.