Document de travail IDP (EA 1384) n Gabriela Condurache. Études doctorales
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1 Document de travail IDP (EA 1384) n Européanisation par influence horizontale : l exemple du statut des agents publics Gabriela Condurache Études doctorales
2 Européanisation par influence horizontale : l exemple du statut des agents publics Gabriela Condurache Gabriela Condurache PRES Université Lille Nord de France, Université Lille2, CERAPS EA 8026, Lille, France gabycondurache@yahoo.fr
3 Gabriela CONDURACHE Doctorante Ecole Doctorale des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales CERAPS Courriel électronique : gabycondurache@yahoo.fr Européanisation par influence horizontale L exemple du statut des agents publics I. Les influences nationales sur la fonction publique européenne A. Quel cadre juridique donner aux fonctionnaires européens : statutaire ou contractuel? B. Quelles influences nationales ont été prépondérantes? II. L influence du droit de l Union Européenne sur la fonction publique des Etats membres A. L ouverture de la fonction publique aux ressortissants des Etats membres de l Union Européenne B. La place croissante des contrats à durée indéterminée L influence du droit de l Union Européenne, voire souvent sa primauté, sur le droit national, est devenue une évidence. Toutefois, l évolution vers une harmonisation du cadre légal et institutionnel de chaque système, qu il soit national ou européen, doit être naturelle, surtout si nous pensons aux valeurs d unité qui régissent aujourd hui l esprit de l Union Européenne. Prenant en considération le fait que les institutions européennes, depuis leur création au lendemain de la Seconde Guerre 1
4 Mondiale, ne pouvaient pas fonctionner sans personnel propre, indépendant et neutre, la nécessité de créer un cadre légal pour une fonction publique européenne s est imposée. L influence croisée, Etats institutions européennes, aurait débuté lors de la création des Communautés Européennes. Alors que la doctrine place les débuts de l influence européenne sur le droit de la fonction publique des Etats membres, vers les années 80, particulièrement en s appuyant sur la jurisprudence «opiniâtre et audacieuse» 1 de la Cour de Justice ( ) qui oblige le droit de la fonction publique nationale à «s adapter à l air du temps communautaire» 2. La CJUE et la Commission Européenne rappellent souvent que «le droit communautaire se déclare indifférent aux régimes nationaux de la fonction publique qu il s agisse du droit public ou du droit privé, statutaire ou conventionnel, de carrière ou de l emploi» 3. Partant de cette idée, il convient de s interroger tant sur l influence des systèmes nationaux sur la création de la fonction publique «européenne» (I), que sur les mutations qui a subies la fonction publique des Etats membres, suite à l influence du droit européen (II). 1 Aubin (E.), La fonction publique le droit applicable aux trois fonctions publiques : Etat Territoriale Hospitalière, Ed. Gualino, 2012, p Idem. 3 Lemoyne de Forges (J.-M.), L adaptation de la fonction publique française au droit communautaire, Dalloz, 2003, p. 1. 2
5 I. Les influences nationales sur la fonction publique européenne Ces influences sont au nombre de deux puisqu elles concernent, d une part, le type de régime juridique (statutaire ou contractuel) des agents publics (A) et d autre part la prépondérance des influences nationales sur la fonction publique européenne (B). A. Quel cadre juridique donner aux fonctionnaires européens : statutaire ou contractuel? La création, en 1950, de la Communauté Européenne du charbon et de l acier (CECA 4 ), appuyée par six Etats européens, a entrouvert la voie vers une extension des collaborations interétatiques, qui a abouti notamment à la création de la Communauté Economique Européenne (CEE) et de la Communauté Européenne de l Energie Atomique (CEEA), par les Traités de Rome de Cet élargissement de coopération internationale a mis en exergue la nécessité d un cadre juridique qui réglemente le statut des personnels de ces institutions. Dans les premières étapes, selon l exemple d autres institutions internationales, le recrutement du personnel dans les communautés européennes se fit sur la base d un régime contractuel ; ce ne fut que le 1 er juillet 1956, après de longs débats sur le régime à donner à la fonction publique contractuelle ou statutaire que le 4 Crée par le Traité de Paris de 18 avril 1951, par la France, l Allemagne (RFA), l Italie, BENELUX Belgique. Pays- Bas et Luxembourg. 3
6 premier statut au sein de la CECA, selon le modèle «étatique» 5 de carrière, fut créé. Son élaboration est due aux contributions notamment de René Mayer (président de la Haute Autorité) et de Jacques Rueff (ancien juge français à la Cour de justice et Président de la Commission «Statut de personnel», créée à la proposition de la Commission des quatre Présidents instance centrale de la CECA). Ce statut fut suivi, en 1962, par un autre qui fixait, pour la première fois, le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté Economique Européenne et de la Communauté Européenne de l Energie Atomique. A noter que, comparé au statut des fonctionnaires, le régime applicable aux autres agents offrait des conditions de travail beaucoup moins avantageuses. D autre part, préoccupé par le projet de construction d une fonction publique européenne, le Comité de Ministres du Conseil de l Europe décida, l année suivante, à l occasion de l adoption du Statut des fonctionnaires des deux Communautés, de convoquer une Conférence gouvernementale qui déboucherait sur la création d un modèle général, de statut-type du personnel au niveau européen ; avec vocation «de servir de modèle aux diverses organisations européennes en ce qui concerne les règles applicables au personnel» 6. L idée de cette conférence faisait suite à de nombreuse études et réflexions sur les différents problèmes liés au statut des fonctionnaires européens, lesquelles menées à l initiative du Conseil de l Europe, ont été matérialisées «en six rapports 7 5 Le Theule (F.-G.) et Leprêtre (J.) (dir.), La fonction publique européenne, Edition l ENA, 2012, p Mahoney (P.), La fonction publique européenne : une introduction. Origines, caractéristiques et perspectives pour l avenir, in Potvin-Solis (L.) (sous la direction), Vers un modèle européen de fonction publique, Ed. Bruylant 2011, p Les six rapports sont : - Rapport sur la structure du personnel, le recrutement des agents, le régime des pensions et de la prévoyance, Strasbourg,
7 successifs élaborés par un Groupe de travail ad-hoc, ainsi que par le Comité consultatif de la Fonction publique européenne, formé d experts indépendants provenant des fonctions publiques nationales et des diverses organisations internationales installées en Europe» 8. Comme la doctrine l a mentionné «les experts gouvernementaux ont très souvent été tentés d effectuer des rapprochements entre les règles proposées et celles en vigueur dans leur pays» 9. En conséquence, les travaux de la Conférence susmentionnée - étendus pour une durée générale de 4 ans et à laquelle prirent part 18 Etats et 16 organisations internationales - ont suivi la ligne directrice du Statut des fonctionnaires des Communautés et de la fonction publique de l Europe des six. Ceci, au détriment du cadre juridique contractuel, d application au sein des organisations atlantiques (O.C.D.E. ou O.T.A.N.) ou dans la fonction publique anglo-saxonne 10. Suite à la fusion des trois communautés européennes en 1967, une année plus tard, en 1968, le premier statut unique des fonctionnaires européens fut adopté. Le régime statutaire avait donc été préféré au régime contractuel. Ce choix avait été justifié par un des «pères fondateurs» du statut de 1956, Jacques Rueff, et par «le désir de créer une situation plus proche de celle des administrations - Rapport sur les problèmes de structure du personnel et des régimes de pensions et de prévoyance, Strasbourg, Rapports techniques de recrutement et des problèmes de formation, Strasbourg, Rapport du régime d avancement et de promotion. Statuts latéraux, Strasbourg, Rapport sur les Problèmes juridictionnels de la Fonction publique européenne, Strasbourg, Rapport «Statut-type» de la Fonction publique européenne, Strasbourg, Benoit (A.), Réflexions sur une fonction publique européenne. Le statut-type élaboré par la Conférence gouvernementale pour la fonction publique européenne, Annuaire français de droit international, vol. 13, 1967, p Mahoney (P.), op. cit., p Benoit (A.), op. cit., p
8 nationales, que de celle des organisations internationales ( ) considérant qu un corps de fonctionnaires supranationaux, était en réalité presque un corps de fonctionnaires nationaux, pour lesquels la nationalité était la supranationalité» 11. La fonction publique communautaire se différencie donc des modèles de fonction publique «construites particulièrement sur un système d emploi ( ) comme au Danemark, en Italie, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède» 12. Le choix du régime statutaire a donc été un processus de plusieurs années de réflexion et de débats des Etats membres de l Union Européenne, chacun avec un certain taux d influence. B. Quelles influences nationales ont été prépondérantes? Ayant à l esprit la grande influence que la France exerçait en Europe après la Seconde Guerre Mondiale, une large contribution lui a également été attribuée dans le choix du régime statutaire de la fonction publique européenne. Des auteurs affirment même que la fonction publique européenne a été construite selon le modèle de carrière français. Toutefois, et comme il ressort notamment du dernier ouvrage sur la fonction publique européenne paru sous l égide de l ENA, l influence exclusivement française doit être remise en cause. Ainsi, les trois éléments qui caractérisent le modèle français le concours, l école et le corps y sont discutés. Dans cet ouvrage, si nous prenons en considération l étendue juridique du statut européen, 11 Le Theule (F.-G.) et Leprêtre (J.) (dir.), op. cit., 2012, p Gervasoni (S.), L influence des cultures juridiques nationales sur le droit de la fonction publique communautaire», Potvin-Solis (L.) (sous la direction), Vers un modèle européenne de fonction publique, Ed. Bruylant 2011, p
9 lequel s applique selon le modèle français à tous les agents quel que soit leur fonction (des chauffeurs, huissiers, assistants administratifs aux directeurs généraux), il en ressort notamment une influence d origine belge. D autre part, l influence germanique se fait aussi sentir en matière d examen d admissibilité qui, «reconnaissant une «capacité» aux lauréats du second examen», laisse ensuite la liberté aux administrations de recruter en fonction de leurs besoins. On note également les influences, britannique et hollandaise, en ce qui concerne la formation des candidats, parce qu il n existe pas une formation initiale comme en France. Le dernier élément mis en cause concerne l absence d organisation spécifique française en «corps» des agents. Nous constatons ainsi les multiples influences des modèles nationaux «de carrière», mais aussi de l emploi dans la fonction publique, qui ont contribué à la construction du statut des fonctionnaires européens, à partir des «modèles» français (napoléonien 13 ), le modèle allemand ou germanique (wébérien) et britannique (dit de Westminster) 14. Toutefois, même si au début, le droit de l Union Européenne ne paraissait pas voué à exercer une influence quelconque sur les droits nationaux de la fonction publique, ceci «en dehors des mécanismes de détachement permettant aux administrations nationales de mettre des fonctionnaires à la disposition des institutions communautaires en cas de nécessité» 15, cette influence se fit bientôt sentir 13 Fondé particulièrement sur le «principe hiérarchique : délégations de signature, place de l écrit, devoir d obéissance, devoir de réserve» (voir Gervasoni (S.), op. cit., p. 65). 14 Gervasoni (S.), op. cit., p Auby (J.-M.), Auby (J.-B.), Didier (J.-P.), Taillefait (A.), Droit de la fonction publique Etats, collectivités locales, hôpitaux, Dalloz, 2012, p
10 II. L influence du droit de l Union Européenne sur la fonction publique des Etats membres Suite aux directives et arrêts communautaires, le statut des fonctionnaires a subi, particulièrement dans les dernières deux décennies de profondes mutations qui ont accéléré un mouvement d européanisation du droit de la fonction publique, en ce qui concerne : l ouverture de la fonction publique aux ressortissants de l Union Européenne, l égalité des sexes, et plus spécialement, l institutionnalisation des contrats à durée indéterminée. La Convention Européenne des droits de l homme a également exercé une certaine influence sur la fonction publique des Etats membres, notamment en matière de respect du droit à la liberté d expression, de celui d obtenir un procès équitable, ou encore de respect par les agents publics, de leur vie privée et de leur domicile 16. Dans cette même optique, notons que les jurisprudences de la Cour de Justice de l Union Européenne (CJUE) et de la Cour européenne des droits de l homme (CEDH) ont hautement nourri les évolutions actuelles du droit de la fonction publique et du «concept même de l emploi public» 17. Voir à titre d exemple les modifications apportés aux normes statutaires de la fonction publique, notamment par «le recours à des contrats de durée indéterminée» 18 ou par l ouverture des fonctions publiques nationales aux ressortissants des 27 Etats membres de l UE. Comme nous l avons déjà mentionné, les sources des influences communautaires sont des plus diverses : doctrinales, jurisprudentielles ou normatives. Il y a 16 Aubin (E.), La fonction publique le droit applicable aux trois fonctions publiques : Etat Territoriale Hospitalière, Ed. Gualino, 2012, p Aubin (E.), op. cit., p Potvin-Solis (L.), Vers un modèle européen de la fonction publique, Ed. Bruylant 2011, p
11 toutefois au moins deux points à traiter, avec peut-être des répercussions irréversibles dans l avenir, notamment statutaire sur la fonction publique : l ouverture des fonctions nationales aux ressortissants des 27 pays membres de l UE (A) et la «contractualisation» du régime juridique de la fonction publique (B). A. L ouverture de la fonction publique aux ressortissants des Etats membres de l Union Européenne Aux origines, la libre circulation des travailleurs promue, en tant que principe fondamental de la communauté européenne, n était pas conçue de façon à porter atteinte à la fonction publique des Etats membres. Ceci, en raison de l exclusion des administrations publiques de son champ d application. Toutefois, de la jurisprudence de la Cour de Justice il en ressort constamment, depuis les années 80, que ne sont exclus de la libre circulation que «les emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l exercice de la puissance publique, et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l Etat ou des autres collectivités publiques» 19. Comme il ressort également des conclusions de l étude sur l adaptation de la fonction publique française au droit communautaire, effectué par le doyen Lemoyne de Forges, en 2003, «tous les organes administratifs (services de l Etat, collectivités locales, personnes publiques spéciales) doivent être ouverts aux ressortissants communautaires, à la seule exception de ceux dont tous les emplois seraient spécifiques à l Administration publique». La notion «d emploi spécifique 19 CJCE 17 décembre 1980, Commission c/belgique (voir Auby (J.-M.), Auby (J.-B.), Didier (J.-P.), Taillefait (A.), Droit de la fonction publique Etats, collectivités locales, hôpitaux, Edition Dalloz, 2012, p. 27). 9
12 à l Administration publique» étant présentée comme l emploi qui comporte l exercice de prérogatives de puissance publique. Dans cette optique, il ressort notamment des précisions de la Communication de la Commission du 11 décembre 2002 (COM(2002) 694, relative à la libre circulation des travailleurs, que «les forces armées, la police et les autres forces de l ordre, la magistrature, l administration fiscale et le corps diplomatique» représentent des «emplois spécifiques», réservés exclusivement aux nationaux d un Etat». Un second point, lié à l influence que le droit européen exerce sur les systèmes nationaux de la fonction publique, particulièrement statutaire, concerne la place croissante des contrats à durée indéterminée B. La place croissante des contrats à durée indéterminée Le régime statutaire a toujours été «concurrencé», tant au niveau des Etats que des Communautés européennes, par les fonctions contractuelles destinées à apporter une contribution temporaire à l accomplissement de certains services publics. Afin de mettre fin à cette situation de précarité des personnels ne bénéficiant pas d une reconduction automatique du contrat de travail, les dispositions de la directive 1999/70/CE du 28 juin 1999 précisent que «les contrats à durée indéterminée sont et resteront la forme générale de relations d emploi entre employeurs et travailleurs ( ) les contrats à durée déterminée peuvent toutefois répondre dans certaines circonstances, à la fois aux besoins des employeurs et à ceux dits de travailleurs»,mais seulement «dans des situations spécifiques 10
13 nationales, sectorielles et saisonnières». D autant plus que, comme le précisait le Professeur Lemoyne de Forges, le renouvellement d un contrat à durée déterminée n équivaut pas, dans la fonction publique, à une transformation d un tel contrat en un contrat à durée indéterminée (sauf la règle de six ans). Les dispositions européennes imposent donc deux exigences principales : celle de l interdiction de discriminations entre travailleurs à durée déterminée et indéterminée, ainsi que celle de la prévention de l utilisation abusive des contrats à durée déterminée. Du contenu de la directive susmentionnée, il ressort également les conditions dans lesquelles les administrations peuvent recourir à des agents sous contrat à durée déterminée, c'est-à-dire lorsque des raisons objectives justifient un renouvellement du personnel, et ce, seulement à condition d imposer une durée maximale ou de limiter le nombre des renouvellements. En France, par exemple, suite aux propositions de M. Lemoyne de Forges, la loi n du 26 juillet 2005, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, a admis que le contrat à duré déterminé ne peut connaître qu un renouvellement dont la durée totale ne peut dépasser six années maximum. Au-delà, la reconduction du contrat le transforme en contrat à durée indéterminée. En revanche, le droit allemand permet le recours aux contrats à durée déterminée, mais seulement pour un premier engagement, qui ne peut être renouvelé que trois fois, sans pour autant que la période d embauche n excède trois ans ou qu une modification quelconque puisse être apportée aux dispositions contractuelles Schläfer (A.), Les contrats de travail à durée déterminée. Etude de droit comparé France-Allemagne, disponible sur (consulté le 17 décembre 2012). 11
14 La question qui se pose est de savoir si les nouvelles influences européennes mettent indirectement en danger le régime statutaire de la fonction publique. Est-ce que, dans une logique nouvelle de gestion des ressources humaines, le recours à des contrats à durée indéterminée représente-il un instrument juridique, qui octroierait un plus de souplesse à la gestion des personnels de l Administration? En somme, le statut de la fonction publique pourrait-il être menacé par ces nouvelles tendances de «travail 21» de la fonction publique? Les deux régimes peuvent-ils cohabiter? Etant donné, les influences communautaires en matière de dialogue social (voir notamment la directive 2002/14/CE du Parlement et du Conseil du 11 mars 2002, établissant un cadre général de consultation et d information des travailleurs), la question du développement des statuts d emploi et de la reconnaissance du rôle des partenaires dans le dialogue social demeure d actualité. Reste encore la question relative au développement de la carrière des agents contractuels, sachant que l évolution vers la généralisation des contrats à durée indéterminée semble inévitable. 21 Aubin E., L essentiel du droit de la fonction publique, Gualino, 2012, p
15 Bibliographie Aubin (E.), La fonction publique le droit applicable aux trois fonctions publiques : Etat Territoriale Hospitalière, Ed. Gualino, Aubin E., L essentiel du droit de la fonction publique, Gualino, Auby (J.-M.), Auby (J.-B.), Didier (J.-P.), Taillefait (A.), Droit de la fonction publique Etats, collectivités locales, hôpitaux, Dalloz, Benoit (A.), Réflexions sur une fonction publique européenne. Le statut-type élaboré par la Conférence gouvernementale pour la fonction publique européenne, Annuaire français de droit international, vol. 13, Lemoyne de Forges (J.-M.), L adaptation de la fonction publique française au droit communautaire, Dalloz, Le Theule (F.-G.) et Leprêtre (J.) (dir.), La fonction publique européenne, Edition l ENA, Potvin-Solis (L.) (sous la direction), Vers un modèle européen de fonction publique, Ed. Bruylant Schläfer (A.), Les contrats de travail à durée déterminée. Etude de droit comparé France-Allemagne, disponible sur 13
16 ITIS Innovation, territoires et inclusion sociale MDD Mobilités et développement durable RIO Risque, information, organisation DOBIM Droit des obligations et activités bancaires et immobilières THEMOS Théorie, Modèles, Systèmes Documents de travail récents Jean-Jacques Nowak, Sylvain Petit et Mondher Sahli, «Intra-industry trade and vertical differentiation in tourism services», [ ]. Kirill Borissov, Thierry Bréchet et Stéphane Lambrecht, «Environmental Policy in a Dynamic Model with Heterogeneous Agents», [ ]. Joseph Hanna, «R&D rivalry and cooperation with spillovers cleanup costs: Industry organization and welfare policy performances», [ ]. Naïké Lepoutre, «L européanisation du contentieux des étrangers en situation irrégulière», [ ]. Romain Gosse, «L exemple du principe d intégration en droit de l environnement», [ ]. Responsable de l édition des documents de travail de l IDP : Sylvain Petit (sylvain.petit@univ-valenciennes.fr)
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