Présentation des différents outils. Fabien GOFFI. Jérôme GRAND D ESNON. Directeur, Secteur public PricewaterhouseCoopers. Associé, Landwell & Associés

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1 Fabien GOFFI Directeur, Secteur public PricewaterhouseCoopers Avec la raréfaction des crédits, les modes de fonctionnement des outils d investissement public à disposition des collectivités ont évolué avec les différentes réglementations. Trois spécialistes de la gestion locale nous livrent leurs points de vue. Présentation des différents outils Associé, Landwell & Associés De nombreux outils permettent l investissement public en France. Le code des marchés publics, substantiellement modifié en 2004, 2006 et 2008, est un pilier historique de l investissement public. Grâce à l externalisation - deuxième pilier de l investissement public - une personne publique peut déléguer à un opérateur privé la réalisation d investissements dont la rentabilité assure la rémunération de cet opérateur. Les Partenariats Public-privé (PPP) sont en quelque sorte le chaînon manquant entre ces deux outils. Le PPP repose sur le même principe : une personne publique confie à un opérateur privé la charge des investissements. Mais une fois l investissement réalisé, la personne publique rembourse progressivement le délégataire. Cela permet d envisager des investissements non rentables, tels que la construction de collèges. Les PPP organisent dès le départ le partage des risques et définissent clairement les rôles de chaque partenaire. Le PPP est un contrat global responsabilisant un interlocuteur privé unique tant sur la construction que sur la maintenance d un équipement. Les marchés publics représentent parfois une spirale infernale où chaque opérateur se déresponsabilise en accusant un autre des dysfonctionnements. Le régime juridique général des PPP créé par l ordonnance de 2004 n invalidant pas les réglementations antérieures existantes, différents outils cohabitent au sein des PPP. La loi de juillet 2008 a simplifié les PPP en les rendant éligibles aux 1

2 mêmes subventions que les marchés publics. Les PPP reposent sur l investissement privé, qui nécessite les prêts des banques, davantage réticentes à les accorder depuis la crise économique. La loi de janvier 2009 offre donc aux opérateurs privés la possibilité de demander une garantie de l État, payante, accordée sous conditions et réservée aux projets d envergure. Ils peuvent également faire appel à un prêt ou à une intervention en fonds propres de la Caisse des dépôts. La personne publique peut également financer une partie des investissements impliqués par un PPP, sans conditions, à hauteur de 50 %. Ce dispositif est actuellement peu utilisé, mais il est appelé à se développer. Les collectivités territoriales disposent aujourd hui de davantage d outils, plus adaptés à leurs besoins, pour mener à bien l investissement public. La technicité requise pour l utilisation de ces outils peut parfois manquer à certaines collectivités, surtout de petite taille. Utilisation des PPP Directeur général des services, Ville et Communauté urbaine de Reims Les collectivités territoriales sont touchées par la crise économique et par la crise des finances publiques locales, laquelle est liée au renforcement des transferts de compétences dans le cadre de la décentralisation. De fait, les investissements publics locaux baissent de manière continue, alors qu ils atténuent en général les effets des crises économiques. Les dépenses en équipements des collectivités locales étaient en baisse de 3.2 % en 2008, et la même tendance sera observée en 2009 et en 2010, en raison de la baisse de l épargne brute et de la montée de l endettement dans leurs bilans. Divers outils, dont les PPP, leur donnent de faire face à ces crises. La Ville et la communauté d agglomération de Reims utilisent la Délégation de Service Public (DSP) pour réaliser la troisième ligne de tramway. Nous hésitons entre un PPP et un outil d investissement classique pour créer une cité des services publics. Les PPP suivant une logique de contrat global, un appel à candidature sera lancé pour constituer un service public de la mobilité, appelé à gérer à la fois l autopartage, le vélopartage, les pistes cyclables et les parkings. Les PPP n offrent une diminution du coût des travaux que de façon relative, la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) étant irrécupérable sur certains frais financiers. Le délai nécessaire à l évaluation technique et financière préalable à un PPP compense le gain de temps de réalisation des travaux. Les PPP permettent des économies annuelles de maintenance uniquement si le contrat inclut des clauses bonus/malus, et si le pilotage reste vigilant. Les collectivités doivent pouvoir rester indépendantes des grands groupes privés menant les réalisations. Limites des PPP Directeur général des services, Communauté d agglomération de Montpellier Comme l énonce Jacques Attali, la crise est devant nous. Alors que l État demande aux collectivités d être un partenaire dans la lutte contre la crise, il supprime la taxe professionnelle, ressource qui ne pourra être compensée par les indemnisations prévues. Dans le cadre du chantier de la troisième ligne du tramway de Montpellier, la DSP a fait gagner 65 millions d euros. Néanmoins, l État ne nous a pas versé la subvention promise de 83 millions d euros. Il est finalement plus crucial de pouvoir compter sur un 2

3 partenaire fiable comme l État que de disposer de nouveaux outils d investissement public Le coût des travaux dans le cadre d un PPP peut s avérer plus élevé que dans le cadre d une réalisation publique, car le secteur privé ne bénéficie pas de taux d intérêt avantageux, et parce qu il est rémunéré à partir des fonds publics. Le secteur privé, peu enclin à la prise de risques, ne souhaite pas mener certains investissements. Certaines entreprises modifient les règles du contrat en cours de réalisation. Les PPP peuvent représenter un mariage contre nature entre capitaux privés et publics. Les collectivités peuvent faire aussi bien que le secteur privé si elles disposent des moyens financiers nécessaires. Échanges avec la salle Pertinence des PPP Le PPP est une solution parmi les autres outils d investissement public existant, qu il ne remplace pas. La pertinence du recours à un PPP dépend des moyens de la collectivité, qui est parfois capable de réaliser les opérations seule. En France, le secteur public est un bon constructeur, mais un piètre mainteneur, contrairement au secteur privé. Plus l investissement envisagé nécessite de la maintenance, plus le recours à un PPP est judicieux, car en tant que contrat global, il intègre le problème de la maintenance dès le début du projet. Une étude anglaise révèle que sur une période de dix ans, 70 % des projets menés dans le cadre de marchés publics connaissent un délai de dépassement. Il ne concerne que moins de 40 % des projets menés sous PPP. Dans le cadre d un PPP, l opérateur privé est en effet rémunéré une fois la réalisation achevée, alors que dans un marché public, l administration paye les opérateurs au fur et à mesure de la construction. Le PPP est également un contrat global et fixe, alors que les règles régissant les marchés publics sont souvent modifiées sous forme d avenants. Au regard de la démarche globale, allant de la construction à l entretien, un PPP est moins onéreux, même s il peut engager quelques surcoûts financiers en raison des taux d intérêts accordés au secteur privé, et du coût des risques que doit assumer la collectivité. Bernard PERRAUD Premier conseiller, Chambre régionale des comptes d Ile-de-France Le PPP est-il un outil anticrise? Le PPP est rendu nécessaire par les situations où l action publique n assure pas la maintenance de ses investissements. Cet outil intelligent établit un partenariat qui réunit les compétences des acteurs publics et privés, contrairement à la DSP qui les cloisonne. Le PPP est utilisé partout en Europe. Le PPP n est pas un outil de crise, mais un outil supplémentaire d investissement public. Pascal WEIBEL Directeur adjoint, Enseignement supérieur et recherche, Région Alsace Le PPP réunit les responsabilités d investissement et de maintenance, ce qui est intéressant dans le cadre du développement durable. En ce sens, il est lié à la réforme territoriale qui tend à rassembler les compétences. La crise peut représenter une opportunité d amélioration de la loi MOP 1. 1 Loi relative à la maîtrise d ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d œuvre privée du 12 juillet

4 De la salle Les décrets d application de la loi MOP contiennent les éléments nécessaires à la maîtrise des coûts d exploitation et de rémunération des maîtres d œuvre. Aujourd hui les collectivités doivent engager de vrais contrats, soumis à un contrôle et à une évaluation stricts. Les outils existant offrent une approche globale pertinente. Il est nécessaire d expliquer que dans le cadre législatif existant, la maîtrise d ouvrage publique est capable de gérer les délais, les coûts, les exigences de développement durable, et de contrôler le secteur privé. Il existe des outils de partenariats intelligents, qu il faut savoir exploiter pleinement. Si la loi MOP avait pu être modifiée, nous n aurions pas besoin des PPP. Limites des PPP Les collectivités ne sont pas moins compétentes que le secteur privé pour mener à bien des projets complexes et pour entretenir ses bâtiments. Elles disposent des équipes d ingénieurs et des capacités nécessaires pour mener des maîtrises d ouvrage public sans gaspiller d argent public. Le secteur public est souvent moins cher que le secteur privé. Le recours aux PPP est parfois pertinent, mais il ne peut être envisagé que si la collectivité a les moyens de lui tenir tête. Dominique BERTIN Directeur général des services, Ville de Rouen Pour continuer à investir, les collectivités ont davantage besoin de moyens financiers et humains que d outils complexes comme les PPP, qui peuvent alimenter la crise. Les collectivités sont parfaitement capables de gérer toutes les dimensions d une construction d envergure. À Rouen, nous subissons un PPP pour la transformation du réseau d éclairage public, dont le coût s élève à 100 millions d euros pour 20 ans. Il a été conclu comme un moyen d externaliser la dette et non comme une possibilité offerte par l ingénierie de projet. Le PPP est un outil dangereux et peu flexible. Ce contrat global n accepte pas de modifications, même s il a été signé pour 20 ans et que la technologie évolue en parallèle. Le PPP signé par la Ville de Rouen en 2006 n est plus aussi performant qu au moment de sa signature. Yves GORMEZANO Directeur général des services, Ville et Communauté urbaine d Alençon L affermage est un autre outil permettant à l autorité publique de maîtriser ses objectifs de gestion en s associant des compétences dont elle ne dispose pas nécessairement. Dans le domaine de l éclairage public, les PPP induisent des coûts exorbitants car l entreprise répercute ses coûts de trésorerie sur les projets. Par l externalisation, les collectivités transfèrent les coûts de l endettement vers les coûts de fonctionnement. Le service public territorial est actuellement sollicité pour mener les plans de relance : cela montre qu il est performant. 4

5 Nathalie ROUSSIN Adjointe service patrimoine, CNFPT La fonction publique est capable de réaliser des ouvrages plus efficacement que le secteur privé. Pour optimiser sa boîte à outils, il faut avant tout raccourcir les délais des marchés publics. Fabien GOFFI Au niveau territorial, un équilibre entre le privé et le public doit être trouvé. Ce n est pas évident car les projets de taille faisant appel à un PPP impliquent systématiquement les grands groupes de la construction. Dans quelle mesure ces PPP permettent-ils le développement économique local? Le secteur public paraît plus réactif à la crise que le secteur privé qui se replie sur lui-même. Nous avons davantage besoin d un État puissant qui pousse les collectivités à s engager, que d outils améliorés. Or, la réforme territoriale ne prend pas cette direction. Le coût du contournement de la ligne de Train à Grande Vitesse (TGV) entre Nîmes et Montpellier, encadré par un PPP, a augmenté alors que le secteur privé est réputé plus efficace. Conditions Florence PISANO Service juridique, Conseil général du Loiret Le contrat de partenariat, la DSP et les marchés publics sont différents outils d investissement, qui nécessitent des analyses préalables indispensables que les collectivités locales sont capables de mener. Avant de signer un contrat de PPP, qui est très rigide, la collectivité doit bénéficier d assistance financière et technique, afin de pouvoir anticiper, et de prendre du recul sur les besoins et la préparation du projet. Nicolas FEIDT Directeur général adjoint développement économique, Région Rhône-Alpes Les collectivités subissent des pressions extérieures pour participer à des PPP. Or, cela nécessite une expertise importante au sein de ces collectivités. Par exemple, les services juridiques des rectorats, qui pilotent les plans Campus 2, n ont pas toujours les compétences nécessaires pour le faire. Ce document est une synthèse de conférence, les propos des intervenants ne sont pas repris dans leur intégralité mais condensés. Réalisation de la synthèse 2 Projet du gouvernement Fillon ayant pour objectif de faire émerger douze pôles universitaires d excellence, grâce à des dotations exceptionnelles transitant par des structures privées 5