Plan d Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale

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1 Plan d Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale John CROMBEZ, secrétaire d Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et Fiscale Avenue des Arts Bruxelles

2 Table des matières en bref Partie I Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude... 8 Chantier 1 La loi Una Via et de l optimisation de la lutte contre la fraude fiscale... 8 Partie II Aspects sociaux de la lutte contre la fraude Chantier 2 Optimisation de la lutte contre la fraude sociale Chantier 3 Simplification et optimisation de certains concepts de droit social Chantier 4 Lutte contre la fraude aux allocations Chantier 5 Approche spécifique au secteur Partie III Aspects transversaux de la lutte contre la fraude Chantier 6 Abus de personnes morales Chantier 7 Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux Chantier 8 Execution de la peine et dessaisissement: d une meilleure detection a un meilleur dessaisissement Chantier 9 Aspects internationaux de la lutte contre la fraude Table des matières détaillé Partie I Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude... 8 Chantier 1 La loi Una Via et de l optimisation de la lutte contre la fraude fiscale La loi Una Via: instauration d une double structure de concertation... 8 a. Concertation opérationnelle... 9 b. Concertation stratégique c. Circulaires communes La mise sur pied d équipes de recherche spécialisées Le développement du soutien stratégique Magistrats fiscaux spécialisés S attaquer aux abus de la loi Franchimont Instauration d un délit spécifique fraude fiscale grave et/ou organisée Correction de texte dans la législation sur le devoir d information du ministère public en matière de fraude fiscale Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de l usage de faux à des fins fiscales Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales L élargissement de la saisie conservatoire Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction?

3 a. Instauration d une sanction spécifique en matière de fraude fiscale b. Vers une application effective des sanctions existantes c. Contrôle de la compliance en matière de législation CTIF Harmonisation plus poussée des règles d enquête et de procédure Abus du statut d indépendant à titre accessoire a. Problèmes constatés b. Solution proposée Partie II Aspects sociaux de la lutte contre la fraude Chantier 2 Optimisation de la lutte contre la fraude sociale Non bis in idem a. Contenu du principe non bis in idem» et problématique b. Méthode de solution Modification du champ d application des amendes administratives Audition de personnes par les inspecteurs sociaux Instauration d une disposition anti-abus Cessation fictive d activité Changement fictif de catégorie Demandes indues de dispense a. Problèmes constatés b. Solution proposée Attestation permettant une déduction fiscale Chantier 3 Simplification et optimisation de certains concepts de droit social Simplification et optimisation de concept de rémunération a. simplifications réalisables à court terme b. simplifications réalisables à plus long terme Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail Clarification de l interdiction de la mise à disposition Chantier 4 Lutte contre la fraude aux allocations Prescription de la récupération d allocations sociales payées indûment Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l assurance chômage a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte grande ville Fraude au droit à l intégration sociale et aux services sociaux

4 a. Possibilité, pour les organismes publics d aide sociale, de fournir des informations en matières pénales b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite et moyenne c. Modifications à la réglementation relative à l enquête sociale, la forme du rapport social et la récupération et la révision de l aide sociale d. Adapter le code pénal social Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie et d invalidité a. Cumul d indemnité d incapacité de travail avec une activité non autorisée par le médecin-conseil b. Dossiers d assujettissements frauduleux à la sécurité sociale c. Récupération financière de prestations facturées indûment d. Secteur allocations d incapacité de travail Usage abusif du statut social d indépendant affiliations fictives a. Problèmes constatés b. Solution proposée Chantier 5 Approche spécifique au secteur Immobilier a. Enregistrement des présences b. Chômage temporaire c. Retenues sur factures d. Responsabilité solidaire salariale e. Faux indépendants Horeca Titres-services Gardiennage Transport a. Cabotage b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le Budget c. Contrôle sur l usage abusif de véhicules agricoles d. Nouvelles initiatives Viande a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l O.N.S.S. des relations contractuelles

5 7. b. Enregistrement des présences c. Lutte contre la problématique des faux indépendants Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en «cash» Partie III Aspects transversaux de la lutte contre la fraude Chantier 6 Abus de personnes morales Mesures relatives à l administration de l entreprise a. Contrôle des données d identité des administrateurs/gérants b. Contrôle sur les conditions d exercice de mandats de société Mesures relatives au siège de la société Mesures relatives aux activités des entreprises a. Les sociétés fictives b. Les sociétés dormantes Vers un contrôle sur les personnes morales? Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises b. Evaluation du champ d application de l interdiction professionnelle c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes morales Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts GAFI) Chantier 7 Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux Désenclavement de la banque de données publique intégrée «personnes morales» auprès de la Banque-Carrefour des Entreprises Développement d un casier judiciaire des personnes morales Développement d une banque de données centrale des «exclusions» Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques Accès au point de contact central comptes en banque pour la CTIF, l OCSC, la Police fédérale et les CPAS Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit de la police fédérale Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises Création de la cellule Cybersquad Mise en œuvre d un plateforme d échange dans le cadre de l accord de coopération du 15 décembre 2009 conclu entre l Administration générale de la Fiscalité et les services d inspection sociale Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux) Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale

6 a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale b. Exploitation des données de consommation d eau, d électricité et de gaz c. Banque-Carrefour des Entreprises d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la composition du ménage e. Lutte contre les domiciles fictifs par l INAMI f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d allocations de chômage et d allocations d interruption avec d autres revenus g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des allocations familiales de l O.N.A.F.T.S h. Projet Dolsis i. Instauration d une 6 e voie j. Optimalisation de l échange de données entre l INASTI et les autres IPSS Optimalisation de la détection de la fraude fiscale Instauration d un règlement relatif aux donneurs d alerte Optimiser le fonctionnement de l audit interne au sein de la fonction publique Donner accès, aux caisses d assurance sociale, au fichier central des avis de saisie Echange d informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre la fraude à l identité Chantier 8 Exécution de la peine et dessaisissement: d une meilleure detection a un meilleur dessaisissement Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI c. L approche du trafic transfrontalier d argent liquide Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation a. Instauration d une enquête pénale d exécution (EPE) b. Instauration d une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers) c. Réforme de la prescription de la confiscation d. Condamnation à la confiscation solidaire e. Echange d informations entre la CTIF et les parquets/la police f. Création d une fonction de receveur spécialisé Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d un fonds de confiscation

7 4. Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105 Chantier 9 Aspects internationaux de la lutte contre la fraude Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux allocations a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d allocations de chômage b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale Echange d informations automatique avec les Etats-Unis Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude sociale et fiscale transfrontalière a. Accords bilatéraux b. Benelux c. Union européenne

8 PARTIE I ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDE CHANTIER 1 LA LOI UNA VIA ET DE L OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE L instauration de la règle Una Via 1 actuellement en traitement au parlement implique un certain nombre de nouveaux défis. Ceux-ci s ajoutent aux points névralgiques existants du traitement des enquêtes fiscales pénales, dont l analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises, notamment par la commission d enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale 2. Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre la fraude 3 mérite d être citée: Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causes actuelles énoncées ci-dessus du manque d efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que les fraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyens alors que les fraudes fiscales mineures feraient l objet de sanctions administratives [ ] Il est également essentiel d indiquer que ce n est que pour autant que tous les acteurs de la chaîne des poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l enquêteur du terrain aux magistrats de la cour d appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans les meilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grande fraude fiscale sera réellement efficace. Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas de vue le besoin d une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter la fraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des services de police.» 1. La loi Una Via: instauration d une double structure de concertation A la suite de la loi Una Via, une «structure de concertation» entre le Ministère public et le SPF Finances est ancrée dans la loi. Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d instruction criminelle (Ic) dispose: Le directeur régional visé à l alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, se concerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre les faits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertation peut aussi avoir lieu à l initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuvent participer aux concertations précitées." L exposé des motifs précise qu il s agit d une concertation avec le procureur du Roi en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers de fraude. Une double structure de concertation est prévue: 1 La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe una via dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Doc /001 2 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04 3 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail Una via (thème 9), note définitive du 15 décembre

9 Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d appel; Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d une mission d analyse stratégique et de coordination. Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l administration fiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes de fraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale. Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposent d une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l approche la plus opportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question. a. Concertation opérationnelle 4 La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et fait la part entre le traitement administratif du dossier ou de l approche pénal, comme cela se fait au niveau des cellules d arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substituts spécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d appel, cette concertation opérationnelle doit également être ancrée à ce niveau. Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveau fédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous forme d informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée. Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi à partir de sa compétence constitutionnelle de se faire un jugement: sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire; sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d entraîner des poursuites individuelles dans le dossier de fraude fiscal. A l issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe Una via» si le dossier de fraude suivra la voie administrative ou pénale. Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraude dans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale à une enquête et une poursuite pénales. L exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choix de la via appropriée: D une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont dispose l administration fiscale s avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d autre 4 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe una via dans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Chambre, Doc /001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale, Chambre, 7 mai 2009, Doc /04, Recommandations 78 et 79. 9

10 part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d enquête judiciaire sont nécessaires En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public. Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine collaboration à l établissement et au paiement de l impôt éludé, sera traité par l administration fiscale et fera l objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche, un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l objet de poursuites pénales et de sanctions pénales. Cela se justifie d autant plus par l hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations criminelles qui fera l objet de poursuites pénales. Ce qui est donc déterminant, c est d une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale, intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismes complexes, organisés par des organisations criminelles) et, d autre part, les moyens d investigation requis (moyens d enquête judiciaires, aucune collaboration. b. Concertation stratégique Le rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l exposé: «Dans le même temps, les ministres de la Justice, de l Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude de sorte qu ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertation avec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège des procureurs généraux) s agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation». Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion de protocoles d accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plus particulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles des notaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliqués dans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale: par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ; par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d inspection des cas de fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un secteur professionnel déterminé ; par la mise en place de système d investigation requérant une information efficace de tous les acteurs économiques; par la mise à disposition d informations économiques plus précises permettant aux administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession; 10

11 c. Circulaires communes Le cadre décrit ci-dessus découle de l exposé des motifs de la loi Una Via. Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulaires communes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances. Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants: Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être soumis à la concertation opérationnelle? Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation? Dans quel délai après la concertation une décision doit-elle être prise en ce qui concerne la voie à suivre. La façon dont le ministère public informera l administration fiscale du fait qu un assujetti, personne physique ou morale, fait l objet de l action publique ou la saisine du tribunal correctionnel La mise sur pied d équipes de recherche spécialisées Sur la base des critères prévus dans l exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le flux de dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peutêtre même bien au contraire. D une part, il se fait qu aujourd hui déjà le Ministère public n instruit pas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu il les porte à la connaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D autre part, les dossiers, dont il est clair au départ qu ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur au Ministère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes de technique fiscale. A cela s ajoute l analyse de la situation actuelle sur le terrain 6 : pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux; Pas de corps spécifiques d enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ; Problèmes de capacité policière: o parfois refus d un service de police de traiter le dossier; o parfois un délai d attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier; o cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier; o problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des mécanismes complexes sont mis en œuvre; Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1 er CIR92, introduit par la loi du , ce que l on appelle la Charte du contribuable ). 5 A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/ Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail Una via (thème 9), note définitive du 15 décembre

12 Il ressort de l analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale 7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes, spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires. La même préoccupation ressort de l évaluation de 10 années de réforme des polices 8 : A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité, principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement, comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent une importante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiques spécialisées (FCCU + RCCU). [ ] Le besoin de disposer et de maintenir l expertise spécialisée doit certainement être considéré comme un point essentiel qui nécessite une attention persistante. Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester des objectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d une pénurie d enquêteurs. [ ] En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées en matière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l augmentation nécessaire - vu le flux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, de l OCDEFO et de l ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide donc également dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unités spéciales et des unités informatiques.» Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 du Groupe d action financière (OCDE) 9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de la législation sur le blanchiment: Countries should also make use, when necessary, of permanent or temporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations 10. Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l instar des GIR (Groupe d Intervention Régional) français 11. Le GIR est une structure interdépartementale pleinement opérationnelle disposant d unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente (l unité d organisation et de commandement) composée, d une part, de huit policiers, d un fonctionnaire fiscal et d un agent des douanes, et, d autre part, d un pool d enquêteurs (personnels ressources) auxquels en fonction de la nature et de l ampleur de l enquête il peut être fait appel pour renforcer temporairement l unité de recherche. Ce pool est composé d enquêteurs issus de divers services policiers, de services d inspection fiscale et sociale, de l inspection économiques et d autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la «Police fiscale» créée par arrêté du 2011 au sein du Ministère français de l Intérieur. 7 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04, Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 84 8 http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/ / advies-5-n.pdf, pp Cf. Infra: chantier Exécution de la peine dessaisissement: d une meilleure détection à un meilleur dessaisissement, point 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF) 10 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandation

13 La transposition d un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore être déterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales des parquets et tenant compte de l esprit de l Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légal actuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l OCDEFO (Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) ceux-ci se voyant conférer la qualité d officier de police judiciaire, d officier auxiliaire du Procureur du Roi il est indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fisc et de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d un cadre structuré distinct, d une part afin de disposer en permanence d une capacité de recherche suffisante et, d autre part, afin d accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la forme d unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres de la concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ils connaissent au mieux les compétences requises. Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes ad hoc par des enquêteurs provenant des divers services d inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes sur les dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscale organisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes de recherche les membres de l inspection économique, qui collaborent d ores et déjà étroitement avec l AFER, l ISI et la Police fédérale. En ce qui concerne la police judiciaire fédéral vu la pyramide des âges on attend une baisse substantielle de l effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les base des exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie, comptabilité, informatique, ) 12 Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaboration entre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées. 3. Le développement du soutien stratégique Dans le cadre d Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecter les tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué que cette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L OCDEFO dispose depuis 2001 déjà d une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce qui concerne l impôt «indirect» (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l impôt direct (GFFO). Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l objet d un ancrage légal. 12 Si on déterminera qu un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s est présenté, on pourrait executer la recommendation parlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Il faut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapport final de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale). 13

14 4. Magistrats fiscaux spécialisés Il ressort de l analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège 13 que la situation actuelle sur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres : au niveau des poursuites du ministère public: o Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en matière fiscale i (L dite «Charte du Contribuable») mais abaissement des exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ; o Aucune obligation légale d assumer réellement la fonction spécifique de substitut du PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou financiers) ; o Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique et évolutive, l expertise spécifique et précise s estompe déjà après une dizaine d années) Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter d autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice (en droit commun), surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé, incitation à la fraude vu l absence de sanction (rapide). au niveau de l instruction o Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d instruction spécialisé en matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus complexes qui sont mis à l instruction pour que des perquisitions soient notamment effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable, ) n est requise dans le chef du juge d instruction pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d assises, ) o Parfois certains juges d instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués mis en œuvre dans les dossiers qu ils doivent traiter. o Il n y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges d instruction. o Les juges d instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés au travers des faits mis en lumière par l instruction. Ces experts judiciaires sont payés au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très longtemps. Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par les personnes poursuivies de sorte que l expertise judiciaire n est que de très peu d utilité. o Les juges d instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de prescrire les devoirs suggérés. 13 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail Una via (thème 9), note définitive du 15 décembre

15 au niveau des juridictions d instruction (chambre du conseil et chambre des mises en accusation). o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable, ) n est requise dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d assises, ) ; o Il n est pas rare qu un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs complémentaires formulées à la veille de l audience, au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d appel) o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable, ) n est légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré d appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d assise, ) ; o Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme avocat.» La commission d enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série de recommandations en la matière 14. Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau: Les magistrats du parquet (première instance et appel) Les juges d instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d instruction Les juges du fond en première instance et en appel. Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plus attrayante que ce qui est le cas aujourd hui. Entretemps, un supplément de traitement substantiel est déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux en fonction. A l issue de l instauration d Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pour accroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux. Comme mentionné dans le groupe de travail, il n existe pas de spécialisation spécifique pour les juges d instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur le plan de l efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances en matière de droit fiscal. 14 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04, Recommandations 19 et 21 15

16 En ce moment, certains arrondissements règlent l attribution de nouveaux dossiers de telle manière que certains juges d instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, cela se fait sur une base volontaire et non de manière systématique. Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d instruction chargés d affaires de terrorisme (article 79 Code judiciaire) : ( )Dans le ressort de chaque cour d'appel, le premier président désigne, sur l'avis du procureur fédéral, parmi les juges d'instruction, un ou plusieurs juges d'instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces juges d'instruction doivent disposer d'une expérience utile pour l'instruction des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation n'a aucune incidence sur leur statut, ni sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sont saisis sur la base de l'article 47duodecies, 3, du Code d'instruction criminelle. Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel de Bruxelles, assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertu de l'article 47duodecies, 3, du Code d'instruction criminelle. En cas d'empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction spécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenant au ressort de la cour d'appel de Bruxelles ( )». Ce texte peut service de source d inspiration pour la création de la fonction de juges d instructions spécialisés en matières fiscales. A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d instructions disposant déjà d une expérience spécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés. Voici une proposition de texte: Dans le ressort de chaque cour d appel, le premier président désigne, sur l avis du procureur général, parmi les juges d instructions, un ou plusieurs juges d instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces juges d instruction doivent être titulaires d un diplôme attestant d une formation spécialisée en droit fiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d enseignement supérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissances spécialisées en droit fiscal. Cette désignation n a aucune incidence sur leur statut ni sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers. Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel, assure, en tant que doyen, la répartition de ces dossiers. En cas d empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction spécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour d'appel.» Les juges d instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplément de traitement conformément à l article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l objet d aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle les substituts spécialisés en matières fiscales n accèdent pas à la fonction de juge d instruction. En effet, 16

17 les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d instruction moins attractive. Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourrait être de faire du «juge fiscal» - indépendamment du caractère civil ou pénal de l affaire un mandat spécial (article 259sexies Jud). Dans ce cas, l accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à une formation obligatoire organisée auprès de l Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d un diplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l accession d autres fonctions). Au travers des critères d évaluation de ce mandat, la participation à d autres formations appropriées peut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d évaluation des magistrats, les critères d évaluation et leur pondération). Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein du tribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjà pour le traitement d affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78 Jud). Lorsque l affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s agir d un juge fiscal et si elle est traitée par une chambre de 3 juges, l un d entre eux sera un juge fiscal. Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment, la plupart des mandats spéciaux sont assortis d un supplément de traitement, mais pas tous (juge des saisies, juge d appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autres mandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement (article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui se spécialisent et qui montrent de l intérêt acceptent d exercer effectivement la fonction pendant une période prolongée. En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu il arrive que des juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant des dossiers dans lesquels ils interviennent à titre d avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant : la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants, ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d avocat, même si, pour des raisons déontologiques évidentes, ils n interviennent pas directement dans un dossier. Certains montages fiscaux s avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercent également la fonction de suppléant. La commission d enquête parlementaire a également fait une recommandation dans ce sens. 15. La déontologie ne permet évidemment pas qu un avocat siège comme suppléant dans un dossier dans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à la déontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l impartialité ainsi qu à la jurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d impartialité. 15 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04, Recommandation 52 17

18 Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l institut du suppléant. En général, le Conseil supérieur constate qu à l heure actuelle, le recours aux suppléants s avère nécessaire au bon fonctionnement de la justice, d autant plus que ce système évite que certains dossiers soient reportés et que l arriéré judiciaire continue de s accroître (avis CSJ du 26 avril 2006). Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant que tel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun. Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cette fonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service, apprendre à connaître la magistrature en vue d accéder à celle-ci. En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a fait valoir qu il serait opportun d établir, à l intention des chefs de corps, des recommandations concernant l utilisation correcte de l institut des juges suppléants : «Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours d'appel, à ce que les avocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges qui intéressent l'essentiel de leur clientèle.» Il convient de vérifier l opportunité de l inscription, par voie législative, d une telle interdiction dans le Code judiciaire. Nous constatons qu à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d une recommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d une initiative législative. 5. S attaquer aux abus de la loi Franchimont. 16 La commission d enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que les magistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loi Franchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de faire traîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant la séance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d enquête complémentaires dans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai de plusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription de l action publique pendant la période de réalisation des devoirs d enquête complémentaires. Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l article 24 du Titre préliminaire du Code d instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l action publique est suspendue chaque fois que le juge d instruction ou une juridiction d instruction décide, dans le cadre du règlement de la procédure, de reporter le traitement de l affaire en vue d effectuer des devoirs d enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter le traitement de l affaire en vue de procéder à des devoirs d enquête complémentaires, il est prévu que la prescription de l action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décision visant à effectuer des devoirs d enquête complémentaires jusqu au jour de la reprise du traitement La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04, Recommandation 28b 18

19 de l affaire par la juridiction d instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protection juridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l action publique ne peut excéder un an. Dans l article 24 du Titre préliminaire du Code d instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4 pourraient être introduits, rédigés comme suit: La prescription de l instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de la procédure de règlement de la procédure, le juge d instruction ou la juridiction d instruction décide que des actes d instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l instruction criminelle est suspendue à partir du jour où le juge d instruction ou la juridiction d instruction décide que des actes d instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu au jour où le traitement de l affaire est repris par la juridiction d instruction, sans que la suspension de la prescription ne puisse toutefois dépasser un an. La prescription de l instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction de jugement sursoit à l examen de l affaire pénale en vue d accomplir des actes d instruction complémentaires. L instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d instruction décide de remettre l affaire pénale jusqu au jour où l instruction de l affaire est reprise par la juridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an. 6. Instauration d un délit spécifique fraude fiscale grave et/ou organisée La commission d enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour les faits de «fraude fiscale grave et organisée» 17. Cela permettrait en même temps de faire mieux coller la sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits «accessoires» accompagnant la fraude fiscale grave, à savoir l utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans). La notion de fraude fiscale grave et organisée est un concept juridique utilisé déjà dans le code pénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l article 505 P (blanchiment) et dans l article 43quater P (confiscation) et dans l AR du 3 juin 2007 portant exécution de l article 14quinquies de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d indicateurs relatifs à la «fraude fiscale grave et organisée». La notion existante de fraude fiscale grave et organisée doit être évaluée dans le cadre des nouvelles recommandations du GAFII 18. L introduction de cette notion dans la législation fiscale doit évidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de «fraude fiscale grave et organisée» sera peut-être retenue. 17 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc /04, Recommandation cf. infra: chantier Exécution de la peine dessaisissement: d une meilleure détection à un meilleur dessaisissement, 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFI, point

20 Le CIR92 pourrait être modifié comme suit: Art Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à [ ] euros 19 ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution. Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à 5 ans et d'une amende de 250 EUR à euros ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d envergure internationale. Le code TVA pourrait être modifié comme suit: Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à [ EUR] ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 euros à euros ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d envergure internationale.» La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit: A l article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant : Celui qui commet les faits mentionnés au 1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire lorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d une fraude fiscale grave et/ou organisée d ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers de l Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d une peine d emprisonnement de 4 mois à 5 ans. " A l article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière d accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit : Celui qui commet les faits mentionnés à l alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d une fraude fiscale grave et/ou organisée d ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d une peine d emprisonnement de 4 mois à 5 ans. " A l article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits d accises sur l alcool et les boissons alcoolisées, l alinéa suivant est ajouté : 19 Texte après approbation de la loi Una Via 20

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