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1 INTERNATIONAL LABOUR OFFICE BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GOVERNING BODY CONSEIL D'ADMINISTRATION CONSEJO DE ADMINISTRACION GB.252/4/5 252e session Genève, 2-6 mars 1992 Quatrième question à l'ordre du jour RAPPORTDUCOLLOQUE TRIPARTITESURL'AVENIRDE LA SECURITESOCIALEDANSLES PAYSINDUSTRIALISES (Genève, octobre 1991) 1. Le Colloque tripartite sur l'avenir de la sécurité sociale dans les pays industrialisés s'est tenu à Genève du 28 au 31 octobre L' ordre du jour du colloque, tel qu' approuvé par le Conseil d' administration à sa 248e session (novembre 1990 et février 1991), était le suivant: "Examen des succès et des échecs des efforts entrepris en V'1.\e dé réformer la sécurité sociale et analyse des difficultésà surmonter peur parvenir à un consensus social à l'appui des changements souhaitables". ' 3. Six experts indépendants ont été nommés afin de préparer des docwnents de travail l sur les différents thèmes de 1'ordre du jour et de les présenter au colloque; trois autres experts indépendants ont été invités à participer aux débats, à titre d'intervenants. Le colloque a adopté un rapport sur ses travaux qui figure en annexe2. 4. Après un rappel du rôle directeur du BIT depuis 1919 et des succès rencontrés par la sécurité soc í.el e notanunent depuis les années quarante, le colloque a relevé que la sécurité sociale se trouvaitdésormais confrontée à de nouveaux défis: d "une part, l' inagai?tation ges,ystèmes actuels face à l' évolution économique et sociale des pays industrialisés, et notamment aux 1 ètass/1991/1 à6. 2 CTASS/1991/ G-v.2

2 - 2 - changements intervenus dans le domaine du travail et dans les structures familiale et démographique, et, d'autre part, la mise en place de nouveaux systèmes de sécurité sociale dans les économies en transition d'europe centrale et orientale. 5. Compte tenu des nouvelles données économiques et sociales qui seront évoquées plus loin, les participants au colloque se sont interrogés sur l'avenir de la sécurité sociale, ainsi que sur la teneur et l'opportunité des réformes à mettre en oeuvre. Les partenaires sociaux ont fait part des difficultés rencontrées et des priorités à établir. Si, de l'avis général, la sécurité sociale constituait un acquis des pays industrialisés et devait, dans ses grands principes, être conservée, des réformes plus ou moins profondes s'avéraient cependant nécessaires. 6. Pour ce qy.i est des pays d'ey.rope centrale et orien tale dont les économies sont en transition, il a été souligné que 1 'urgence de la mise en place d'un filet de protection minimum ne devait pas faire perdre de vue à ces pays la nécessité d 'appliquer autant que possible une politique cohérente à court ou à long terme. Il a été relevé que les changements à apporter à la sécurité sociale ne sauraient s'envisager en dehors du contexte de l'évolution économique, et que les contraintes budgétaires que connaissent les pays en question les obligeraient à cibler leurs dépenses en matière de prestations. 7. Dans les pays industrialisés, les modifications majeures enregistrées dans les trois domaines suivants expliquent la nécessité de réviser les systèmes actuels de sécurité sociale: Le marché du travail: Deux tendances se manifestent. D'une part, 1 'économie des pays occidentaux étant de plus en plus tournée vers les services, le marché de l'emploi requiert une grande souplesse et une grande adaptabilité tant de la part des employeurs que des travailleurs. A cet égard, l'importance prise par le chômage de longue durée met l'accent sur l'insuffisance d'une politique active du marché du travail, situation qui aboutit, par ailleurs, à faire peser des charges excessivement lourdes sur les employeurs et qui peut constituer en elle-même qn obstac~e à l'emploi. D'autre part, la substitution aux emplois "normaux" de nouvelles formes d'emploi dites "atypiques" (travail à temps partiel, occasionnel, à domicile, indépendant) remet en question le 'champ d'application de la protection sociale; le colloque a reconnu, en l'occurrence, que la protection de ces nouvelles catégories de travailleurs par la sécurité sociale était une priori té. En outre, les systèmes de protection sociale doivent tenir compte de la participation de plus en plus importante des femmes à la vie active, et faire bénéficier ces dernières des mêmes prestations que les hommes. La mutation des structure familiales et des modes de vie: L'éclatement de la structure familiale traditionnelle, ~r laqu~llese fondaient les prestations familiales et certains droits dérivés,,rend nécessaire la protection individuelle des personnes dépendantes (enfants et personnes âgées) par la sécurité sociale. En outre, des dispositions doivent être prises pour permettre aux parents de conjuguër leurs responsabilités familiales et professionnelles, en évitant toute discrimination entre les hommes et les femmes, par l'instauration, par exemple, de pêr í.odes de congés d'éducation ou de soins aux enfants dont bénéficieraient mères et pères sur un pied d'égalité G-v.2. Lastructure démqgraphiqy,e: La population des pays industrialisés est caractérisée par son vieillissement. Il en résulte un déséquilibre du rapport entre la population active et la population inactive~ ainsi qu'une augmentation des soins de santé, notamment des soinsde longue

3 - 3 - durée, qui sont extrêmement coûteux. De plus, la population inactive constitue désormais un élément politique non négligeable pour les gouvernements. Le rôle de l'immigration, en tant que facteur démographique et contreproids à cette évolution, a été souligné. L'accent a également été mis à cet égard sur l'importance de l'intégration sociale des immigrants, ainsi que sur la conservation de leurs droits acquis et en cours d'acquisition, conformément aux normes de l'oit en la matière. 8. Deux problèmes découlent de l'évolution décrite ci-dessus: l'alourdissement des dépenses par rapport au revenu des cotisations et l'insuffisance de la protection accordée par certains systèmes actuels face à de nouveaux besoins. Il a également été fait mention des problèmes liés à la création du marché intérieur au sein de la Communauté européenne, quientraîne une pression à la hausse du niveau des prestations. De même, l'internationalisation au niveau économique a été reconnue comme dangereuse lorsque le niveau social présente de trop grandes distorsions; dans ce contexte, le colloque s'est accordé sur l'importance d'une protection sociale universelle minimum. 9. Le colloque a étudié la possibilité de contenir 'les dépenses liées aux prestations sociales, et plusieurs participants ont insisté sur l'importance du "caractère judicieux" plutôt que du "juste niveau" des dépenses. Plusieurs suggestions ont été faites concernant la réorientation des dépenses, l'instauration de la concurrence entre les prestataires de soins, l'introduction d'une gestion' quasi privée dans le service public, 1'augmentation de 1'âge d 'admissibilité à la pension de vieillesse ou de la période de cotisation nécessaire pour avoir droit à une pension complète, etc. 10. Des divergences entre les participants sont apparues en particulier quant aux modes de financement. Certains pays privilégient la fiscalité, d'autres les cotisations spécifiques et l'on s'est interrogé sur la proposition optimale entre ces deux modes de financement ainsi que sur la répartition des cotisations entre salariés et employeurs. Des participants employeurs ont suggéré une redistribution des responsabilités personnelles et collectives, en s'appuyant sur une capacité et un désir accrus d'autonomie de la part des assurés qui pourraient exprimer leurs choix en tant que consommateurs. Ils se sont également montrés favorables à un renforcement du rôle joué par les régimes privés, en particulier pour ce qui est des systèmes de soins de santé caractérisés, selon certains, par leur manque d'incitation à 1'efficacité. Tout en acceptant la possibilité d 'un renforcement du rôle des régimes privés, les participants travailleurs ont néanmoins tenu à souligner certains dangers inhérents à ces reg1mes, n'admettant ceux-ci qu'à titre complémentaire. Les participants se sont accordés sur la nécessité d'une gestion plus efficace des services qui pourrait être assurée par un partenariat entre travailleurs et employeurs. 11. Quant au rôle à jouer par l'oit. le colloque a exprimé l'espoir que l'organisation ne perdrait pas le caractère précurseur qui fut le sien auprès des pays industrialisés dans la première moitié du XXe siècle. Le droit à la sécurité sociale étant avant tout une question pratique, il doit s'adapter aux conditions propres à chaque pays. Les difficultés qu'il y aurait à offrir un modèle commun aux pays développés et aux pays en développement ont été reconnues. D'aucuns ont estimé que, si les instruments actuels pouvaient être conservés, il faudrait néanmoins qu'un nouvel instrument, une recommandation par exemple, rende compte des besoins exprimés au cours de ce colloque afin qu'à l'avenir l'évolution de la sécurité sociale s'intègre dans un cadre conforme aux objectifs de l'oit. Les participants se sont également dit intéressés par la poursuite des échanges de vues dans le cadre tripartite de l'oit. 4089G-v.2

4 Comme il n'était pas mandaté pour le faire, le colloque n'a adopté ni conclusion ni recommandation. Le président et rapporteur, M. M. Laroque (France), a présenté, à titre personnel, une synthèse des questions soulevées durant la réunion; le colloque s 'est accordé à ce que cette synthèse soit jointe en annexe à son rapport. 13. Le Conseil d'administration voudra sans doute prendre note du rapport et: a) autoriser le Directeur général à le communiquer aux gouvernements des Etats Membres concernés et. par leur intermédiaire. aux organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées. aux organisations intergouvernementales intéressées. ainsi qu'aux organisations internationales non gouvernementales ayant le statut consultatif et aux autres organes et organisations intéressés; b ) demander au Directeur général de tenir compte des échanges de vues qui ont eu lieu au sein de ce colloque lorsqu'il élaborera les propositions de programme futurs. Genève, 10 février POINT APPELANT UNE DECISION: Paragraphe 13. " 4089G-v.2

5 Organisation internationale du Travail CTASS/1991/13 Colloque tripartite sur l'avenir de la sécurité sociale dans les pays industrialisés Genève, 1991 RBCEIVED 1 9 FEV International Labour Office "-Q BIBL BIT Rapport Bureau international du Travail Genève

6 Copyright Organisation internationale du Travail 1992 Les publications du Bureau international du Travail jouissent de la protection du droit d'auteur en vertu du protocole n 2, annexe à la Convention universelle pour la protection du droit d'auteur. Toutefois, de courts passages pourront être reproduits sans autorisation, à la condition que leur source soit dûment mentionnée. Toute demande d'autorisation de reproduction ou de traduction devra être adressée au Service des publications (Droits et licences). Bureau international du Travail, CH-1211 Genève 22, Suisse. Ces demandes seront toujours les bienvenues. ISBN Première édition 1992 Les désignations utilisées dans les publications du BIT, qui sont conformes à la pratique des Nations Unies, et la présentation des données qui y figurent n'impliquent de la part du Bureau international du Travail aucune prise de position quant au statut juridique de tel ou tel pays, zone ou territoire, ou de ses autorités, ni quant au tracé de ses frontières. Les articles, études et autres textes signés n'engagent que leurs auteurs et leur publication ne signifie pas que le Bureau international du Travail souscrit aux opinions qui y sont exprimées. La mention ou la non-mention de telle ou telle entreprise ou de tel ou tel produit ou procédé commercial n'implique de la part du Bureau international du Travail aucune appréciation favorable ou défavorable. Les publications du Bureau international du Travail peuvent être obtenues dans les principales librairies ou auprès des bureaux locaux du BIT. On peut aussi se les procurer directement, de même qu'un catalogue ou une liste des nouvelles publications, à l'adresse suivante: Publications du BIT, Bureau international du Travail, CH-1211 Genève 22, Suisse. Imprima par le 8ureau international du Travail, Genève. Suisse

7 TABLE DES MATIERES Introduction 1 Participants 1 Allocution d'ouverture 1 Election du président et rapporteur 2 La possibilité et/ou l'opportunité de réformer la sécurité sociale dans les pays industrialisés: le point de vue des partenaires sociaux 3 Adaptation à L'évolution économique: concilier la protection sociale et les économies de marché 10 Protection sociale et changement économique: les interactions 14 Page Le contexte.juridique: Evolution du droit dans un environnement en mouvement - Une approche comparative 25 Adoption du rapport 30 Annexe I: Synthèse 31 Annexe II: Liste des participants et observateurs... 39

8 COLLOQUE TRIPARTITE SUR L'AVENIR DE LA SECURITE SOCIALE DANS LES PAYS INDUSTRIALISES (Genève, octobre 1991) RAPPORT Introduction 1. A sa 248e session (novembre 1990), le Conseil d'administration du Bureau international du Travail a décidé de convoquer un Colloque tripartite sur l'avenir de la sécurité sociale dans les pays industrialisés. La réunion s'est tenue à Genève du 28 au 31 octobre Participants 2. Vingt-quatre participants étaient invités au colloque. Cinq d'entre eux ont été nommés après consultation des gouvernements, cinq autres après consultation avec le groupe des employeurs et cinq après consultation avec le groupe des travailleurs du Conseil d'administration. Six experts indépendants ont été nommés afin de préparer des documents de travail sur les différents points à l'ordre du jour et de les présenter au colloque. Trois autres experts indépendants ont été invités à participer aux débats, à titre d'orateurs intervenants. 3. Des représentants de la Confédération internationale des syndicats libres, de la Fédération internationale des employés, techniciens et cadres, de la Fédération internationale des femmes diplômées des universités, de l'organisation internationale des employeurs, de l'association internationale de la sécurité sociale et de la Fédération syndicale mondiale assistaient également à la réunion en qualité d'observateurs. 4. La liste des participants figure en annexe au rapport. Allocution d'ouverture 5. M. Vladilen Morozov, Directeur général adjoint du BIT, a ouvert le colloque en souhaitant la bienvenue à l'ensemble des participants ainsi qu'aux observateurs et, en particulier, aux participants en provenance des pays d'europe centrale et d'europe de l'est. Il a souligné que la sécurité sociale avait un rôle essentiel à jouer dans l'évolution économique radicale que connaissent ces pays et a ajouté qu'une séance du colloque serait consacrée à ce sujet important.

9 Depuis l'adoption, en 1919, de la convention relative au chômage, le BIT a toujours joué un rôle actif dans les questions ayant trait à la sécurité sociale, procédant à l'adoption de normes qui ont servi non seulement de critères pour l'évaluation du développement de la sécurité sociale dans les pays industrialisés, mais aussi d'instruments visant à promouvoir une évolution similaire dans les autres pays du monde. L'expansion effective de la sécurité sociale s'est produite à la fin des années quarante et a connu des succès nombreux et indéniables au cours des décennies suivantes. Cependant, avec la réussite et la maturité, de nouveaux problèmes et de nouveaux défis sont apparus. Tels sont les principaux sujets sur lesquels les débats du colloque devraient porter. 7. M. Morozov a rappelé qu'en dernière analyse la solidité des systèmes de protection sociale dépendait de celle du consensus social sur lequel ils sont établis. Par conséquent, il conviendrait que tout débat sur l'avenir de la sécurité sociale s'ouvre, à l'instar de celui-ci, sur la question du consensus politique et social. L'orateur a exprimé le voeu que grâce à ce colloque l'oit apporterait une contribution utile dans ce domaine et a conclu en disant qu'il attendait avec intérêt les résultats des débats. Election du président et rapporteur 8. M. Michel Laroque, adjoint au directeur de la sécurité sociale, ministère des Affaires sociales, France, a été élu président et rapporteur à l'unanimité. 9. Prenant la parole, M. Colin Gillion, directeur du Département de la sécurité sociale, a fait quelques observations sur les objectifs du colloque. La question sous-jacente consistait à savoir si les systèmes de sécurité sociale devaient être réformés. En abordant cette question, il a estimé qu'il convenait de réfléchir sur les phrases introductives du document de travail de Mme Engelen-Kefer. L'idée qui y est exprimée est que, contrairement à ce que l'on prétend souvent, les systèmes de sécurité sociale dans les pays industriels n'ont pas besoin d'être réformés en profondeur. Cependant, certaines réformes sont néanmoins nécessaires pour faire face aux changements structurels et aux imperfections des systèmes de sécurité sociale eux-mêmes. Un message similaire semble se dégager des autres documents de travail dont le colloque est saisi. 10. Il est peu probable que les projections concernant l'avenir coïncident avec l'évolution réelle si elles sont uniquement l'extrapolation linéaire des tendances passées. De nombreux changements sont en train de se produire, tant dans le type de participation au marché du travail que dans la structure de la vie familiale et les tendances démographiques qui vont affecter le rôle de la sécurité sociale. Parmi les questions que les participants au colloque pourraient aborder, on peut mentionner celle qui consiste à savoir si la prévention et l'exercice de la responsabilité individuelle ne devraient pas jouer un rôle plus important non seulement en matière de santé, mais aussi dans d'autres domaines. Il ne s'agit pas tant pour l'etat de se débarrasser de ses responsabilités, mais d'établir des priorités. Car des priorités devraient être fixées, par exemple en ce qui concerne l'action visant à apporter des solutions au problème croissant de la pauvreté qui affecte les enfants. Pour relever ces défis, la sécurité sociale pourrait avoir à prendre de nouvelles orientations, qui diffèrent de la typologie traditionnelle du passé.

10 - 3 - La possibilité et/ou l'opportunité de réformer la sécurité sociale dans les pays industrialisés: le point de vue des partenaires sociaux 11. Tout en soulignant qu'il n'est pas nécessaire de procéder à des changements radicaux dans les systèmes de sécurité sociale des pays industrialisés, l'expert indépendant travailleur, Mme U. Engelen-Kefer, a estimé que certaines réformes doivent être entreprises, en tout cas dans les pays d'europe occidentale, afin de répondre aux changements structurels et de remédier aux imperfections actuelles de la protection sociale. Elle a reconnu que les conclusions de son exposé sont beaucoup moins révolutionnaires que celles de Mme Snelders et du professeur Van Langendonck. 12. Son document est centré sur trois domaines de l'évolution économique et sociale, à savoir la structure démographique, la structure de l'emploi et les modes de vie individuels. Le vieillissement de la population a des incidences considérables sur les services sanitaires et sociaux, compte tenu des besoins spécifiques des personnes âgées dans ces domaines. Mme Engelen-Kefer a ajouté qu'il faut toutefois être prudent quant aux prévisions alarmistes concernant l'effet du vieillissement des populations sur les dépenses en matière de pensions, notant que la poursuite de l'immigration de travailleurs en Europe occidentale et l'augmentation de la productivité pourraient aider à atténuer l'acuité de ce problème. En ce qui concerne la structure de l'emploi, on a pu constater une augmentation spectaculaire du chômage de longue durée, augmentation qui a conduit à une pauvreté accrue et, parallèlement, à une tendance à la substitution aux emplois "normaux", bénéficiant du plein emploi et de la protection sociale, de formes d'emploi précaire et moins bien rémunéré, telles que l'emploi partiel et temporaire, le travail à domicile et différentes formes d'emploi indépendant. S'agissant des modes de vie, les individus expriment la volonté d'avoir, dans la société dans laquelle ils vivent, une plus grande autonomie non seulement en ce qui concerne l'emploi, mais aussi la vie sociale et familiale: il en résulte des implications d'une portée considérable pour les systèmes de sécurité sociale encore fondés sur le schéma traditionnel, dans lequel l'homme est la source du revenu familial et la mère élève les enfants. 13. Mme Engelen-Kefer a passé en revue un certain nombre de réformes qui s'avèrent indispensables. La persistance d'un taux de chômage élevé rend nécessaire l'élargissement de la base sur laquelle sont prélevés les impôts destinés à financer l'assurance chômage. Un apport substantiel de fonds publics est également nécessaire pour mettre en oeuvre des politiques actives en matière de marché du travail. Les tendances démographiques constatées ainsi que l'éclatement des structures familiales traditionnelles exigent que la sécurité sociale assure aux personnes âgées et aux handicapés les soins à long terme dont ils ont besoin, y compris les mesures préventives et les services sociaux qui leur permettraient de vivre chez eux aussi longtemps que possible. Pour aider les parents qui conjuguent responsabilités familiales et travail, des dispositions plus efficaces devraient être prises, telles la validation en vue de l'obtention d'une pension ou de périodes de congé consacrées à élever leur enfants. Dans le même ordre d'idée, il faudrait aider également les parents qui continuent à travailler à prendre les mesures appropriées pour prendre soin de leurs enfants. Il existe un besoin urgent de protection sociale de base pour les personnes engagées dans des activités occasionnelles, temporaires ou à temps partiel, conformément aux dernières propositions présentées par la Commission européenne. Il est nécessaire de mettre en place un filet de protection minimum, financé par l'ensemble des contributions fiscales, afin d'aider ceux qui ne sont pas suffisamment couverts par le système actuel de sécurité sociale, notamment les chômeurs et les personnes âgées. Concernant la santé, il faut placer davantage l'accent sur les mesures de prévention non seulement en matière de soins de santé, mais aussi sur le

11 - 4 - lieu de travail et dans l'environnement. Faisant référence à la tendance à établir des régimes privés, Mme Engelen-Kefer a suggéré d'augmenter ou de supprimer le plafond du revenu servant de base aux cotisations, plafond qui, dans certains pays, exclut les catégories à plus hauts revenus des régimes de sécurité sociale. Enfin, elle a insisté sur le fait qu'il est nécessaire que les systèmes de sécurité sociale répondent mieux aux différents besoins des assurés et éliminent toute bureaucratie inutile. Il est particulièrement évident, si l'on se fonde sur l'expérience allemande des nouveaux lânder, que la participation des employeurs et des travailleurs est extrêmement efficace pour assurer le bon fonctionnement des services. 14. Le président a estimé qu'il serait utile que les débats soient organisés autour des thèmes principaux de l'emploi et du chômage, des tendances démographiques et de l'autonomie individuelle. Cependant, en premier lieu, plusieurs points d'ordre plus général ont été soulevés par plusieurs participants. Un représentant du gouvernement japonais a rappelé que les discussions sur la sécurité sociale ont généralement lieu dans un cadre tripartite mais a noté que plus de trois acteurs sont aujourd'hui engagés dans ces discussions, avec les gouvernements eux-mêmes, qui comptent parmi les principaux employeurs, et le secteur non structuré en pleine croissance, dont ne rendent compte que dans une faible mesure les organisations d'employeurs et de travailleurs traditionnelles. Il a demandé que le débat soit élargi afin de refléter ces divers intérêts. 15. Plusieurs orateurs ont fait référence à la valeur d'exemple plus ou moins importante que l'expérience des pays occidentaux sur laquelle est fondé l'exposé de Mme Engelen-Kefer peut avoir pour les autres pays industrialisés. La situation prévalant au Japon est similaire, et mention a été faite de la réforme du régime des pensions adoptée en Ainsi que l'a signalé un représentant des travailleurs, si la protection sociale est beaucoup plus large en Europe occidentale qu'aux Etats-Unis, les principes fondamentaux de la protection obligatoire, le financement sur une base plus générale et la solidarité qui sous-tendent le système sont les mêmes. Il a estimé que ces principes pourraient et devraient être appliqués aux nouvelles catégories de travailleurs et aux nouveaux risques auxquels ils sont confrontés, notant qu'une part de plus en plus importante de la population se trouve involontairement engagée dans des activités à temps partiel ou temporaires ou encore travaille à domicile et se trouve ainsi privée de protection sociale. 16. Un représentant des employeurs a souligné que le développement de nouvelles formes d'emploi constitue souvent la réponse des employeurs aux pressions de la concurrence et demande si le fait d'en faire l'objet d'une couverture sociale ne tend pas à réduire l'incidence de cette nouvelle forme d'emploi sur l'offre. Il s'est déclaré également vivement préoccupé par l'accroissement des coûts de sécurité sociale qu'implique le vieillissement de la population et a exprimé des doutes quant à la possibilité que l'augmentation de la productivité et de l'immigration puisse apporter une solution à ce problème. La question des coûts a été soulevée par Mme Snelders, expert indépendant employeur, qui a souligné que le coût élevé de la sécurité sociale aux Pays-Bas a créé des obstacles à l'emploi. 17. Un autre point abordé par Mme Snelders est que la sécurité sociale doit non seulement assurer des prestations en espèces en faveur des personnes sans emploi, mais aussi contribuer à les intégrer dans la population active. Mme Engelen-Kefer a répondu en insistant sur l'importance d'une politique active du marché du travail pour l'ensemble de la communauté et soutenu que la charge financière ne peut pas être supportée uniquement par les employeurs et les travailleurs. Le président a observé que des préoccupations du même ordre

12 - 5 - se manifestent en France, où des mesures ont été prises afin d'élargir la base du financement du système de la sécurité sociale. 18. Une observatrice de la Fédération internationale des femmes diplômées des universités a attiré l'attention du colloque sur la participation accrue des femmes à la vie active et a soutenu la nécessité de prendre des mesures en vue de garantir que les travailleuses bénéficient de prestations sociales identiques à celles des hommes. Certains décideurs continuent à associer les femmes à la garde des enfants, mais il faut bien se rendre compte que ce sont les enfants eux-mêmes qui ont besoin de soins et d'attention. La fiscalité jouant un rôle croissant dans le financement de la sécurité sociale, il faudra également veiller à ce qu'il n'y ait aucune discrimination en matière fiscale entre les hommes et les femmes. 19. Revenant à la question du coût de la sécurité sociale, un représentant des employeurs a observé que sur le plan historique l'accroissement de la productivité n'a jamais permis de compenser l'augmentation des dépenses, car les prestations ont augmenté au même rythme que les revenus et la productivité. Les employeurs craignent que de nouveaux investissements ne soient compromis. Les propositions qui visent à introduire de nouvelles prestations feraient augmenter le coût de la sécurité sociale et décourageraient la création d'emplois. S'agissant du facteur de l'immigration, il se demande si cette question ne concerne pas spécifiquement l'allemagne. 20. Un représentant des travailleurs a soulevé le problème du financement de la sécurité sociale sous un aspect différent, notant que le montant des cotisations est étroitement lié au niveau d'activité économique. Il a critiqué à la fois les politiques gouvernementales qui imposent à tort des restrictions sur la demande ainsi que les pressions des employeurs visant à limiter les salaires, car elles sont à l'origine de la récession actuelle et nuisent à la situation financière de la sécurité sociale. 21. En réponse à ces différentes remarques, Mme Engelen-Kefer a reconnu qu'il est impossible de continuer à augmenter les cotisations de sécurité sociale. Certaines de ses propositions ne font pas augmenter les coûts, les dépenses consacrées à des politiques actives du marché du travail étant par exemple compensées par des économies en matière d'allocation chômage. Il ne s'agit pas d'augmenter les dépenses, mais plutôt de les réorienter. En outre, elle souhaite modifier le système de façon à réaliser des économies, en luttant par exemple contre les prix excessifs appliqués par les entreprises pharmaceutiques, les médecins et les dentistes. Concernant l'accroissement des dépenses de sécurité sociale, elle a noté qu'en Allemagne le facteur essentiel n'a pas été le facteur démographique, mais plutôt l'augmentation du chômage. Elle admet que l'immigration a joué un rôle particulièrement important dans son pays, mais il en a été de même dans un certain nombre d'autres pays industrialisés, notamment la France, et il ne faut pas sous-estimer les apports éventuels de cette immigration, à condition bien sûr d'avoir pris les mesures adéquates pour garantir l'intégration sociale des immigrants. Elle conclut en suggérant que le BIT pourrait envisager d'entreprendre des études sur le thème des migrations et de la sécurité sociale. 22. En réponse à cette suggestion, M. Gillion, directeur du Département de la sécurité sociale, a fait remarquer que des travaux ont déjà été réalisés sur la question des migrations et de la sécurité sociale qui suggèrent que, pour modifier de façon sensible la structure démographique d'ici l'an 2020, il faudrait un nombre de migrants équivalant à environ 30 pour cent des naissances annuelles pendant les trente ans à venir. Il a poursuivi en notant que, s'il est facile de prévoir le nombre de personnes âgées dans le futur, il est beaucoup moins aisé de prévoir quelles seront les conditions sociales et économiques qui prévaudront alors, telles que la proportion de femmes dans la

13 - 6 - population active ou encore l'âge de la retraite, que certains gouvernements projettent d'augmenter. 23. Un représentant des travailleurs a fait référence à la décision des Etats-Unis de commencer à augmenter à partir de l'année 2002 l'âge d'admissibilité à pension de vieillesse. Il a souligné toutefois que l'âge effectif de la retraite ne tendait pas actuellement à s'élever car de nombreux travailleurs se voient contraints de ne plus travailler, et ce à un âge prématuré. Les actuaires de la sécurité sociale ne s'attendent pas non plus à ce que les mesures qui visent à augmenter l'âge d'admissibilité à pension conduisent à une retraite plus tardive, mais simplement à ce qu'elles fassent baisser le montant des prestations, à moins que la situation économique ne s'améliore considérablement. Il ne semble donc pas que cette voie soit suffisamment prometteuse pour constituer la marche à suivre pour d'autres pays. 24. Le président a observé que, dans son pays, on a réduit l'âge d'admissibilité à pension de vieillesse à 60 ans au début des années quatre-vingt. Bien qu'il ne soit pas question aujourd'hui d'élever cet âge, on envisage actuellement d'augmenter la période de cotisations nécessaire pour avoir droit à une pension à taux plein. Le représentant d'un gouvernement participant a noté que l'élévation de l'âge d'admission à la retraite était à l'ordre du jour au Japon. Dans ce pays, le vieillissement de la population fait l'objet de vives préoccupations non seulement du point de vue du coût des pensions de retraite, mais aussi du point de vue de ses incidences sur les soins de santé. En particulier, une attention croissante est portée au problème des personnes âgées qui sont incapables de subvenir à leurs propres besoins ainsi qu'à la nécessité, à cet égard, de promouvoir l'aide et les soins à domicile. 25. Dans ses remarques liminaires, Mme T. M. Snelders, expert employeur indépendant, a mentionné le développement historique de la sécurité sociale dans les pays industrialisés et les limites qu'il a atteintes au cours de ces dernières années. Elle a déclaré, en particulier, que le nombre de personnes prétendant à une prestation sociale s'est révélé beaucoup plus élevé que prévu et que la détérioration du rapport population active/population inactive allait compromettre les fondements financiers du système. Cette situation appelait des mesures pour accroître le taux d'activité. 26. Lorsque l'on examine si le système de sécurité sociale existant peut être maintenu, il convient de prendre en compte l'évolution du marché du travail et de la structure démographique. Le marché du travail a considérablement évolué, en même temps que l'économie est passée d'une production industrielle à haute intensité de main-d'oeuvre à une ère de production post-industrielle de plus en plus automatisée où les services fondés sur les connaissances jouent un rôle prépondérant. Ce nouvel environnement requiert une souplesse et une adaptabilité supérieures aussi bien de la part des travailleurs que des entreprises. Le vieillissement de la population rend nécessaire la définition de priorités au sein de la sécurité sociale, étant donné les limites de la charge financière qui pourrait être imposée à la population économiquement active. 27. Mme Snelders a signalé que la création du marché intérieur au sein de la Communauté européenne pourrait avoir un certain nombre d'incidences sur la sécurité sociale. Ce marché a notamment créé des pressions à la hausse sur le niveau des prestations. L'unification ou la normalisation des systèmes de sécurité sociale n'est pas encore à l'ordre du jour, bien qu'il soit recommandé qu'une convergence soit établie dans leurs objectifs et que les Etats membres garantissent un filet de protection minimum. L'égalité de traitement entre les hommes et les femmes constitue l'une des principales

14 - 7 - préoccupations de la Communauté européenne et elle a entraîné des coûts de sécurité sociale élevés. 28. A la différence de Mme Engelen-Kefer, Mme Snelders a estimé qu'un changement réel des systèmes de sécurité sociale était nécessaire et que leur simple adaptation n'est pas suffisante et que devait être recherché un contrôle des coûts plutôt qu'un accroissement des cotisations. La sécurité sociale est basée sur la responsabilité de l'individu et de l'etat. L'assurance collective a pratiquement remplacé l'épargne privée et, de ce fait, il était possible de se demander si les parts de responsabilité collectives et individuelles sont toujours équilibrées. Pour que la population d'un Etat providence ne soit plus contrainte de contribuer de manière excessive à son assurance, cela doit-il se réaliser d'une base individuelle ou collective? Une distribution différente des responsabilités ne serait-elle pas justifiée alors que la main-d'oeuvre est composée de travailleurs hautement qualifiés et en considérant les changements des modes de vie? (individualisme, foyers à double revenu professionnel, désir de flexibilité et de mobilité). L'Etat ne devrait-il pas se désengager de la sécurité sociale comme il l'a fait dans d'autres domaines? Les principes fondamentaux de la sécurité sociale, tels qu'énoncés au cours de la première séance par un participant travailleur, ne lui posent pas de problème particulier mais elle se demande dans quelle mesure les systèmes fondés sur ces principes devraient se substituer à l'initiative individuelle. Lorsque l'on entreprend la réforme de la sécurité sociale, les effets du système sur la participation au marché du travail devraient être examinés avec attention: le système en vigueur ne fait-il pas obstacle à cette participation, et un système réformé permettrait-il de la développer? 29. Les systèmes de sécurité sociale doivent demeurer accessibles. Au cours des années, de nombreux systèmes sont devenus excessivement complexes et difficiles à gérer en raison des nombreuses retouches dont ils ont été l'objet. Les systèmes devraient au contraire être simples, clairs et de facile application. Ils devraient aussi répondre au développement du marché et encourager le sens de la responsabilité des citoyens, travailleurs et employeurs. Gardant à l'esprit cet impératif fondamental, il convient de se demander s'il ne serait pas préférable de réviser le système conformément aux suggestions contenues dans son document, c'est-à-dire grâce à l'octroi par les pouvoirs publics de prestations forfaitaires de base, plutôt que d'être tenu par des contraintes financières de réduire systématiquement les prestations existantes. Mme Snelders reconnaît qu'il est difficile de modifier les régimes de sécurité sociale en vigueur, mais elle est d'avis qu'une telle décision doit néanmoins être prise. 30. Pour engager les débats, le président a indiqué que le thème de la responsabilité individuelle qui avait été laissé en suspens lors de la séance précédente a été repris par Mme Snelders et a proposé que d'autres participants s'expriment sur la portée d'une plus grande autonomie individuelle et d'une plus grande souplesse de la protection sociale. 31. Un participant travailleur a déclaré que, s'il approuve la description des tendances présentée par Mme Snelders, il ne lui paraît pas que la solution qu'elle propose soit la bonne. Il a estimé notajnment que des prestations de sécurité sociale uniformes seraient un retour en arrière. Un tel affaiblissement de la protection sociale conduirait à une forte augmentation de la pauvreté. 32. Un participant employeur s'est montré d'accord avec la thèse de Mme Snelders selon laquelle le financement des programmes sociaux crée de réels problèmes. Il s'est interrogé sur ce qui sous-tend l'augmentation des coûts du système en vigueur et s'est demandé s'il s'agit de la diminution de

15 - 8 - la responsabilité individuelle ou de l'impact négatif sur l'emploi des prestations de chômage et d'invalidité, ou des deux à la fois. De toute façon, les investissements étaient déjà fortement réduits et ce problème serait aggravé si les cotisations de sécurité sociale continuaient d'augmenter. 33. Cette question a été reprise par un participant travailleur qui a observé que l'argument avancé était largement utilisé aux Etats-Unis, en dépit du fait que les niveaux des cotisations et des prestations étaient bien inférieurs, dans ce pays, à ceux des systèmes de sécurité sociale d'europe occidentale. Il a noté que Mme Snelders a axé son argumentation sur l'accroissement de la population inactive par rapport à la population active, et que cependant la solution qu'elle proposait au problème consistait à modifier la sécurité sociale. L'orateur a estimé qu'il serait préférable de prendre des mesures directes pour modifier le rapport de dépendance, en créant des emplois pour les chômeurs et pour les travailleurs plus âgés. Ainsi, les coûts de sécurité sociale diminueraient alors sans qu'il soit nécessaire de réduire le niveau de protection. De plus, lors de l'examen des tendances démographiques il convient de tenir compte non seulement du rapport de dépendance des personnes âgées mais également du rapport de dépendance totale, car l'inclusion des enfants est un facteur important pour l'obtention d'un tableau équilibré de la situation. Enfin, pour ce qui a trait au problème de l'incitation au travail, l'intervenant s'est demandé s'il n'est pas dans l'intérêt de la société de protéger les individus contre la nécessité d'accepter des salaires qui les classent au-dessous du seuil de pauvreté. 34. Un participant travailleur s'est étonné qu'on puisse affirmer que l'application du principe de l'égalité de traitement pour les femmes entraînerait nécessairement des coûts plus élevés pour la sécurité sociale. Il convient de ne pas oublier que la participation croissante de la main-d'oeuvre féminine contribue à financer le système. Dans sa réponse, Mme Snelders a expliqué que des changements coûteux en ont résulté lorsque pour des raisons de respect du principe d'égalité des prestations ont été accordées dans des cas où il n'y avait pas de perte de revenu. Elle a également mentionné un jugement récent prononcé par la Cour européenne de justice selon lequel les pensions financées par les entreprises sont des salaires différés, ce qui offre aux hommes la possibilité de réclamer un droit à pension au même âge que les femmes. Les coûts potentiels de ce droit à pension sont extrêmement élevés pour les employeurs car aucun moyen de financement n'a été prévu dans ce cas. Dans sa réponse aux observations faites sur les mesures d'incitation au travail, Mme Snelders a précisé qu'aux Pays-Bas il aurait été beaucoup plus facile de lutter contre le chômage si le salaire minimum n'avait pas été aussi élevé. 35. Un participant employeur a noté que dans les rapports de dépendance les tendances négatives sont très répandues en Europe et que ces tendances se manifestent particulièrement par l'influence politique croissante de la population inactive qui représente un pourcentage de plus en plus important de l'électorat, ce qui a encouragé les gouvernements à rechercher des solutions impliquant des dépenses élevées. Il était donc important que le partage des responsabilités de gestion soit à l'image du partage des responsabilités financières. 36. Le président a fait remarquer que la proposition qui avait la faveur des participants employeurs, à savoir la mise en place d'un système de sécurité sociale de base servant des prestations uniformes, posait un certain nombre de problèmes. Par exemple, à quel niveau devrait être fixé le minimum? De plus, les employeurs ne seraient-ils pas les premiers à établir des régimes complémentaires, augmentant de ce fait leurs propres charges sociales? Il faut admettre que ces régimes serviraient davantage les intérêts des cadres supérieurs en les retenant au sein de l'entreprise à la différence de la

16 - 9 - sécurité sociale qui favorise les mesures égalitaires et la mobilité de la main-d'oeuvre. En ce qui concerne l'idée d'octroyer des prestations forfaitaires de base uniformes, y compris aux personnes qui n'ont pas cotisé, le président s'est demandé si cette mesure ne serait pas inutilement coûteuse et a soutenu qu'il serait approprié de les soumettre à une condition de revenu. Ses préoccupations sur le coût de l'extension du droit à prestations aux non-cotisants ont été partagées par un participant employeur. 37. M. Gillion a observé que la plupart des pays disposent à la fois d'une certaine forme de protection de base pour les pauvres et les chômeurs et adoptent également des politiques visant à la réinsertion des personnes exclues du marché du travail. Toutefois, la part des différents éléments varie d'un pays à l'autre. Mais le fait que dans certains cas l'accès aux prestations soit difficile pour ceux qui ont le plus besoin d'aide constitue une réelle préoccupation. L'orateur s'est référé à la discussion sur la désincitation au travail et sur l'idée que la sécurité sociale avait pour effet de faire augmenter le "salaire de réserve". Il a laissé entendre qu'il s'agissait principalement d'une question empirique. Enfin, il a observé que différents groupes sociaux devaient être appuyés par différentes sortes de soutien et a souligné l'importance de mieux les cibler. 38. Revenant à la question des régimes privés soulevée par le président, un participant travailleur n'a pas partagé l'avis de ceux pour qui de tels régimes pourraient assurer une sécurité sociale plus efficace que les systèmes publics. Le fait est que les régimes privés ne garantissent pas une sécurité suffisante. Par ailleurs, la sécurité sociale ne pourrait être modifiée que s'il existait un consensus d'ordre politique, ce qui ne s'applique pas aux régimes privés où les décisions peuvent être prises par les employeurs ou les compagnies d'assurance. Actuellement, aux Etats-Unis, les programmes privés, aussi bien en matière de pensions que de soins de santé, couvrent un moins grand nombre de travailleurs que par le passé. 39. Un participant employeur a reconnu que la situation évolue très rapidement et que la sécurité sociale doit s'adapter aux changements. Toutefois, il a soutenu que certains critères étaient nécessaires pour pouvoir juger à quel moment l'évolution de la sécurité sociale va au-delà de ce qui était sociable et économiquement désirable. Ces critères sont liés à la viabilité financière des systèmes, à l'équité entre les différentes catégories sociales et à l'efficacité dans l'affectation des ressources. 40. M. Cichon, expert du BIT, a rappelé les commentaires qui ont été faits lors de la première séance sur le fait que les dispositions actuelles de la sécurité sociale ne sont peut-être plus tout à fait adaptées à l'évolution des modes de vie et à la liberté de choix individuelle. Tout au long de cette discussion, l'accent a été placé en particulier sur le développement des régimes privés. Il demande s'il n'y aurait pas, à cet égard, une certaine contradiction, du fait que l'efficacité des prestations servies par les régimes privés dépend encore plus que dans les régimes généraux de la stabilité du mode de vie. Mme Snelders considère toutefois qu'il n'y a pas de contradiction car ses propositions comprennent des prestations réglementaires de base. 41. Un participant travailleur a fait référence au document présenté par M. Euzéby, qui décrit très bien les dangers que présente la privatisation de la sécurité sociale. Il mentionne la réforme du régime des pensions entreprise au Japon, où les syndicats ont particulièrement insisté pour que l'on n'envisage d'établir des régimes privés que pour compléter un régime public général étendu et qu'il ne devait en aucun cas s'y substituer. Il indique quels sont les inconvénients spécifiques des régimes privés, à savoir leur incapacité à garantir que les prestations tiennent compte de l'inflation ainsi

17 -loque l'absence de la solidarité qui caractérise les systèmes de sécurité sociale réglementaires. Un représentant du gouvernement japonais a ajouté que son pays avait finalement admis que les pensions servies par les pouvoirs publics constituent la source de revenus principale des retraités. Cependant, les décideurs politiques, considérant le vieillissement rapide de la population et excluant la prise en compte des intérêts provenant des fonds de réserve, n'avaient que trois options aussi impopulaires les unes que les autres: réduire les pensions, augmenter les cotisations ou augmenter l'âge de la retraite. 42. Un autre participant travailleur a également signalé que du fait que les régimes d'entreprises dépendent de la prospérité de celles-ci leurs prestations sont réparties de façon régressive. Par ailleurs, il souligne que la sécurité sociale permet davantage de flexibilité que les régimes privés. Le président conclut le débat en insistant sur la nécessité de parvenir à un équilibre judicieux entre les régimes privés et les régimes généraux. Adaptation à l'évolution économique: concilier la protection sociale et les économies de marché 43. Le professeur R. Holzmann a noté que la situation dans les pays dont les économies sont en transition (ETs) est différente de celle des pays industrialisés dans la mesure où, dans les premiers, on s'accorde généralement sur la nécessité d'une réforme substantielle de leurs systèmes de sécurité sociale. Le message essentiel contenu dans son document est qu'il est urgent d'établir un filet de protection sociale et qu'il est nécessaire, même au cours du processus de transition, qu'une restructuration de la sécurité sociale ait lieu. Il convenait de garder à l'esprit certaines caractéristiques des économies planifiées. Un pourcentage relativement important du PIB y avait été consacré à la sécurité sociale, de même qu'aux subventions aux prix. De ce fait, seuls 35 pour cent environ du PIB avaient été distribués en salaires, comparés aux 50 à 55 pour cent des pays occidentaux. Les prestations avaient été structurées de manière très progressive, ce qui créait un problème en matière d'incitations. On avait constaté une quasi-absence d'indexation des prestations. Le chômage, d'une manière générale, n'existait pas. Le système d'assistance sociale n'a pas été utilisé comme instrument de lutte contre la pauvreté, mais pour fournir des prestations à certains groupes spécifiques de la population, par exemple gitans et alcooliques, sans tenir compte de leur niveau de revenu réel. 44. Le professeur Holzmann a poursuivi en se penchant sur les contraintes économiques et fiscales auxquelles sont confrontées les économies en transition: la chute de la productivité et un taux élevé d'inflation se sont conjugués pour réduire les recettes budgétaires en termes réels, alors que, par ailleurs, pour des raisons de stabilisation économique, le déficit budgétaire devait être impérativement contenu. En l'absence de marchés financiers développés, le seul moyen de financer les déficits budgétaires est de battre monnaie, avec les effets négatifs qui s'en suivent en ce qui concerne la stabilité des prix. En conséquence, la situation financière de la protection sociale est extrêmement tendue et les prestations doivent être ciblées au maximum. Dans ces circonstances, la réponse la plus appropriée aux besoins des chômeurs et des pauvres est d'instituer des prestations de chômage uniformes et de mettre en place un système d'assistance sociale considérablement renforcé. De plus, pour des raisons budgétaires, il n'est pas possible de compenser entièrement les effets de l'inflation sur les prestations, et des augmentations uniformes des prestations minimums sont la solution que l'orateur préconise. En ce qui concerne l'octroi d'une assistance sociale, il convient que le statut des autorités locales soit fortement

18 ORGANISATION INTERNATIONALE DU TRAVAIL COLLOQUE TRIPARTITE SUR L'AVENIR DE LA SECURITE SOCIALE DANS LES PAYS INDUSTRIALISES Genève, octobre 1991 Supplément statistique S" Ç <L Kfc ^<H

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