Défense et Stratégie : Les enjeux de la défense. Les enjeux économiques de la défense

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1 & Défense Stratégie Défense et Stratégie : Les enjeux de la défense Les enjeux économiques de la défense Philippe Esper, Président du Conseil économique de la défense. Le Conseil économique de la défense, instance de dialogue entre professionnels de la défense et des sphères privée, publique et universitaire hors défense, a publié un ouvrage collectif qui constitue la source des informations développées ici: Défendre la France et l'europe, de Philippe Esper, Christian de Boissieu, Bernard Bigot, François David et Yves-Thibault de Silguy, paru aux éditions Perrin. I- Panorama de l'économie de la défense La Défense représente une part importante de l'activité économique La défense constitue une part importante de l'activité économique d'un pays comme la France. La mission "Défense" de l'etat représente 36 milliards d'euro en 2007, soit le troisième poste de dépense publique, et concentre les trois-quarts de ses investissements. Le ministère de la défense, premier acheteur public, représente ainsi les deux tiers du total des marchés publics de l'etat, et ses commandes touchent quatre à cinq mille entreprises. La production du secteur défense telle qu'elle apparaît dans les comptes nationaux comprend à la fois le service public de défense, assuré par le ministère, et l industrie de défense. Elle est valorisée en 2004 à 44,2 milliards d'euro, sa valeur ajoutée s'élevant à 18,2 milliards, soit 11 du Pib. La défense a un effet d entraînement sur les secteurs de l économie (industrie et services) qu elle irrigue à la fois de façon directe (le ministère de la défense français achetant pour environ 15 milliards d euro chaque année, dont 10 milliards de produits d armements) et indirecte, par la recherche et technologie de défense. La défense est de loin le premier investisseur public avec 80% des crédits d'investissement de l'etat. Le ministère de la défense français emploie civils et militaires, tandis que l'industrie de défense génère pour sa part, directement ou indirectement, près de emplois, à fort contenu technologique. Ces emplois génèrent à travers les salaires correspondants des retombées indirectes sur les économies régionales à travers la présence d'unités militaires ou d'implantations industrielles. Il est à noter que le secteur de la défense n existe pas en tant que tel, les activités industrielles ou de services impliquant la défense étant le plus souvent duales. De nombreuses technologies ont été développées à partir d'objectifs et de moyens militaires puis ont été adaptées à des marchés civils. Cette dualité technologique accroît les liens entre industrie civile et de défense, caractérisés par la variabilité de la part du chiffre d'affaires de défense dans le chiffre d'affaires total des grands groupes du secteur. Les marchés civils et militaires n observant pas les mêmes cycles, les entreprises présentes sur les deux marchés bénéficient alternativement de deux relais de croissance. Comme l économie de la santé ou de l environnement, l économie de la défense touche un large spectre de problématiques et de disciplines économiques. La valeur de la défense, comme tout service public, s'apprécie par la dépense qui lui est consacrée. On peut estimer par ailleurs que le coût annuel 1

2 de la défense équivaut à une prime d'assurance face à une menace dont la réalisation occasionnerait directement une perte directe de richesse non anticipée. La fourniture du bien public "défense" revient à l'etat qui doit allouer les moyens humains et matériels nécessaires dans la mesure des ressources financières disponibles: il est chargé d'assurer un niveau de production de défense, en optimisant l'allocation des facteurs de production (hommes et équipements) sous contrainte de budget. L'économie de la défense s'appuie sur la "demande de défense", c'est-à-dire les ressources (budgets, effectifs) consacrées à la défense par les Etats, concrétisant ainsi la demande collective de sécurité des citoyens; et sur l'offre industrielle qui doit répondre à la demande des Etats et couvre l'industrie et les services concourant à la défense, en particulier l'armement. Cela couvre la construction aéronautique et spatiale, la fabrication d armement terrestre et de missiles, la construction navale, l instrumentation et les équipements électroniques. En outre, les dispositifs modernes de défense et de sécurité reposent sur des techniques ou systèmes beaucoup plus larges, comme les technologies de l information, de la communication ou de l observation. Disparité des efforts de défense en Europe L'analyse de la dynamique des budgets de défense dans le monde montre que la décennie des années 1990 a été marquée par la fin de la guerre froide, d'une part avec une baisse de la garde et le principe de la non-ingérence, d'autre part avec les dividendes de la paix attendus après la chute du mur de Berlin. Les attentats du 11 septembre 2001 ont changé la donne. De nouvelles et nombreuses menaces ont fait sentir aux opinions et rappelé aux dirigeants publics que plus de crises et plus de besoins opérationnels nécessitent une assurance accrue, donc une intensification de l'effort de défense. Néanmoins la comparaison des efforts de défense laisse apparaître une disparité importante entre les budgets de défense des pays européens d'une part, et une asymétrie préoccupante de l'effort de défense entre l'union européenne et les Etats-Unis d'autre part. Au sein de l Union européenne, l effort de défense n est pas également réparti. La disparité des dépenses de défense en Europe Données 2006 Union européenne à 27 France Royaume-Uni FR+RU / UE27 Pib, en milliards d'euros ,6% Population, en millions d'habitants ,0% Dépenses de défense, en milliards d'euro 213,1 43,3 40,7 39,4% Dépenses en capital de défense, en milliards d'euro 46,7 11,7 10,2 46,8% Dépenses de R&D de défense, en milliards d'euro 11,2 3,9 3,9 68,8% Dépense de défense/pib, en Dépenses en capital de défense/pib, en Dépense de R&D de défense/pib, en Effectifs militaires, en milliers ,6% Budget de défense par militaire, en K Budget en capital par militaire, en K Budget de fonctionnement par militaire, en K NB : Toutes les données monétaires sont converties en parité de pouvoir d'achat de l'euro en France Les deux pays les plus attachés à la défense, la France et le Royaume-Uni (représentant le quart de la population et 30% du Pib de l UE à 27) emploient à eux deux 28% des effectifs militaires, et financent 39% des budgets de défense, 47% des dépenses en capital, et 71% des dépenses de recherche & développement de défense de l ensemble de l Union européenne. En d autres termes, France et Royaume-Uni réalisent autant à deux que les vingt-cinq autres pays membres de l Union pour ce qui concerne les dépenses en capital, et deux fois et demi plus que les autres pour les dépenses de R&D. Le troisième grand pays en valeur absolue de la dépense de défense est l'allemagne, mais son effort de défense rapporté au Pib la classe en-deçà de la moyenne européenne, et son budget d équipement atteint à peine la moitié de celui de la France ou du Royaume-Uni. 2

3 La comparaison des efforts européens fait apparaître quelques pays qui comptent pour la défense européenne. Derrière les quatre grands pays que sont, dans l ordre, la France, le Royaume-Uni, l Allemagne et l Italie, qui consacrent chacun plus de 25 milliards d euro à leur défense, un deuxième groupe de pays est constitué de l Espagne, de la Pologne, des Pays-Bas et de la Grèce, avec un effort de défense (converti en parité de pouvoir d achat de l euro en France) compris entre 7 et 25 milliards d euro. Au total, les 27 pays de l Union européenne consacrent 213 milliards d euro à leur défense, et l'union consacre en moyenne18 de son Pib à l effort de défense. Outre les Etats-Unis et les pays de l Union européenne, d autres acteurs réalisent un effort de défense significatif, et compteront de plus en plus dans le paysage mondial : la Chine, la Russie, le Japon, l Inde, le Brésil, et, à l échelle de leur région, Israël, l Arabie Saoudite, le Pakistan ou l Afrique du Sud. Asymétrie entre l'union européenne et les Etats-Unis L'Union européenne à 27 membres présente, pour un produit intérieur brut comparable à celui des Etats-Unis, un effort de défense total de 213 milliards d'euro en 2006 (pensions comprises), soit la moitié de l'effort total américain. Il atteint les deux-cinquièmes des dépenses en capital de défense et la moitié de l'effort de recherche et développement de défense. Si les effectifs militaires de l'union sont supérieurs d'environ 50% à ceux des Etats-Unis, les militaires européens sont à la fois moins bien équipés (presque quatre fois moins pour les dépenses en capital par militaire) et moins bien traités (deux fois et demi moins pour les dépenses de fonctionnement par militaire) que leur homologues américains. Cela pose la question de l'adéquation entre les effectifs et les moyens consacrés à leurs missions, y compris les rémunérations des militaires, très inférieures en Europe. L'écart se creuse lorsqu'il s'agit de dépenses tournées vers l'avenir, en matière de R&D particulièrement. Les crédits budgétaires publics de R&D américains sont à plus de 50% consacrés à la défense, alors que le pourcentage n'est que de 14% dans l'union européenne. Le classement des principaux groupes mondiaux de défense fait apparaître sept groupes européens parmi les vingt premiers (BAE Systems, Eads, Thales, Finmeccanica, Dcn, Rolls-Royce, Safran) dont quatre européens parmi les onze premiers. Il est relativement stable d'une année sur l'autre pour les dix premiers. Les quatre principales entreprises européennes de taille mondiale (Bae, Eads, Thales et Finmeccanica) sont des acteurs globaux qui interviennent dans différents secteurs industriels. La consolidation des industries européennes en grand groupes permet de structurer l'offre de défense sur le marché européen. Si cette tendance vise à réduire l'écart entre les entreprises européennes et américaines en rendant les premières plus compétitives, la forte disparité des budgets globaux, des budgets d'équipement et plus encore des budgets de recherche imposent une limite aux perspectives d'une offre industrielle européenne en devenir. II : Les défis pour une économie de défense solide Une offre industrielle européenne, nécessité pour la défense L'industrie de défense européenne, dont le chiffre d'affaires est de l'ordre de 55 milliards d'euro, occupe une place significative mais relativement modeste sur le marché mondial. Celui-ci, de l'ordre de 300 milliards d'euro, est largement dominé par l'industrie américaine, dont le chiffre d'affaires approche 150 milliards d'euro. L'offre industrielle est de l'ordre de 55 milliards d'euros pour les entreprises européennes. Sur un marché mondial des exportations d armement de l'ordre de 50 milliards d'euro, les pays de l Union européenne, totalisent approximativement 25 % des exportations en moyenne sur les dernières années. Ensemble mais les pays européens sont plus souvent concurrents qu associés, ils arrivent 3

4 en deuxième place derrière les Etats-Unis, qui réalisent 60 % du marché. L industrie américaine s appuyant sur son gigantesque marché domestique, elle réalise cependant un pourcentage à l exportation un peu moindre que son homologue européenne. Elle semble bénéficier d un soutien plus déterminé de son gouvernement et limite efficacement l accès à son marché domestique des exportations européennes. Les autres principaux acteurs sont la Russie (7 %), Israël (5%), et la Chine, dont le marché en progression représente de l'ordre de 1,5 % du marché mondial. Au sein de l'ue, certains autres pays disposent de capacités de maîtrise d œuvre industrielle ou de niches technologiques (Belgique, Pays-Bas ou Pologne par exemple). Parmi les nouveaux entrants dans l Union européenne, la Pologne, la République Tchèque, la Hongrie et la Slovaquie occupaient une place significative dans l industrie d armement du Pacte de Varsovie. Ils disposent encore de capacités industrielles permettant d assurer des productions locales ou la maintenance des parcs de matériels, et cherchent à se développer au travers de débouchés nouveaux (diversification dans le secteur civil, exportation vers les pays utilisateurs de matériels et technologies de l ex-union soviétique, ou partenariats avec d autres groupes industriels européens, américains ou russes). L industrie de défense européenne est présente sur la majorité des biens d équipements de défense et avec une grande variété d acteurs de tailles différentes, allant des plus grands maîtres d œuvre industriels aux petites et moyennes entreprises détentrices de technologie et savoir-faire spécifiques. Dans le domaine des avions de combats, les industriels européens sont bien présents avec trois avions de combat et trois maîtres d'œuvre, mais cette présence est mise à mal par le manque de coopération européenne qu'a révélé l'épisode du Joint Strike Fighter ayant capitalisé des crédits de pays européens de l'ordre de ceux d'un programme équivalent européen. Dans les hélicoptères, deux constructeurs européens sont au premier rang mondial, tandis que dans la propulsion ils tiennent une place parmi les majors mondiaux. Le domaine spatial est très compétitif bien que souffrant de la faiblesse des commandes publiques, et celui de l'électronique de défense fait une placer solide aux industriels européens bien que la définition des normes soit avant tout américaine. Si la consolidation des industries européennes doit se poursuivre et s'accompagner d'une demande plus cohérente à l'échelle européenne, de réelles perspectives existent pour une économie de défense européenne dynamique. Pour une meilleure efficacité de la dépense de défense La mission «Défense» est le troisième poste de dépense de l État et les achats du ministère de la Défense représentent les deux tiers du total des marchés publics de l État et plus du quart du montant de l ensemble des marchés publics (avec ceux des collectivités locales, des hôpitaux, des offices publics d HLM, etc.). Ces caractéristiques donnent au budget de la Défense une portée médiatique et politique particulière. L efficacité économique de la dépense de Défense n est pas retracée par les indicateurs de performance. Pourtant, l impact de cette dépense en terme d emplois directs et indirects, de crédits déconcentrés utilisés à l'échelon local et contribuant à l'aménagement du territoire, de crédits de recherche, etc. est appréciable. Pour quantifier cette efficacité, il faudrait savoir combien d emplois sont créés par l injection des dix milliards annuels d euros d investissement, dans quelle mesure les commandes correspondantes contribuent au maintien de plus de cent mille emplois, les effets indirects induits par la sous-traitance, les exportations, les retombées économiques de l effort de recherche, etc. Une exigence d'efficacité s'est formalisée avec la réforme budgétaire. Engagée depuis quatre ans, cette dernière a abouti en 2006 à la première exécution d un budget selon les nouvelles règles : la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF) vise d abord à remédier aux insuffisances de l organisation précédente, en faisant primer les finalités et l obtention de résultats sur la gestion de moyens dans l attribution de la ressource publique. Tous les programmes comportent des objectifs et des indicateurs chiffrés pour évaluer leur réalisation, cherchant à combiner efficacité, qualité de 4

5 service et meilleur coût pour le contribuable afin de palier l'absence d'un indicateur de performance économique aussi essentiel que la productivité des services publics. Planification et programmation sont des activités prioritaires dans un ministère où 30% du budget sont consacrés à l acquisition d équipements dont l étude et le développement peuvent s étendre sur une dizaine d années. Les «modèles d armées» sont planifiés à l horizon d une quinzaine d années. Le «modèle 2015» fixe les grandes missions, indique les priorités opérationnelles fondamentales et les moyens essentiels nécessaires pour l atteinte des objectifs. Les lois de programmation militaire fixent les priorités opérationnelles et définissent les objectifs à atteindre en termes de capacités militaires et de moyens à mettre en œuvre, en personnels et en équipements, à un horizon de cinq à six ans. La programmation actuelle relève de la neuvième loi qui couvre les années 2003 à Avec la nouvelle organisation budgétaire, le Gouvernement doit fournir «une évaluation à moyen terme des ressources de l État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions» qui doit s articuler avec les exigences du pacte européen de stabilité et de croissance. Une programmation pluriannuelle des dépenses publiques déclinée au niveau des grandes missions de l État semble aujourd'hui nécessaire. L expérience des pays qui ont déjà mis en œuvre des procédures budgétaires pluriannuelles converge sur une durée de trois ans. Financements innovants et Partenariats public-privé Les externalisations du ministère français de la Défense atteignent 800 millions d'euros, contre 9 milliards d'euros au Royaume-Uni. A budget équivalent, il reste donc un fort potentiel de développement du recours au secteur privé en France. Le processus d'externalisation, lancé dès la fin de la conscription, a longtemps buté sur le manque d'outils juridiques adaptés. La loi de programmation militaire a ouvert la possibilité de recourir à des mécanismes dits de financement innovant. Ces derniers couvrent à la fois l'externalisation, les mécanismes de crédit-bail et les partenariats public-privé. Dans le même temps, le cadre juridique s'est diversifié. Le décret «spécifique Défense» de janvier 2004 permet le paiement différé. La loi de programmation et d orientation sur la sécurité intérieure de janvier 2003 ouvre la voie aux partenariats public-privé immobiliers. Enfin, le contrat de partenariat créé par l'ordonnance de juin 2004 élargit les possibilités à d'autres domaines que l'immobilier. Ces différentes possibilités ont été diversement exploitées. De nombreuses opérations relevant du code des marchés publics ou de dérogations expresses à ce code ont été lancées à ce jour. Deux Airbus A340 ont été loués avec option d'achat pour un minimum de cinq ans, maintenance comprise. Plusieurs opérations de rénovation de casernes de gendarmeries ont été engagées. D'autres opérations comparables concernent les déménagements du siège de la direction générale de la Gendarmerie nationale et de l'école nationale supérieure des techniques avancées. La mise à disposition et la maintenance des avions d'entraînement initial de l'armée de l'air (base de Cognac) ont été signées pour dix ans, sous forme d'un marché public de service. Les contrats de partenariat n ont pas bénéficié de cette dynamique. La nouveauté de la procédure et la jeunesse des structures chargées de la mettre en œuvre, alliée à la nécessité de justifier juridiquement le recours au contrat de partenariat, expliquent ce faible développement. A ce jour, seuls trois projets de contrats de partenariat ont obtenu un avis favorable de l'organisme expert du ministère de la Défense : l'externalisation complète de la gestion de la flotte d'hélicoptères de l'école d'applica-tion de Dax, en cours de négociation, la rénovation de l'école interarmées des sports de Fontainebleau et la mise en place d un réseau de desserte Internet Protocol des bases de l'armée de l'air. Comment, dans ce cadre, donner un nouvel élan aux partenariats avec le secteur privé? 5

6 Premièrement, en définissant au préalable quelles activités sont externalisables, comme les Etats Unis le font depuis longtemps. Cette liste serait révisée régulièrement, en fonction des évolutions techniques et opérationnelles. Deuxièmement, il faudrait systématiser les comparaisons de coûts en s'inspirant du dispositif relatif aux contrats de partenariat ce qui permettrait notamment de mettre en place des contrats d'externalisation plus complexes. Troisièmement, les délais de procédure d'évaluation préalable des contrats de partenariat mériteraient d'être réduits. Quatrièmement, le ministère de la Défense devrait lancer des projets de plus grande ampleur, comme la location de navires rouliers pour le transport stratégique, les avions ravitailleurs en vol ou des opérations immobilières d'ampleur, par exemple la rénovation du siège du ministère de la Défense. Un axe d'effort prioritaire pour l'économie de défense: la recherche La recherche et développement (R&D) recouvre, de manière générale, l'ensemble des activités d'invention et de découverte, soutien indispensable à l'innovation. Elle comprend la recherche fondamentale, la recherche technologique ou appliquée qui va jusqu'au stade du démonstrateur technologique (dans les milieux de défense on parle également de Recherche et Technologie ou R&T, ou d'études amont, pour ces deux premiers types de recherche), et les activités de développement (prototypes, installations pilotes, mise au point de l'industrialisation ) qui correspondent aux premiers travaux de lancement des programmes d'armement. L'industrie grands groupes, équipementiers mais aussi PME/PMI- participe largement à l'effort de recherche et développement, et ce dès la phase amont, parallèlement aux organismes publics de recherche qui financent et/ou conduisent ces études (Agence nationale pour la recherche, Commissariat à l'énergie atomique, CNRS notamment). Panorama de l'effort de recherche La recherche et développement de défense bénéficie en France de financements majoritairement publics provenant du ministère de la défense et, marginalement, du ministère de l enseignement supérieur et de la recherche, auxquels s'ajoute une part d'origine privée provenant notamment des industries de l'armement. Le volume des financements d'origine privée à finalité de défense est difficile à connaître avec certitude compte tenu de la variété et de la multiplicité des acteurs. Les montants investis dans la R&D de défense sont relativement faibles en Europe eu égard aux enjeux M, soit environ 5 % du total des budgets de défense de l'union européenne et il existe une grande disparité entre les pays. Assez naturellement, les pays européens qui investissent en R&D sont les pays dotés d'une industrie nationale de défense développée et autonome. La stratégie de coopération en R&D, en vue de développer des armements communs dans le cadre d accords industriels internationaux, est encore très peu présente. A peine 12 % des sommes consacrées à la R&D de défense en Europe sont consacrées à des projets menés en coopération. Ainsi, seuls quatre pays européens investissent de manière significative dans la R&D de défense: En tête, la France et la Grande Bretagne consacrent environ 9 % de leur budget de défense à la R&D, soit près de M. Viennent ensuite l'espagne et l'allemagne (qui ne consacre à la recherche que 3,2 % de son budget de défense). La Suède et l'italie restent loin derrière tandis que l'apport des nouveaux entrants dans l'union européenne est quasi inexistant avec à peine 1 % du budget de R&D européenne. La Pologne fournit à elle seule plus de la moitié de l'effort de R&D des douze nouveaux membres qui ont intégré l'union européenne depuis La comparaison entre les Etats-Unis et l'europe des 27 a montré que le budget de défense américain est deux fois supérieur à celui de l'europe; l écart est encore plus marqué si l'on se limite aux budgets consacrés à la R&D. Ils sont dans un rapport de 1 à 6 en faveur des Etats-Unis. Ce différentiel porte en germe des décrochages technologiques majeurs à terme plus ou moins rapproché. Ainsi le ministère de la défense a défini dans le cadre de la préparation du budget 2007 que les études prioritaires à venir porteraient sur la surveillance du sol et le renseignement non intrusif et stratégique (par exemple, les capteurs d'écoute), la mise en réseaux des différents systèmes d'armes (terrestre, 6

7 naval et aérien), la conception des systèmes aériens de combat futur (par exemple, le drone de combat Neuron), mais également la dissuasion nucléaire et les grands programmes spatiaux européens. La dualité de la recherche La R&D de défense européenne, pour amortir ses coûts, à l instar des Etats-Unis, est amenée à devenir de plus en plus duale, c'est-à-dire amenée à s intéresser aussi bien au secteur civil, sur des créneaux ciblés, que militaire. Le marché de la défense présente des débouchés limités. Ceci induit pour les entreprises des coûts de R&D élevés qu il leur est difficile de financer. L'objectif est de partager les financements et les expertises, et de réduire les risques par un élargissement des débouchés grâce à l'imbrication grandissante des technologies civiles et militaires (par exemple dans le domaine spatial, aéronautique et de sécurité). Aujourd'hui, 60 % de la recherche financée par la défense profiterait au secteur civil contre 20 % dans le sens inverse, constat qui va à l encontre de la stratégie européenne de trouver dans la recherche civile le moteur propre à répondre aux attentes des objectifs de R&D de défense, mais qui conforte la stratégie américaine. Par ailleurs, la sécurité constitue une source de dualité appréciable. Elle englobe en effet la lutte contre le terrorisme, la criminalité et la fraude, la sécurité du territoire (aérienne et maritime), la sécurité informatique et numérique (données, réseaux, ), la sécurité civile, le maintien de l'ordre, la sécurité générale, la sécurité sanitaire, la sécurité économique,... Elle comporte des missions civiles et militaires, et au sein de la sécurité globale sa frontière avec la sécurité extérieure tend à s'estomper. Outre la dualité technologique, particulièrement marquée sur des sujets tels que le renseignement, le traitement des informations, la surveillance et la détection, la sécurité des systèmes d'information, la protection NRBC, les communications interopérables, les systèmes de systèmes,... la R&T de défense contribue ainsi à la sécurité sur un périmètre large relevant aussi aujourd hui d'autres ministères, que la défense cherche à associer de plus en plus. L'investissement de recherche de défense se justifie indépendamment des retombées positives dérivées dans le domaine civil: il s'apprécie sur le long terme, compte tenu des délais propres à la recherche et de ceux nécessaires au développement d'un programme. Si aujourd'hui la priorité est donnée à la "fabrication" des programmes développés dans les années précédentes, il convient de préparer dès à présent le retour à la phase de "développement" des programmes: en matière de recherche il est toujours trop tard pour corriger un retard quand la menace devient évidente. Ainsi, l'augmentation de l'effort de recherche "amont" de défense et de sécurité en France dans les prochaines années apparaît comme une nécessité pour compenser rapidement un risque de décrochage technologique réel. Le passage d'un budget de R&T de 700 M aujourd'hui à 1000 M à l'horizon 2010 est ainsi préconisé par les experts. Parallèlement, l'effort de recherche doit changer d'échelle pour se démultiplier en s'inscrivant de manière prioritaire dans un cadre européen, afin d'atteindre un niveau comparable à celui des Etats-Unis. 7